Justisdepartementet legger frem forslag om endringer i straffeloven
1902 for å kriminalisere kjøp av seksuell omgang og handling i Norge
og i utlandet. Det foreslås også enkelte endringer i bestemmelsen om
kjøp av sex fra barn. Departementet foreslår en endring i straffeprosessloven
for å gi adgang til teknisk kontroll av kommunikasjonsanlegg ved
håndheving av straffebudet som retter seg mot enkelte forberedelseshandlinger
til overgrep mot barn ("grooming").
I kapittel 2 i proposisjonen gjennomgår departementet bakgrunnen
for lovforslaget, i kapittel 3 redegjøres det for rettstilstanden
i de andre nordiske landene, og i kapittel 4 gis det en oversikt
over internasjonale forpliktelser. Det vises til proposisjonen på disse
punktene.
Etter gjeldende rett er det straffbart mot vederlag å ha seksuell
omgang eller handling med personer under 18 år. Strafferammen er
bøter eller fengsel inntil 2 år.
Departementet opprettholder etter høringsrunden høringsnotatets
forslag om å kriminalisere kjøp av seksuell omgang eller handling
med personer over 18 år. Spørsmålet om kriminalisering har vært
utredet flere ganger tidligere. Selv om høringsinstansene ikke uttrykkelig
ble bedt om å gi sitt syn på spørsmålet, er det flere som har benyttet
anledningen til å gjøre det.
Departementet anser ikke at et forbud mot kjøp av sex er i strid
med retten til familieliv/privatsfære, slik denne retten er nedfelt
i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs konvensjon
om sivile og politiske rettigheter.
I høringsnotatet tok departementet til orde for å kriminalisere
kjøp av seksuelle tjenester generelt, og ikke avgrense straffebudet
til kjøp av sex av spesielt utsatte eller sårbare mennesker. Det
ble vist til at likhetshensyn taler mot å begrense straffebudet
til visse grupper mennesker, det samme gjør hensynet til straffebudets
effektivitet.
Departementet foreslår å videreføre høringsnotatets forslag om
et generelt forbud mot kjøp av seksuell omgang eller handling. I
likhet med et klart flertall av høringsinstansene mener departementet
at det er nødvendig med et generelt forbud mot kjøp av seksuelle
tjenester for å kunne ramme kjøp av seksuelle tjenester fra ofre
for menneskehandel. Et generelt forbud vil også kunne bidra til
å svekke rekrutteringen av nye kunder, og dermed hindre at prostitusjonsmarkedet
stadig øker.
Straffeloven 1902 har litt ulik systematikk for om det er egne
straffebud som beskytter barn, eller om det er straffskjerpende
at en handling er begått mot et barn. Straffeloven setter straff
for seksuell handling med noen som ikke har samtykket, mens det
er gjort straffskjerpende at handlingen har skjedd med barn under
16 år. Det er også en særbestemmelse om straff for den som forleder
noen under 16 år til å utvise seksuelt krenkende atferd.
Departementet foreslår etter en samlet vurdering inntil videre
å beholde et eget straffebud som rammer kjøp av sex fra personer
under 18 år, og foreslår derfor en ny bestemmelse som rammer kjøp
av seksuell omgang og handling fra voksne. Departementet vil komme
tilbake til valget mellom én og to bestemmelser i forbindelse med
fremlegging av forslag til ny straffelov – spesiell del.
Straffeloven regulerer anvendelsen av straffelovens bestemmelser
på handlinger foretatt i utlandet av norsk statsborger. Straffelovens
bestemmelse om forbud mot kjøp av sex fra mindreårige er inntatt
i oppregningen over lovbrudd som kan strafforfølges i Norge også
når de er begått i utlandet av norsk statsborger eller en i Norge
hjemmehørende person. I høringsnotatet fant departementet ikke grunn
til å foreslå samme utvidede jurisdiksjon for kjøp av sex fra voksne.
Departementet foreslår likevel etter en samlet vurdering at straffebudet
som skal ramme kjøp av seksuell omgang eller handling fra personer
over 18 år, tas inn i bestemmelsen i straffeloven som gjør handlingen
straffbar i utlandet. Selv om det kan være utfordringer knyttet
til håndhevingen av en slik bestemmelse, er seksuell utnyttelse
og menneskehandel i høy grad et internasjonalt problem. Den foreslåtte bestemmelsen
kan også bidra til å skape en holdningsendring fordi det er grunn
til å tro at mange norske menn kjøper sex for første gang i utlandet.
Straffeloven § 203 første ledd som rammer kjøp av seksuelle tjenester
fra mindreårige, har følgende ordlyd:
"Den som mot vederlag har seksuell omgang eller handling
med en person under 18 år, straffes med bøter eller med fengsel
inntil 2 år."
I høringsnotatet fremheves det at denne formuleringen gjør det
tvetydig om bestemmelsen også rammer den som selger sex, og det
foreslås endringer i ordlyden for å klargjøre dette.
I proposisjonen gjennomgås de enkelte elementene i forslaget,
høringsinstansenes kommentarer og departementets syn nå.
Departementet viderefører høringsnotatets forslag om at det er
kjøp av seksuell omgang eller handling som bør rammes av straffebestemmelsen.
Et særskilt spørsmål er om straffebestemmelsen skal ramme kjøp
av at noen utfører seksuell omgang eller handling med seg selv.
Dersom noen mot vederlag oppnår at den prostituerte utfører seksuell
omgang med seg selv eller bruker gjenstander til dette, kan det
etter departementets syn være like straffverdig som at kjøperen
direkte foretar den seksuelle omgangen. Departementet foreslår derfor
at det fastsettes særskilt at dette også er straffbart. For seksuell handling
vil det derimot føre for langt å utvide straffansvaret til også
seksuell handling med seg selv. Det ville for eksempel kunne ramme
stripping, og det er ikke hensikten med lovforslaget. Departementet foreslår
videre at en tilsvarende formulering tas inn i straffeloven § 203,
slik at barn gis det samme vernet mot å mot vederlag utføre seksuell
omgang med seg selv eller med gjenstander.
I høringsnotatet uttales at det straffverdige i handlingen er
at den seksuelle omgangen eller handlingen oppnås på en bestemt
måte – gjennom betaling, typisk med penger, eller med andre midler.
Det er tilstrekkelig for straffansvar at vederlag er avtalt og den
seksuelle omgangen eller handlingen på grunn av dette er påbegynt.
Vederlagets form er likegyldig. I høringsnotatet foreslås det videre
at straffebudet også bør ramme tilfeller der vederlaget avtales eller
ytes av en annen person enn den som oppnår den seksuelle omgangen
eller handlingen, og at man i slike tilfeller skal kunne straffe
begge personene. Departementet viderefører høringsnotatets forslag,
slik at bestemmelsen rammer seksuell omgang eller handling som oppnås
mot vederlag, og at vederlagets form er uten betydning. Departementet
viderefører også forslaget om at straffebudet rammer tilfeller der vederlaget
avtales av en annen person enn den som oppnår den seksuelle omgangen
eller handlingen. En slik endring foreslås også i § 203, for at
straffebudene skal omfatte de samme situasjonene.
Etter gjeldende rett er skyldkravet i strafferetten forsett,
med mindre det uttrykkelig fremgår at også uaktsomme handlinger
er straffbare.
I høringsnotatet foreslås det at skyldkravet for å kunne bli
straffet for kjøp av sex er forsett. Forsettet må dekke alle omstendighetene
i gjerningsbeskrivelsen, herunder årsakssammenhengen mellom vederlaget
og den seksuelle omgangen eller handlingen.
Departementet foreslår å videreføre høringsnotatets forslag.
Strafferammen for kjøp av seksuelle tjenester fra mindreårige
er bøter eller fengsel inntil 2 år.
I høringsnotatet ble det foreslått at strafferammen for kjøp
av sex fra voksne skal være bøter eller fengsel inntil 6 måneder
eller begge deler. Med denne kombinasjonsadgangen mellom bøter og
fengsel vil det være adgang til pågripelse. Departementet reiste spørsmål
om det bør gjelde en forhøyd strafferamme dersom handlingen er begått
under bestemte omstendigheter, for eksempel ved utnytting av en
særlig sårbar situasjon eller lignende.
Departementet viderefører etter en samlet vurdering høringsnotatets
forslag til strafferamme på bøter eller fengsel inntil 6 måneder
eller begge deler. På bakgrunn av høringen foreslår departementet
også en forhøyd strafferamme på fengsel inntil 1 år dersom handlingen
er særlig krenkende, og den ikke kan straffes etter andre bestemmelser.
Dette gir mulighet til å straffesanksjonere de tilfellene hvor handlingen som
er begått, er kvalifisert krenkende uten at den kan straffes som
legemsbeskadigelse eller voldtekt.
Ut fra sammenhengen i regelverket foreslår departementet en tilsvarende
bestemmelse om straffskjerpelse i § 203 bestemmelsen om kjøp av
sex fra barn. Departementet finner at strafferammen passende bør
settes til 3 år.
Som fornærmet i straffeprosessen har man rett til innsyn i sakens
dokumenter, krav på underretning om påtalemyndighetens avgjørelser
og mulighet til å klage over påtaleavgjørelsene. Noen fornærmede
har rett til bistandsadvokat. Noen straffebud anses utelukkende
for å verne offentlige interesser, og har da ingen fornærmet.
Departementet anser det som mest naturlig at straffebudet ikke
anses å ha noen fornærmet, i likhet med hallikbestemmelsen. I noen
tilfeller vil straffebudet anvendes i konkurrens med andre bestemmelser
der den som selger seksuelle tjenester, vil være fornærmet. Dersom
det for eksempel foreligger en situasjon hvor en person er utsatt
for menneskehandel og tvunget til prostitusjon, vil personen bli
ansett som fornærmet etter bestemmelsen om menneskehandel. Selv
om den som selger sex ikke er å anse som fornærmet, vil den prostituerte
etter omstendighetene kunne anses for å ha en slik tilknytning til
saken at vedkommende vil ha samme rettigheter. For eksempel kan
rett til innsyn i straffesakens dokumenter følge av andre bestemmelser.
I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansenes syn på
om ordlyden i straffeloven 1902 § 203 om kjøp av sex av mindreårige
bør justeres i tråd med utkastet til ny § 202 a, og viste blant
annet til at det er en språklig tvetydighet knyttet til sammenhengen
mellom vederlaget og den seksuelle handlingen eller omgangen. Bestemmelsen
kan også leses slik at den omfatter den som mottar vederlag for å
ha seksuell omgang eller utfører seksuell handling med noen under
18 år.
Departementet opprettholder høringsnotatets forslag om å samordne
ordlyden i de to bestemmelsene. Det gir best samsvar i regelverket
med likelydende bestemmelser.
Etter gjeldende rett er medvirkning til seksualforbrytelser generelt
straffbar. I høringsnotatet ba departementet om høringsinstansens
syn på om det er nødvendig å gjøre unntak fra den generelle medvirkningsbestemmelsen.
Medvirkningsansvaret vil under enhver omstendighet ikke ramme den
som selger sex.
Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig å gjøre
unntak fra den alminnelige medvirkningsbestemmelsen. Det er tilstrekkelig
at det i proposisjonen her går klart frem at medvirkningsansvaret
ikke rammer den som selger sex.
I høringsnotatet ble det uttalt at forsøk på kjøp av sex vil
være straffbart, og at det vil foreligge et straffbart forsøk dersom
avtale er inngått eller vederlaget er ytet, men den seksuelle handlingen
eller omgangen ikke er påbegynt.
Departementet opprettholder høringsnotatets forslag. Forsøkstidspunktet
er først overtrådt når avtalen er inngått – det vil si at den prostituerte
etter forslaget fortsatt har juridisk rom til å kunne forhandle.
Dersom noen i samme handling overtrer flere straffebestemmelser,
taler man gjerne om konkurrens.
I høringsnotatet gikk departementet ikke inn for å gjøre unntak
fra den alminnelige regelen om at flere straffebestemmelser kan
anvendes på samme handling når de dekker forskjellige aspekter ved
den.
Departementet viderefører høringsnotatets forslag om ikke å gjøre
unntak fra den alminnelige læren om konkurrens. Dersom handlingen
samtidig oppfyller gjerningsinnholdet i andre bestemmelser, bør
bestemmelsen om kjøp av seksuell omgang eller handling etter vanlig
lære kunne anvendes samtidig med disse når bestemmelsene tar sikte
på forskjellige sider ved den straffbare handlingen.
Med den foreslåtte strafferammen (bøter eller fengsel inntil
6 måneder eller begge deler) vil politiet ha adgang til å benytte
tvangsmidler som pågripelse og fengsling, ransaking, skjult fjernsynsovervåking på
offentlig sted og avlytting av samtale (samtale som politiet selv
deltar i eller med samtykke fra en av samtalepartene). I høringsnotatet
reiste departementet spørsmål om politiet i saker om kjøp av seksuelle tjenester
burde gis adgang til kontroll av kommunikasjonsanlegg etter straffeprosessloven.
Departementet fremmet imidlertid ikke forslag om adgang til slik
kontroll, men under høringen er det flere instanser som har benyttet
anledningen til å redegjøre for sine synspunkter på spørsmålet.
Departementet viser til redegjørelsen i høringsnotatet og til
høringsinstansenes synspunkter, og fremmer ikke forslag om adgang
til å bruke kommunikasjonskontroll ved etterforsking av saker om brudd
på bestemmelsen om kjøp av seksuell omgang eller handling.
I høringsnotatet opplyses det at prostitusjonsmarkedet skal kartlegges
på forhånd, og at kartleggingen skal gjennomføres slik at den kan
gjentas etter noen tid for å evaluere effekten av loven. Det er
også understreket at forslaget om kriminalisering må ses i sammenheng
med andre tiltak, særlig rettet mot menneskehandel. Det ble opplyst
at tiltakene i regjeringens handlingsplan mot menneskehandel (2006–2009)
og hjelpetiltak rettet mot dem som allerede er i prostitusjon, vil
bli særlig fulgt opp.
Forslagene om kartlegging av prostitusjonsmarkedet på forhånd
og evaluering i ettertid for å måle effekten av loven, får bred
støtte i høringen. Enkelte høringsinstanser har kritisert at omtalen
av tiltak ikke er konkret nok, og bedt om at tiltakene må være på plass
før loven trer i kraft.
Departementet understreker at arbeidet med å sette i verk hjelpetiltak
pågår på flere plan. Som opplyst i høringsnotatet hører flere av
tiltakene inn under ansvarsområdet til andre departementer.
Arbeidet med å kartlegge prostitusjonsmarkedet startet i januar
2008, og skal sluttføres høsten 2008. Oppdraget utføres av forskningsstiftelsen
Fafo. Kartleggingen av prostitusjonsmarkedet, med spesiell vekt
på organisering av virksomheten og prostituertes egne erfaringer,
er ikke bare viktig som et grunnlag for senere evaluering. Den er
også viktig for å utforme målrettede tiltak for å begrense eventuelle
skadevirkninger av kriminaliseringen. Departementet understreker
at ikraftsettingen av lovforslaget vil bli fulgt nøye, både med
hensyn til hvordan loven blir håndhevet, og hvordan den ser ut til
å påvirke mulighetene for sosiale tiltak blant prostituerte.
Straffeloven setter straff for den som har avtalt et møte med
et barn under 16 år og som med forsett om å begå en handling som
nevnt i §§ 195, 196 eller 200 annet ledd, har kommet frem til møtestedet
eller et sted hvor møtestedet kan iakttas (såkalt "grooming"). Strafferammen
er bøter eller fengsel inntil 1 år.
Straffeprosessloven gir hjemmel til å foreta teknisk kontroll
av kommunikasjonsanlegg, for eksempel å innstille eller avbryte
overføring av samtaler til eller fra bestemte telefoner eller datamaskiner
som den mistenkte besitter eller kan antas å ville bruke, å stenge
slike anlegg for kommunikasjon, å identifisere anlegg ved hjelp
av teknisk utstyr eller at eier eller tilbyder av nett gir politiet
opplysninger om hvilke kommunikasjonsanlegg som i et bestemt tidspunkt har
vært i forbindelse med slike anlegg. Slik kommunikasjonskontroll
kan retten gi tillatelse til dersom noen med skjellig grunn mistenkes
for en handling som kan medføre straff i fengsel i 5 år eller mer,
eller ved brudd på nærmere bestemte straffebestemmelser.
I Ot.prp. nr. 18 (2006–2007) reiste departementet spørsmål om
politiet bør ha adgang til kontroll av kommunikasjonsanlegg etter
straffeprosessloven § 216 b for å håndheve straffeloven 1902 § 201 a.
Siden en slik utvidelse ikke hadde vært på høring, foreslo ikke
departementet endringer på det tidspunktet. I høringsnotatet ba
departementet nå om synet på om slik kontroll av kommunikasjonsanlegg
bør kunne gjennomføres for å håndheve forbudet mot "grooming".
Departementet foreslår å videreføre forslaget om adgang til å
foreta kommunikasjonskontroll etter straffeprosessloven § 216 b
ved skjellig grunn til mistanke om overtredelse av straffeloven
1902 § 201 a. Kommunikasjonskontroll er et inngripende virkemiddel,
og det er betenkeligheter med å utvide området for bruken av slike
virkemidler. Imidlertid er det viktig at den beskyttelsen som straffebudet oppstiller
for barn, ikke blir illusorisk fordi politiet mangler virkemidler
som er nødvendige for å etterforske (og avverge) slike saker.
Det vil kreve ressurser å håndheve en ny straffebestemmelse i
samsvar med forslaget til § 202 a i straffeloven. For å sikre at
straffebudet oppnår den ønskede effekt, er det nødvendig at politi-
og påtalemyndighet prioriterer og aktivt forfølger overtredelser
av straffebudet.
Det må antas at en kriminalisering av kjøp av seksuell omgang
eller handling vil føre til umiddelbare endringer i prostitusjonsmarkedet.
Gatemarkedet vil dels forsvinne eller bli mer skjult. Politiets innsats
vil måtte rettes mot det såkalte innendørsmarkedet, der prostitusjonsvirksomhet
drives fra leiligheter, på hoteller mv. Håndhevende myndigheter
må i stor utstrekning rette fokus mot annonsering som foretas ved
bruk av trykt skrift, Internett og på andre måter. Dette nødvendiggjør
en ressurskrevende metodebruk for politiet.
Etterforsking av kjøp av sex i utlandet vil være mer ressurskrevende
enn etterforsking i Norge.
Forslaget om endring i straffelovens bestemmelse om kjøp av sex
av mindreårige er i det vesentlige bare en presisering av det som
allerede ligger i gjeldende rett, og antas ikke å medføre økonomiske
og administrative konsekvenser.
Forslaget om kommunikasjonskontroll for å håndheve straffelovens
bestemmelse om "grooming" vil kunne føre til isolert sett økte utgifter
til slik metodebruk. Man har foreløpig liten erfaring med i hvor mange
slike saker årlig det kan være behov for kommunikasjonskontroll.
Imidlertid vil kommunikasjonskontroll som etterforskingsmetode kunne
medføre en nedgang i antall overgrep mot barn, og derved gi gevinst
i form av færre skader og redusert behov for ressurser til strafferettslig
forfølgning.