Den nye loven skal styrke forutsetningene for at barnehagen kan
gi barna omsorg og et godt pedagogisk tilbud. Lovforslaget skal
bidra til en ryddig ansvarsfordeling og stabile rammer i en barnehagesektor
som nærmer seg full dekning. Den nye loven skal legge til
rette for kommunalt handlingsrom og mangfold i tilbudet. Det er
et overordnet mål at statlig regelverk rettet mot kommunesektoren
i minst mulig grad legger bindinger på kommunens oppgaveløsning.
Kommunen er tilført flere nye oppgaver som barnehagemyndighet
og bør derfor også få ansvaret for å organisere
oppgaveløsningen. Lovforslaget innebærer således
en forenkling av eksisterende regelverk.
Barnehageloven er i dag en lov som hovedsakelig retter seg mot
kommunen som barnehagemyndighet, mot den enkelte barnehageeier og
mot brukerne. Loven har bestemmelser om barnehagens formål
og innhold. Hensikten er å fastslå verdigrunnlaget
og sikre kvaliteten på barnehagenes innhold og
arbeidsformer. Loven regulerer videre plikter og oppgaver for barnehagemyndigheten
og for barnehageeierne. Med unntak av retten til prioritet ved opptak
for barn med nedsatt funksjonsevne, inneholder ikke loven bestemmelser
som gir individuelle rettigheter. Loven gir relativt detaljerte
føringer på enkelte områder, som for
eksempel personalets sammensetning og utdanning. På andre
områder gir loven få standardkrav og åpner
dermed for lokalt skjønn og handlingsrom.
Barnehageloven skal regulere en virksomhet der brukerne er de
yngste medlemmene av samfunnet: barn under opplæringspliktig
alder. Dette er ikke en brukergruppe som kan utøve brukerinnflytelse
i vanlig forstand. Det er derfor nødvendig å stille
særskilte krav til utformingen av barnehageloven, slik
at den inneholder mekanismer som sikrer et best mulig tilbud for
barna og er til beste for dem, jf. FNs barnekonvensjon. Prosedyrer
for godkjenning av nye virksomheter, et hensiktsmessig system for
tilsyn med eksisterende virksomheter og bestemmelser som sikrer
kvalitet, må utformes med dette perspektivet for øye.
Foreldre/foresatte og barna selv skal sikres innflytelse
på utformingen av tilbudet.
Det er også viktig at barnehageloven er et hensiktsmessig
redskap når barnehagemyndigheten utfører sine
oppgaver. I flertallet av kommunene skal barnehagemyndigheten (dvs.
kommunen selv) forholde seg både til barnehager som de
eier selv og til barnehager som eies av private. Det er et mål
at loven er et best mulig verktøy i utøvelsen
av denne oppgaven.
Slike forhold som er nevnt ovenfor, utgjør noe av bakgrunnen
for at det har vært nødvendig å foreta
en gjennomgang av barnehageloven. Perspektivene er allerede behandlet
i dagens lov, men det har vært nødvendig å underkaste
dem en ny vurdering.
Barnehageloven må være i samsvar med FNs konvensjon
om barnets rettigheter, som ble vedtatt av FN 20. november
1989 og Norges øvrige menneskerettighetsforpliktelser.
Barnekonvensjonen ble inkorporert gjennom menneskerettsloven 21. mai
1999 nr. 30 ved lov 1. august 2003 nr. 86. Lovendringen
trådte i kraft 1. oktober 2003. Inkorporasjon
innebærer at barnekonvensjonen blir direkte anvendelig
i norsk rett, og det er konvensjonens offisielle ordlyd, gjerne kalt
dens "autentiske" tekst, som vil være avgjørende. Etter § 3
i menneskerettsloven skal barnekonvensjonen ved motstrid gå foran
bestemmelser i annen lovgivning.
Kvalitet har vært en rettesnor i arbeidet med den nye
loven. En arbeidsgruppe nedsatt av departementet har vurdert hvordan
kvaliteten i barnehagetilbudet kan sikres. Arbeidsgruppens anbefalinger
har utgjort en viktig del av bakgrunnsmaterialet for lovforslaget.
Odelstingsproposisjonen redegjør for bakgrunnen for
endringsforslagene og gir en kortfattet beskrivelse av barnehagesektoren
i dag. Rammefinansiering av barnehagesektoren har vært
et mål i flere år. Proposisjonen har derfor som
utgangspunkt at ansvaret for finansieringen skal overføres
til kommunene.
Dagens formålsbestemmelse i § 1 foreslås
opprettholdt. Innholdsbestemmelsen foreslås utvidet til å inneholde
bestemmelser som bygger på overordnede samfunnsmål
i vårt demokratiske samfunn, og som fastslår at
barnehagen skal ta hensyn til barns ulike forutsetninger, som alder,
kjønn, funksjonsnivå og sosial, etnisk og kulturell
bakgrunn - herunder samiske barns språk og kultur. Barnehagen
skal gi barn omsorg og oppdragelse og muligheter for lek, livsutfoldelse
og meningsfylte opplevelser og aktiviteter i trygge og samtidig
utfordrende omgivelser. Barnehagen skal i nær forståelse
med barnas hjem bistå hjemmene i omsorgen og oppdragelsen
av barnet, og skal på denne måten bidra til å legge
grunnlaget for livslang læring og aktiv deltakelse i et
demokratisk samfunn. Innholdsbestemmelsen fastsetter overordnede bestemmelser
om innholdet, samtidig som det gis muligheter for lokal tilpasning
og variasjon. Formidling av verdier og kultur står i sentrum,
og barnas egen kulturskaping, glede og mestring skal finne sted i
det fellesskapet som barnehagen utgjør. Departementet skal
fortsatt fastsette rammeplanen for barnehagene.
I kapittel II i lovforslaget, Barns og foreldres medvirkning,
foreslås det en ny bestemmelse som skal gi barn rett til
medvirkning i barnehagen. Forslaget innebærer at prinsippet
om barns rett til medvirkning i FNs barnekonvensjon synliggjøres
i barnehageloven. Departementet foreslår at dagens regler
om foreldremedvirkning, i form av foreldreråd og samarbeidsutvalg,
videreføres. Ordningene er vel innarbeidet og er med på å sikre
samarbeid, kvalitet og brukerinnflytelse.
Kapittel III, Godkjenningsplikt og oppgavefordeling, omhandler
godkjenningsplikten og det ansvar barnehageeieren, kommunen og fylkesmannen
må ivareta. Departementet foreslår å skjerpe
godkjenningsplikten, slik at det ikke skal være tvil om
at tilbud med et klart institusjonspreg skal være omfattet av
barnehagelovens bestemmelser. Departementet ønsker at alle
relevante ansvarsnivå skal spesifiseres i loven. En klar
ansvarsplassering vil etter departementets oppfatning gjøre
loven mer anvendelig. Det foreslås en ny bestemmelse som
klargjør barnehageeiers ansvar etter barnehageloven. I
den nye bestemmelsen pålegges barnehageeier ansvaret for
at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regelverk,
at det framlegges regnskapsdata og tjenestedata, at kommunen får
den informasjon som er nødvendig for å føre
kontantstøtteregister og at det fastsettes vedtekter.
Departementet foreslår ingen vesentlige endringer i
kommunens oppgaver. For å gjøre loven lettere tilgjengelig,
foreslås det dog enkelte redaksjonelle endringer. Det fastslås
at kommunen som lokal barnehagemyndighet skal påse at alle
barnehager drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunens plikt
til å sørge for at det finnes et tilstrekkelig
antall barnehageplasser, foreslås videreført.
Det er naturlig å regulere enkelte av kommunens oppgaver
som barnehagemyndighet særskilt og mer utfyllende i egne bestemmelser.
Departementet foreslår derfor et kortfattet kapittel IV,
med fokus på barnehagemyndighetens generelle oppgaver.
Kommunen skal etter forslaget § 10 avgjøre
søknader om godkjenning etter en helhetlig vurdering av
barnehagens egnethet i forhold til formål og innhold, jf. § 1
og 2. Kommunens plikt til å føre tilsyn og til å sørge
for en samordnet opptaksprosess, foreslås videreført
uendret. Det samme gjelder dagens regel om offentlige tilskudd til
private barnehager. Hjemmelen for fastsettelse av forskrifter om
foreldrebetaling videreføres også. Bestemmelsen
om rett til prioritet ved opptak foreslås utvidet til også å gjelde
barn det er fattet vedtak om etter barnevernloven 17. juli
1992 nr. 100 § 4-12 og 4-4 annet og fjerde ledd.
Det foreslås innført en hjemmel for Kongen til å gi
forskrifter om behandling av søknader om opptak i barnehage.
Fylkesmannens tilsynskompetanse foreslås endret. Departementet
foreslår at fylkesmannen ikke lenger skal føre
tilsyn med den enkelte barnehage. I stedet bør fylkesmannen
gis kompetanse til å føre tilsyn med at kommunen
utfører de oppgaver den er pålagt som barnehagemyndighet,
dvs. et forvaltningstilsyn. Fylkesmannens oppgaver som klageinstans foreslås
videreført.
Lovens kapittel V, Personalet, skal ivareta en faglig forsvarlig
bemanning i barnehagene. Personalets kvalifikasjoner er en kritisk
nøkkelfaktor for å sikre kvaliteten
på tjenestetilbudet. Lovforslaget skal blant annet legge
til rette for kommunalt handlingsrom. Departementet finner at nasjonale
standarder vedrørende det pedagogiske personalet vil gi
størst forutsigbarhet for brukere og eiere. Nasjonale standarder
vil dessuten virke forenklende for saksbehandling, godkjenning og
tilsyn. For barnehagens styrer foreslås det derfor å videreføre
dagens krav om førskolelærerutdanning. I tillegg åpnes
det for andre høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og
pedagogisk kompetanse. For det øvrige personalet foreslås det
fortsatt krav om førskolelærerutdanning for pedagogisk
leder og at pedagognormen videreføres.
Lovens kapittel VI, Forskjellige bestemmelser, viderefører
gjeldende regler om taushetsplikt, opplysningsplikt overfor sosialtjenesten
og barneverntjenesten, øvingsopplæring samt helsekontroll
for barn og personale. I kapittel VII, Ikrafttredelse og endringer
i andre lover, foreslås det at gjeldende barnehagelov oppheves
når den nye loven trer i kraft.
Departementet ser behovet for fortsatt å gi forskrifter
om familiebarnehager, om dispensasjon fra utdanningskravet, om pedagogisk
bemanning, om likeverdig behandling av barnehager i forhold til
offentlige tilskudd, om foreldrebetaling, om politiattest og om
rammeplan. Departementet tar ikke sikte på å gi
forskrifter om foreldreråd og samarbeidsutvalg. Det foreslås
nye forskriftshjemler for innhenting av opplysninger om regnskapsdata
og tjenestedata, om overgangsregler, om føring av kontantstøtteregister, om
saksbehandlingsregler for opptak og om godkjenning av utenlandske
utdanninger.
Sektoren er ennå ikke ferdig utbygd. Målet
er at alle familier som ønsker det skal få et
barnehagetilbud til sine barn.
Regjeringens mål er at sektoren skal være fullt
utbygd i løpet av 2006, jf. St.prp. nr.1 (2004-2005).
I forbindelse med kommunalkomiteens behandling av kommuneproposisjonen
for 2004, Innst. S. nr. 259 (2002-2003), ble det flertall på Stortinget
for overgang til rammefinansiering av barnehagesektoren.
Regjeringen har kommet nærmere inn på dette
i kommuneproposisjonen for 2006.
Det foreslås enkelte endringer i lovens kapittel I Barnehagens
formål og innhold. Gjeldende formålsbestemmelse
i § 1 foreslås videreført. Innholdsbestemmelsen § 2
foreslås utvidet. Gjeldende § 3 Barnehagens
utforming foreslås ikke videreført. Forslaget
til ny innholdsbestemmelse stiller et sett med krav til barnehagens
lokaler og uteområder, og disse vil være sentrale
vurderingskriterier når kommunen skal avgjøre
søknader om godkjenning av barnehager, jf. lovforslaget § 10.
Bestemmelsen er drøftet nærmere i proposisjonens
kapittel 8.
Det store flertallet av høringsinstansene har ikke særskilt
kommentert forslaget om å videreføre dagens formålsbestemmelse
uendret.
Barne- og familiedepartementet finner det naturlig og riktig
at barnehagen og grunnskolen bygger på samme verdigrunnlag.
De aller fleste barn som begynner på skolen har barnehageerfaring.
Verdimessig bør det derfor gå en klar linje fra
barnehagen til skolen. En slik kontinuitet på dette området
vil gi størst trygghet og forutsigbarhet for både
barn og foreldre. Den kristne tradisjonen er en viktig del av norsk
og europeisk kultur og historie. En innføring i denne tradisjonen åpner
perspektiver og skaper sammenhenger som er avgjørende for å kunne
orientere seg i det norske samfunnet. Kjennskap til den kristne tro
og tradisjon gir barna et viktig grunnlag for å forstå normer
og verdier og også litteratur og kunst.
Eiere av private barnehager kan fortsatt bestemme at den kristne
formålsbestemmelsen ikke skal gjelde. Barnehagen kan da
drives uten bestemmelser om verdigrunnlag, eller barnehageeieren
kan vedtektsfeste et annet livssynsformål enn det kristne.
Departementet gjennomgår nå rammeplanen for barnehagene
med sikte på å fastsette en revidert plan når
den nye barnehageloven trer i kraft. Formålsbestemmelsen
i barnehageloven må fortolkes og anvendes slik at den ikke
strider mot de konvensjoner som er inkorporert i menneskerettsloven
21. mai 1999 nr. 30 § 2, jf. § 3.
Departementet har merket seg at høringsinstansene i
all hovedsak støtter forslaget om utvidet innholdsbestemmelse.
Departementet vil på den bakgrunn - med enkelte modifikasjoner
- fremme det forslaget som ble omtalt i høringsutkastet.
Innholdsbestemmelsen skal, sammen med formålsbestemmelsen
og bestemmelsene om barnehagens personale, gi en tydelig lovfesting
av barnehagens samfunnsmandat og kvalitet. Departementet foreslår
derfor en utvidelse og presisering av innholdsbestemmelsen. Det
foreslås ingen grunnleggende endringer i barnehagens innhold
i forhold til dagens praksis. For å tydeliggjøre
hva barnehagen skal tilby og hva brukerne kan forvente, foreslås
det imidlertid at flere elementer fra rammeplanens føringer flyttes
til innholdsbestemmelsen. På den måten får Stortinget
fastsatt overordnede bestemmelser om barnehagens innhold, samtidig
som kommuner og barnehager bevarer friheten til å velge
innhold innenfor de grenser som gis i rammeplanen. Dermed tar samfunnet
et overordnet ansvar for barnehagens innhold, uten at muligheter
for lokal tilpasning og variasjon går til spille.
Tilpasningen må også skje i forhold til det
enkelte barn. Departementet foreslår at plikten til å støtte og
ta hensyn til det enkelte barn og dets individuelle forutsetninger
presiseres tydelig i innholdsbestemmelsen. Departementet foreslår
derfor at det i innholdsbestemmelsen eksplisitt framgår
at barnehagen skal ta hensyn til barnas alder, funksjonsnivå,
kjønn, sosiale, etniske og kulturelle bakgrunn.
Departementet mener at den samiske urbefolkningens rettigheter
bør framheves særskilt. Etter § 7
i gjeldende barnehagelov skal barnehager for samiske barn i samiske
distrikt bygge på samisk språk og kultur. Dette
kravet foreslås videreført. I tillegg mener departementet,
som omtalt i høringsutkastet, at foreldre til samiske barn
i øvrige norske barnehager skal ha rett til å kunne
forvente at barnehagens ansatte har kjennskap til og legger vekt
på at også den samiske kulturen skal være
en del av det samlede innholdet. Departementet foreslår
at det under leddet i innholdsbestemmelsen som omhandler individuell
tilpasning, presiseres at barnehagen skal ta hensyn til barnas alder,
funksjonsnivå, kjønn, sosiale, etniske og kulturelle
bakgrunn, herunder samiske barns språk og kultur.
Departementet har vurdert de synspunkter som er kommet med hensyn
til barnehagens rolle i forhold til barnas danningsprosess. Begrepet
danning brukes i teorien blant annet i betydningen av å få en
ballast av viten, innsikt, selvinnsikt og evne til etisk vurdering
og handling. Forslaget til ny innholdsbestemmelse er allerede omfattende,
og departementet viker noe tilbake fra å introdusere også begrepet
danning i innholdsbestemmelsen. Departementet vil imidlertid foreslå at
barnehagens rolle i forhold til barnets utvikling stadfestes. Dette
begrepet er selvforklarende.
Barnehagen bør være et sted som bidrar til
at barn kan erverve kunnskaper, holdninger og vaner som fremmer
en god helse. Barnehagen er en sentral arena for ivaretakelsen av
helsen til barn i førskolealder og hvor forebyggende arbeid
kan få stor betydning. Det må legges til rette
for at de helsemessige gode valgene blir de enkle valgene. Departementet
foreslår å synliggjøre barnehagens rolle
i forhold til å fremme barnas helse, ved at dette blir
tilføyd i lovforslaget § 2 tredje ledd
om hvilke formål omsorg, oppdragelse og læring
i barnehagen skal fremme.
Departementet skal i henhold til lovforslaget fortsatt fastsette
rammeplanen, og barnehagens eier kan tilpasse rammeplanen til lokale
forhold. Med utgangspunkt i rammeplan for barnehagen, skal samarbeidsutvalget
for hver barnehage deretter fastsette en årsplan for den
pedagogiske virksomheten.
Rammeplanen skal ha status som forskrift og skal utdype lovens
bestemmelser om formål, innhold og barns og foreldres medvirkning.
Rammeplanen skal være et redskap for barnehagens ansatte
og et grunnlag for myndighetenes tilsynsvirksomhet. De krav til barnehagens
virksomhet som vil måtte følge av forslaget til
ny og utvidet innholdsbestemmelse, vil derfor bli konkretisert og
utdypet nærmere i den reviderte rammeplanen.
Lovens kapittel II, Barns og foreldres medvirkning, foreslås
utvidet i forhold til gjeldende kapittel II, Foreldremedvirkning.
Det foreslås en ny bestemmelse som skal gi barn rett til
medvirkning i barnehagen. Departementet foreslår at gjeldende
regler om foreldremedvirkning, i form av Foreldreråd og
samarbeidsutvalg, videreføres i § 4,
mens forskriftene oppheves. Bestemmelsen om Felles samarbeidsutvalg
for barnehage og skole § 5 foreslås videreført med
det samme innhold. Innholdet i § 6 Eierstyre opprettet
etter kommuneloven § 11 foreslås ikke
videreført i den nye loven.
Departementet har merket seg den brede støtten til forslaget
om å nedfelle barns rett til medvirkning i barnehageloven
og vil derfor foreslå en egen bestemmelse om dette.
Departementet er enig i høringsuttalelsenes generelle
vurderinger av lovforslaget § 3. Barn skal ha
rett til å bli hørt, men de voksne har ansvaret.
Barna skal ikke overlates et ansvar de ikke er rustet til å ta.
Barns rett til medvirkning krever kompetente voksne som har gode
og oppdaterte kunnskaper om og respekt for barn.
Departementet har merket seg støtten til forslaget om
ikke å videreføre § 6. Bestemmelsen
sikrer foreldre medvirkning i eierstyrer oppnevnt etter kommuneloven.
Departementet har tiltro til at kommunene vil ivareta foreldrenes
interesser og tilby dem plass i eierstyrene i den grad de finner
det nødvendig. Innholdet i dagens § 6
foreslås derfor ikke videreført.
Etter departementets vurdering er det fortsatt nødvendig å sikre
foreldrenes rett til medvirkning i tråd med FNs barnekonvensjon
artikkel 5 om foreldrenes ansvar for oppdragelsen. Krav om nært
samarbeid mellom barnehage og foreldre har vært nedfelt i
formålsparagrafen siden den første barnehageloven kom
i 1975. Godt og tett samarbeid med barnas hjem er en vesentlig kvalitet
ved norske barnehager. Den daglige kontakten er selvfølgelig
det viktigste, men formelle samarbeidsorganer er med på å sikre
foreldrene som gruppe reell innflytelse på barnehagens drift.
Departementet vil derfor foreslå at bestemmelsen om foreldreråd
og samarbeidsutvalg videreføres i den nye loven.
Departementet slutter seg til Fylkesmannen i Oslo og Akershus
angående presiseringen av at det er foreldrene/de
foresatte til alle barna i barnehagen som utgjør foreldrerådet.
Presiseringen er nødvendig for å tydeliggjøre
at dette ikke er et valgt råd.
Departementet har av lovtekniske grunner foretatt følgende
tilføyelse i utkastet § 4 annet ledd:
"Er det i forskrift etter § 15 satt maksimalgrense
for foreldrebetaling, kan bare foreldrerådet samtykke i
foreldrebetaling ut over dette". Denne unntaksregelen står
også i forskriften om foreldrebetaling i barnehager fastsatt
ved kgl.res. 23. april 2004 med hjemmel i barnehageloven § 15a
og 4 fjerde ledd. Departementet har foretatt denne tilføyelsen
for å sikre kravet til foreldrerådets samtykke
i lov. Departementet vil i forskriften for foreldrebetaling vurdere å gi
nærmere regler vedrørende saksbehandlingen i foreldrerådet på dette
punkt.
De øvrige rettighetene hjemlet i forskriftene finner
ikke departementet grunn til å videreføre i lov. Departementet
finner det naturlig at samarbeidsutvalget fremdeles vil måtte
få seg forelagt alle saker som kan falle inn under innhold,
virksomhet og forholdet mellom foreldre og barnehage. Departementet finner
det videre naturlig at dersom barnehagen ikke drives innenfor de
rammene som settes av lover, forskrifter og barnehagens vedtekter,
skal samarbeidsutvalget påpeke dette overfor eier. Samarbeidsutvalget vil
også kunne melde fra til tilsynsmyndigheten dersom barnehagen
etter samarbeidsutvalgets oppfatning drives ulovlig. Det vil fremdeles
i de aller fleste tilfeller være den korrekte framgangsmåten
at samarbeidsutvalget henvender seg til eier før tilsynsmyndigheten
kontaktes.
Lovens kapittel III omhandler godkjenningsplikten og de oppgaver
barnehageeieren, kommunen og fylkesmannen må ivareta. Kapitlet
samler bestemmelsene som regulerer ansvarsnivåene i barnehagesektoren.
Departementet ønsker at alle relevante ansvarsnivåer
skal spesifiseres i loven. En klar ansvarsplassering vil etter departementets
oppfatning gjøre loven mer anvendelig. Departementet foreslår å skjerpe
godkjenningsplikten, slik at det ikke skal være tvil om
at tilbud med et klart institusjonspreg skal være omfattet
av barnehagelovens bestemmelser. Det foreslås en ny bestemmelse
som klargjør barnehageeierens ansvar. I den nye bestemmelsen
pålegges barnehageeieren ansvaret for at virksomheten drives
i samsvar med gjeldende lover og regelverk, at det framlegges regnskapsdata
og tjenestedata, at kommunen får den informasjon som er
nødvendig for å føre kontantstøtteregisteret
og at det fastsettes vedtekter. Videre klargjøres kommunens
ansvar som barnehagemyndighet. Kapitlet omhandler også fylkesmannens
tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet. Kommunens generelle
oppgaver som barnehagemyndighet reguleres nærmere i lovutkastet kapittel
IV, proposisjonens kapittel 8.
Departementet ser behovet for å kontrollere omfattende
barnepassordninger hvor mange barn oppholder seg mange timer i uken.
Ordningene har et institusjonspreg som klart tilsier at de bør
være godkjent etter barnehageloven. Barnas sikkerhet og
velferd kan komme i fare dersom slike tiltak ikke drives innenfor
lovens rammer. Det har forekommet alvorlige ulykker i barnepassordninger
hvor bemanningen ikke har vært i samsvar med antall barn
som oppholder seg der. Videre kan lokalene være dårlig
egnet til heldagsopphold for barn. Når korttidstilbud utvides til å bli
et heldagstilbud, kan det bli et problem at inneareal, sanitære
og hygienemessige forhold verken er dimensjonert eller tilrettelagt
for slik type virksomhet. Denne formen for utvikling er uheldig og
kan virke negativt for både barna og de ansatte. Selv om
forskrift om miljørettet helsevern vil stille en del helsemessige
og psykososiale krav, mener departementet at dette ikke er tilstrekkelig
i forhold til virksomheter som tilbyr heldagsplasser til mange barn.
Barn bør ikke være i institusjonspregede heldagstilbud
uten pedagogisk forsvarlige rammer. Store barnepassvirksomheter
bør drive innenfor barnehagelovens rammer, med den lovpålagte
kvalitetssikring og de krav til pedagogisk innhold og personale dette
innebærer.
Departementet har fått bred tilslutning til forslaget
om å skjerpe vilkåret i bokstav a, slik at virksomheten
skal være godkjenningspliktig når ett eller flere barn
har en ukentlig oppholdstid på mer enn 20 timer. Departementet
opprettholder forslaget om å skjerpe vilkåret.
Dette vil innebære en endring i forhold til dagens krav
om at flertallet av barna har en ukentlig oppholdstid på mer
enn 20 timer.
Departementet ønsker ikke å senke kravet til
antall timer ukentlig oppholdstid for at virksomheten skal være
godkjenningspliktig. Det ville ha ført til at ordinære
barneparker måtte søke om godkjenning som barnehage.
Tradisjonelle barneparker gir et korttids leketilbud til barn. Det
er etter departementets oppfatning ikke nødvendig å stille
krav til pedagogisk ledelse og innhold i dette tilbudet.
Den foreslåtte endringen vil sikre at virksomheter med
et klart institusjonspreg vil omfattes av godkjenningsplikten.
I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes
syn på om også vilkåret i bokstav b om
antall barn som er til stede samtidig, burde endres. Departementet
har merket seg at enkelte høringsinstanser ønsker
at også dette vilkåret skjerpes. Departementet
mener likevel at den foreslåtte endringen i bokstav a er
tilstrekkelig til å favne institusjonspreget virksomhet.
Etter departementets oppfatning blir godkjenningsplikten for omfattende
dersom begge vilkår endres. Etter forslaget vil virksomheter
med inntil ni barn ikke være godkjenningspliktige. Noen høringsinstanser
mener at dagmammavirksomheter med opptil ni barn i visse tilfeller
kan være uheldig. Departementet er enig i dette, men legger
likevel vekt på behovet for at foreldre eller andre i en
viss utstrekning kan organisere pass av barn uten at dette krever formell
godkjenning etter barnehageloven.
Departementet har vurdert om dagmammaer og barneparker bør
omfattes av barnehageloven. Dagmammavirksomhet er en privat barnepassordning som
i utgangspunktet ikke har et institusjonspreg. Dagmammaene passer
barna i sine egne hjem - i en privat atmosfære. Departementet
finner at slike ordninger ikke behøver å underlegges
barnehagemyndighetens kontroll, og viser til det som er nevnt over med
hensyn til foreldres valgmulighet.
De tradisjonelle barneparkene godkjennes ikke etter barnehageloven.
Barneparkene er ment å være et korttids utendørs
tilbud om lek, med en åpningstid på inntil fire
timer per dag, det vil si 20 timer ukentlig. Det stilles ikke krav
til pedagogisk kvalitet og lignende. Departementet foreslår
ingen endringer her.
Departementet vil bemerke at selv om en virksomhet ikke er godkjenningspliktig
etter barnehageloven, kan den ofte være godkjenningspliktig
etter forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler
fastsatt 1. desember 1995. En rekke virksomheter kommer
inn under anvendelsesområdet for forskriften, og den stiller
blant annet helsefaglige krav til virksomhetene.
Departementet har merket seg den brede støtten og opprettholder
forslaget til § 7 Barnehageeierens ansvar. Departementet
har merket seg at noen få høringsinstanser ønsker å videreføre
opplistingen av hva vedtektene skal inneholde. Opplistingen i gjeldende § 15
Vedtekter inneholder relevante punkter som departementet mener dekkes
av bestemmelsen om at vedtektene skal gi opplysninger som er av
betydning for foreldrenes/de foresattes forhold til barnehagen.
Departementet legger til grunn at vedtektene fortsatt vil inneholde
de samme opplysningene som nå, men anser en detaljregulering
som unødvendig. Barnehageeierens fastsettelse av leke-
og oppholdsareal per barn, dvs. barnehagens norm for arealutnytting,
vil typisk være et forhold som er av betydning for foreldrene
og som således må framgå av vedtektene.
Det samme gjelder dagens krav om at eventuelle vilkår stilt
av kommunen for kommunal støtte skal framgå av
vedtektene, og at vedtektene skal henvise til eller gjengi den dokumentasjon
barnehagen har for barnehagens internkontrollsystem. Av hensyn til
barnehageeieren og foreldrene, inntas enkelte av dagens elementer
som en eksemplifisering. Listen er ikke uttømmende. Kommunen
vil som før måtte få seg forelagt utkast
til vedtekter i forbindelse med behandlingen av søknad
om godkjenning. Departementet forutsetter at lovendringen ikke vil medføre
noen realitetsendring eller endring i praksis knyttet til kravet
om vedtekter, men kun er en regelforenkling. Departementet tar sikte
på å utdype og videreføre eksemplene
i veiledningsmateriale.
Når det gjelder kravet om registrering av godkjente
virksomheter i Enhetsregisteret, jf. gjeldende § 12
annet ledd, vil departementet av redaksjonelle hensyn foreslå dette
inntatt i § 7 siste ledd. Endringen er gjort for å markere
at det er eierens ansvar å registrere virksomheten.
Departementet foreslo få endringer i kommunenes oppgaver
som barnehagemyndighet. Departementet foreslo imidlertid enkelte
redaksjonelle endringer i loven for å gjøre den
lettere tilgjengelig for brukerne.
Bestemmelsene som regulerer kommunens oppgaver som barnehagemyndighet
er i dag spredt i ulike deler av lovverket. Kommunens rolle som
lokal barnehagemyndighet følger indirekte av loven § 7
som legger ansvaret for utbygging og drift av barnehager til kommunen.
Departementet foreslo derfor at kommunens rolle som barnehagemyndighet
omtales direkte og mer samlet i loven.
Departementet foreslo at kommunens rolle som lokal barnehagemyndighet
hjemles i ny § 8 i lovutkastet.
Departementet mente det var viktig at kommunens oppgaver som
barnehagemyndighet tydeliggjøres i loven. Videre mente
departementet at en direkte og klar hjemmel for kommunens myndighetsrolle
vil gjøre loven lettere tilgjengelig for brukerne og at
ansvarsforholdene i sektoren vil klargjøres.
Departementet foreslo at bestemmelsen om kommunens ansvar uttrykkelig
fastslår at kommunen er lokal barnehagemyndighet og at
kommunen skal sikre at barnehagene drives i samsvar med
gjeldende lover og regelverk.
Departementet foreslo en videreføring av kommunens ansvar
for at det finnes et tilstrekkelig antall barnehageplasser for barn
under opplæringspliktig alder.
Departementet har fått bred støtte til utkastet § 8 Kommunens
ansvar. Departementet fremmer derfor forslaget § 8
første til fjerde ledd uendret i proposisjonen. Det foreslås
her kun en redaksjonell endring i første ledd: "(...) i
samsvar med gjeldende lover og regelverk" endres til: "(...) i samsvar
med gjeldende regelverk." Departementet foreslår å flytte
kommunens veiledningsplikt fra utkastet § 16 til § 8
første ledd. Endringen er gjort for å markere
at veiledning er noe annet enn tilsyn. Endringen er redaksjonell
og innebærer ingen realitetsendring.
Departementet har merket seg at noen høringsinstanser
mener reglene om kontantstøtte ikke hører hjemme
i barnehageloven. Departementet opprettholder likevel forslagene
som ble fremmet i høringsnotatet. Kommunens register brukes
av trygdekontoret til kontroll av stønadsmottakernes opplysninger om
avtalt oppholdstid i barnehage. Registerføringen er nødvendig
for å kunne kontrollere opplysninger ved beregning og utbetaling
av kontantstøtte. Hensikten er å sikre korrekt
utbetaling av kontantstøtte.
Departementet finner ikke grunnlag for å fremme forslag
om individuell rett til barnehageplass. Departementet vil komme
tilbake til spørsmålet om lovfestet rett til barnehageplass
når målet om full barnehagedekning er nådd.
Departementet mener det er viktig å bidra til at samiske
barn får oppleve sin kultur og bevare og utvikle sitt språk,
og at dette bør gjelde uansett hvor i landet de bor. I
samiske barnehager er det en forutsetning at det er personale som
kjenner samisk språk og kultur. I øvrige barnehager
der det er samiske barn, skal innholdet i barnehagetilbudet til
disse barna tilpasses deres samiske bakgrunn. Med dette menes at samiske
barn og foreldre har rett til å forvente at barnehagens
ansatte har kjennskap til og legger vekt på at også den
samiske kulturen skal være en del av barnehagens innhold.
Departementet mener ikke at det skal være samisktalende
personale i den enkelte norske barnehage der det går samiske
barn, men forutsetter at det så langt som praktisk mulig,
legges til rette for at barna også kan få møte
sin samiske kultur og sitt samiske språk i en egnet form.
Departementet foreslår en presisering av kommunens ansvar
i § 8 tredje ledd når det gjelder samiske
barn.
Departementet har funnet det hensiktsmessig å videreføre
rett til innsyn som femte ledd til § 8 når det
gjelder kommunens innsynsrett og i § 9 for så vidt gjelder
fylkesmannens innsynsrett. Endringene er redaksjonelle og innebærer
ingen realitetsendring.
Departementet har funnet det nødvendig å videreføre
bestemmelsen i gjeldende § 8 siste ledd om at kommunen
forvalter tilskuddene til private barnehager i kommunen. Hjemmelen
er nødvendig så lenge rammefinansiering av barnehagesektoren
ikke er gjennomført.
Departementet har merket seg den brede støtten fra høringsinstansene
og opprettholder forslaget om å innføre en hjemmel
i barnehageloven for statlig tilsyn med kommunens rolle som barnehagemyndighet.
Tilsynet med kommunen vil utøves av fylkesmannen. Departementet
har merket seg høringsinstansenes tilbakemeldinger om at
tilsynsoppgavene og rollene er tydeligere beskrevet og bedre avklart
i lovutkastet enn i gjeldende lov. Forslaget innebærer at
barnehagesektoren blir likestilt med andre sektorer der fylkesmannen
fører tilsyn, som barnevern-, utdanning- og sosialsektor.
I høringsnotatet framgikk det at departementet etter
en totalvurdering var kommet til at valg av tilsynsmetode ikke burde
lovfestes. De få høringsinstansene som har uttalt
seg om temaet, er i hovedsak enige i departementets forslag. Departementet
opprettholder forslaget, som innebærer at fylkesmannen selv
avgjør hvordan tilsynet skal utøves.
I forhold til omfanget av tilsynet og tilsynets reaksjoner, opprettholder
departementet forslaget om kun å fremme en generell hjemmel
for statlig tilsyn i barnehageloven. Departementet opprettholder
videre forslaget om at tilsynet bør være dialogbasert
og støttende - selv om noen få høringsinstanser
mener at det er behov for ytterligere reaksjonsmidler. Departementet
har merket seg uttalelsen fra Fylkesmannen i Rogaland, som mener
det er viktig at barnehageloven gir hjemmel for samme kompetanse
og reaksjonssystem som for annet statlig tilsyn med kommunene. Tilsynet
med barnehagene og reaksjonssystemet i barnehageloven bør
ses i sammenheng med det som blir utfallet av den videre behandlingen
av NOU 2004:17 Statlig tilsyn med kommunesektoren. Reglene
om tilsyn kan derfor bli endret som følge av regjeringens
behandling av denne utredningen.
Departementet ser at det kan argumenteres mot forslaget om å oppheve
fylkesmannens kompetanse til å føre tilsyn med
den enkelte barnehage. Departementet er imidlertid fortsatt av den
oppfatning at innføring av statlig tilsyn med barnehagemyndigheten vil
overflødiggjøre behovet for tilsynet med den enkelte
virksomhet. De høringsinstansene som er positive til forslaget,
framhever at det er hensiktsmessig og tidsriktig, og at det vil
gi fylkesmannen et mer samlet og oversiktlig tilsyn med barnehagesektoren på lik
linje med andre fagområder og sektorer. De høringsinstanser
som er i mot forslaget, framhever at rettssikkerheten til brukerne
ikke vil bli tilstrekkelig ivaretatt og påpeker utfordringene
med hensyn til kommunens dobbeltrolle. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
viser til at tilsyn og klagemuligheter er viktig for barn med særskilte
behov og deres foreldre, og at fylkesmannens tilsyn med den enkelte
barnehage fungerer som en uformell klageordning for foreldre. Departementet
har merket seg innvendingene, men mener likevel at det statlige
tilsynet vil ivareta dette forholdet. Departementet vil bemerke
at foreldre fremdeles kan henvende seg til fylkesmannen om forhold
i en barnehage. Fylkesmannen kan deretter kontakte kommunen. Dersom
fylkesmannen finner det nødvendig, kan det gjennomføres
et tilsyn med kommunen for å klarlegge hvordan kommunen oppfyller
sin lokale tilsynsplikt. I tillegg vil fylkesmannen fremdeles være
klageinstans for kommunale tilsynsvedtak som eiere av private barnehager
har innklaget til fylkesmannen.
Etter en helhetsvurdering kom departementet i høringsnotatet
fram til at ordningene med egenkontroll i kommuneloven 25. september
1992 nr. 107 § 23 og 77 var tilstrekkelig i forhold
til internkontrollplikt. Flere høringsinstanser har imidlertid
uttrykt behov for en egen hjemmel om internkontrollplikt for kommunen
i barnehageloven, ut fra antakelsen om at internkontroll vil gjøre
tilsynet mer systematisert både for tilsynsmyndigheten
og kommunen selv. Departementet har likevel kommet til at egenkontrollen
som er hjemlet i kommuneloven er tilstrekkelig.
Departementet har merket seg innspillene fra noen høringsinstanser
om behovet for å klargjøre fylkesmannens innsynsrett.
På denne bakgrunn foreslår departementet et nytt
tredje ledd i § 9, hvor det går klart
fram at fylkesmannen har rett til innsyn i den utstrekning dette
anses nødvendig for å ivareta fylkesmannens oppgaver.
Lovens kapittel IV er nytt i forhold til gjeldende rett og samler
de bestemmelsene som angår barnehagemyndighetens generelle
oppgaver mv. Departementet foreslår ingen vesentlige endringer
i kommunens oppgaver. For å gjøre loven lettere
tilgjengelig, foreslås det likevel enkelte redaksjonelle
endringer. Det er naturlig å regulere enkelte av kommunens oppgaver
som barnehagemyndighet særskilt og mer utfyllende i egne
bestemmelser.
For følgende bestemmelser i gjeldende lov foreslår
departementet ingen materielle endringer: § 7b Offentlige
tilskudd til private barnehager i ny § 14, § 14
Familiebarnehager i ny § 11 og § 15a
Foreldrebetaling i ny § 15.
Gjeldende lov § 10 Tilsyn videreføres
for kommunens tilsyn i lovforslaget § 16 Tilsyn.
Fylkesmannens tilsyn foreslås noe endret, se proposisjonens
kapittel 7.Gjeldende lov § 11 Barnehagemyndighetens rett
til innsyn, foreslås kun redaksjonelt endret. Kommunens
innsynsrett er videreført i forslag til ny lov § 8
femte ledd, og fylkesmannens innsynsrett er videreført
i ny lov § 9 tredje ledd.
Gjeldende § 7a Samordnet opptaksprosess i kommunen
videreføres og utvides i ny § 12.
Bestemmelsen om rett til prioritet ved opptak foreslås
videreført for barn med nedsatt funksjonsevne og foreslås
utvidet til også å gjelde barn det er fattet vedtak
om etter barnevernloven 17. juli 1992 nr. 100 § 4-12
og 4-4 annet og fjerde ledd, lovforslaget § 13.
Gjeldende § 3 om barnehagens lokaler og utearealet
foreslås ikke videreført. Prinsippene er videreført i
lovforslaget § 2 og vil få betydning
når kommunen skal avgjøre søknader om
godkjenning av barnehager, jf. lovforslaget § 10.
Departementet mener en utvidelse av kommunens kompetanse i godkjenningssaker
kanskje vil kunne føre til at konkurransen svekkes slik
at nye etterspurte barnehagetilbud ikke blir etablert. Kommunens
dobbeltrolle som eier og myndighet vil muligens i enkelte tilfeller
kunne påvirke kommunens vurdering og hindre oppstart av
nye barnehagetilbud i tråd med brukernes ønsker
og behov. En eventuell opphevelse av dagens ubetingede rett til
godkjenning vil derfor, etter departementets oppfatning, være uforutsigbar
og konkurransevridende på bekostning av nye aktører
og svekke grunnlaget for mangfold, nyskapning, kvalitetsheving og
effektiv drift i sektoren. Foreldrenes valg for sine barn bør
være førende for hvilke barnehagetilbud som skal
utvikles. Husbanken er en stor aktør ved finansieringen
av barnehager, og i retningslinjene for lån til barnehager
fra Husbanken stilles det krav til at kommunen må ha anbefalt
prosjektet. Kommunen skal uttale seg om verdi, behovsvurdering og
drift i sammenheng med barnehageplanene. Hvis det er utarbeidet
kommunal barnehageplan, legges denne ved anbefalingen. Departementet
antar for øvrig at det neppe vil være mange private
aktører som vil ønske å etablere seg
i en allerede fullt utbygd sektor. Departementet ønsker derfor
ikke å foreta endringer i dagens frie etableringsrett nå.
Departementet har merket seg Barneombudets innvending mot forslaget
om å ta kravet om at vilkår etter annet lovverk
skal være klarlagt før godkjenning gis ut av loven.
Departementet vil presisere at plikten til å klargjøre
slike vilkår før godkjenning gis, uansett må følge
av forvaltningsloven 10. februar 1967 § 17
om plikt til forsvarlig opplysning av saken. Kravet om god forvaltningsskikk
tilsier derfor at slike eventuelle vilkår klargjøres
og at de ulike kommunale myndighetene samarbeider nært
i forbindelse med behandlingen av en godkjenningssøknad.
Etter mange høringsinstansers syn er forslaget om kommunens
godkjenning av barnehagene i forhold til formål og innhold
vanskelig å gjennomføre dersom departementet ikke
viderefører dagens veiledende arealnorm. Departementet
har merket seg at kommunene og fylkesmennene ser på dette
som mer arbeidskrevende enn om man skal forholde seg til en nasjonal
veiledende norm. Flertallet av kommunene har uttalt at de ønsker
videreføring av arealnormen. Dersom normen videreføres,
vil kommunene ikke ha behov for selv å fastsette en kommunal
norm, og fylkesmennene vil i annen hånd ikke måtte
føre tilsyn med normene som den enkelte kommune fastsetter innen
sitt område. Mange faginstanser slutter seg også til
dette synspunktet.
Regjeringen har i sin Handlingsplan for fysisk aktivitet 2005
- 2009 kommentert barnehagens uteareal.
Departementet finner at veiledende nasjonale standarder for areal
vil virke klargjørende og ikke innskrenkende på den
kommunale virksomheten sett under ett. Det er derfor i tråd
med intensjonen om at forslaget skal fremme forenkling og handlingsrom. Departementet
vil med bakgrunn i ovennevnte fortsatt fastsette en veiledende arealnorm
i rundskriv. Denne vil som i dag kun være veiledende.
Et av familiebarnehagens særlige kvalitetstrekk er dens
hjemlige preg. Departementet anser familiebarnehager som et godt
alternativ til ordinære barnehager, spesielt for de minste
barna. For at familiebarnehager skal være et kvalitativt
godt alternativ til ordinære barnehager, bør det
stilles krav til virksomhetens organisering. Videre er det viktig
at det settes krav til hjemmets egnethet. På grunn av denne
barnehagetypens særtrekk, ser departementet behovet for å beholde
en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om godkjenning
og drift av familiebarnehager.
På bakgrunn av den brede støtten fra de høringsinstanser
som har uttalt seg om temaet, viderefører departementet
forslaget til § 11 Familiebarnehager. Departementet
gis her hjemmel til å fastsette nærmere regler
om godkjenning og drift av familiebarnehager. Departementet vil
for øvrig gjennomgå alle forskriftene med tanke
på kvalitet, regelforenkling og brukervennlighet.
Departementet opprettholder forslaget som medfører at åpne
barnehager ikke vil være godkjenningspliktige. Departementet
vil presisere at det ser mange positive sider ved tilbudet om åpen
barnehage og vil derfor oppfordre kommunene til å etablere
og opprettholde slike tilbud.
Departementet opprettholder videre forslaget om ikke å regulere
godkjenning og drift av barnehager med hovedvekt på friluftsliv
særskilt i loven. Departementet ser på denne type
barnehage som er godt supplement til de ordinære barnehagene.
For disse barnehagene vil kommunen etter departementets forslag
kunne vurdere virksomhetens egnethet i forhold til de krav som stilles
til formål og innhold. Videre kan kommunen stille vilkår
for godkjenning med hensyn til antall barn, barnas alder og oppholdstid.
Departementets vurdering av internkontrollplikt er nærmere
redegjort for under proposisjonens punkt 7.5 hvor det fremgår
at det ikke foreslås å hjemle en internkontrollplikt
i barnehagelovenn..
Likeså vises det til punkt 7.5 vedrørende departementets
vurdering av kommunens tilsynsansvar med de enkelte barnehagene.
Kommunens veiledningsansvar er foreslått flyttet fra § 16
til § 8 i utkastet. Dette er gjort for å markere
at veiledning og tilsyn er to ulike oppgaver. Endringen er kun redaksjonell
og innebærer ingen endringer i substansen.
Departementet har merket seg at enkelte av høringsinstansene
frykter habilitetskonflikter når kommunen både
opptrer som barnehageeier og tilsynsmyndighet. Departementet har
imidlertid tro på at kommunene er seg sine roller bevisst.
Departementet foreslår å videreføre veiledende
arealnorm og forskrift om pedagogtetthet, slik at kommunen har noen overordnede
statlige normer å forholde seg til ved godkjennings- og
tilsynsutøvelsen. Departementet vil også på bakgrunn
av ovennevnte vurdere om det er behov for å utarbeide veiledningsmateriale
til kommunene. Det vises dessuten til at fylkesmannen fortsatt skal
være klageinstans for vedtak fattet av kommunen som tilsynsmyndighet.
Departementet finner etter en helhetsvurdering at det ikke er
tilstrekkelig grunnlag for å innføre ytterligere
sanksjonsmuligheter for kommunen nå. Kommunen har mulighet
til å fatte vedtak om å stenge en barnehage midlertidig
eller varig. Selv om dette, som påpekt av flere høringsinstanser,
er en streng sanksjon, finner departementet denne sanksjonen mer hensiktsmessig
enn rett til å holde tilbake offentlige tilskudd. Kommunens
vedtak om retting og stenging kan påklages til fylkesmannen,
som kan prøve alle sider av vedtaket.
Departementet har merket seg at en del høringsinstanser ønsker
at det også skal føres tilsyn med kvaliteten i
barnehagene. Departementet mener at tilsynet også omfatter
tilsyn med innhold og kvalitet.
Departementet har merket seg høringsinstansenes syn
på behovet for å sikre barnefaglig kompetanse
i kommunen. Til dette vil departementet bemerke at det forutsettes
at kommunen har tilstrekkelig kompetanse til å oppfylle
sine forpliktelser etter barnehageloven.
På bakgrunn av den brede støtten fra høringsinstanser
som har uttalt seg om temaet, opprettholder departementet forslaget
om å videreføre fortrinnsretten for barn med nedsatt
funksjonsevne og å utvide retten til prioritet til barn
som det er fattet vedtak om etter barnevernloven 17. juli
1992 nr. 100 § 4-12, som gjelder vedtak om omsorgsovertakelse
eller § 4-4 hvor barnehageplass er innvilget som
frivillig hjelpetiltak.
Flere av høringsinstansene er usikre på hvem som
skal foreta den sakkyndige vurderingen for å fastslå at
barnet har nedsatt funksjonsevne. Med sakkyndig instans mener departementet
de faglige instanser og personer som har hatt med barnet å gjøre fra
det ble født eller fra det tidspunkt funksjonsnedsettelsen
ble oppdaget/diagnostisert. Dette kan for eksempel være
lege, helsestasjon eller PP-tjeneste. Den sakkyndige instansen skal
vurdere om barnet har en funksjonsnedsettelse som er av en slik
karakter at fortrinnsretten utløses.
Departementet har merket seg at noen av høringsinstansene
mener at også minoritetsspråklige barn bør
få rett til prioritet etter loven. Departementet ser at
også andre grupper barn kan ha et ekstra stort utbytte
av en barnehageplass. Mange minoritetsspråklige barn vil
for eksempel ha nytte av å gå i barnehage, både
i forhold til barnas sosiale og språklige utvikling. Departementet
finner imidlertid at en slik utvidelse av fortrinnsretten vil gjøre
bestemmelsen for omfattende og dessuten til dels vanskelig å håndheve.
Departementet gjør oppmerksom på at kommunale
og private barnehageeiere selvsagt kan gi minoritetsspråklige
barn rett til prioritet. Departementet er kjent med at flere kommuner
gir minoritetsspråklige barn fortrinnsrett i kommunale
barnehager. Departementet gir tilskudd til tiltak for å bedre
språkforståelsen blant minoritetsspråklige
barn i førskolealder. I 2005 er det bevilget 96 mill. kroner
til dette.
Universell utforming innebærer at produkter, bygninger
og uteområder som er i alminnelig bruk, skal utformes på en
slik måte at de kan brukes av alle, uansett funksjonsnedsettelse,
og skal kunne brukes på en likestilt måte så langt
det er mulig uten spesielle tilpasninger eller hjelpemidler.
Departementet ga i høringsutkastet uttrykk for at man
på et senere tidspunkt vil vurdere om det er grunn til å nedfelle
prinsippet om universell utforming i barnehageloven.
Departementet er opptatt av universell utforming og vil oppmuntre
til at det fysiske miljøet, så langt det er praktisk
mulig og rimelig, utformes etter prinsippet om universell utforming.
Barnehageloven regulerer først og fremst den pedagogiske
virksomheten og barnehagens kvalitative innhold. Loven har ikke
regler om utformingen av bygninger da dette reguleres av annet lovverk,
blant annet plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 med
tilhørende forskrifter. Det vises til Syseutvalget, planlovutvalget
og bygningslovutvalgets arbeid. Departementet finner det derfor
ikke naturlig på det nåværende tidspunkt å lovfeste
krav til universell utforming av barnehager i barnehageloven.
Det anses som en etablert rettsoppfatning at opptak i kommunale
barnehager regnes som enkeltvedtak. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler
for enkeltvedtak kommer følgelig til anvendelse ved behandlingen
av søknader om opptak i kommunale barnehager. Det har imidlertid
i praksis vist seg at disse reglene har hatt en del uheldige konsekvenser.
Høringsrunden har bekreftet at flere kommuner har problemer
med å gjennomføre et effektivt og hensiktsmessig
opptak i barnehagene i tråd med forvaltningslovens saksbehandlingsregler.
Forvaltningsloven stiller flere krav til saksbehandlingen som det
for mange kommuner kan være vanskelig å forene
med et hensiktsmessig opptaksregime. Som nevnt i høringsnotatet
oppstår problemene først og fremst i forbindelse
med de såkalte supplerende opptakene i løpet av
barnehageåret. Det oppleves som uforholdsmessig krevende å måtte
underrette samtlige andre søkere og gi rett til dokumentinnsyn
og klageadgang når en ledig plass fylles opp. Departementet
mener derfor det kan være grunn til å gi nærmere
regler som modifiserer forvaltningslovens krav her. De nærmere reglene
må ivareta både brukernes behov for rettssikkerhet
og hensynet til effektiv ressursutnyttelse. Høringsrunden
har videre vist at det kan være behov for å vurdere å gi
nærmere regler i forbindelse med omfanget av klageretten
ved hovedopptaket. Når en søker i en samordnet
opptaksprosess fører opp flere ønsker i prioritert
rekkefølge, er det etter departementets oppfatning grunn
til å vurdere om det bør gis klagerett i forhold
til enhver prioritet som ikke oppfylles, eller om klageretten bare
skal gjelde dersom man får avslag på alle prioriterte ønsker.
Også her må hensynet til brukernes rettssikkerhet
vurderes opp mot behovet for effektivitet og hensiktsmessig ressursutnyttelse.
Som påpekt av Handikappede Barns Foreldreforening, kan
avveiningen mellom en søkers behov for innsynsrett i en
annen søkers søknad og sistnevntes behov for personvern,
være vanskelig. Departementet finner derfor grunn til å vurdere
nærmere regler om innsynsrett.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at
forvaltningslovens regler for enkeltvedtak i kapittel IV-VI ikke
skal gjelde for opptak i kommunale barnehager. Forvaltningslovens øvrige
regler vil gjelde og, det vil i forskrift bli fastsatt nærmere
saksbehandlingsregler for behandlingen av søknader og avgjørelser
om opptak som sikrer brukernes rettssikkerhet og gir den nødvendige
legitimitet til opptaksorganet. Departementet mener denne løsningen
vil innebære en forenkling av regelverket ved at det i
forskrift kan fastsettes saksbehandlingsregler som er bedre tilpasset
sektoren. Departementet er opptatt av at foreldrenes rettssikkerhetsgarantier
ikke svekkes, samtidig som det legges opp til et effektivt og hensiktsmessig opptak
til beste for alle parter. Forskriften vil derfor inneholde regler
som ivaretar behovet for betryggende saksbehandlingsregler på dette
området. Departementet foreslår at forskriftskompetansen
legges til Kongen, og forskriften vil bli sendt på bred
alminnelig høring.
Opptak i private barnehager har tradisjonelt ikke vært
ansett som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Som nevnt
i høringsnotatet, kan både rettssikkerhetshensyn,
hensynet til likestilling mellom private og kommunale barnehager
og den omfattende offentlige støtten til private barnehager
tale for at forvaltningslovens alminnelige saksbehandlingsgarantier,
for eksempel om klagerett, også som et utgangspunkt bør
gjelde ved opptak i private barnehager. Praktiske hensyn i forhold
til den samordnede opptaksprosessen taler også for likestilling.
Dette må imidlertid veies opp mot hensynet til å gi
anvendbare regler for private barnehager av forskjellig størrelse.
Private barnehager fastsetter sin egen opptakskrets og må fastsette
de nærmere opptakskriteriene i barnehagens vedtekter. Av
hensyn til brukernes rettssikkerhet er det viktig at barnehagen
lojalt følger de fastsatte opptaksregler og ikke tar utenforliggende hensyn
ved tildeling av barnehageplass. En klagerett vil gi brukerne en
viktig rettssikkerhetsgaranti og dessuten gi legitimitet til opptaksmyndigheten.
Departementet er etter en helhetsvurdering kommet til at det
mest hensiktsmessige er å legge til grunn at avgjørelser
om opptak i private barnehager ikke skal regnes som enkeltvedtak
i forvaltningslovens forstand, men at det i forskrift gis nærmere
regler om behandlingen av søknader og avgjørelser
om opptak. Departementet har ved denne vurderingen lagt avgjørende
vekt på hensynet til å gi praktisk anvendbare
regler for private barnehager av ulik størrelse. Departementet
mener rettssikkerhetshensynet kan ivaretas ved at Kongen gis adgang
til å fastsette nærmere regler for behandlingen
av søknader om opptak i private barnehager. Det offentliges
finansiering av virksomheten kan generelt tale for plikt til å følge
prinsippene i forvaltningsloven selv om reglene ikke gjelder direkte.
I høringsrunden ble det opplyst at flere private barnehager
allerede enten er med i kommunens klagesystem eller har egne klagerutiner. En
klagerett fastsatt i forskrift antas derfor ikke å ville
medføre betydelig merarbeid.
I tillegg til kommunale og private barnehager finnes det andre
offentlige barnehager, eid av stat (94) og fylkeskommune (2). Disse
barnehagene er i all hovedsak sykehusbarnehager eid av de statlige
helseforetakene. Både forvaltningsloven og offentlighetsloven
gjelder i utgangspunktet for den virksomhet som drives av forvaltningsorganer,
når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov.
Helseforetaksloven 15. juni 2001 nr. 93 § 5
regulerer forvaltningslovens og offentlighetslovens virkeområde
for helseforetakene.
Justisdepartementet foretok i 1999 en rettslig vurdering av om
opptak i sykehusbarnehager treffes under utøving av offentlig
myndighet eller om tildeling av barnehageplass måtte regnes
som en privatrettslig disposisjon, jf. forvaltningsloven § 2
første ledd bokstav a. Justisdepartementet kom under tvil
til at opptak i sykehusbarnehager ikke var å regne som et
enkeltvedtak. Departementet finner ikke grunn til å endre
dette rettslige utgangspunktet for klassifisering av opptak i sykehusbarnehager.
Barnehagen må fastsette sin egen opptakskrets, og opptakskriteriene må framgå av
vedtektene. Av hensyn til brukernes rettssikkerhet er det viktig
at barnehagen lojalt følger de fastsatte opptakskriterier
og ikke tar usaklige hensyn. En klagerett vil sikre tilliten til
opptaksmyndigheten og være en rettssikkerhetsgaranti for
foreldrene. Departementet vil foreslå at Kongen kan fastsette nærmere
regler for behandlingen av søknader om opptak i barnehage.
Bestemmelsene om barnehagens ledelse og øvrige personale
foreslås noe justert, jf. forslaget § 17
og 18. Departementet foreslår at gjeldende § 20
Politiattest videreføres uendret. Gjeldende § 18
Personale som arbeider i barnehagen på nattid foreslås
flyttes til forskrift, § 19 Utlysning av stillinger
foreslås ikke videreført mens § 24 Øvingsopplæringforeslås
videreført i den nye loven.
Departementet har merket seg at et meget stort flertall av høringsinstansene
støtter forslaget om at barnehageloven må ha en
bestemmelse om at barnehagen skal ha en forsvarlig pedagogisk og
administrativ ledelse. Likeledes er det flertall for forslaget om
at hver barnehage må ha en daglig leder. Departementet
mener høringsrunden bekrefter viktigheten av en fortsatt
sterk satsing på å styrke den faglige kompetansen
i barnehagen. Barnehagens leder må derfor ha den nødvendige
lederkompetanse.
Et flertall av høringsinstansene ønsker for øvrig å videreføre
betegnelsen "styrer". Enhver virksomhet må ledes, og styrerbetegnelsen
har vært brukt i barnehagesektoren i alle år.
Den er så å si en del av barnehagens identitet.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å videreføre
betegnelsen styrer.
Det som gjelder styrerens oppgaver tilsier at han/hun
daglig bør være mest mulig til stede i barnehagen.
Tidligere forarbeider til loven, reelle hensyn og høringsinstansenes
syn peker til sammen helt entydig i retning av at hver lokale enhet
må ha en styrer.
Etter departementets mening kan barnehageloven gi barnehagen
en viss grad av fleksibilitet med hensyn til organiseringen av den
daglig ledelse. Det kan i enkelte tilfeller være behov
for at flere barnehager samler sine styrerressurser, for eksempel
i et lederteam.
Departementet mener videre at det unntaksvis i enkelte spesielle
tilfeller kan være positivt at flere små barnehager
organiseres som én virksomhet med én styrer. Ved
vurderingen er det naturlig å legge vekt på barnehagens
størrelse etter en eventuell sammenslåing, barnehagenes
geografiske plassering i forhold til hverandre og tilgangen til
kvalifisert personale.
Departementet har merket seg at et stort flertall av høringsinstansene,
faginstansene, fylkesmennene og et stort antall kommuner, ønsker å opprettholde kravet
om førskolelærerutdanning for styrer. Departementet
vil derfor foreslå at dette kravet videreføres. Regjeringen
har som mål å sikre et likeverdig barnehagetilbud
til alle barn, noe som taler for en nasjonal kvalitetsbestemmelse.
Et krav til styrer slik departementet her skisserer, vil imøtekomme
dette behovet.
Barnehagens mål og rammer er gitt gjennom barnehagelov,
rammeplan, eierens eventuelle lokale tilpasning til denne, barnehagens årsplan,
personale og budsjett. Rammeplanen angir mål den enkelte
barnehage skal arbeide i retning av, ikke resultatmål for
det enkelte barn. Gjennom prosessene med årsplanlegging
og vurdering medvirker både barn og foreldre. Som personalleder
må styreren sørge for at alle de ansatte i barnehagen
forstår hva som er virksomhetens mål og hvordan
hver enkelt kan bidra med sin kunnskap og kompetanse for at målene
skal nås.
Styreren er arbeidsleder for den samlede personalgruppen, der
mange av de ansatte ikke har pedagogisk utdanning. Styreren skal
ha et faglig samarbeid med og være administrativt bindeledd
til instanser i kommunen som helsestasjon, barneverntjeneste, pedagogisk-psykologisk
tjeneste og skole.
Departementet har nøye vurdert innsigelsene enkelte
høringsinstanser har kommet med mot å videreføre
kravet til førskolelærerutdanning for styreren. Departementet
har konkludert med at det ikke er tilrådelig å fjerne
kravet om førskolelærerutdanning. Departementet
mener imidlertid det bør åpnes for at også andre
høgskoleutdanninger som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse,
skal være relevant for styrerstillinger. Dermed vil kommunene
og andre eiere ha noe større fleksibilitet, samtidig som
de grunnleggende kvalitetshensyn ivaretas.
Når departementet foreslår at også andre
høgskoleutdanninger som gir pedagogisk og barnefaglig kompetanse
kvalifiserer for styrerstillinger, er det ikke nødvendig å videreføre
bestemmelsen om at rektor kan være styrer der barnehage
og skole er organisert som én enhet. Departementet legger
til grunn at rektor som hovedregel vil ha slik kompetanse og dermed
også kan være styrer.
Departementet har merket seg at et overveldende flertall blant
høringsinstansene støtter forslaget om at det
fortsatt bør være et lovfestet krav om førskolelærere
i barnehagene. Departementet vil derfor foreslå at dette
kravet videreføres.
Departementet vil peke på at både forslaget
til innholdsbestemmelse (§2) og barns rett til medvirkning
(§3) forutsetter at det i barnehagen finnes faglig kompetanse
på barns utvikling og læring individuelt og i
grupper. Den nødvendige kompetansen forvaltes av førskolelærere,
evt. av personer med annen pedagogisk utdanning på høgskolenivå og
videreutdanning i barnehagepedagogikk.
Departementet er enig i at også andre yrkesgrupper enn
førskolelærerne er viktige for barnehagens kvalitet.
Departementet mener at særlig barne- og ungdomsarbeiderne
har viktige oppgaver i barnehagen og bidrar til barnehagens samlede
kvalitet. Departementet mener imidlertid at det ikke er behov for å foreslå egne
lovbestemmelser om disse gruppene.
Departementet har registrert at flere høringsinstanser
mener at begrepet "pedagogisk leder" bør videreføres.
På bakgrunn av det som er framkommet under høringsrunden,
vil departementet foreslå at begrepet "pedagogisk leder"
videreføres i den nye bestemmelsen om barnehagens øvrige
personale.
Departementet har merket seg at det er tilslutning til forslaget
om at personer med annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå som
tar videreutdanning i barnehagepedagogikk, kan arbeide i barnehagene
på lik linje med førskolelærere. En slik
videreutdanning har vært etterspurt av allmennlærere som ønsker å kvalifisere
seg for arbeid i barnehage. Departementet foreslår derfor
at det i bestemmelsen om barnehagens øvrige personale åpnes
for at for eksempel en allmennlærer med slik tilleggsutdanning kan
ansettes på lik linje med førskolelærere.
Departementet finner ikke grunn til å lovfeste nærmere
detaljer om denne videreutdanningen. Departementet foreslår
derfor at det lovfestes at annen treårig pedagogisk utdanning
på høgskolenivå, med videreutdanning
i barnehagepedagogikk, er likeverdig med førskolelærerutdanning.
Departementet vil vurdere lengden og innholdet i denne utdanningen nærmere.
Departementet mener at høringsrunden i hovedsak har
vist støtte til forslaget om at det fortsatt skal være
adgang til både midlertidige og varige dispensasjoner fra
utdanningskravene i loven. Det foreslås derfor at departementet
får hjemmel til å gi forskrifter om dette. Forskriftene
skal være like for alle typer stillinger, og kommunen skal
kunne innvilge både midlertidige og varige dispensasjoner
med fylkesmannen som klageinstans. Varige dispensasjoner skal bare
gis unntaksvis. Forslaget innebærer en betydelig forenkling
i forhold til gjeldende regelverk, der bestemmelsene er forskjellige
for de ulike stillingskategoriene. Forslaget sikrer større
ansvar og økt lokalt handlingsrom for kommunen som barnehagemyndighet,
siden også søknader om varige dispensasjoner skal
avgjøres i kommunen. Departementet vil utdype dette nærmere
i forslag til forskrifter om dispensasjon.
Departementet legger vekt på at et meget stort flertall
støtter forslaget om at det fortsatt bør være
nasjonale bestemmelser om pedagogisk bemanning. En felles nasjonal
norm bidrar til å ivareta den pedagogiske kvaliteten og
sikrer en enklere og mer likeverdig saksbehandling. Samtidig bidrar
en slik felles nasjonal norm til å forenkle tilsynet med
den enkelte barnehage. Pedagognormen sikrer et minimum av pedagogisk
kompetanse blant personalet, uten at den totale bemanningen reguleres
i detalj.
Dersom man ikke har nasjonale normer for pedagogisk bemanning, åpner
man for at det kan utvikle seg betydelige variasjoner i kvaliteten
i barnehagene i Norge. En slik utvikling vil ikke være
i samsvar med forutsigbarhet og regjeringens mål om et
likeverdig pedagogisk tilbud til alle som ønsker det. Departementet
har merket seg at mange kommuner peker på at økonomien
er anstrengt, og at det derfor kan være risiko for at finansieringen
av barnehagene kommer inn i en negativ spiral. Maksimalgrensen for foreldrebetaling
kan forsterke risikoen for at det pedagogiske tilbudet kan bli skadelidende.
Det vil være uheldig om det oppstår store kvalitetsforskjeller.
Departementet legger også vekt på at fylkesmennene har
påpekt at nasjonale standarder for personalets kompetanse
og antall vil gi størst forutsigbarhet for brukerne og
eierne. Nasjonale standarder vil dessuten virke forenklende for
saksbehandlingen og tilsynet. Fylkesmennene har påpekt
at tilsynsarbeidet lettere lar seg gjennomføre dersom det
finnes felles nasjonale normer enn dersom man i hvert enkelt tilfelle
må vurdere hva som er forsvarlig.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at
loven fortsatt skal gi departementet hjemmel for å gi forskrifter
om pedagogisk bemanning.
Det vises her til proposisjonen s. 101.
Departementet foreslo i høringsnotatet at barnehageloven § 19
ikke videreføres og at det ikke inntas egne regler om utlysing
av stillinger i den nye barnehageloven.
Departementet har merket seg at høringsinstansene er
enige i at gjeldende § 19 ikke bør videreføres. Bestemmelsene
i arbeidsmiljøloven er tilstrekkelige, og det er også uheldig
med en dobbelthjemling. Forslaget medfører en forenkling.
Departementet har også notert seg Likestillingssenterets
forslag om lovfesting av moderat kjønnskvotering. Departementet
viser imidlertid til at forskriftene til likestillingsloven 9. juni
1978 nr. 45 allerede inneholder en slik hjemmel i dag. Departementet
vil derfor ikke foreslå en dobbelthjemling av adgangen
til moderat kjønnskvotering. Barnehageeiere har flere regelverk
de må forholde seg til, og det er ikke hensiktsmessig å gjengi
disse i barnehageloven. Departementet har en handlingsplan for likestilling
i barnehagen, der blant annet målet om 20 pst. menn i barnehagen
er nedfelt. Det er viktig at barnehageeierne benytter den adgangen
forskriftene til likestillingsloven gir til å foreta moderat
kjønnskvotering.
Departementet har merket seg synspunktene fra høgskolene,
Nasjonalt råd for lærerutdanning og Utdanningsforbundet
med hensyn til at bestemmelsen om øvingsopplæring
bør videreføres. Departementet mener at praksisopplæringen
både er nyttig og skal ha god kvalitet. Departementets
forslag om å videreføre utdanningskravet både
for styrere og pedagogiske ledere i barnehagen synliggjør
behovet for utdannede førskolelærere. Departementet
legger vekt på at en god og tidsriktig førskolelærerutdanning
også innebærer praksisopplæring. Departementet
har merket seg utdanningsinstitusjonenes bekymring for at kvaliteten
på førskolelærerutdanningen kan svekkes dersom
bestemmelsen om øvingsopplæring ikke videreføres.
Departementet vil derfor foreslå at bestemmelsen videreføres
i ny § 24.
I høringsnotatet foreslo departementet bestemmelsen
om politiattest i § 20 videreført uendret.
Høringsinstansene slutter seg til dette forslaget. Etter denne
bestemmelsen skal den som skal arbeide i barnehagen legge fram tilfredsstillende
politiattest. Attesten skal vise om vedkommende er siktet, tiltalt
eller dømt for seksuelle overgrep mot barn. Bestemmelsen
om politiattest foreslås videreført i § 19.
Bestemmelsen om taushetsplikt i gjeldende lov § 21,
barnehagepersonalets opplysningsplikt til sosialtjenesten, jf. gjeldende
lov § 22, opplysningsplikten til barneverntjenesten,
jf. gjeldende lov § 23 og kravet om helsekontroll
av barn og personale i gjeldende lov § 25 ble
i høringsutkastet foreslått videreført
uendret. Bestemmelsen om lovens anvendelse på Svalbard
i gjeldende lov § 26 ble også foreslått
videreført. Bestemmelsen om øvingsopplæring
i gjeldende lov § 24 er omtalt under kapittel
9 i proposisjonen.
Høringsinstansene har støttet forslaget i høringsnotatet
om å videreføre bestemmelsene om taushetsplikt,
opplysningsplikt til henholdsvis sosialtjenesten og barneverntjenesten
og om helsekontroll.
Bestemmelsen om helsekontroll av barn og personale skal sikre
at relevante opplysninger om barnas helsetilstand blir kjent for
personalet og at barna sikres mot ansatte som kan være
smittebærere av tuberkulose ved at det stilles krav om
tuberkulosekontroll av disse.
Når det gjelder kravet om tuberkulosekontroll av personalet,
har Helse- og omsorgsdepartementet pekt på at det i dag
er krav om tuberkulosekontroll for barnehagepersonale som kommer
fra eller har oppholdt seg i minst tre måneder i land med
høy forekomst av tuberkulose. Denne plikten gjelder også personer
under opplæring eller hospitering i barnehagen, jf. forskrift
av 21. juni 2002 om tuberkulosekontroll § 3-1. Barne-
og familiedepartementet mener lovteksten på dette området
bør utformes slik at den tar høyde for eventuelle
endringer helsemyndighetene måtte foreta når det
gjelder kravet om tuberkulosekontroll. Departementet foreslår
derfor at det i lovteksten framgår at barnehagepersonalet
har plikt til å gjennomgå tuberkulosekontroll
i den utstrekning helsemyndighetene finner det nødvendig.
Departementet vil under spesialmotivene presisere at plikten også omfatter
personer under opplæring eller hospitering i barnehagen.
Departementet foreslår å videreføre
bestemmelsen om lovens anvendelse på Svalbard - dog slik
at forskriftshjemmelen legges til Kongen.
Departementet antar at godkjenninger og dispensasjoner for barnehager
og pedagisk personale som er gitt på grunnlag av gjeldende
lovgivning, skal være gyldig også etter at disse
lovene er opphevet. Departementet mener derfor det bør
inntas overgangsregler som sikrer prolongering og klargjør
at det ikke er nødvendig å søke om nye
godkjenninger eller dispensasjoner mv. til tross for at hjemmelslovene
oppheves. Departementet foreslår å føye
til § 26 annet ledd, ett nytt annet punktum: Vedtak
som er truffet etter denne loven, gjelder inntil de faller bort
eller blir endret etter loven her.
Departementet antar at det kan være behov for enkelte
overgangsordninger, og foreslår at departementet gis adgang
til i forskrift å fastsette disse.