4. Om etterforskingsbegrepet og vilkårene for å sette i verk etterforsking

4.1 Sammendrag

4.1.1 Problemstillingen

Politimetodeutvalget er delt i synet på hvor grensen skal trekkes mellom etterforsking og forebygging, og er heller ikke enig om hvilke vilkår som gjelder for å iverksette etterforsking. Uenigheten preger de forskjellige fraksjonenes vurdering av behovet for å gi politiet adgang til å anvende tvangsmidler i sin forebyggende virksomhet, uten at vilkårene for å iverksette etterforsking er oppfylt. Flertallet i utvalget tar utgangspunkt i at tiltak som settes inn før politiet har fått mistanke om at et straffbart forhold er begått, er å anse som forebyggende virksomhet, mens tiltak som settes inn etter dette, utgjør en del av etterforskingen. Dersom politiet ikke har holdepunkter for at det er begått en straffbar handling, gjør flertallet gjeldende at det heller ikke er adgang til å iverksette etterforsking. Mindretallet i utvalget mener at grensen mellom etterforsking og forebygging må trekkes ut fra formålet med tiltaket, og at all virksomhet som har som formål å innhente informasjon av betydning for behandlingen av en straffesak, er å anse som etterforsking.

4.1.2 Nærmere om flertallets syn

Flertallet legger til grunn at gjerningstidspunktet danner skjæringspunktet mellom etterforsking og forebygging. Dette innebærer at tiltak som settes inn før politiet har fått mistanke om et straffbart forhold, i utgangspunktet er å anse som forebyggende virksomhet. Flertallet sier seg uenig i at tiltak for å hindre planlagte terroraksjoner må betraktes som etterforsking selv om siktemålet er forebyggende.

Flertallet fremholder at det er det bred enighet om at etterforsking er en formålsstyrt prosess. Når grensen mellom forebygging og etterforsking skal trekkes, må man derfor ikke bare foreta en tidsmessig avgrensning, men også en saklig avgrensning. Avgrensningen reiser særlige spørsmål når det settes inn tiltak i situasjoner hvor politiets virksomhet har et dobbelt formål.

4.1.3 Nærmere om mindretallets syn

Mindretallet i utvalget (Kvande) hevder at flertallet tar feil når de legger til grunn at gjerningstidspunktet er avgjørende for grensedragningen mellom forebygging og etterforsking. Etterforsking er en formålsstyrt virksomhet og etter Kvandes syn er det formålet som styrer om en virksomhet er å anse som etterforsking eller forebygging: Er siktemålet å avklare om straffbart forhold er begått eller begås, er virksomheten å anse som etterforsking.

Ikke sjelden har politiets innhenting av informasjon flere formål. Etter Kvandes oppfatning må politiets virksomhet i slike situasjoner, også den delen av virksomheten som har et forebyggende eller restituerende formål, i sin helhet anses som etterforsking.

4.1.4 Departementets vurdering

4.1.4.1 Oversikt - betydningen av spørs­målene som drøftes

Departementet foreslår ikke - utenfor PSTs ansvarsområde - å gi politiet adgang til å anvende tvangsmidler utenfor etterforsking. Skillet mellom etterforsking og andre sider ved politiets virksomhet blir derfor ikke like sentralt som etter forslaget fra flertallet i utvalget. Etter departementets forslag vil det alminnelige politiets bruk av tvangsmidler per definisjon være etterforsking.

Fordi den nye hjemmelen for bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed bare skal kunne brukes som ledd i etterforsking, kan det være at spørsmålet om hva som kreves for at politiet skal kunne iverksette etterforsking, vil bli satt på spissen noe oftere enn før. Som en generell rettesnor er departementets syn på etterforskingsbegrepet i overensstemmelse med det syn som hevdes av utvalgets mindretall (Kvande), og som under høringen har fått støtte blant annet fra riksadvokaten. Departementet legger til grunn at etterforsking kan iverksettes selv om det ikke foreligger mistanke om at det er begått en straffbar handling.

4.1.4.2 Om etterforskingsbegrepet og grensen mot annen politivirksomhet

Det som først og fremst skiller etterforsking fra andre sider ved politiets virksomhet, er formålet. Etterforsking er informasjonsinnhenting med nærmere angitte formål, jf. straffeprosessloven § 226. Departementet antar at (det antatte) gjerningstidspunktet ikke bør tillegges avgjørende vekt når grensen skal trekkes mellom etterforsking og annen politivirksomhet. Siktemålet med etterforskingen er nettopp å avdekke om et straffbart forhold er begått, eventuelt om et slikt forhold er i ferd med å bli begått.

Etter departementets syn bør grensen mellom etterforsking og annen politivirksomhet trekkes opp med utgangspunkt i retningslinjene i riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999. Dette innebærer at en virksomhet hvis siktemål er å avklare om et straffbart forhold finner eller har funnet sted, er å anse som etterforsking.

Særlige spørsmål oppstår når politiets virksomhet har to eller flere formål. Er det først åpnet etterforsking, er departementets holdning at politiets bruk av tvangsmidler må anses som en del av etterforskingen, selv om hovedformålet i en bestemt situasjon er å stanse eller avverge en straffbar handling.

Riksadvokaten legger i sitt rundskriv nr. 3/1999 til grunn at det er å anse som etterforsking når politiet innhenter informasjon og ett av flere mulige utfall er at informasjonen kan komme til å bli brukt som ledd i strafforfølgning. Politiets innhenting og sikring av informasjon vil her kunne få betydning i forbindelse med en eventuell strafforfølgning. Virksomheten er derfor å anse som etterforskning, selv om hovedformålet med å bruke tvangsmidler i en bestemt situasjon er å avverge en straffbar handling. Departementet tiltrer forslaget om å endre straffeprosessloven § 226 bokstav a slik at det blir klart at formålet med etterforskingen kan være å skaffe til veie de nødvendige opplysninger for "å avverge eller stanse straffbare handlinger", men kan ikke se at det er behov for også å endre politiloven § 2 nr. 3.

4.1.4.3 Om vilkårene for å iverksette etterforsking

Etter straffeprosessloven § 224 foretas etterfors­king når det er "rimelig grunn til å undersøke" om det foreligger straffbart forhold som forfølges av det offentlige. For så vidt gjelder forståelsen av utrykket "rimelig grunn", slutter departementet seg til det som sies i riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999. Det kan ikke av dette uttrykket utledes noe krav om mistanke om en allerede begått straffbar handling.

Departementet kan - i motsetning til utvalgets flertall - ikke se at reelle hensyn taler for å innfortolke et krav om mistanke i straffeprosessloven § 224. At etterforsking iverksettes betyr ikke uten videre at politiet kan benytte seg av tvangsmidler. At det ikke oppstilles noe mistankekrav for å iverksette etterfors­king, betyr uansett ikke at politiet står fritt til å foreta etterforskingsskritt.

Dersom det er spørsmål om å ta i bruk tvangsmidler som ledd i etterforskingen, gjelder det dess­uten andre og strengere vilkår, herunder om kvalifisert mistanke. Departementets forslag til ny § 222 d (som regulerer adgangen til å anvende tvangsmidler i avvergende øyemed) åpner bare for å anvende tvangsmidler for å avverge et fåtall spesielt alvorlige forbrytelser.

Oppsummeringsvis er departementet kommet til at det fortsatt bør være slik at sannsynligheten for at det er begått en straffbar handling, inngår som ett av flere momenter i vurderingen av om etterforsking skal kunne iverksettes. Samtidig mener departementet at det ikke - verken etter gjeldende rett eller rettspolitisk - er grunnlag for å oppstille et selvstendig vilkår om at det må foreligge mistanke om en begått straffbar handling. Departementet vil spesielt understreke at forslaget ikke snevrer inn adgangen til å iverksette etterforsking.

4.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til departementets vurdering og har for øvrig ingen merknader.