Regjeringen legger i proposisjonen frem forslag om at de oppgaver
som fylkeskommunen etter gjeldende rett har ansvaret for på barnevernområdet
og familievernområdet overføres til staten. På barnevernområdet
gjelder dette først og fremst ansvaret for etablering og
drift av barneverninstitusjoner og for rekruttering og formidling
av fosterhjem. På familievernområdet gjelder det
ansvaret for å sørge for at familieverntjenesten
finnes i fylket.
Proposisjonen omhandler forslag til endringer i barnevernloven
og familievernloven. Forslagene dreier seg i hovedsak om organisatoriske
endringer.
Det vises for øvrig til St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om
barne- og ungdomsvernet. I stortingsmeldingen foreslås
det enkelte endringer i barnevernloven. Disse endringene er ikke
omhandlet i denne proposisjonen, men vil bli fulgt opp i et eget
høringsnotat. Enkelte av disse endringene vil kunne innebære
ytterligere forenklinger av regelverket.
Bakgrunnen for at departementet i 2001 igangsatte en utredning
om den fremtidige organiseringen av de oppgavene fylkeskommunen
etter gjeldende rett har ansvaret for på barnevernområdet
og familievernområdet, var bl.a. at andre omfattende reformer hadde
endret rammebetingelsene for disse tjenestene. Ansvaret for spesialisthelsetjenesten,
herunder barne- og ungdomspsykiatrien og deler av rusmiddelomsorgen,
ble med virkning fra 1. januar 2002 overført fra
fylkeskommunen til statlig eide helseforetak. Regjeringen fremmet
den 11. oktober 2002 en odelstingsproposisjon med forslag
om overføring av fylkeskommunens ansvar for spesialiserte
tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører
inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner
som yter slike tjenester, til staten ved de regionale helseforetakene,
jf. Ot.prp. nr. 3 (2002-2003).
Det sentrale spørsmålet i vurderingen av fremtidig
organisering er hvilket forvaltningsnivå som har de beste
forutsetninger for å virkeliggjøre de målene som
er knyttet til denne virksomheten og for å møte fremtidige
utfordringer, blant annet for å etablere et likeverdig
og godt tiltaksapparat i hele landet.
Gjeldende barnevernlov trådte i kraft 1. januar 1993.
Formålet med loven er å sikre at barn og unge som
lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får
nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.
Ansvaret for løsningen av de lovpålagte barnevernoppgavene
er lagt til tre ulike forvaltningsnivåer: stat (herunder
fylkesmannen), fylkeskommune og kommune.
Staten har et generelt overordnet ansvar for barnevernet. I henhold
til barnevernloven § 2-3 skal det statlige ansvaret
dels ivaretas av departementet selv, dels av fylkesmannen. Departementet,
dvs. Barne- og familiedepartementet, har bl.a. ansvaret for at lover og
forskrifter blir praktisert riktig og på en måte
som fremmer lovens formål.
Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten
i de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Dette tilsynet omfatter
både en råd- og veiledningsfunksjon og en kontrollfunksjon.
Fylkesmannen skal også føre tilsyn med barneverninstitusjonene,
både de offentlige og de private. Fylkesmannen er klageinstans
for vedtak som er truffet av barneverntjenesten og som ikke hører under
fylkesnemndas myndighetsområde.
Fylkesnemnda har ansvaret for å treffe vedtak om en
rekke tiltak etter loven. Fylkesnemnda har først og fremst
vedtaksmyndighet i de såkalte tvangssakene. Fylkesnemnda
er et uavhengig, statlig forvaltningsorgan som langt på vei
følger de saksbehandlingsregler som gjelder for
de alminnelige domstoler. Fylkesnemnda treffer vedtak etter forslag
fra kommunen.
Ved lov 8. juni 1979 nr. 51 ble ansvaret for barneverninstitusjonene
overført til fylkeskommunen.
Fylkeskommunen har etter gjeldende rett ansvaret for etablering
og drift av institusjoner for barn og ungdom som omfattes av barnevernloven,
og for å bistå kommunene med plassering av barn
utenfor hjemmet, jf. § 2-2. Herunder har fylkeskommunen ansvaret
for rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene
får nødvendig opplæring og generell veiledning.
Kommunen har ansvaret for alle de oppgavene som er omhandlet
i barnevernloven som ikke er lagt til fylkeskommunen eller et statlig
organ, jf. § 2-1. Dette innebærer at
det vesentligste av barnevernoppgavene er et kommunalt ansvar. Kommunen
skal gi råd og veiledning til de som kommer i kontakt med barneverntjenesten,
og den skal foreta undersøkelser og iverksette tiltak der
dette er nødvendig. Kommunen skal treffe vedtak om frivillige
hjelpetiltak.
Kommunen har også et ansvar for å drive generell
forebyggende virksomhet.
Den økonomiske ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene
samsvarer i utgangspunktet med den faktiske oppgavefordelingen.
Fylkeskommunen skal dekke kostnadene forbundet med å etablere
og drive institusjoner, mens kommunen har det økonomiske
ansvaret for tiltak utenfor institusjon. Når barn plasseres
i fosterhjem eller institusjon, skal fylkeskommunen dekke den del
av utgiftene ved plasseringen som overstiger en kommunal egenandel
som fastsettes årlig av Barne- og familiedepartementet.
I 2002 er egenandelen 22 000 kroner pr. måned
pr. barn. Det er enkelte unntak fra denne generelle regelen.
Staten gir årlige tilskudd til dekning av kommunenes
og fylkeskommunenes utgifter til barneverntjenesten.
Det totale antallet barn i fosterhjem steg fra 4 952 i
1993 til 6 007 barn ved utgangen av 2000. Tilsvarende steg
totalt antall barn plassert i institusjon fra 748 til 1 140.
Etter barnevernloven § 5-1 har fylkeskommunen ansvaret
for å etablere og drive barneverninstitusjoner i den utstrekning
det er behov for slike institusjoner i fylket. Fylkeskommunen har
videre et ansvar for å utarbeide en plan for løsningen
av disse oppgavene, jf. § 5-2.
Når det gjelder fosterhjem, er det den kommunen som
plasserer barnet (omsorgskommunen) som har ansvaret for å følge
opp barnet, foreldrene og fosterforeldrene. Fylkeskommunen har ansvaret
for å rekruttere og formidle fosterhjem, og skal sørge
for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring
og generell veiledning. Fylkesmannen har ansvaret for å føre overordnet
tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, og skal påse at
disse utfører de oppgavene de er pålagt etter
loven.
I henhold til barnevernloven er det kommunene som har primæransvaret
for å gi barn og unge nødvendig hjelp, mens fylkeskommunen
har ansvaret for omsorgstiltak utenfor hjemmet og for å gi
bistand til kommunene ved plassering. Når det er truffet
vedtak om tiltak, har barneverntjenesten i kommunen et kontinuerlig
oppfølgingsansvar. Dersom et barn skal plasseres utenfor
hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak
i fylkesnemnda om dette etter forslag fra kommunen. Fylkesnemnda
er et rent avgjørelsesorgan, og kommunen forutsettes å stå for den
nødvendig faglige saksforberedelse. Dette innebærer
en gjensidig avhengighet mellom de tre forvaltningsnivåene.
Det er et overordnet mål å styrke samarbeidet mellom
barnevern, rus og barne- og ungdomspsykiatrien. Samarbeid med skole,
barnehage, rehabiliteringstjeneste og politi er også en
viktig del av et helhetlig tilbud og innsats i forhold til utsatte
barn og unge.
Lov om familievernkontorer trådte i kraft i 1998. Det
ble lagt vekt på at lovfesting var det beste virkemiddelet
for å sikre familievernet som en selvstendig tjeneste,
og man ønsket gjennom lovgivningen å sikre at
tjenesten finnes i alle fylker.
Familievernet er definert som en spesialtjeneste som har familierelaterte
problemer som sitt fagfelt, jf. loven § 1. Det
følger av denne bestemmelsen at familievernkontorene skal
gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger
vansker, konflikter eller kriser i familien.
Fylkeskommunen er forvaltningsmyndighet for familievernkontorene.
Familievernet har fra starten omfattet så vel offentlige
som private/kirkelige kontorer med ulik styringsstruktur
og noe forskjellig finansieringsgrunnlag. Gjennomgående
har omkring halvparten av kontorene vært knyttet til Kirken,
mens den andre halvparten har vært fylkeskommunale eller
kommunale kontorer. Ansvaret for den faglige utviklingen er delt
mellom flere forvaltningsnivåer, departementet, fylkeskommunene
og fylkesmannen.
Da forvaltningsmyndigheten ble lagt til fylkeskommunen, ble de
statlige og kommunale midlene i 1998 overført til fylkeskommunene.
Driftstilskuddet til familievernkontorene ble videreført
som et øremerket tilskudd, inntil det i statsbudsjettet
for 2001 ble innlemmet i det fylkeskommunale rammetilskuddet.
De private/kirkelige kontorene finansieres gjennom driftsavtaler
med fylkeskommunen.
Familievernet er den eneste tjenesten som arbeider primært
med fokus på familierelaterte problemer. Tjenestens sentrale
oppgave og spesialkompetanse er knyttet til parforholdet. Målsettingen
er å hjelpe parene til en bedre kommunikasjon og samhandling, enten
de velger å fortsette samlivet eller skille lag, og ivareta
barnas situasjon under slike forhold. Familievernkontorene forholder
seg også til familier i akutt krise, knyttet til situasjoner
som død, sorg, overgrep, rusproblemer, selvmord med mer.
Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes
syn på fire alternative modeller for fremtidig organisering
av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet
og familievernområdet. De fire modellene som ble presentert
var:
Fortsatt fylkeskommunalt ansvar (den
fylkeskommunale modellen).
Samlet overføring av oppgavene fra fylkeskommunen
til kommunene (den kommunale modellen).
Samlet overføring av oppgavene fra fylkeskommunen
til staten (den statlige modellen).
Delvis overføring av oppgavene fra fylkeskommunene
til staten og delvis overføring til kommunene (ansvarsdelingsmodellen).
Denne modellen gjelder bare for oppgavene på barnevernområdet fordi
det ikke er mulig å dele fylkeskommunens oppgaver på familievernområdet
mellom to nivåer.
I proposisjonen redegjøres det for de fire alternative
modellene og for høringsinstansenes syn på disse.
153 høringsinstanser har uttalt seg om organiseringen
av barnevernet. Av disse har 127 tatt standpunkt til valg av modell.
19 høringsinstanser går inn for den fylkeskommunale
modellen, 11 går inn for den kommunale modellen, 10 går
inn for ansvarsdelingsmodellen mens 87 vil ha en statlig modell.
Når det gjelder nærmere redegjørelse
for den fylkeskommunale, kommunale og ansvarsdelingsmodellen enn
hva som følger nedenfor, vises det til proposisjonen.
Både på barnevernområdet og familievernområdet
innebærer den fylkeskommunale modellen i henhold til høringsnotatet
at dagens ansvars- og oppgavefordeling opprettholdes. På barnevernområdet innebærer
dette alternativet at oppgaver og ansvar fortsatt blir delt mellom
styringsorganer på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt
nivå. På familievernområdet innebærer
denne modellen at sektoransvaret forblir delt mellom statlige og
fylkeskommunale styringsorganer.
Ved vurdering av den fylkeskommunale modellen heter det i proposisjonen
bl.a. at det fremfor alt er overføring av eierskap og ansvar
for alle spesialisthelsetjenester til statlige helseforetak fra
1. januar 2002, som har lagt nye føringer for
organiseringen av barnevernet og familievernet. Regjeringen fremmet den
11. oktober 2002 en odelstingsproposisjon med forslag om
overføring av fylkeskommunens ansvar for spesialiserte
tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører
inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner
som yter slike tjenester, til staten ved de regionale helseforetakene,
jf. Ot.prp. nr. 3 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 13. desember
1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. og i enkelte andre lover.
De aktuelle reformene innebærer en radikal innsnevring
i spekteret av tjenesteytende oppgaver på fylkeskommunalt
nivå. De positive egenskapene som kan knyttes til at folkevalgte
representanter innenfor hvert fylke foretar avveininger og prioriteringer
mellom ulike sektorer og hensyn, blir mindre relevante når
de fleste tjenester på helse- og sosialområdet
overføres til andre forvaltningsnivåer.
Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til
grunn at overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten
til de statlige helseforetakene derfor reiser spørsmål
om hvordan samarbeidet mellom barnevernet og familievernet og spesialisthelsetjenesten skal
videreføres og videreutvikles. Departementet la videre
til grunn at hensynet til barnevernets og familievernets samarbeidsbehov
med tjenester som er lagt til helseforetakene, kan tale mot fortsatt
fylkeskommunal organisering også av disse tjenestene.
I departementets høringsnotat beskrives den kommunale
modellen slik at de fylkeskommunale oppgavene på barnevern-
og familievernområdet overføres til kommunal sektor.
På barnevernområdet er kommunen allerede i dag
den viktigste aktøren. I høringsnotatet ble det pekt
på at dersom alt utøvende ansvar kunne samles på kommunalt
nivå, ville forvaltningsstrukturen bli enklere og mer oversiktlig.
Denne løsningen ville dessuten være i samsvar
med det finansielle ansvarsprinsippet, dvs. at det myndighetsorgan
som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave også skal
ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.
Et samlet kommunalt ansvar for finansiering og utforming av tiltaksapparatet
i den kommunale barneverntjenesten ville kunne være en
stimulans til bedre utnyttelse av de samlede ressursene.
I høringsnotatet pekte departementet på at
et flertall av kommunene er for små til å etablere
og drive barneverninstitusjoner med sikte på å dekke
behovet til de barn og unge som hører hjemme i kommunen.
Departementet fremholdt i høringsnotatet at dersom kommunene
skal overta ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet og familievernet,
vil det være behov for omfattende interkommunalt samarbeid.
Departementet fremholdt videre at erfaringene så langt
tyder på at det er vanskelig å etablere og vedlikeholde
gode systemer for interkommunalt samarbeid.
For de største kommunene, som har et befolkningsunderlag
tilsvarende eller større enn mange fylker, mente departementet
at en overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet
og muligens også familievernområdet ville vært gjennomførbart
i dag. Men med dagens kommunestruktur, kjennetegnet ved et stort
antall småkommuner, er det grunn til å stille
spørsmål ved de små kommunenes kompetanse
og kapasitet til å overta det fylkeskommunale ansvaret.
I høringsnotatet beskrev departementet en ansvarsdelingsmodell
hvor det fylkeskommunale ansvaret på barnevernområdet
fordeles mellom stat og kommune. Både stat og kommune vil
derved få nye ansvarsområder i forhold til dagens
oppgavefordeling. Når det gjelder fylkeskommunens oppgaver
på familievernområdet, er det ikke mulig å dele
disse. Ansvaret for disse oppgavene må derfor forankres enten
i staten, fylkeskommunene eller i kommunene. Ansvarsdelingsmodellen
gjelder derfor bare barnevernet.
Dersom de fylkeskommunale oppgavene på barnevernområdet
skal deles mellom stat og kommune, må det tas uttrykkelig
stilling til etter hvilke skillelinjer ansvarsfordelingen skal trekkes
og hvilke oppgaver henholdsvis stat og kommune skal overta ansvaret
for. Departementet skisserte to mulige løsninger:
Ett alternativ kunne være å etablere et skille
mellom omsorgstiltak på den ene siden og mer behandlingsrettede
tiltak på den andre.
Departementet la imidlertid til grunn at det ut fra brukergruppenes
behov, og slik det fylkeskommunale tiltaksapparatet er utformet
i dag, vil være vanskelig å skille mellom omsorgstiltak
og mer spesialiserte utrednings- og behandlingstiltak.
I høringsnotatet ble det beskrevet en alternativ fordeling
av oppgavene mellom stat og kommune som ville være å etablere
et skille mellom frivillige tiltak på den ene side, og
tvangstiltak på den annen side. Et slikt skille ville innebære
at kommunen fikk ansvaret for å sørge for alle
frivillige tiltak. Staten ville få ansvaret for alle plasseringer
som barnet eller familien motsetter seg.
Den statlige modellen innebærer en samlet overføring
av det fylkeskommunale sektoransvaret på barnevern- og
familievernområdet til staten.
I høringsnotatet ble det lagt til grunn at noen av de
problemene og utfordringene som er knyttet til fylkeskommunenes
virksomhet på barnevernområdet, og da særlig
når det gjelder institusjonsomsorgen, har sammenheng med
at befolkningsgrunnlaget i fylkene ikke er stort nok for etablering
av et tilstrekkelig differensiert omsorgs- og behandlingstilbud. Utviklingen
til nå viser at det er vanskelig å sikre et likeverdig
tilbud i alle deler av landet, uten at en sentral instans har et
overordnet ansvar for å samordne institusjonsetableringen.
Det ble vist til at både for familievernet og barnevernet
ville et utvidet statlig ansvar for tjenestene understreke at det
er et nasjonalt ansvar å sørge for at befolkningen
får et mer likeverdig tilbud.
Det ble videre lagt til grunn at statlige myndigheter vil ha
gode forutsetninger for og virkemidler til å videreutvikle
tjenestene.
Når ansvaret for spesialisthelsetjenesten overføres
til staten, er det viktig at annenlinjetjenesten i barnevernet er
organisert på samme forvaltningsnivå. Et samlet
statlig ansvar vil i seg selv ha betydning for å forebygge
situasjoner der forskjellige aktører skyver ansvar over
på hverandre. Også familievernet har behov for
samarbeid med spesialisthelsetjenesten, spesielt når det
gjelder fagutvikling.
Argumenter som taler mot en statlig overtakelse er de samme som
de som taler for kommunal overtakelse, det vil si lokaldemokratiske
hensyn knyttet til selvstyre og deltakelse, samt at en statlig overtakelse innebærer
et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp.
En statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevern-
og familievernområdet, reiser spørsmål
om hvilken tilknytningsform som er egnet for disse oppgavene. Departementet
la i høringsnotatet til grunn at forvaltningsorganisering
var det mest nærliggende valget både for en eventuell
statlig virksomhet på barnevernområdet og familievernområdet, og
at foretaksorganisering ville trenge en særlig begrunnelse.
Departementet mener, i likhet med et stort flertall av høringsinstansene,
at fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet
og familievernområdet bør overføres til
staten.
Departementet legger vekt på at fylkeskommunene ikke
i tilstrekkelig grad har maktet å ivareta sine oppgaver
på barnevernområdet på en fullt ut tilfredsstillende
måte, noe mange av høringsinstansene har sagt
seg enige i.
Departementet mener videre at det ved vurderingen av fremtidig
organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet
og familievernområdet må ses hen til at ansvaret
for spesialisthelsetjenesten og deler av tiltaksapparatet for rusmisbrukere er
overført til staten fra 1. januar 2002. Regjeringen fremmet
den 11. oktober 2002 en odelstingsproposisjon med forslag
om overføring av fylkeskommunens ansvar for spesialiserte
tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører
inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner som
yter slike tjenester, til staten ved de regionale helseforetakene.
Barne- og familiedepartementet mener det vil være uheldig å la
barnevernet og familievernet bli liggende igjen i fylkeskommunen
som restoppgaver. Overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten og
deler av rusomsorgen til statlige helseforetak vil vanskeliggjøre
det fremtidige samarbeidet mellom disse tjenestene dersom barnevernet
og familievernet blir liggende igjen i fylkeskommunen.
Den kommunale modellen har blant høringsinstansene fått
enda mindre tilslutning enn den fylkeskommunale. Departementet mener
at en overføring av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og
familievernområdet til kommunene i dag ikke er realistisk.
Også ansvarsdelingsmodellen, som bare er foreslått
for fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet,
har fått svært liten tilslutning blant høringsinstansene.
Departementet mener at heller ikke denne modellen kan anbefales.
Departementet mener at det sentrale spørsmålet ved
vurderingen av fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver
på barnevernområdet og familievernområdet
er hvilket forvaltningsnivå som har de beste forutsetninger
for å virkeliggjøre de målene som er
knyttet til denne virksomheten. Det sentrale målet på barnevernområdet
er å etablere et godt og likeverdig tiltaksapparat for
hele landet, og samtidig sikre at tiltakene er slik innrettet at
de ivaretar brukernes rettssikkerhet.
Slik departementet ser det viser utviklingen at det er vanskelig å sikre
et godt og likeverdig tilbud i hele landet uten at en sentral instans
har et overordnet ansvar for å samordne og styrke de ulike
tilbudene. En slikt sentralt ansvar forutsetter en statlig overtakelse.
Departementet er enig med høringsinstansene i at det
er viktige ulikheter mellom barnevernet og familievernet, selv om
familie- og barnevernet i den senere tid har fått mer til
felles. Departementet mener det er viktig å opprettholde
og ivareta tjenestenes egenart og særpreg. En samorganisert
virksomhet på statlig nivå vil ikke føre
til endringer av tjenestenes faglige profil og innretning på lokalt
nivå. I en slik organisasjon vil man imidlertid oppnå viktige
samordningsgevinster både på nasjonalt og regionalt
nivå, særlig hva gjelder tjenestenes fag- og kompetanseutvikling. Departementet
vil for øvrig vise til at annenlinjetjenesten i barnevernet
og familievernet også i dag er organisert på samme
forvaltningsnivå.
Både barnevernet og familievernet har en sentral plass
i den samlede barne- og familiepolitikken, og må derfor
sees i sammenheng. Departementet vil opprettholde sitt forslag om
at barnevernet og familievernet organiseres i den samme statlige
etaten.
Departementet fremholdt i høringsnotatet at dagens forvaltningspolitiske
retningslinjer innebærer at staten i hovedsak bør
organisere virksomheten som forvaltningsorgan, der staten både
har det økonomiske ansvaret og ansvaret for at oppgavene
løses i samsvar med politiske mål og prioriteringer.
Når det gjelder oppgavene i det fylkeskommunale barnevernet, spiller
det også en rolle at det ikke bare dreier seg om tjenesteyting,
men også om myndighetsutøvelse. Departementet
ga i høringsnotatet uttrykk for at forvaltningsorganisering
er det mest nærliggende valget både for familievernet
og barnevernet dersom staten skal overta ansvaret for fylkeskommunens
oppgaver på barnevern- og familievernområdet helt
eller delvis.
Departementet la i høringsnotatet til grunn at det bare
er ett argument som ville kunne gjøre det aktuelt å vurdere
foretaksorganisering på barnevern- og familievernområdet;
nemlig en eventuell samorganisering av barne- og ungdomspsykiatrien,
barnevernet og familievernet innenfor helseforetakene.
Bare 11 av de 87 høringsinstansene som går
inn for den statlige modellen har hatt innvendinger mot forslaget
om forvaltningsorganisering.
Departementet er enig i at det er et overordnet mål å utvikle
et forpliktende samarbeid mellom barnevernet, familievernet og andre
tjenester rettet mot utsatte barn, unge og deres familier. Felles
eierskap og overordnet ledelse av oppgavene i barnevernets annenlinje,
familievernet og spesialisthelsetjenesten, herunder psykisk helsevern
for barn og ungdom, kan gi fordeler med hensyn til planlegging,
prioritering, styring og samarbeid rundt felles mål. Den øverste
ledelsen ville få et overordnet ansvar for å disponere ressurser
og innsats på en måte som ansees å tjene målgruppene
best, samlet sett.
Barnevernet og familievernet har et behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten,
spesielt psykisk helsevern. Det er en kjensgjerning at det har vært betydelige
samarbeidsproblemer mellom barnevernet og psykisk helsevern for
barn og ungdom. Sett fra barnevernets ståsted er samarbeidsbehovet
i første rekke knyttet til enkeltklienter, som har behov
for psykiatrisk utredning/behandling. Etter departementets
syn vil ikke samorganisering innenfor helseforetakene kunne bidra
vesentlig til utvikling av et forpliktende samarbeid mellom disse
tjenestene i det klient-/pasientrettede arbeidet. Erfaringer
knyttet til samarbeid mellom de tjenestene som før 1. januar 2002
var samlet i fylkeskommunene, tyder på at felles eierskap
og administrasjon ikke har løst de felles utfordringene
og problemene tjenestene står overfor med hensyn til å gi
klientene/pasientene et helhetlig og samordnet tilbud.
Det har også vist seg at de fylkeskommunene som har samorganisert
disse tjenestene på lavere nivå, ikke har utviklet
et bedre samarbeid enn de som har hatt en mer tradisjonell sektororganisering.
Barrierer mot samarbeid som er knyttet til ulik regulering og styring
av tjenestene, brytes ikke ned selv om tjenestene samorganiseres.
Departementet vil også understreke at manglende tilbud
til enkelte klient/pasientgrupper ikke hovedsakelig skyldes
problemer knyttet til samarbeidet mellom tjenestene, men snarere
at kunnskapsgrunnlaget og kompetansen knyttet til deres problematikk
er mangelfull, eller at tiltaksapparatet har for liten kapasitet.
Departementet er enig i at hensynet til administrativ effektivitet
må tillegges vekt. Dersom de aktuelle oppgavene på barnevernområdet
og familievernområdet legges til helseforetakene, vil forholdene kunne
legges til rette for felles utnyttelse av (deler av) helseforetakenes
administrasjon. Samtidig vil en slik løsning medføre
betydelige samordningskostnader. Departementet vil i denne sammenheng
også legge vekt på at de administrative funksjonene
må innrettes etter de styrings- og planleggingsbehov som er
knyttet til den aktuelle virksomheten. En eventuell overføring
av de fylkeskommunale oppgavene på barnevernområdet
og familievernområdet til de regionale helseforetakene,
vil kreve betydelige tilpasninger i helseforetakenes administrative
enheter. Finansieringsordningene og henvisningsordningene for helseinstitusjoner
og barneverninstitusjoner er helt ulike, det samme gjelder henvisningsordninger
og saksgang for formidling av pasienter og barnevernklienter fra
første- og annenlinjetjenesten. Etter departementets vurdering
er dette forhold som tilsier at tjenestene har egne forvaltnings-
og styringsorganer.
Departementet er også enig med de høringsinstansene
som uttrykker bekymring for at barnevernet og familievernet, som
er svært små tjenester sett i forhold til spesialisthelsetjenesten,
kan tape i kampen om ressursene ved en samorganisering med helseforetakene.
De regionale helseforetakene er gitt betydelig frihet med hensyn
til hvordan de velger å innrette sin finansiering internt
i forhold til de underliggende virksomhetene. I hovedsak er det
imidlertid lagt opp til at dagens finansieringsordninger, både innsatsstyrt
finansiering, poliklinikkrefusjoner og system for refusjon av kapitalutgifter
og finansiering av utdannings- og forskningsvirksomhet, blir opprettholdt.
Departementet er ikke i enig med de høringsinstansene
som mener at den styringsfilosofien som er knyttet til foretaksmodellen,
der det markeres et klart organisatorisk skille mellom virksomheten
og overordnet politisk organ, er velegnet for forholdene på barnevernområdet
og familievernområdet. Såvel den styringsfilosofien
som de finansieringsordningene som er lagt til grunn for helseforetaksmodellen,
var i utgangspunktet tilpasset sykehussektoren. På barnevernområdet
mener departementet at forvaltningsorganisering, som innebærer
mulighet for politisk og økonomisk styring med alle sider
av virksomheten, er den modellen som er mest velegnet.
Dertil kommer at det på barnevernområdet ikke uten
videre kan trekkes et klart skille mellom tjenesteyting og myndighetsutøvelse.
Barnevernets annenlinjetjeneste har bl.a. ansvar for plasseringer
som barnet eller familien motsetter seg, dvs. et ansvar for å sørge
for institusjons- eller fosterhjemsplasseringer som forutsetter
tvangsvedtak. Slike tiltak er kanskje det mest alvorlige inngrep
i den private rettssfære som kan vedtas av offentlige myndigheter.
På grunn av disse tiltakenes inngripende karakter, og behovet for
rettssikkerhet for barn og foreldre, har det vært bred
politisk enighet om at myndigheten til å ta slike avgjørelser
skal ligge i et forvaltningsorgan som langt på vei følger
de saksbehandlingsregler som gjelder for de alminnelige domstoler
(fylkesnemnda). Ved å velge en forvaltningsorganisering
av oppgaveløsningen i barnevernets annenlinje, gis det grunnlag
for konstitusjonelt og politisk ansvar også for at de tiltakene
som settes inn etter at tvangsvedtak er truffet, er både
faglig og rettssikkerhetsmessig gode. Barnevernets oppgaver omfatter
disse barnas oppvekst i hele eller deler av barndommen, og er således
langt mer omfattende enn et behandlingsopplegg i en kortere periode.
Barn og unge som har behov for tiltak etter barnevernloven er i
en svært utsatt og sårbar situasjon. Forvaltningsorganisering
innebærer mulighet for politisk styring av alle sider av virksomheten,
og det kan være en fordel for en tjeneste som er avhengig
av politisk støtte og forankring, - for på dette
grunnlag å sikre legitimitet i befolkningen.
Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde sitt
forslag om at barnevernet og familievernet organiseres som forvaltningsorgan.
En statlig overtakelse av alle fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet
innebærer ingen endringer hva gjelder kommunens ansvarsområde.
Etter dagens barnevernlov § 2-1 første
ledd er kommunens ansvar på barnevernområdet avgrenset
slik at kommunen har ansvar for barnevernet i den grad ansvaret ikke
uttrykkelig er tillagt fylkeskommunen eller staten. Som en konsekvens
av forslaget om at fylkeskommunens ansvar på dette området
i sin helhet overføres til staten, vil departementet foreslå at
barnevernloven § 2-1 første ledd endres
slik at kommunens ansvar avgrenses til å omfatte det som
ikke uttrykkelig er tillagt staten.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet
om å lovfeste de statlige barnevernmyndighetenes inndeling
i et sentralt nivå, regionalt nivå, og barneverninstitusjonene
på lokalt nivå, jf. utkastet til § 2-2.
Når det gjelder fylkesmannens oppgaver og myndighet, foreslås
ingen endringer utover det som følger som en direkte konsekvens
av den statlige overtakelsen.
Departementet opprettholder videre forslaget til § 2-3
første ledd og foreslår ingen endringer hva gjelder
departementets oppgaver og myndighet. Departementet er fortsatt
av den oppfatning at det bør opprettes et sentraladministrativt
organ som er organisatorisk atskilt fra departementet, men underlagt departementets
instruksjonsmyndighet. En administrativ og faglig sentral ledelse
på direktoratnivå vil legge forholdene til rette
for en overordnet styring og samordning av ressurser og utvikling
av tiltak i landet som helhet. Myndigheten på sentralt
nivå bør derfor også ha det overordnede
ansvaret for kompetanseutvikling, fagutvikling og kvalitetsutvikling
i regionene.
Når det gjelder spørsmålet om en sentral
etatsledelse skal legges til den allerede eksisterende Barne-, ungdoms-
og familieforvaltningen (BUFA), tidligere Statens ungdoms- og adopsjonskontor
(SUAK), eller til et nyopprettet organ, har en del høringsinstanser
stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten av å legge
disse oppgavene til BUFA, og har i denne forbindelse bl.a. reist
tvil om BUFA har den nødvendige kompetanse på barnevern-
og familievernområdet. Til dette vil departementet bemerke
at det er klart at BUFA i sin nåværende form ikke
har kompetanse i forhold til de oppgaver som foreslås lagt
til en sentral etatsledelse på barnevern- og familievernområdet. Departementet
vil i denne forbindelse understreke at det er uaktuelt å legge
disse oppgavene til BUFA i sin nåværende form
og med sin nåværende kompetanse og innretting.
Før det vil være aktuelt at BUFA kan overta oppgaver
på barnevern- og familievernområdet må BUFA
derfor styrkes i forhold til den spesielle kompetanse som vil være
nødvendig for å ivareta oppgaver av denne type.
Departementet er således av den oppfatning at det vil kunne
ta noe tid før BUFA kan overta de sentrale oppgavene på barnevern-
og familievernområdet. Slik departementet ser det vil det
derfor være hensiktsmessig at ansvaret den første tiden
ivaretas av departementet og at oppgavene delegeres til BUFA gradvis
over tid. Departementet tar likevel sikte på at oppgavene
skal være oveført til BUFA innen ett år.
Etter departementets oppfatning vil samorganisering av de oppgaver
BUFA har ansvaret for i dag og de oppgaver som det er tale om på barnevern-
og familievernområdet, på sikt kunne gi administrative,
men også til en viss grad faglige, samordningsgevinster.
Det er således tale om en samorganisering der oppgavene
på barnevern- og familievernområdet vil utgjøre
en sentral og omfattende del av den samlede oppgaveporteføljen
og den faglige og administrative virksomheten. Dette må selvfølgelig
avspeiles også i virksomhetens innretting, sammensetning
og ledelse.
Departementet vil opprettholde forslaget i høringsnotatet
om at det regionale nivå skal overta de fleste av fylkeskommunens
oppgaver og ansvar på barnevernområdet. Det regionale
nivået skal ha ansvaret for å bistå kommunene
med plassering av barn utenfor hjemmet, herunder ansvaret for rekruttering og
formidling av fosterhjem, jf. utkastet til § 2-3
annet ledd. Dette innebærer at kommunene, dersom de har
behov for et fosterhjem eller en institusjonsplass til et barn,
kan henvende seg direkte til regional myndighet. Regionen skal ha
en fullstendig oversikt over alle ledige institusjonsplasser i regionen,
samt ha tilgjengelige fosterhjem. Regionen skal bistå kommunene
med å finne frem til egnet institusjon eller fosterhjem
for det enkelte barn. Regionen skal yte tjenester til alle som oppholder
seg i regionen, jf. utkastet til § 8-2.
På samme måte som etter gjeldende rett skal
det etter forslaget fortsatt være mulig for kommunene å plassere
barn utenfor hjemmet uten slik bistand. Det er ingenting i veien
for at kommunen selv rekrutterer fosterhjem. Det er heller ikke
nødvendig å be om bistand fra statlig myndighet
dersom barnet skal plasseres i en institusjon som hører
under en annen lov enn barnevernloven. Departementet foreslår
at statlig regional myndighets ansvar nedfelles i barnevernloven § 2-3
annet ledd.
På familievernområdet foreslås det
at den statlige regionale familievernmyndigheten får et
ansvar for at de samlede ressurser disponeres best mulig etter behovene
i regionen, samtidig som det tas hensyn til lokale behov og geografiske
forutsetninger. Departementet mener for øvrig at det ikke
er behov for endringer i dagens omfang av ansvaret, og foreslår
at den regionale familievernmyndigheten overtar det ansvaret som
i dag er pålagt fylkeskommunen, jf. utkast til endring
i familievernkontorloven § 2.
Når det gjelder antallet regioner, vil departementet
opprettholde forslaget i høringsnotatet om at dette ikke
bør lovfestes. Det vil være viktig å se
utviklingen an over tid. Departementet mener likevel at situasjonen
i dag tilsier at det i utgangspunktet etableres fem regioner, og
at disse regionene bør tilsvare helseregionenes inndeling.
Dette for å styrke mulighetene til samarbeid mellom barnevern-
og familievernregionene og helseregionene. Departementet mener imidlertid
det er viktig å ha muligheten til å etablere flere
regioner dersom det etter en tid skulle vise seg at antallet regioner
er for lite.
Departementet er enig med høringsinstansene i at det
vil være av stor betydning at avstanden mellom de statlige
myndighetene og kommunene ikke oppleves som for stor. Nærhet
og dialog mellom disse instansene vil være av sentral betydning
for å kunne tilpasse tiltaksapparatet til de lokale - og
det enkelte barn og ungdoms - behov. Denne del av virksomheten må styrkes
betraktelig i forhold til dagens situasjon. Disse hensyn kan tilsi
at det etableres kontaktpunkter lokalt i regionene. Dette kan skje
ved at enkelte institusjoner tilføres ekstra bemanning, ressurser
og kompetanse (ressurssentra) for å kunne bistå kommunene
lokalt. I første omgang blir det imidlertid viktig å ta
godt vare på de kompetansemiljøene som i dag finnes
i fylkene. En ytterligere desentralisering vil bli en fortløpende
vurdering.
Institusjonene har etter gjeldende lov myndighet til å treffe
visse typer avgjørelser overfor barn som oppholder seg
i institusjon. Disse avgjørelsene er etter sitt innhold å anse
som enkeltvedtak. I forslaget om statlig overtakelse foreslås
ingen endringer når det gjelder institusjonenes myndighet
til å treffe denne type avgjørelser. De statlige
institusjonene vil således være å anse
som egne forvaltningsorganer underlagt regional barnevernmyndighets
instruksjonsmyndighet. De private institusjonene vil være å anse som
forvaltningsorganer for den del av virksomheten som gjelder myndighetsutøvelse.
Etter gjeldende lov har fylkesmannen bl.a. ansvaret for tilsyn
med barneverntjenesten i kommunene og med institusjonene. I tillegg
er fylkesmannen klageinstans for enkeltvedtak som barneverntjenesten
i kommunene har truffet. Det foreslås ingen vesentlige
endringer når det gjelder fylkesmannens ansvarsområde,
og det foreslås heller ikke at fylkesmannen skal gis nye
oppgaver etter loven.
Departementet opprettholder videre forslaget om en hjemmel for
departementet til å gi nærmere forskrifter om
de statlige barnevernmyndighetenes oppgaver og organisering.
Departementet vil etter dette opprettholde forslagene til realitetsendringer
i høringsnotatet.
Departementet opprettholder forslaget i § 5-1
om at statlig regional barnevernmyndighet skal ha ansvaret for etablering
og drift av institusjoner for omsorg og behandling av barn. Departementet
mener at kompetansen i annenlinjetjenesten i barnevernet må desentraliseres,
slik at kommunene får nødvendig hjelp og bistand.
Dette kan for eksempel oppnås ved at det opprettes kompetanseenheter
knyttet til enkelte institusjoner. Disse kompetanseenhetene skal
kunne tilby mer spesialiserte tjenester, både til de barna
som er under tiltak og til kommunene i regionen. For enkelte av
disse enhetene vil det også kunne være naturlig å inngå et
samarbeid med barne- og ungdomspsykiatrien. Kompetanseenhetene må ha
en viss størrelse for å bestå og videreutvikle
seg faglig. Samtidig er det viktig at de ligger så nær
kommunene som mulig. Den videre utbygging må ivareta begge
disse hensynene. Hvorvidt slike enheter skal knyttes til institusjonene
eller etableres på annen måte, bør vurderes konkret
i forhold til behovene i den enkelte region. Departementet vil etter
dette opprettholde forslaget om at den enkelte region skal ha ansvaret
for å etablere og drive institusjoner, eventuelt med tilknyttede spesialisttjenester.
Forslaget er i samsvar med gjeldende rett, med unntak av at ansvaret
foreslås overført fra fylkeskommunen til statlig
regional barnevernmyndighet, jf. utkast til § 5-1.
For å sikre behovet for institusjonsplasser i regionen,
både når det gjelder antall plasser og bredde
i tilbudet, må hver enkelt region planlegge virksomheten.
Til grunn for planleggingen av egen virksomhet må regionene,
på samme måte som fylkeskommunene i dag, ta hensyn
til at deler av behovet kan dekkes ved å benytte institusjoner
som hører under andre lover og ved å inngå avtaler
med private og/eller kommunale institusjoner om bruk av
institusjonsplasser. Departementet har imidlertid kommet til at
det ikke er nødvendig å lovfeste regionenes ansvar
for å utarbeide en plan for institusjonene. At regionene
må utarbeide en plan for hvordan behovet for institusjonsplasser
i regionen skal kunne dekkes er en selvsagt følge av det
ansvaret regionene foreslås pålagt i § 5-1. Å sørge
for at de enkelte regioner foretar en forsvarlig planlegging av
institusjonsvirksomheten i alle regionene - og for å samordne
planleggingsvirksomheten på landsbasis - vil også være
et overordnet ansvar for sentral myndighet. Den sentrale myndigheten
kan pålegge regionene å utarbeide de nødvendige planer
i kraft av sin instruksjonsmyndighet. Departementet vil etter dette
foreslå at § 5-2 i sin helhet oppheves.
Forslaget innebærer at gjeldende lovs skille mellom
institusjoner på og utenfor institusjonsplanen ikke videreføres.
Dette må ses i sammenheng med forslaget i § 5-8
om innføring av en særskilt godkjenningsordning
for private og kommunale institusjoner. Forslaget innebærer
at private og kommunale institusjoner som ikke er godkjent av statlig
myndighet ikke kan benyttes som plasseringssted for barn som plasseres
utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven. Etter gjeldende rett
er det hvilken type avtale om drift og økonomisk ansvar
som er inngått mellom fylkeskommunen og private institusjonseiere
som er avgjørende for hvorvidt en privat institusjon kan
inntas på institusjonsplanen og derigjennom utgjøre
en del av fylkeskommunens institusjonstilbud. Departementet mener
imidlertid at det som bør være avgjørende
for hvorvidt private institusjoner skal kunne utgjøre en
del av det samlede institusjonstilbudet, er hvorvidt den enkelte
institusjon drives i samsvar med regelverket og ellers oppfyller
de nødvendige krav til kvalitet og faglig innhold.
Departementet vil heller ikke opprettholde forslaget til § 5-5
i høringsnotatet om at en avtale mellom statlig regional
barnevernmyndighet og institusjonen skal inneholde en bestemmelse
om for hvor lang tid avtalen skal gjelde. Det sier seg selv at det både
for staten og eventuelle private og kommunale institusjonseiere
vil være behov for å inngå avtaler, hvorav
varigheten av avtalen vil være bare ett av flere elementer.
Departementet mener derfor at en lovfesting av dette ene spørsmålet
er unødvendig og foreslår at § 5-5
i sin helhet oppheves.
Som følge av forslaget om statlig overtakelse opprettholdes
forslaget i høringsnotatet om oppheving av § 5-3
om samarbeid mellom fylkeskommuner.
Når det gjelder høringsnotatets forslag til
endring i § 5-4, vil departementet i det vesentligste
opprettholde forslaget. Som følge av forslaget om å holde Oslo
kommune utenfor forslaget om statlig overtakelse, vil departementet
imidlertid foreslå endringer i § 5-4
første ledd i forhold til forslaget i høringsnotatet.
I høringsnotatet ble det foreslått at departementet skal
gi regler for hvordan inntak og utskrivning skal besluttes. Departementet
vil foreslå at den enkelte region skal gi slike regler,
men slik at departementet gjennom sin instruksjonsmyndighet kan
sikre like inntaks- og utskrivningsprosedyrer for hele landet. Slik
departementet ser det er det viktig at Oslo kommune og de statlige
regionene i størst mulig grad har sammenfallende regler,
rutiner og praksis. Forslaget i høringsnotatet om at departementet
skal gi regler om inntak og utskrivning er lite i samsvar med forslaget
om å gi Oslo kommune ansvar på linje med statlige
myndigheter. Departementet har derfor kommet til at hver enkelt
region bør kunne gi regler for hvordan inntak og utskrivning
skal besluttes i regionen og at Oslo kommune tilsvarende gis myndighet
til å gi regler for inntak og utskrivning i kommunen.
Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet
om endring i § 5-6 om plikt for statlig regional
myndighet til å sørge for at det blir etablert samarbeid
når barn blir vurdert plassert i institusjon som hører
under annen lov. Departementet vil videre opprettholde forslaget
om hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler
om samarbeidsordninger, jf. utkastet til § 5-6.
Departementet vil opprettholde forslaget fra høringsnotatet
om en særskilt godkjenningsordning for alle private og
kommunale institusjoner. Manglende godkjenning skal innebære
at institusjonen ikke skal kunne benyttes for barn som skal plasseres
utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven.
Departementet vil også opprettholde forslaget om at
den særskilte godkjenningsordningen bare skal gjelde private
og kommunale institusjoner. De statlige institusjonene skal uansett
oppfylle de kvalitetskrav som ligger til grunn for godkjenningen.
Dette innebærer at det skal stilles de samme krav til statlige institusjoner
som til de private og kommunale institusjonene. Fylkesmannen skal
føre tilsyn med at kvalitetskravene er oppfylt både
når det gjelder de statlige, de private og de kommunale
institusjonene.
Departementet vil imidlertid ikke opprettholde forslaget i høringsnotatet
om at statlig regional barnevernmyndighet i forbindelse med godkjenningsspørsmålet
skal kunne ta hensyn til behovet for den aktuelle institusjonen
i regionen. Departementet vil foreslå at statlige regionale
myndigheter i forbindelse med søknad om godkjenning av
private institusjoner bare skal kunne ta hensyn til hvorvidt institusjonen oppfyller
de krav som stilles i lov og forskrifter, herunder at institusjonen
oppfyller de gjeldende kvalitetskrav og ellers drives på forsvarlig
måte. Dette vil kunne innebære at det godkjennes
flere private institusjoner enn det vil være behov for å benytte
i enkelte regioner - i alle fall i en overgangsperiode. Dette er imidlertid
ikke problematisk i seg selv - bortsett fra for de overtallige institusjonene
selv - forutsatt at overtallighet i en region ikke fører
til færre institusjoner i andre regioner. Departementet
er fortsatt av den oppfatning at det vil være viktig å sikre
en rimelig institusjonsfordeling mellom regioner og i landet som helhet.
En slik fordeling er nødvendig for å sikre at barn
og unge får et tilbud om institusjonsplass så nær hjemstedet
som mulig. Departementet har imidlertid kommet til at en geografisk
fordeling av institusjoner på landsbasis bør reguleres
på annen måte enn i forbindelse med søknad
om godkjenning. Den enkelte region vil i alle tilfelle ha et ansvar
for å sørge for at institusjonstilbudet i egen
region er i samsvar med regionens behov både når
det gjelder antall plasser, bredde i tilbudet og geografisk fordeling.
Dette behovet vil kunne dekkes både ved å benytte
de institusjonene som blir statlige ved overføring av de
fylkeskommunale institusjonene til staten, ved å etablere og
drive nye statlige institusjoner og ved å inngå avtaler
om bruk av private institusjoner. Å sikre en slik rimelig
institusjonsfordeling mellom regionene vil også være
en viktig samordningsoppgave for statlig sentral barnevernmyndighet.
Departementet vil etter dette opprettholde forslaget om at statlig
regional barnevernmyndighet skal være godkjenningsmyndighet
og at avgjørelser om godkjenning kan påklages
til statlig sentral myndighet.
Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet
om en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om
kvalitetskrav for både statlige, kommunale og private institusjoner,
jf. utkastet til § 5-10. Av lovtekniske hensyn
er ordlyden noe endret i forhold til forslaget i høringsnotatet.
Departementet vil videre opprettholde forslaget om en særskilt
godkjenningsordning for private institusjoner, men med de justeringer
som nevnt, jf. utkastet til § 5-8.
§ 5-8 om private institusjoner som ikke er
tatt inn i fylkeskommunens plan, inneholder slik den lyder i dag
hjemmel for departementet til å gi forskrifter om tilsyn
og om rettigheter under oppholdet. Etter forslaget til endring i § 5-7
om tilsyn følger det nå direkte av denne bestemmelsen
at hjemmelen til å gi forskrifter om tilsyn også gjelder
private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8.
Når det gjelder rettigheter under institusjonsopphold,
vil departementet foreslå at det presiseres i overskriften
til § 5-9 at denne bestemmelsen både
gjelder de statlige institusjonene og private og kommunale institusjoner som
er godkjent etter § 5-8, jf. utkastet til § 5-9.
Gjeldende § 5-8 fjerde ledd inneholder en hjemmel
for departementet til å gi forskrifter om regnskapsføring
og om innsyn for offentlige myndigheter i regnskapene. Denne bestemmelsen
foreslås opprettholdt. § 5-8 siste ledd foreslås
opphevet. Etter denne bestemmelsen har kommuner og fylkeskommuner som ønsker å gi
støtte til en institusjon som ikke er innpasset i fylkeskommunens
plan en plikt til å undersøke om institusjonen
drives i samsvar med regelverket. Da det nå foreslås
i § 5-8 første ledd at det ikke lenger
skal være adgang til å benytte institusjoner som
ikke er godkjent av statlig regional myndighet, er det ikke grunnlag
for å opprettholde denne bestemmelsen.
Departementet er enig i at de private barneverninstitusjonene
i mange tilfeller utgjør gode alternativer til de offentlige
institusjonene. Etter departementets oppfatning er de private institusjonene
helt nødvendige med tanke på å sikre
et tilstrekkelig differensiert og mangfoldig tiltaksapparat. Slik
departementet ser det bør dette også gjelde etter
en eventuell statlig overtakelse. I denne forbindelse vil departementet
understreke behovet for ulike typer private institusjoner og tiltak.
Departementet mener likevel at det er viktig å føre
en bedre kontroll med de private tiltakene både når
det gjelder den faglige kvaliteten og når det gjelder institusjonsetableringen.
Departementet har kommet til at det ikke er behov for å lovfeste
regionenes ansvar for å utarbeide en plan for institusjonene
og foreslår at § 5-2 oppheves. Å sørge
for at det skjer en forsvarlig planlegging av institusjonsvirksomheten
i alle regionene vil i alle tilfeller være et overordnet
ansvar for sentral myndighet. Dette innebærer at det ikke
lenger vil være et lovfestet krav at institusjoner som
benyttes for barn som omfattes av loven skal være innpasset
i en offentlig institusjonsplan.
Departementet er enig i at det er nødvendig å sikre
de private tiltakene tilstrekkelig forutsigbarhet fra myndighetenes
side. Slik forutsigbarhet vil kunne ivaretas gjennom avtaler mellom
de regionale statlige myndighetene og de private institusjonene.
Det sier seg selv at det både for staten og eventuelle
private og kommunale institusjonseiere vil være behov for å inngå avtaler,
og slike avtaler bør etter departementets oppfatning kunne
ha ulik form og innhold. Alt etter forholdene og behovet kan slike
avtaler f.eks. gå ut på at staten skal påta
seg det fulle økonomiske driftsansvaret for institusjonen
eller at staten gis opsjon på å benytte enkeltplasser.
Varigheten av avtalen vil være ett av flere sentrale elementer
ved avtaleinngåelsen.
Når det gjelder familievernet, vil departementet opprettholde
forslaget om at det private tilbudet etter en statlig overtakelse
fortsatt skal utgjøre en viktig del av det samlede tjenestetilbudet.
Det foreslås derfor ingen endringer i familievernkontorloven § 2
utover det som følger av den statlige overtakelsen.
Bestemmelsene i lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige
anskaffelser og forskrift av 15. juni 2001 nr. 616 om offentlige
anskaffelser ("anskaffelsesforskriften") vil som hovedregel gjelde
når den nye statlige etaten, dvs. barne- og familievernmyndigheten på sentralt,
regionalt og lokalt nivå, kjøper tjenester som
institusjonsplasser fra private. Dette betyr at anskaffelsen som
hovedregel blir lagt ut på konkurranse hvor det offentlige
velger det tilbudet som alt i alt fremstår som det gunstigste.
Statlige lokale barneverninstitusjoner og familievernkontor kan
selv levere tjenester, så som drive institusjoner mv. Leveringen
av tjenesten skjer da i såkalt egenregi. Da gjelder ikke
anskaffelsesregelverket. Den offentlige oppdragsgiver kan beslutte å produsere
barne- og familieverntjenester i egenregi eller å foreta
en konkurranseutsetting i tråd med bestemmelsene i anskaffelsesregelverket.
Den offentlige oppdragsgiver kan velge mellom å foreta
anskaffelsen ved en såkalt åpen eller begrenset
anbudskonkurranse eller ved en konkurranse med forhandlingsadgang.
Direkte anskaffelse uten konkurranse vil bare være tillatt
i unntakstilfeller.
Departementet er oppmerksom på at fylkesmannens muligheter
for å ivareta sine rettssikkerhetsoppgaver på vegne
av samfunnet avhenger av hvordan forholdene blir lagt til rette
for oppgaveløsningen fra overordnet myndighet. De ulike
departementenes tildeling av oppgaver gir embetene ulike roller
overfor kommuner og borgere. Embetenes oppgavesammensetning har
i dag en uklar profil, som ikke støtter godt nok opp om
eller fremhever deres rettssikkerhetsfunksjon. Hovedtyngden av embetenes
oppgaver er rettet mot det kommunale forvaltningsnivået.
For å understreke fylkesmannens uavhengige tilsynsfunksjon
i sektoren, vil enkelte utviklingsoppgaver og oppfølging
av sentrale handlingsplaner overføres fra fylkesmannen
til den regionale barnevernmyndigheten.
Noen av høringsinstansene har vært opptatt
av at tilsynsmyndigheten må ha et sterkt faglig innslag
for å utøve et godt og troverdig tilsyn på samfunnets
vegne, samt at den barnevernfaglige kompetansen må opprettholdes
for å sikre at tilsynet vil ha troverdighet i tjenesten.
Departementet mener at det i tiden fremover også vil være
viktig at fylkesmannens tilsynsfaglige kompetanse styrkes, og at
det legges til rette for et mer samordnet tilsyn av flere tjenester.
Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker
at habilitetshensyn må tillegges vekt når det
vurderes hvilken instans som skal ha ansvar for tilsynet med de
statlige barneverninstitusjonene og familievernkontorene. Overføring
av oppgaver fra fylkeskommunen til staten kan reise spørsmål
om det kan oppstå konflikter mellom statens rolle som sektorpolitisk
myndighet, institusjonseier og kontrollør, dersom fylkesmannens
tilsynsansvar videreføres. Departementet har vært
oppmerksom på dette, men mener at fylkesmannens selvstendige
kompetanse i forhold til den øvrige statsforvaltningen,
gjør at det ikke vil oppstå alvorlige troverdighets-
og legitimitetsproblemer. Den kompetansen og tilliten fylkesmannen
har opparbeidet som tilsynsmyndighet på barnevern- og familievernområdet
er bl.a. basert på god lokalkunnskap og nærhet
til kommuner og tiltaksapparatet. Regjeringen vil våren
2003 legge frem en egen stortingsmelding om tilsyn, der prinsipielle spørsmål
vil bli drøftet.
De regionale barnevernmyndighetene vil være direkte
underlagt statlig sentral barnevern- og familievernmyndighet. Departementet
mener at det ikke vil være naturlig at fylkesmannen skal
føre tilsyn med det regionale leddet.
Når det gjelder tilsynet med barneverninstitusjonene
er dette i første rekke et rettssikkerhetstilsyn. Departementet
foreslår å innføre kvalitetskrav og godkjenningsordning
for barneverninstitusjoner, jf. forslaget til §§ 5-8
og 5-10. Fylkesmannens ansvar vil også omfatte å føre
tilsyn med at institusjonene oppfyller de kvalitetskrav som stilles,
og når forskrifter om kvalitetskrav og godkjenning av barneverninstitusjoner
foreligger, vil fylkesmennene ha et bedre redskap for å utøve
dette rettssikkerhetstilsynet enn de har etter gjeldende rett.
Departementet vil foreslå at fylkesmannens tilsynsansvar
overfor barneverninstitusjonene skal omfatte alle institusjoner
etter § 5-1 (statlige institusjoner) og private
og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8.
Dette innebærer at tilsynsansvaret omfatter alle statlige,
private og kommunale institusjoner som tar imot barn etter vedtak
med hjemmel i barnevernloven, og som ikke hører under andre
lover.
Dersom kvalitetskravene ikke oppfylles eller institusjonen på annen
måte drives uforsvarlig, vil fylkesmannen på samme
måte som i dag kunne gi pålegg om at forholdene
skal rettes. Der situasjonen anses alvorlig nok vil fylkesmannen
kunne nedlegge driften av institusjonen. Dette innebærer
at alle statlige, private og kommunale institusjoner som har beboere
som er plassert i henhold til vedtak etter barnevernloven etter
pålegg fra fylkesmannen må finne seg i å utbedre,
eventuelt nedlegge driften. Dette er i samsvar med dagens system.
Departementet mener at antallet regioner ved en eventuell statlig
overtakelse bør være fem. Dette innebærer
at flere fylkesmenn vil ha sitt ansvarsområde innenfor
hver region. Det oppstår derfor spørsmål
om tilsynsansvaret skal samles hos én fylkesmann i regionen,
for eksempel den fylkesmann der regionens administrasjon er plassert,
eller om tilsynsansvaret skal ligge hos fylkesmannen i det fylket
institusjonen er plassert. Departementet er opptatt av at tilsynsinstansen
bør ha god kunnskap om lokale forhold, og mener derfor
at hver fylkesmann bør ha ansvar for å føre
tilsyn med institusjoner og familievernkontorer som ligger innenfor
sitt fylke. For å unngå at det innenfor hver region
forekommer ulik tolkning av tilsynsoppdraget og utøvelsen
av dette, vil departementet anbefale at det inngås et samarbeid mellom
fylkesmennene innenfor hver region med sikte på at tilsynsansvaret
skal utøves mest mulig ensartet. Der det opprettes tilsynsutvalg
bør disse også inngå i samarbeidet.
Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet
om å opprettholde fylkesmannen som tilsynsinstans for familievernkontorene,
og foreslår derfor ingen endring i familievernkontorloven § 3.
Den eksisterende betalingsordningen mellom kommune og fylkeskommune
har både fordeler og ulemper. Denne ordningen innebærer
bl.a. et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp som tilsier at
det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse
for en oppgave også skal ha ansvaret for å finansiere
utgiftene til oppgaveløsningen. Brudd på det finansielle
ansvarsprinsipp åpner for samarbeidsproblemer mellom førstelinjetjenesten
og annenlinjetjenesten. Departementet er enig i at overføring
av annenlinjetjenesteansvaret fra fylkeskommunen til staten ikke
i seg selv vil løse dette problemet. Slike samarbeidsproblemer
kan bare unngås ved at kommunen - som er den instans som
tar initiativet til bruk av de tiltak annenlinjetjenesten har ansvaret for å etablere
og drive - får ansvaret for fullt ut å finansiere
kostnadene ved hver enkelt plassering. Imidlertid er det tungtveiende
argumenter som taler mot en slik løsning. For en del kommuner
vil en slik ordning kunne medføre at kommunene ikke vil
ha økonomi til å betale for institusjonsplasser
til barn og unge som har behov for det. Det er også tungtveiende argumenter
mot å overføre hele det økonomiske ansvaret
til staten ved å fjerne ordningen med delbetalingsansvar
for kommunene. Det er stor fare for at en slik ordning vil føre
til større bruk av institusjonstiltak og mindre satsing
på forebyggende tiltak i barnas hjemmemiljø.
Departementet mener derfor at ordningen med et kommunalt delbetalingsansvar
må opprettholdes. Forholdet mellom førstelinjetjenestens
og annenlinjetjenestens betalingsansvar må imidlertid tilpasses slik
at den i størst mulig grad sikrer kostnadsnøytralitet
for kommunen i valget mellom ulike tiltak. Det er barnets behov
for tiltak som må være avgjørende og
ikke de økonomiske konsekvensene. Som nevnt var dette også bakgrunnen
for at den kommunale delbetalingen ble hevet fra 11 000
til 22 000 kroner i 2000. Satsen fastsettes i statsbudsjettet.
Departementet vil følge kostnadsutviklingen i barnevernet
nøye, og vil ta initiativ til å endre satsen dersom
denne ikke har en kostnadsnøytral effekt.
Behovet for samarbeid mellom ulike tjenester oppstår
fordi en del barn og familier som er i kontakt med barnevernet og/eller
familievernet har sammensatte problemer og hjelpebehov. En del av
disse er avhengige av mer omfattende samarbeidstiltak mellom et
stort antall instanser og tjenester - innen og på tvers
av forvaltningsnivåene. Det er i denne forbindelse viktig å være
klar over at den viktigste grunnen til manglende tilbud til barn
og familier med slike sammensatte problemer, ikke nødvendigvis
er knyttet til samarbeidsproblemer eller manglende samordning/samorganisering
mellom de ulike tjenestene. Når enkelte barn, ungdom og
familier ikke får hjelp, omsorg og behandling i samsvar
med sine behov, kan dette like ofte skyldes at deler av tiltaksapparatet
har for liten kapasitet eller at det er mangler ved kunnskapsgrunnlaget
eller kompetansen i de ulike tjenestene. Departementet mener det
er viktig å understreke at tiltak for å bedre
samarbeidet ikke kan avhjelpe situasjonen for barnevernklienter
som har behov for hjelp fra psykiatrien, men som ikke får
slik hjelp på grunn av manglende kapasitet i barne- og
ungdomspsykiatrien. Slike tiltak kan bare avhjelpe situasjonen til
de barn og unge som ikke får den hjelp de har behov for
på grunn av manglende samarbeid mellom de ulike tjenestene.
Mange av høringsinstansene har vært opptatt
av forholdet mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og
ungdom og mener at samarbeidet mellom disse tjenestene må bli
bedre. Dette er departementet enig i. Når det gjelder barne-
og ungdomspsykiatrien er det likevel et faktum at kapasiteten i
dag ikke er tilstrekkelig. Det er imidlertid grunn til å tro
at opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2006) vil bidra til å redusere
disse problemene. Det tas i planen sikte på at psykisk
helsevern for barn og unge får en sterk kapasitetsøkning.
Enkelte av høringsinstansene har tatt til orde for at
en samorganisering av barnevernet, familievernet, barne- og ungdomspsykiatrien
og deler av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere i de statlige
helseforetakene kunne bidratt til større grad av helhetlig tjenestetilbud
til barn og unge med sammensatte problemer og behov. Departementet
vil i denne forbindelse vise til at disse tjenestene frem til 1. januar 2002
var samorganisert under en felles ledelse i fylkeskommunene uten
at dette i vesentlig grad bidro til et mer helhetlig tilbud til
den enkelte. Departementet mener derfor at en slik samorganisering
av tjenestene ikke i seg selv løser disse problemene.
Departementet er enig med Grimstad kommune i at det først
og fremst er den kommunale barneverntjenesten som tar initiativet
til at barn og unge som mottar tiltak fra barneverntjenesten får
bistand fra andre tjenester, både innen samme forvaltningsnivå og på tvers
av forvaltningsnivåene, herunder fra barne- og ungdomspsykiatrien.
Dette innebærer at det for barneverntjenesten i kommunene
og derigjennom for den enkelte klient, er svært viktig
at samarbeidet mellom ulike tjenester på kommunalt nivå fungerer
godt. Behovet for å arbeide på tvers er stort,
fordi mange av barna og familiene har sammensatte problemer slik
at problemene bare kan løses av flere etater i fellesskap. Det
vises for øvrig til St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne-
og ungdomsvernet kap. 7.7. Det er videre viktig at samarbeidet mellom
kommunalt og statlig nivå fungerer godt. I tillegg er det,
som ovenfor nevnt, nødvendig at de ulike tjenestene har
tilstrekkelig kapasitet til å bistå barneverntjenesten
i kommunene ved behov.
Parallelt med høringen om fremtidig organisering har
det vært nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra
Barne- og familiedepartementet, Sosialdepartementet og Helsedepartementet
for å utrede fremtidig organisering av barnevernet, familievernet og
tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere, også sett i forhold
til det psykiske helsevern. Departementene har i fellesskap kommet
frem til en rekke tiltak for å bedre samarbeidet mellom
de ulike tjenestene. Nettopp fordi det kommunale nivået
er av sentral betydning i så måte, gjelder flere
av tiltakene nettopp dette nivået. Blant de tiltakene som
har størst betydning for barneverntjenestene er bl.a. et
forslag om å utrede en plikt til å delta i samarbeidende
ansvarsgrupper for å bidra til at en barnevernklient får
et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud.
Særlig aktuelle samarbeidspartnere for barneverntjenesten
i denne sammenheng vil være spesialisthelsetjenesten, tiltaksapparatet
for rusmiddelmisbrukere, skole og politi. Departementene vil videre
arbeide for å få på plass lokale samarbeidsavtaler
mellom spesialisttjenester i ulike organisasjoner. Slike avtaler
vil kunne være en hjelp for å konkretisere hvordan
en bestemt institusjon/tiltak skal yte tjenester til enkeltklienter
som andre tjenester har et primæransvar for. Ved en fremtidig
organisering der barnevernets annenlinjetjeneste og familievernet organiseres
i en statlig forvaltningsenhet, vil det være behov for å etablere
systemer som legger forholdene til rette for samarbeid og samhandling
med tiltak som helseforetakene har ansvaret for. I flere fylker
er det inngått slike samarbeidsavtaler mellom tjenester
som i dag ligger i fylkeskommunen og tjenester som ligger i helseforetakene.
Barne- og familiedepartementet har et koordineringsansvar for politikkutforming og
tverrsektorielle tiltak på barne-, familie- og ungdomsområdet.
Alle de tre departementene er enige om å videreføre
og videreutvikle samarbeidet på departementsnivå.
Samarbeidet mellom disse departementene er ikke minst viktig for å sikre
at de forventninger og krav som rettes mot kommunesektoren er samordnet.
Formålet med forsøksloven er gjennom forsøk å utvikle
funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige
forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer
og mellom forvaltningsnivåer, jf. loven § 1. Forsøksloven åpner
således for forsøk med kommunal oppgavedifferensiering.
Ved en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver, vil slike
forsøk innebære at statlige oppgaver overføres
til kommunalt nivå som ledd i forsøksvirksomhet.
Departementet er av den oppfatning at det i forbindelse med igangsetting
av slike forsøk ikke bare må ses hen til konsekvensene
for den eller de kommunene som omfattes av det enkelte forsøket,
men at det også må tas hensyn til konsekvensene
for de omkringliggende kommunene og regionen for øvrig.
Slike konsekvenser vil bli grundig vurdert forut for igangsetting
av hvert enkelt forsøk.
Det er Kommunal- og regionaldepartementet som etter forsøksloven
har myndighet til å godkjenne forsøk. Barne- og
familiedepartementet vil, som fagdepartement, bli involvert i alle
søknader om forsøk på departementets
fagområde.
Når det gjelder Oslo kommune, har Regjeringen kommet
til at Oslo kommune bør holdes utenfor den statlige overtakelsen.
Noen store kommuner, herunder Oslo, ba om å få beholde
ansvaret for barnevern og familievern som en særordning,
eventuelt organisert som et forsøksprosjekt, dersom en
statlig overtakelse ble vedtatt.
Regjeringen ser de betenkelighetene ved å innføre
særordninger (på permanent basis eller i form
av forsøk) som enkelte høringsinstanser har påpekt.
Ved en eventuell innføring av slike særordninger
bør det derfor ikke bare tas hensyn til konsekvensene i
den eller de kommunene som særordningene skal gjelde for,
men også for fylket og regionen for øvrig. I så henseende
er Oslo kommune i en særstilling. Oslo kommune har også i
dag - som den eneste kommunen i landet - et helhetsansvar for barnevernet
ved at Oslo både ivaretar dagens kommunale og fylkeskommunale
oppgaver på barnevernområdet. På grunn
av Oslo kommunes særlige stilling har Regjeringen kommet
til at Oslo kommunes helhetsansvar på barnevernområdet
bør videreføres. I stedet for å overføre
ansvaret til staten - for deretter å tilbakeføre
ansvaret til kommunen som en forsøksordning - vil Regjeringen
foreslå at Oslo kommune holdes utenfor den statlige overtakelsen.
Dette innebærer at Oslo kommune skal beholde de oppgaver,
det ansvar og den myndighet som kommunen har etter gjeldende rett. Dette
innebærer videre at de oppgaver og det ansvar som i landet
for øvrig - etter forslaget - skal bli et statlig ansvar,
forblir et kommunalt ansvar i Oslo kommune.
Ett av hovedformålene med en statlig overtakelse av
annenlinjetjenesten i barnevernet er å sikre et likeverdig
tjenestetilbud for hele landet. En forutsetning for å etablere
særordninger for enkelte kommuner må derfor være
at innbyggerne i disse kommunene sikres et like godt tilbud fra
sin kommune som staten skal ivareta i de øvrige kommunene.
Regjeringen vil ikke etablere tilsvarende særordninger
for andre store kommuner. Dersom tjenestetilbudet i Oslo skulle
utvikle seg negativt i forhold til i de øvrige regionene, vil
Regjeringen vurdere å fremme forslag om at særordningen
opphører, og at staten skal overta ansvaret.
Departementet vil foreslå at forslaget til endringer
i barnevernloven som følge av statlig overtakelse, ikke
gjøres gjeldende for Oslo kommune, se ny § 2-3 a.
De oppgavene fylkeskommunen har ansvaret for i dag foreslås
i det vesentligste lagt til statlig regional barnevernmyndighet.
Dette innebærer at de oppgaver og den myndighet som foreslås
lagt til statlig regional myndighet for landet for øvrig,
foreslås lagt til kommunen selv i Oslo kommune.
Dette innebærer bl.a. at kommunen ikke kan kreve bistand
fra statlig regional barnevernmyndighet til plassering av barn utenfor
hjemmet, og at kommunen selv har ansvaret for rekruttering og formidling
av fosterhjem og for å etablere og drive institusjoner.
I det vesentligste foreslås at kommunen pålegges
de samme forpliktelser i forhold til institusjonsdrift og planlegging
av denne som statlige regionale myndigheter pålegges i
sine regioner. Det samme gjelder forpliktelser i forhold til rekruttering,
formidling og opplæring av fosterhjem. Dette er i samsvar
med gjeldende rett for Oslo kommune. Når det gjelder de statlige
regionene har departementet instruksjonsmyndighet overfor regionene.
Når det gjelder Oslo kommune gir forslaget til bestemmelsen
i § 2-3 a annet ledd hjemmel for staten
til å styre kommunen på samme måte som
instruksjonsmyndigheten gir hjemmel til overfor regionene. Kommunen
vil selv ha ansvaret for finansiering av tilbudet.
For å sikre et mest mulig likeverdig tilbud i hele landet,
foreslås at de krav til virksomheten som foreslås
for den statlige virksomheten også skal gjelde for Oslo
kommune. Dette innebærer bl.a. at de kvalitetskrav som
skal gjelde for statlige og private institusjoner, jf. forslaget
til hjemmel til å gi forskrifter om slike krav i utkastet
til § 5-10, også bør omfatte
Oslo kommunes institusjoner, samt de private institusjoner kommunen ønsker å benytte.
Departementet mener imidlertid at godkjenningsmyndigheten for private
institusjoner bør ligge i kommunen. Klage over avslag på manglende
godkjenning bør gå til statlig sentral barnevernmyndighet
på samme måte som statlige regionale myndigheters
avgjørelser.
Departementet vil videre foreslå at institusjonene som
Oslo kommune eier eller benytter, på samme måte
som i dag - og på samme måte som foreslått
for de institusjonene som staten etter forslaget skal eie eller
benytte - skal være underlagt fylkesmannens tilsyn og kontroll.
Dette vil sikre kontroll med at de institusjonene Oslo kommune eier
eller benytter holder samme faglige og materielle standard som i
landet for øvrig og for at beboernes rettigheter ivaretas
på samme måte i disse institusjonene.
Departementet vil ikke foreslå noen tilsvarende særordning
for Oslo kommune på familievernområdet.
Departementet la i høringsnotatet til grunn at utgangspunktet
for oppgjøret må være at fylkeskommunene
etter at ansvaret for barnevernet og familievernet er overført
til staten skal være i stand til å utføre
sine resterende oppgaver på tilfredsstillende måte.
På samme måte skal de nye statlige forvaltningsorganene
settes i stand til å ivareta sine oppgaver på barnevern-
og familievernområdet på en forsvarlig måte.
Dette innebærer at det må skje et økonomisk
oppgjør mellom staten og fylkeskommunene.
Som en konsekvens av en eventuell samlet statlig overtakelse
av fylkeskommunens virksomhet på barnevern- og familievernområdet,
oppstår for det første spørsmålet
om staten kan kreve at fylkeskommunen overdrar de eiendeler og rettigheter
som er knyttet til de virksomhetene som staten skal overta. For
det andre oppstår spørsmålet om fylkeskommunene
kan kreve at staten betaler vederlag for formuesposisjonenes eventuelle økonomiske
verdi.
Tilsvarende rettslige problemstillinger oppsto i forbindelse
med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Barne- og familiedepartementet
viste i høringsnotatet til Sosial- og helsedepartementet
i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven).
Det ble her konkludert med at staten, ved lov og uten hinder av
Grunnloven § 105, kan overta fylkeskommunens eiendeler
og rettigheter knyttet til spesialisthelsetjenesten og andre oppgaveområder
som overføres til staten, uten å gi fylkeskommunene
et vederlag eller erstatning for den alternative verdien som overføres
til staten. Det ble lagt til grunn at dette i alle fall er tilfellet
dersom staten samtidig overtar den andel av fylkeskommunens gjeld
som er tilknyttet virksomheten. Det ble videre konkludert med at
dette gjelder uten hensyn til om fylkeskommunen kan påvise
et økonomisk tap som følge av overtakelsen.
Barne- og familiedepartementet la etter dette til grunn i høringsnotatet
at staten ikke kan gripe inn i fylkeskommunens rettsforhold uten
lovhjemmel. Dette følger av at fylkeskommunen er et eget
rettssubjekt i forhold til staten. Barne- og familiedepartementet
foreslo derfor en bestemmelse som innebærer at samtidig
som loven trer i kraft går fylkeskommunens virksomhet innen
barnevernet og familievernet sammen med eiendeler, rettigheter og
forpliktelser knyttet til denne virksomheten over på staten,
jf. lovutkastet V nr. 1.
Barne- og familiedepartementet la videre til grunn at en eventuell
overføring bør skje uten at staten gir erstatning
for de alternative formuesverdiene som ligger i virksomhetene, men
at det bør gjennomføres et oppgjør der
staten overtar den del av fylkeskommunens gjeldsansvar som er knyttet
til virksomhetene. Barne- og familiedepartementet viste til at Sosial-
og helsedepartementet i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) har utredet om
det er adgang til å velge en slik løsning eller
om fylkeskommunene har krav på full erstatning for de alternative
formuesverdiene.
Barne- og familiedepartementet la til grunn at det i lov kan
vedtas at ansvaret for de fylkeskommunale oppgavene på barnevern-
og familievernområdet kan overføres fra fylkeskommunen
til staten, og at fylkeskommunens tilknyttede eiendeler, forpliktelser og
gjeld overføres samtidig uten at dette etter Grunnloven § 105
utløser krav på erstatning for eventuelt økonomisk
tap som følge av overføringen. I forbindelse med
statlig overtakelse skal fylkeskommunens eiendommer benyttes til å løse
de samme oppgavene, bare i statlig regi. Det dreier seg om typiske
offentlige oppgaver som ikke blir utført med økonomisk overskudd
som formål. Finansieringen av fylkeskommunens virksomhet
på disse områdene er i dag avhengig av omfattende
og løpende overføringer fra staten. Oppgaveløsningen
har vært lagt til fylkeskommunen fordi en slik organisering
har vært ansett hensiktsmessig til nå.
Dersom staten overtar det ansvaret som fylkeskommunen har på barnevern-
og familievernområdet i dag i sin helhet, vil staten få behov
for det apparatet som fylkeskommunene har i dag. På samme
måte som det ble lagt til grunn for statlig overtakelse
av spesialisthelsetjenesten, tilsier prinsippet om mest mulig klare
og entydige ansvarsforhold i offentlig forvaltning og mest mulig
rasjonell bruk av offentlige ressurser at staten overtar ansvaret
for det fylkeskommunale apparatet på barnevern- og familievernområdet
fullt ut. Utgangspunktet må være at staten overtar
virksomheten med de eiendeler, rettigheter og plikter som er knyttet
til den.
Departementet forutsatte i høringsnotatet at private
institusjoner og kontorer fortsatt skal kunne utgjøre en
del av det samlede tilbudet ved statlig overtakelse. De private
barneverninstitusjonene kan i mange tilfeller utgjøre et
positivt alternativ til de offentlige tilbudene. De private/kirkelige
familievernkontorene har hele tiden vært en integrert del
av familieverntjenesten.
Det ble i høringsnotatet vist til at dersom staten skal
kunne sørge for at befolkningen får et like godt tjenestetilbud
etter at staten eventuelt overtar sektoransvaret, må staten
kunne tre inn i de avtalene som fylkeskommunen i dag har med private
eiere.
Når det gjelder fylkeskommunenes eventuelle gjeld til
private, skal staten overta de økonomiske forpliktelsene
som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene,
jf. nedenfor pkt. 1.7.4.
Departementet vil i det vesentligste opprettholde forslagene
i høringsnotatet, men vil foreslå at staten og
fylkeskommunene sammen skal utarbeide en nærmere plan for
gjennomføringen av virksomhetsoverføringen. Utgangspunktet
skal i alle tilfelle være at staten ved ikrafttredelsen
av loven overtar virksomhetene slik de foreligger i dag med alle
de eiendeler, rettigheter og forpliktelser som faktisk er knyttet
til den enkelte virksomhet, se overgangsbestemmelsen i lovutkastet
V nr. 1.
Det foreslås i overgangsbestemmelsen at staten også overtar
fylkeskommunens avtaler med private, jf. lovutkastet V nr. 1. Det
foreslås ikke at staten skal overta privat virksomhet eller
at staten skal overta eiendomsretten til private institusjoner eller
kontorer.
Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til
grunn at det økonomiske oppgjøret ved en eventuell
statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet
og familievernområdet skal skje etter de samme prinsipper
som ble lagt til grunn ved statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten.
Barne- og familiedepartementet la under henvisning til Ot.prp.
nr. 66 (2000-2001) til grunn at fylkeskommunen ved en statlig overtakelse
ikke vil få særskilt vederlag eller erstattet
en eventuell alternativ verdi av fylkeskommunens virksomheter, herunder eiendeler
og rettigheter, på barnevern- og familievernområdet.
Ved en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevern-
og familievernområdet, vil staten også overta
de kostnadene som er knyttet til tjenesteproduksjonen, både
på drifts- og kapitalsiden. Det vil si at statlig overtakelse
vil medføre at fylkeskommunen fritas for omfattende årlige kostnader.
Statlig overtakelse vil derfor ikke innebære et økonomisk
tap for fylkeskommunen eller økonomisk gevinst for staten.
Departementet la derfor til grunn at det ikke er rimelig at statlig
overtakelse skal medføre et økonomisk oppgjør
som fører til at fylkeskommunens formuesposisjon øker
i verdi.
Det ble foreslått at et økonomisk oppgjør
skal gjennomføres ved at staten overtar de økonomiske forpliktelsene
som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene.
Det ble understreket at fylkeskommunen ikke vil motta vederlag eller
erstatning utover dette.
Det ble også foreslått at forholdet til fordringshavere
og andre rettighetshavere til de forpliktelsene som overføres,
reguleres. Det ble videre foreslått lovfestet at fordringshavere
og andre rettighetshavere må akseptere overdragelsen, og
at den får betydning for deres rettigheter. Dette innebærer
at de ikke kan påberope seg overdragelsen som bristende
forutsetning for rettsforholdet og må finne seg i at staten
trer inn i de samme rettigheter og plikter som fylkeskommunen hadde
tidligere, og at de selv får samme rettigheter og forpliktelser
overfor staten.
Departementet er enig med Kommunenes Sentralforbund i at det
må utformes prosedyreregler for overtakelsen. Departementet
vil derfor foreslå regler som i det vesentligste tilsvarer
prosedyrereglene som er nedfelt i helseforetaksloven. Dette innebærer
at departementet vil foreslå at det oppnevnes en uavhengig
nemnd tilsvarende den nemnd som omtales i helseforetaksloven.
På samme måte som i helseforetaksloven antar departementet
at forvaltningsloven etter § 1 vil gjelde for
nemnda.
Det foreslås at det økonomiske oppgjøret
skal gjennomføres ved at staten overtar de økonomiske forpliktelsene
som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene.
Overtakelse av gjeld må ses i sammenheng med fylkeskommunenes
inntektsrammer ved at redusert gjeld vil medføre reduksjon
i utgifter til renter og avdrag. Det foreslås derfor ikke at
nemnda skal kunne behandle spørsmål om gjeldsovertakelse.
Departementet la i høringsnotatet til grunn at det ved
en statlig overtakelse vil finne sted en overføring av
alle ansatte som har sitt arbeid knyttet til det fylkeskommunale
barnevernet og til det fylkeskommunale familievernet til den nye
statlige barnevern- og familievernetaten. Tidligere innehavers rettigheter og
plikter som følger av den arbeidsavtale eller det arbeidsforholdet
som foreligger på det tidspunktet overføringen
finner sted, overføres til ny innehaver. De ansattes lønns-
og arbeidsvilkår skal opprettholdes på uendrede
vilkår hvis det ikke foreligger et gyldig endringsgrunnlag
ellers. Pensjonsrettigheter blir ikke automatisk overført
til ny innehaver ved virksomhetsoverdragelse. Det ble vist til at
Statens Pensjonskasse har inngått avtaler om overføringer
av pensjonsrettigheter med de fleste kommunale og fylkeskommunale
tjenestepensjonsordningene. Avtalen medfører at siste ordning
overtar pensjonering for den samlede tjenestetid, som om vedkommende
hele tiden hadde vært omfattet av denne ordningen.
Departementet la til grunn at de tilsatte som følge av
statlig overtakelse vil bli statlige tjenestemenn og at deler av
ansettelsesforholdet dermed vil falle inn under tjenestemannslovens
og tjenestetvistlovens regelverk.
Administrativt vil forslaget om statlig overtakelse innebære
en forenkling med fem regioner i stedet for 18 fylkeskommuner. Det
innebærer at noe administrativt personale vil kunne bli
overtallige.
En ny statlig barnevern- og familievernetat bør være
en moderne kunnskapsorganisasjon med høy faglig kompetanse
og stor omstillingskapasitet. For å sikre tjenestens kvalitative
innhold og for å etablere et godt tilbud i alle deler av
landet, vil det være av avgjørende betydning å beholde
og videreutvikle kompetansen til det personale som er knyttet til
sektoren.
Departementet mener at forholdene må legges best mulig
til rette for å sikre kompetanseutvikling og utviklingsmuligheter
for den enkelte ansatte. Det forutsetter et godt og forpliktende
samarbeid med de ansattes organisasjoner. Det bør legges
stor vekt på å skape et stimulerende og godt arbeidsmiljø der
det legges vekt på trivsel, faglig og personlig utvikling. Etter
departementets mening vil en modell der en stor andel av de ansatte
i fagstillinger er knyttet til myndigheten på regionalt
nivå bidra til å åpne et større
internt arbeidsmarked og derved flere karriereveier og valgmuligheter
for den enkelte.
Departementet legger vekt på at det ved en statlig overtakelse
må etableres et samarbeid med de ansattes organisasjoner
som ivaretar deres behov for informasjon og som legger til rette
for aktiv medvirkning.
Barne- og familiedepartementet vil i samråd med Utdannings-
og forskningsdepartementet foreslå å opprettholde
fylkeskommunens opplæringsansvar for barn og unge i barneverninstitusjoner.
Det foreslås derfor å endre opplæringsloven § 13-2
slik at den pålegger fylkeskommunen å oppfylle
opplæringsrettighetene etter opplæringsloven etter
statlig overtakelse i henhold til forslaget i denne proposisjonen.
Departementet viser i den forbindelse til Utdannings- og forskningsdepartementets
forslag og begrunnelse i Ot.prp. nr. 30 (2001-2002), der det ble foreslått
at fylkeskommunen fortsatt skulle ha opplæringsansvaret
for pasientene i de medisinske institusjonene etter statlig overtakelse
1. januar 2002. Stortinget vedtok lovforslaget 22. mars
2002.
Opplæringsansvaret ved barneverninstitusjonene bør
også ses i sammenheng med opplæringsansvaret ved
de medisinske institusjonene. Flere fylkeskommuner har bygget opp
en egen kompetanseenhet for institusjonsundervisning, med ansvar
for opplæring av klienter i både de medisinske
og sosiale institusjonene. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 30 (2001-2002)
pekte flertallet i komiteen på at samme forvaltningsnivå bør
ha ansvaret for opplæringen både i sosiale og
medisinske institusjoner, fordi en del pasienter er elever begge
steder, jf. Innst. O. nr. 27 (2001-2002).
I Ot.prp. nr. 30 (2001-2002) ble det foreslått en gjennomgang
av opplæringsvirksomheten ved de medisinske institusjonene.
Flertallet i komiteen sluttet seg til dette, jf. Innst. O. nr. 27
(2001-2002). Departementet viser til dette, og finner det naturlig
at en slik gjennomgang også omfatter opplæringsansvaret ved
barneverninstitusjoner etter statlig overtakelse. En slik gjennomgang
bør imidlertid ikke foretas før det har gått
en viss tid etter at de medisinske institusjonene og barneverninstitusjonene
er overført til staten, slik at man kan få et
reelt inntrykk av hvordan fylkeskommunens opplæringsansvar
fungerer etter statlig overtakelse.
Opplæringsansvaret skal både omfatte beboerne ved
statens egne institusjoner, jf. § 5-1, og beboerne ved
private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8.
Ved statlig overtakelse av det fylkeskommunale ansvaret på barnevernområdet
og familievernområdet må finansieringsgrunnlaget
for administrasjon og drift av disse tjenestene overføres
fra fylkeskommunen til staten.
Departementet tar sikte på å gjennomføre
den statlige overtakelsen fra 1. januar 2004.
Det må påregnes et særlig ressursbehov
knyttet til selve omorganiseringen og eierskiftet. Dette arbeidet
må starte så snart Stortinget eventuelt har fattet vedtak
om statlig overtakelse.
Omstillingen vil i hovedtrekk skje etter samme prinsipper som
for sykehusreformen.
Ordinær drift av den statlige barnevernvirksomheten
og familievernkontorene skal dekkes av uttrekket fra fylkeskommunens
inntektsrammer. Omstillingskostnadene vil dermed være en
engangskostnad. Reformen forutsetter altså ikke å medføre økte,
løpende driftsutgifter for barnevern- og familievernsektoren.
Dersom staten skal overta ansvaret for barnevernet vil dette
innebære at staten skal overta alle aktiva som fylkeskommunene
har knyttet til virksomhetene. Det foreslås også at
staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er direkte
knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene.
Spørsmålet om godtgjørelse til fylkeskommunene
ved statlig overtakelse bør ta utgangspunkt i at det er
tale om en samfunnsvirksomhet, og at verdiene forutsettes brukt
til samme formål som før. Økonomisk verdsetting
kan derfor ikke baseres på hva som ville vært
verdien ved en alternativ anvendelse.
Regjeringen vil komme tilbake med en beskrivelse av prinsipper
for håndtering av overgang og økonomiske oppgjør
i Kommuneproposisjonen for 2004 og statsbudsjettet for 2004.