1. Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Sammendrag

1.1.1 Oversikt over departementets forslag

Proposisjonen inneholder forslag om å gi politiet tilgang til to nye etterforskingsmetoder. Viktigst er forslaget om at domstolene på strenge vilkår skal kunne tillate romavlytting som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger og de mest alvorlige formene for organisert kriminalitet. Den andre nye metoden som departementet foreslår å gi politiet tilgang til, åpner for identifisering av mobiltelefoner og andre kommunikasjonsanlegg ved hjelp av teknisk utstyr. De øvrige lovforslagene som fremmes i proposisjonen, har det til felles at de utvider anvendelsesområdet for dagens etterforskingsmetoder.

Departementet foreslår ikke å fravike regelen om at tvangsmidler bare skal kunne anvendes når vilkårene for å iverksette etterforsking er oppfylt. Selv om formålet er å avverge en straffbar handling, skal tvangsmidler derfor bare kunne brukes når det er rimelig grunn til å undersøke om det allerede er begått en straffbar handling. I tillegg må det ifølge forslaget være grunn til å tro at noen kommer til å begå en alvorlig straffbar handling. Departementet foreslår at retten bare skal kunne gi tillatelse til bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed når det er grunn til å tro at noen kommer til å begå en terrorhandling, et drap for å motarbeide rettsvesenet eller som ledd i organisert kriminalitet, eller et grovt ran eller en særlig grov narkotikaforbrytelse som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Forslaget forutsetter at all bruk av tvangsmidler - også hvor formålet er å avverge en straffbar handling - skal skje som ledd i etterforsking.

Fra hovedregelen om at all bruk av tvangsmidler skal skje som ledd i etterforsking, er det gjort ett mindre unntak, som knytter seg til den forebyggende virksomheten til Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Unntaket er begrunnet med at tjenesten er tillagt andre oppgaver enn politiet for øvrig, og har et større behov for å kunne gripe inn med tvangsmidler uten at vilkårene for å iverksette etterforsking er tilfredsstilt. Tvangsmidler skal likevel bare kunne anvendes for å undersøke om noen forbereder terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet eller voldshandlinger eller trusler rettet mot blant annet representanter for Kongehuset, Stortinget, Høyesterett eller regjeringen.

1.1.2 Målrettede lovtiltak

Forslagene om å tillate romavlytting og bruk av straffeprosessuelle tvangsmidler for å avverge straffbare handlinger er gitt et meget begrenset anvendelsesområde. Bare terrorhandlinger, drap for å motarbeide rettsvesenet eller som ledd i organisert kriminalitet, samt grove ran og de alvorligste narkotikaforbrytelsene når disse begås som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe, skal kunne gi grunnlag for romavlytting eller bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed. Dette svært begrensede anvendelsesområdet reduserer faren for at lovlydige borgere vil bli utsatt for integritetskrenkende metodebruk.

1.1.3 Økt bruk av tvangsmidler som ledd i etterforsking

Departementet er bekymret over kriminalitetsutviklingen, og ønsker å møte den med mottiltak. Det foreslås derfor at det inntas en ny bestemmelse i straffeprosessloven (§ 222 d), som på strenge vilkår gir politiet anledning til under en pågående etterforsking å søke å avverge alvorlige straffbare handlinger ved å nytte tvangsmidler. Det nye er at mistankekravet for bruk av disse tvangsmidlene endres fra et vilkår om at noen mest sannsynlig har begått en straffbar handling, til et krav om at det må være grunn til å tro at noen kommer til å begå en nærmere bestemt alvorlig straffbar handling.

1.1.4 Romavlytting

Når departementet har kommet til at det nå er et tilstrekkelig behov for å gi en hjemmel som i meget begrenset grad åpner for bruk av romavlytting, så skyldes det i hovedsak utviklingen i trussel- og kriminalitetsbildet i de senere år. At dagens metoder er utilstrekkelige, skyldes at forbudet mot romavlytting skaper "fristeder" for kommunikasjon mellom forbrytere. Samfunnets interesse av å bekjempe kriminalitet på noen utvalgte områder er etter departementets syn så stor at romavlytting kan forsvares, men da i meget begrenset utstrekning.

Forslaget bygger på lovutkastet som ble utarbeidet av mindretallet i Lundutvalget, som foreslo å åpne for romavlytting som ledd i etterforskingen av terrorhandlinger og terrorfinansiering. Departementet har vurdert spørsmålet i en bredere sammenheng, og går inn for at retten skal kunne tillate romavlytting også ved skjellig grunn til mistanke om forsettlig eller overlagt drap, grovt ran eller særlig grov narkotikaforbrytelse. I disse sakene er det imidlertid en forutsetning at handlingen er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe eller som ledd i motarbeiding av rettsvesenet (dette alternativet gjelder bare ved mistanke om drap). I motsetning til mindretallet i Lundutvalget går departementet ikke inn for å tillate romavlytting som ledd i etterforsking av finansiering av terrorisme

1.1.5 Særlig om Politiets sikkerhetstjeneste (PST)

Som utgangspunkt og hovedregel bør ikke PST kunne bruke tvangsmidler hvor det ikke er grunnlag for å åpne etterforsking. Som utgangspunkt bør også vilkårene være de samme som ved annen avvergende bruk av tvangsmidler. På grunn av de spesielle utfordringene PST står overfor, foreslår imidlertid departementet at PST skal kunne nytte tvangsmidler for å avverge flere typer straffbare handlinger enn det som skal gjelde for det alminnelige politiet. Forslaget åpner for bruk av tvangsmidler for å avverge de alvorligste handlingene i straffeloven kapittel 8 og 9 (forbrytelser mot rikets sikkerhet), terrorhandlinger, terrorfinansiering, spredning av masseødeleggelsesvåpen, de alvorligste sabotasjehandlingene og grov vold eller tvang som retter seg mot representanter for de øverste statsmyndighetene eller utenlandske representanter for tilsvarende organer.

For noen få, utvalgte straffbare handlinger går departementet dessuten inn for at PST - i motsetning til det alminnelige politiet - også skal kunne nytte tvangsmidler i forebyggende øyemed, det vil si uten at det er grunnlag for å iverksette etterforsking og uten at det kan bevises at det er grunn til å tro at noen kommer til å begå den straffbare handlingen. Forslaget gjelder kun tre typer saker: Terrorhandlinger, ulovlig etterretningsvirksomhet og de mest alvorlige formene for vold eller trusler mot representanter for våre øverste statsmyndigheter eller representanter for tilsvarende organer i andre stater.

1.1.6 Et nytt lovutvalg

Politiet og påtalemyndigheten har ved endringer av straffeprosessloven fått tilgang til en rekke nye metoder for å bekjempe kriminalitet. I tillegg er det vedtatt lovendringer for å beskytte kilder, informanter og vitner i straffesaker. Et premiss for innføringen av nye metoder har vært at det, noen år etter at lovendringene ble satt i kraft, skal vurderes (etterkontrolleres) om etterforskingsmetodene har hatt den betydningen for etterforskingen som ble forutsatt da de ble innført, og om hensynene til personvern og rettssikkerhet overfor den mistenkte og andre berørte er tilstrekkelig varetatt. Departementet vil oppnevne et eget utvalg som vil få i oppgave å utrede disse spørsmålene.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunn Karin Gjul, Anne Helen Rui og Knut Storberget, fra Høyre, lederen Trond Helleland, Linda Cathrine Hofstad og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen og André Kvakkestad, fra Kristelig Folkeparti, Einar Holstad og Finn Kristian Marthinsen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen, viser til den fremlagte proposisjonen om lov om endringer i straffeprosessloven og politiloven (romavlytting og bruk av tvangsmidler for å forhindre alvorlig kriminalitet), samt brev fra Justisdepartementet til komiteen av 29. april 2005 som følger vedlagt denne innstilling.

Komiteen viser til at proposisjonen er en oppfølging av Politimetodeutvalgets forslag i NOU 2004:6 Mellom effektivitet og personvern og Lundutvalgets forslag til endringer i straffeprosessloven i NOU 2003:18 Rikets sikkerhet.

Komiteen mener proposisjonen reiser mange viktige problemstillinger og vanskelige dilemmaer. Loven løfter vanskelige avveininger mellom personvern og hensynet til en effektiv kriminalitetsbekjempelse.

Dette stiller store krav til den nærmere utformingen av loven. Komiteen mener det er viktig å komme frem til løsninger som balanserer samfunnets behov for å avverge og avdekke kriminalitet på en effektiv måte, med hensynet til borgernes rettssikkerhet og personvern.

Komiteen viser til at kriminalitetsutviklingen de senere årene har gått i retning av økt samarbeid mellom kriminelle nettverk, som er bedre organisert og mer lukket enn tidligere. De benytter seg av mer avansert teknologi med en økende brutalitet og økt spesialisering, og vi ser en større sammenblanding av legale og illegale miljøer - der ulovlige handlinger blir fordekt som lovlige. Det er i dag stor bevegelsesfrihet på tvers av landegrensene, noe som gjør oss mer sårbare for kriminelle nettverk som opererer i flere land.

Komiteen mener det er av stor verdi at politiet, påtalemyndigheten og PST nyter tillit i befolkningen. Det er derfor nødvendig med en grundig avveining mellom behovet for en effektiv forebygging av alvorlig kriminalitet og personvernhensyn. Bruken av metoder som griper vesentlig inn i den enkeltes private sfære skal være begrenset og gjøres så målrettet som overhode mulig.

Komiteen anser domstolskontrollen med politimyndighetenes bruk av tvangsmidler som en særlig viktig rettssikkerhetsgaranti. Komiteen ber i den forbindelse departementet, i samarbeid med Domstolsadministrasjonen, sørge for tilstrekkelig opplæring av dommere i tilknytning til lovendringene i proposisjonen.

Komiteen viser til at det de senere årene er vedtatt en rekke endringer i straffeprosessloven som har til hensikt å sette politiet og påtalemyndigheten bedre i stand til å møte dagens kriminalitetsbilde. Dette omfatter blant annet tilgang til nye metoder, muligheter for anonym vitneførsel og begrensninger i dokumentinnsyn og bevisførsel for å beskytte vitner og informanter.

Disse endringene har, i likhet med forslagene i den foreliggende proposisjonen, reist mange vanskelige prinsipielle problemstillinger og dilemmaer. Komiteen mener derfor det er svært viktig med en etterkontroll av metodene og lovendringene. Det er etter komiteens mening både nødvendig å kontrollere om endringene har virket etter sin hensikt, og om rettssikkerheten er ivaretatt slik at lovlydige borgere skjermes. Komiteen er derfor tilfreds med at Regjeringen vil oppnevne et eget utvalg for å evaluere og etterkontrollere betydningen av lovendringene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at Politimetodeutvalgets analyse og trusselvurderinger fra Politiets sikkerhetstjeneste (PST) tilsier at terrortrusselen mot Norge har økt i den senere tid. Flertallet erkjenner at utviklingen bør møtes ved å bedre politiets mulighet til å gripe inn i forkant, og forhindre at alvorlige straffbare handlinger finner sted. Samtidig vil flertallet sterkt understreke at utviklingen i kriminalitetsbildet skal møtes på rettsstatens grunn ved at politiets og PSTs metoder skal være lovregulert, domstolskontrollert og etterprøvbare.

Flertallet støtter departementets forslag til utvidelser i metodebruken, som omfatter nøye utvalgte og svært få, alvorlige kriminelle handlinger. Flertallet støtter også innføringen av de to nye metodene, identifisering av kommunikasjonsanlegg og romavlytting. Flertallet er tilfreds med at departementet i motsetning til Politimetodeutvalget, har valgt å benytte straffeprosessloven som hovedspor. Ved å velge et hovedspor innen straffeprosessloven, fremfor politiloven, styrkes kontrollen med metodebruken. Domstolene har en viktig rolle i å ivareta personvern og rettssikkerhetsgarantier. I debatten etter fremleggelsen av proposisjonen har enkelte påpekt en bekymring for om domstolene er i stand til å fylle denne oppgaven særlig i de forebyggende sakene. Flertallet har tillit til domstolene, men har for å imøtekomme bekymringen gjort noen klargjøringer i lovteksten.

Flertallet vil fremheve viktigheten av en evaluering av de utvidelser i politiets adgang til metoder som er gitt i løpet av de siste årene, inkludert utvidelsene omtalt i denne innstillingen. Det er bare gjennom en slik samlet evaluering at en får dannet seg et dekkende inntrykk av den totale bruken av tvangsmidler. Utvidelsen av metodebruken etter denne innstillingen vil omfatte et lite antall saker, og flertallet vil peke på at det derfor vil kunne gå noe tid før en har nok tilfeller til å kunne foreta en evaluering. Til tross for dette ønsker flertallet at det settes ned et utvalg som starter evalueringsarbeidet innen ett år etter ikrafttredelsen av de lovendringer som følger av denne innstillingen.

Flertallet mener det bør foretas en særskilt evaluering både av romavlytting og tvangsmidler brukt av PST i forebyggende øyemed. I evalueringen bør det ses på omfanget, typer saker og om det for PST har ledet til resultater som ikke kunne ha blitt avdekket ved bruk av tvangsmidler i etterforskningssporet.

Flertallet viser til at politiet har en plikt etter straffeprosessloven § 216 g om snarest mulig å tilintetgjøre overskuddsinformasjon. Flertallet er svært opptatt av en streng praktisering av reglene om kassering av overskuddsinformasjon. I departementets arbeid med ny politiregisterlov er det viktig at dette hensynet ivaretas og at reglene tilstrekkelig ivaretar personvernhensyn.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at departementet har kommet frem til gode løsninger, som ivaretar de kryssende hensyn på en tilfredsstillende måte. Disse medlemmer vil også understreke at styrket bekjempelse av kriminalitet betyr en styrking av ofrenes personvern og rettssikkerhet.

Disse medlemmer er glad for de forslag til oppgradering og innføring av nye politimetoder som her fremmes. Dersom man forventer at politiet skal være i stand til å forebygge og forhindre grov samfunnsskadelig kriminalitet må det foregå en kontinuerlig vurdering av hvilke politimetoder som skal kunne benyttes. På motsatt side står rettsvernet og integriteten til det enkelte individ som kun i særskilte tilfeller bør kunne tillates satt til side.

Disse medlemmer er dog opptatt av et overordnet samfunnsmessig perspektiv i forhold til å beskytte det norske folk mot hendelser slik som blant annet bombeangrepene i Madrid. Disse medlemmer støtter derfor Regjeringens forslag men ser også behov for at metodebruken utvides noe. Formålet må være å forhindre terror og grov kriminalitet mot befolkningen og norske interesser. Disse medlemmer viser til sine merknader under punkt 9.2.

Disse medlemmer vil videre påpeke behovet for opplæring i bruken av nye metoder og ber Regjeringen sørge for at det avsettes nødvendige midler til dette arbeidet, samt at viktigheten påpekes som en del av rettssikkerheten til den enkelte borger.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at den norske rettstradisjonen bygger på at bruk av tvangsmidler må begrunnes med stadig høyere grad av mistanke om straffbare forhold ettersom hvor inngripende tvangsmiddelet er. Lovforslaget fra Regjeringen bryter med dette prinsippet på flere punkter, dels ved at mistankekravet foreslås svekket, dels ved at nye og mer inngripende metoder foreslås tillatt. Dette medlem mener det er grunn til å utvise en viss nøkternhet når det gjelder beskrivelsen av kriminalitetsbildet, slik Oslo statsadvokatembete i sin høringsuttalelse til NOU 2004:6 oppfordrer til, hvor det blant annet står:

"Dersom man eksempelvis sammenlikner situasjonen i Norge med resten av Europa, må det konstateres at kriminaliteten i Norge er lavere, og gjennomgående vesentlig lavere enn i de fleste andre land. Det er derfor ikke dekning for å hevde at situasjonen i Norge er spesielt dramatisk eller at utviklingen skulle begrunne særlige tiltak hos oss."

Dette medlem viser til at den norske rettstradisjonen med milde straffereaksjoner og tilbakeholdenhet med hensyn til å tillate bruk av tvangsmidler i etterforsking av straffbare handlinger således ikke har medført økende kriminalitet i Norge sammenliknet med andre europeiske land.

Likevel mener dette medlem at det er grunn til bekymring for utviklingen innen den organiserte og internasjonaliserte kriminaliteten. Teknologisk utvikling, økt reisevirksomhet og globalisering representerer utfordringer også for kriminalitetsbekjempelsen. I denne sammenheng vil dette medlem vise til at Sosialistisk Venstreparti har advart sterkt mot nedbyggingen av grensekontrollen som Schengen-avtalen medfører. Det ble advart mot faren for en fri flyt av kriminalitet innenfor Schengen-området som konsekvens av nedbyggingen av grensekontroller. I møte med grenseoverskridende kriminalitet mener dette medlem at politiet har behov for et bredt spekter av ressurser og virkemidler. Det må imidlertid ikke krenke personvernet og ivareta uskyldige enkeltmenneskers beskyttelse mot overgrep fra staten.

Lovforslaget har møtt sterke reaksjoner utenfor Stortinget. Aftenpostens politiske redaktør oppsummerer det slik:

"Rammene er for vide. Kravet til mistanke for generelt. Og det magiske ord "forebygging" for altomfattende."

Dette er en kritikk som dette medlem er enig i.