Stortinget vedtok i 2001 ved behandlingen av Innst.
S. nr. 342 (2000–2001) til St.prp. nr. 45 (2000–2001), at en fremskaffelse
av nye kampfly skulle forberedes. I St.prp. nr. 1 (2006–2007) ble
prosessen for oppfølging av de tre aktuelle kandidatene, Eurofighter,
JAS Gripen NG (Next Generation) og F-35 Joint Strike Fighter (JSF), nærmere
beskrevet.
Formålet med denne proposisjonen er å innhente Stortingets
samtykke til at det innledes en forhandlingsprosess for anskaffelse
av nye kampfly av typen JSF i tråd med ambisjonene for kampflyvåpenet,
slik disse er omtalt i langtidsproposisjonen for Forsvaret (St.prp.
nr. 48 (2007–2008)), som Stortinget har gitt sin tilslutning til,
gjennom behandlingen av Innst. S. nr. 318 (2007–2008).
Proposisjonen redegjør for Regjeringens valg
av JSF som Norges fremtidige kampfly, og grunnlaget for oppstart
av forhandlinger om kontrakt med amerikanske myndigheter representert
ved Joint Strike Fighter Program Office (JPO) og hovedleverandøren
av JSF, Lockheed Martin.
Før oppstart av andre fase i forhandlingsprosessen
(kontraktsforhandlinger), tentativt i 2011, vil Regjeringen fremme
forslag om fullmakt for kontraktsforhandlinger for Stortinget. Etter
fullførte forhandlinger, vil Regjeringen komme tilbake til Stortinget
med forslag til kontrakt på et endelig antall fly, og finansieringsplan
for kostnadene knyttet til anskaffelsen.
Kampfly er helt avgjørende for at Forsvaret
skal kunne løse sine oppgaver i fremtiden. Kampflyvåpenet er en
av de mest fleksible kapasiteter Forsvaret råder over, ikke minst
hva angår nasjonal suverenitetshevdelse og krisehåndtering. Kampflyene
utgjør en av hjørnesteinene i en moderne forsvarsstruktur, og representerer således
en meget sentral komponent i Forsvarets totale operative samvirkesystem.
I St.prp. nr. 1 (2005–2006) er det fremhevet
at kampfly har egenskaper som gjør det svært relevant i enhver forsvarsstruktur
i overskuelig fremtid, og flyene vil bidra til å gi Norge et troverdig
forsvar som makter å løse de til enhver tid pålagte oppgaver.
Stortinget har, gjennom behandlingen av Innst. S.
nr. 318 (2007–2008) sluttet seg til ambisjonsnivået for den fremtidige
kampflykapasiteten, slik dette er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008).
Ambisjonen innebærer en kampflykapasitet med en flerrollefunksjon.
Dette innebærer et kampfly som kan fylle alle rollene innenfor de fire
luftmaktskategoriene kontraluft, anti-overflate, luftstøtte og strategiske
operasjoner:
Kontraluft: Offensive
og defensive kontraluftoperasjoner. Offensive operasjoner inkluderer sveip-
og eskorteoperasjoner og luft-til-bakkeangrep mot luftforsvarselementer.
Defensive operasjoner inkluderer luftpatrulje og avskjæring.
Antioverflate: Interdiktoperasjoner (angrep
mot mål bak fiendens linjer, nærstøtte, nærstøtte i urbane strøk,
ødeleggelse av fiendtlig luftvern og maritime operasjoner (åpent
hav og kystforhold)).
Luftstøtte: Væpnet rekognosering, elektronisk krigføring
(Electronic Support Measures – ESM), støtte til søk og redning i
krig, taktisk luftbåren luftkontroll, skadevurdering og overvåkning.
Strategiske operasjoner: Kampflyoperasjoner for
å oppnå effekt mot fiendens strategisk tyngdepunkt. Operasjonene
kan inneholde oppdrag innenfor alle de tre ovennevnte luftmaktskategoriene.
Det er ikke gjort noen innbyrdes vekting mellom disse
luftmaktskategoriene, noe som innebærer at ingen av kategoriene
er vurdert som viktigere enn de andre.
Kampflykapasiteten skal ivareta våre nasjonale oppgaver
i hele konfliktspekteret, inkludert høyintensive stridshandlinger,
samt ha evne til å etablere et bidrag av skvadronsstørrelse i henhold til
NATOs krav og standarder.
Dette ambisjonsnivået gir overordnede føringer for
hvilke oppgaver den fremtidige kampflykapasiteten skal kunne løse,
og med hvilken kvalitet den skal utføre denne aktiviteten. Dette
er igjen avgjørende for antallet kampfly som skal anskaffes.
Regjeringen har, helt siden tiltredelsen høsten 2005,
vært opptatt av å legge forholdene til rette for reell konkurranse
i kampflyprosessen. I St.prp. nr. 55 (2007–2008) ble Stortinget
informert om at det i januar 2008 ville bli sendt ut en forespørsel
om bindende informasjon til de tre aktuelle tilbyderne (Request
for Binding Information – RBI). Sentralt i forespørselen var behovet
for opplysninger om kandidatenes operative egenskaper, muligheten
for flernasjonalt samarbeid i hele flyets levetid, anskaffelsespris, levetidskostnader
og industrielle muligheter. Svarfristen var 28. april 2008. En av
tilbyderne, European Aeronautic Defence and Space (EADS), valgte
å ikke besvare tilbudsforespørselen for deres kandidat, Eurofighter
Typhoon.
Andre aktuelle kampflyleverandører har vært franske
Dassault Aviation med flyet Rafale. I St.prp. nr. 1 (2006–2007)
ble Stortinget informert om at Dassault hadde takket for den norske
interessen relatert til deres kandidat. Leverandøren gjorde det
samtidig klart at de ikke fant det riktig å involvere seg videre
i den norske kandidatvurderingen.
Ved behandlingen av Innst. S. nr. 342 (2000–2001),
jf. St.prp. nr. 45 (2000–2001), vedtok Stortinget at en fremskaffelse
av nye kampfly skulle forberedes. Dette arbeidet har pågått siden,
i ulike faser og med skiftende ressursinnsats, i både Forsvarsdepartementet
og i Forsvaret.
I St.prp. nr. 1 (2006–2007) ble prosessen for oppfølging
av de den gang tre aktuelle kandidatene; Eurofighter, Gripen NG
og JSF, nærmere beskrevet. Basert på mottatte svar på forespørselen
om informasjon, som ble sendt ut i desember 2005, ble alle de tre
kandidatene vurdert som tilfredsstillende ut fra den godkjente konseptuelle
løsningen for den fremtidige kampflykapasiteten i desember 2006.
Som grunnlag for det videre arbeidet med kampflyanskaffelsen
ble det våren 2007 etablert et eget utredningsprosjekt under ledelse
av Forsvarsdepartementet, der representanter fra Luftforsvaret,
Forsvarets logistikkorganisasjon og Forsvarets forskningsinstitutt
har vært fullt ut integrert. I tillegg har det vært benyttet ekstern
juridisk kompetanse i arbeidet. Prosjektets fokus siden opprettelsen
våren 2007 har vært å utarbeide det sentrale beslutningsdokumentet
i denne fasen, kalt utvidet fremskaffelsesløsning (UFL). Prosjektets
arbeid knyttet til metode og prosess har hele tiden vært gjenstand
for ekstern kvalitetssikring i tråd med det etablerte regimet for
store statlige investeringer.
I arbeidet med kampflyanskaffelsen har Regjeringen
lagt til grunn at kampflyvalget skulle baseres på kandidatenes evne
til å oppfylle de operative krav Norge stilte, kostnader, samt muligheten
for deltakelse av norsk forsvarsindustri. Samtlige kandidater som
har vært vurdert i prosessen, ble ansett som fullt ut akseptable
valg sett ut fra et sikkerhetspolitisk ståsted. Valg av kampfly
er ikke et valg av sikkerhetspolitisk kurs.
For å kunne vurdere kampflykandidatene på en grundig,
sammenlignbar og etterprøvbar måte, for derigjennom å kunne anbefale
en kampflykandidat, sendte Forsvarsdepartementet, som tidligere
nevnt, i januar 2008 ut en forespørsel om bindende informasjon til
de respektive myndighetsorganisasjonene som står bak de den gang
tre aktuelle kampflykandidatene nevnt over. Både svenske og amerikanske myndigheter
besvarte forespørselen innen tidsfristen 28. april 2008, mens tyske
myndigheter ikke valgte å besvare forespørselen.
Forespørselen inneholdt alle detaljerte krav
og spørsmål som anses relevante i forhold til å tilfredsstille norske
ambisjoner til et fremtidig kampflyvåpen. De detaljerte kravene
ble utledet av de overordnede målsetninger og krav som var beskrevet
i konseptuell løsning. Forespørselen inneholdt også konkrete beskrivelser
av de ulike trusler kampflykandidatene ville bli målt opp mot.
Alle prosjektets ulike analyser og vurderinger
er basert på tilbydernes respektive besvarelser. Der det var uklarheter
i besvarelsen, ble det sendt oppklarende spørsmål til tilbyderne.
Kampflyprosjektet har evaluert besvarelsene langs
tre hovedakser; måloppnåelse i forhold til de tekniske og operative
kravene (militærfaglig vurdering), kostnader og industrimuligheter.
Innenfor det militærfaglige området er det igjen utført tre ulike
former for vurderinger; vurdering av de enkelte krav (ca. 1 000),
operativ effektivitetsanalyse i datamodeller og vurdering av kandidatenes
operative effekt knyttet til ulike oppdrag. Resultatene av disse
tre uavhengige evalueringene beskrives nærmere i kapittel 1.5 under.
Det er i prosjektets regi også gjennomført vurderinger
for nærmere å kunne anslå hvilket tidspunkt dagens F-16-fly bør
fases ut, og nye kampfly fases inn. Resultatet av denne vurderingen
er at utskiftingen optimalt bør finne sted i perioden 2016–2020,
jf. kapittel 1.10 under.
I kapittelet 4 til St.prp. nr. 36 (2008–2009)
gis en overordnet presentasjon av kravene som er lagt til grunn
for vurderingen av kandidater til Norges fremtidige kampflykapasitet,
basert på militærfaglige krav, sikkerhetspolitiske kriterier og muligheter
for deltakelse for norsk forsvarsindustri.
I den militærfaglige delen av kravdokumentet ble
det stilt krav til våpensystemets ytelser, operativ tilgjengelighet
og overlevelsesevne, som i sum utgjør stridseffektivitet. I tillegg
ble det stilt krav til levetidskostnader, påvirkning på miljøet og
krav som følge av våre nasjonale og internasjonale forpliktelser,
inkludert muligheten for et fremtidig flernasjonalt kampflysamarbeid.
Vurderingen av de sikkerhetspolitiske implikasjoner
er basert på de vurderinger av Norges sikkerhetspolitiske situasjon
som er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008) knyttet til NATOs
betydning for Norges sikkerhet, og det sikkerhetspolitiske behovet
for et tilfredsstillende operativt, trenings- og øvingssamarbeid
med nære allierte og partnere. Den militærfaglige vurderingen har,
på disse punktene, fokusert på de militære samarbeidsmulighetene,
mens Norges sikkerhetspolitiske behov ligger til grunn for de sikkerhetspolitiske
kriteriene.
Viktige sikkerhetspolitiske kriterier knyttet
til et tilfredsstillende internasjonalt samarbeid er:
Må kunne bidra til
ivaretakelse av Forsvarets dimensjonerende oppgaver
Må være fullt ut interoperabelt innenfor
en allianseramme
Bør bidra til å knytte nære allierte land
til forsvaret av Norge
Bør muliggjøre et flernasjonalt operativt
samarbeid med nære allierte land.
Regjeringen har tidligere utformet en helhetlig strategi
for de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser. Strategien
ble presentert i St.meld. nr. 38 (2006–2007). Strategien skal bidra
til å videreutvikle norsk industris kompetanse til å understøtte
Forsvarets materiellbehov og styrke norsk industris muligheter til
å delta i internasjonalt materiellsamarbeid.
Anskaffelseskravene som var knyttet til industrielle
forhold innebar at verdiskapningen, gjennom norsk industri, skulle
være av samme størrelsesorden som det en anskaffelse av kampfly
utgjør i kostnad, og den skulle være i tråd med norsk gjenkjøpspolitikk
og retningslinjene for gjenkjøp.
Det er videre et krav at anskaffelsen og kandidatenes
industriplan skal:
styrke industriens
konkurranseevne
styrke næringslivets kunnskaps- og teknologibase
skape betydelige ringvirkninger til andre
sektorer
Det er gjennomført en militærfaglig vurdering hvor
kandidatenes operative og tekniske ytelser ble evaluert, basert
på kravene presentert i proposisjonens kapittel 4. Begge kandidatene ble
vurdert ut fra kravet om at de skal være multirollefly. Videre er
kandidatenes mulighet for fremtidig flernasjonalt samarbeid, og
flyenes utviklingsmuligheter i et levetidsperspektiv, vurdert. Resultatene
fra dette arbeidet utgjør, sammen med den operative effektivitetsanalysen og
den operative effektbaserte analysen, den militærfaglige vurderingen.
De to tilbudene har vært underlagt svært omfattende
kvalitative evalueringer, der all dokumentasjon er vurdert. De to
tilbyderne har også blitt stilt en rekke oppfølgingsspørsmål av
avklarende karakter.
De to kandidatenes oppfyllelse av de operative og
tekniske krav har vært analysert basert på nasjonale scenarier utviklet
av E-tjenesten og et NATO "Peace keeping- scenario". Dette er de samme
scenarier som lå til grunn for Forsvarsstudie 07 og Regjeringens
arbeid med langtidsproposisjonen for Forsvaret, jf. St.prp. nr.
48 (2007–2008).
Evalueringen har vært gjennomført i uavhengige grupper
innenfor i underkant av 30 ulike fagområder for å unngå påvirkning
på det totale evalueringsbildet. Gruppene har bestått av både operativt
og teknisk/logistikk-personell. Det har alltid vært minst to, og
vanligvis fem til seks, eksperter i selvstendige evalueringsteam
som har foretatt vurderingen av tilbudene innenfor hvert fagområde.
Siktemålet har vært en objektiv og dokumentert evaluering.
Konklusjonen fra den militærfaglige vurderingen
er at kandidaten JSF tilfredsstiller kravene til operative og tekniske
ytelser. Innenfor noen spesifikke områder tilfredsstiller ikke kandidaten
Gripen NG de norske kravene til operativ og teknisk ytelse. Det
er spesielt innenfor områdene sensorkapasitet, muligheten for å
forbli uoppdaget og elektronisk krigføring at JSF er bedre enn Gripen
NG. JSF vurderes til å være bedre enn Gripen NG innenfor alle de
fire luftmaktskategoriene nevnt i kapittel 1.2.
Leverandørene har, som del av svarene på Forsvarsdepartementets
forespørsel om bindende informasjon, gitt pristilbud på selve flyanskaffelsen
(48 fly). Pristilbudet fra Lockheed Martin for JSF var vesentlig
lavere enn tilbudet fra SAAB på Gripen NG med sammenlignbar konfigurasjon.
For å kunne komme frem til et nødvendig antall kampfly
for å erstatte dagens F-16, er det gjennomført antallsanalyser,
der utgangspunktet for analysene er det ambisjonsnivå og de oppgaver for
kampflystrukturen som er beskrevet i St.prp. nr. 48 (2007–2008),
jf. kapittel 2.
Ambisjonen gir overordnede føringer for hvilken
aktivitet den fremtidige kampflykapasiteten skal kunne utføre, og
med hvilken kvalitet den skal utføre denne aktiviteten. Dette innebærer
hvilken tilgjengelighet og stridseffektivitet den fremtidige kampflykapasiteten
skal inneha.
Kampflyprosjektet har, for planleggingsformål, tatt
utgangspunkt i et anslått behov på 48 nye fly, noe som også er bakgrunnen
for at de aktuelle leverandørene ble invitert til å komme med tilbud
på 48 fly. I St.prp. nr. 48 (2007–2008) ble det imidlertid anført:
"Ambisjonsnivået beskrevet i denne langtidsproposisjonen
vil bli benyttet i vurderingen av kandidatene, antyde det nødvendige
antallet fly for å erstatte dagens F-16 og derigjennom forslag til
kostnadsramme for selve anskaffelsen. Fremskaffelsesløsningen utgjør
også bakgrunnen for en egen stortingsproposisjon. Målsettingen er
å fremme denne for Stortinget sent i 2008."
Det dimensjonerende ambisjonsnivået for den fremtidige
kampflystrukturen er kravet om å kunne etablere nasjonal luftmilitær
beredskap. I tillegg er det lagt til grunn at det, med utgangspunktet
i de nasjonale beredskapsordningene, også skal kunne stilles bidrag
med multirollekampfly av skvadronstørrelse i henhold til NATOs styrkemål.
Dette bidraget er imidlertid ikke dimensjonerende, verken for antall
flygere eller fly.
Antallet flygere nødvendig for å kunne bemanne de
to nasjonale beredskapsordningene, som er nærmere beskrevet i proposisjonens
kapittel 6, er utarbeidet i henhold til "Bestemmelser for militær
lufttjeneste". Disse bestemmelsene regulerer flygernes arbeidstid
og hviletid for å opprettholde lufttjenestens sikkerhet, samt nødvendig
tid til øving og trening for å kunne tilfredsstille NATOs krav og
standarder. Basert på disse forutsetningene og ifølge kampflyprosjektets
analyser gir dette i sum et totalbehov på 62 flygere som, for å
tilfredsstille NATOs krav og standarder, hver må fly minimum 180
flytimer pr. år. Dette gir et årlig flytimebehov på minimum 11 160
flytimer.
Basert på ambisjonsnivået i St.prp. nr. 48 (2007–2008)
og leverandørenes svar på forespørselen om bindende informasjon,
gir kampflyprosjektets antallsanalyse et behov for en kampflyflåte på
52 JSF-fly. I tillegg forventes at Norge vil måtte stille med fire
utdanningsfly. Etter kampflyprosjektets vurdering blir da totalbehovet
inntil 56 fly.
Regjeringen vil, etter en samlet vurdering,
komme tilbake til spørsmålet om endelig antall fly.
På basis av de antallsvurderingene som er gjort
i kapittel 1.6, har kampflyprosjektet anbefalt at det innledes en
forhandlingsprosess om anskaffelse av inntil 56 kampfly av typen
JSF. Forhandlingsprosessen vil i hovedsak omfatte følgende:
Selve kampflyene
Logistikksystemet, inkludert utdanning
og trening som skal understøtte flyene i de første årene.
Våpensystemer, slik at de første flyene
er klare til å være operative fra 2019 og at alle flyene er fullt
ut operative innen utgangen av 2020.
Industrielle muligheter som vil bli fulgt
tett opp både i forkant av og under forhandlingene.
Ettersom kontraktsforhandlinger ennå ikke er gjennomført,
legges det til grunn at den endelige investeringsrammen først fastlegges
etter at forhandlingsfasen er avsluttet. Det understrekes at Norge,
gjennom valget av kandidaten JSF som fremtidig kampfly, ikke forplikter
seg til å kjøpe fly nå. En slik forpliktelse med tilhørende kostnader
vil først være aktuelt når kontrakten undertegnes, senest i 2014,
for å få leveranser av JSF fra det tidspunktet Norge har behov for
nye fly.
Med utgangspunkt i antallsanalysen og forutsetningene
i denne, som angir behovet til å være på inntil 56 JSF, har kampflyprosjektet
anslått en økonomisk ramme for selve anskaffelsen av fly, inkludert
våpen og logistikkstøtte, på om lag 42 mrd. kroner. Alle kostnadene
har gjennomgått usikkerhetsanalyser og er eksternt kvalitetssikret.
De totale levetidskostnadene for JSF er, i en
30-årsperiode, beregnet til å være 145 mrd. kroner. I beregningen
inngår bl.a. anskaffelseskostnader, fremtidige oppgraderinger, erstatningsfly,
reservedeler, drivstofforbruk, utdanning og trening, organisasjon
og drift og vedlikehold i hele kampflysystemets levetid. Disse kostnadene
har også gjennomgått usikkerhetsanalyser og er omforent med ekstern
kvalitetssikrer.
Regjeringen har ikke behandlet spørsmålet om lokalisering
av de nye kampflyene. Det er i St.prp. nr. 48 (2007–2008) lagt opp
til at dette først skal avklares etter at valget av kampflykandidat
er foretatt. Endelig kostnadsramme for infrastrukturbehovet relatert
til nye fly vil således først foreligge når basevalget er gjort,
men kostnadsanslaget for infrastruktur er med i beregningen av de
totale levetidskostnadene, og det er tatt høyde for alle de aktuelle
basealternativene.
I St.prp. nr. 48 (2007–2008) ble det lagt til
grunn at det kan avsettes 24 mrd. kroner innenfor forsvarsrammen
til anskaffelse av nye kampfly, gitt at øvrige forutsetninger i
planleggingen holder. Det ble videre anført at en full erstatning
av kampflyvåpenet ville kreve betydelige investeringer utover dette
nivået.
Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med
forslag til kontrakt på et endelig antall fly og finansieringsplan
for kostnadene knyttet til anskaffelsen, herunder til spørsmålet
om behovet for en midlertidig styrking av forsvarsbudsjettet i de
årene som de tyngste kostnadene i prosjektet vil påløpe. I denne
vurderingen ligger også til grunn at eventuelle økte driftsutgifter knyttet
til det fremtidige ambisjonsnivået for kampflyene er forutsatt dekket
innenfor den til enhver tid gjeldende forsvarsramme.
Ut fra en sikkerhetspolitisk vurdering fremstod både
Gripen NG og JSF som fullt ut akseptable kandidater, men det enkelte
valg ville ha hatt ulike sikkerhetspolitiske implikasjoner.
For en liten nasjon som Norge er muligheten
for et flernasjonalt samarbeid et viktig forhold ved valg av fremtidige
kampfly. Regjeringen vil vektlegge slike samarbeidsmuligheter i
det videre arbeidet med kampflyanskaffelsen. Et slikt samarbeid
vil omfatte selve anskaffelsen, den logistikkmessige og vedlikeholdmessige
siden for driften av flyene, og muligheten for felles operasjoner
og fremtidige oppdateringer og videreutvikling av dem.
Dagens etablerte internasjonale samarbeid om
F-16 har gjort at Norge har kunnet ha et svært moderne og effektivt
kampflyvåpen, selv med begrensede midler og ressurser.
Regjeringen er opptatt av at en investering
i denne størrelsesorden skal gi gode muligheter for norsk industri.
De to kandidatene ble fulgt tett opp for å få til et best mulig
industrielt utbytte for norsk industri ved et eventuelt kampflykjøp.
Den vurderingen som er gjennomført av kandidatenes
forslag til industriplaner viser at SAABs industriplan er vesentlig
bedre med hensyn til både kvalitet og kvantitet. Norske myndigheter vil,
i samarbeid med norsk industri, rette en særlig oppmerksomhet mot
å videreutvikle den valgte kandidatens industriplan, og i tillegg
sette av ressurser til oppfølging av øvrige muligheter i det internasjonale
samarbeidet knyttet til JSF.
Industrideltagelsen i JSF-programmet bygger
på et prinsipp om at industri og forsknings- og utviklingsmiljøer
i de respektive deltakernasjonene skal få anledning til å konkurrere
seg til oppdrag direkte rettet mot utvikling og produksjon av flyene.
Prinsippet kalles "best value", og innebærer at man ikke kan kreve
gjenkjøp, slik Norge normalt gjør i forbindelse med store materiellanskaffelser.
Regjeringen vil i det videre arbeidet ha spesielt fokus
på de industrielle aspektene knyttet til den valgte kandidaten under
kontraktsforhandlingene, og vil sørge for at oppfølgingen av den
industrielle strategien nedfelt i kontraktstrategien prioriteres.
Det er viktig for Regjeringen at mulige leveranser
til flyet, og ikke minst integrasjon av norskutviklede systemer
(f.eks. Joint Strike Missile og 25 mm ammunisjon), følges opp spesielt.
Som en del av arbeidet har kampflyprosjektet også
gjennomført vurderinger for å finne hvilket tidspunkt dagens F-16-fly
bør tas ut av gjeldende struktur, og ny kapasitet fases inn.
Investeringskostnadene for å opprettholde en
operativ og relevant F-16-flåte frem til 2023 er omfattende, og
usikkerheten øker mot slutten av perioden. Skrogene er i 2023 om
lag 43 år gamle, og deletilgangen og den generelle tilstanden til flyene
vil da være beheftet med stor usikkerhet. Samtidig vil verdien av
innholdet i det flernasjonale samarbeidet Norge i dag er en del
av bli gradvis redusert mot 2023, og verdien er usikker allerede
etter 2020.
Med utgangspunkt i resultatet fra denne gjennomgangen,
anslås F-16-flåtens levetid å vare maksimalt frem til 2023. Dette
innebærer en optimal utfasingsperiode mellom 2016–2020, med en sikkerhetsbuffer
på tre år dersom innfasingen av JSF-fly forsinkes på grunn av tekniske forhold,
manglende beslutning fra storbrukere eller utfordringer knyttet
til etablering av norsk infrastruktur. Dette vil gi et godt kost-nytteforhold,
samtidig som det vil gi fleksibilitet. Det bør imidlertid være et
mål å gjennomføre ut- og innfasing på kortest mulig tid, siden det
er svært kostnadskrevende å drifte to forskjellige kampfly samtidig
med tilhørende struktur.
For å sikre en lavest mulig investeringskostnad
i denne perioden, vil Forsvarsdepartementet følge innfasingen av
JSF tett, slik at eventuelle investeringer relatert til F-16-flyene
gjennomføres mest mulig kostnadsoptimalt.
Dersom den planlagte innfasingen av JSF-fly
i 2016–2020 går som forutsatt, eller kan gjennomføres noe hurtigere
enn forutsatt, kan det være mulig å realisere innsparinger både
gjennom investering og drift knyttet til F-16-strukturen. Arbeidet
med drifts- og investeringsoptimalisering vil bli ivaretatt og fulgt
nøye.
I praksis innebærer dette at innfasingen av
den nye kandidaten optimalt bør starte i 2016, og at full operativ
kapasitet nås innen utgangen av 2020. For å kunne følge og påvirke
utviklingen av denne kandidaten, herunder bl.a. å ha mulighet til
å innpasse nødvendige nasjonale behov i produksjonsfasen og av hensyn
til industrielle muligheter, bør forhandlingsprosessen starte så raskt
som mulig i 2009.
I kampflyprosjektet er det utarbeidet en gjennomføringsstrategi
og -plan for anskaffelsen av de nye kampflyene. I gjennomføringsstrategien inngår
kontraktstrategi, flernasjonal samarbeidsstrategi og industriell
strategi.
Kampflyprosjektet har anbefalt at kampflyanskaffelsen
deles inn i følgende tre faser:
Første fase (tilrettelegging)
omhandler forberedelse av grunnlaget for forhandlingene.
Andre fase (kontraktsforhandlinger) omfatter fremforhandling
av nødvendige kontrakter som skal til for å kunne etablere kampflykapasiteten og
legge disse frem for Regjeringen for endelig godkjenning.
Tredje fase (gjennomføring) starter med
gjennomføring av anskaffelsen og nødvendig opplæring av Forsvarets
personell. For selve flyanskaffelsen kan fasen deles inn i følgende trinn:
Kampflyprosjektet har gjennomgått ekstern kvalitetssikring
i henhold til Regjeringens retningslinjer om kvalitetssikring av
store statlige investeringsprosjekter. Ekstern kvalitetssikrer tilrår
at den utvidete fremskaffelsesløsningen legges til grunn for det
videre arbeidet med kampflyanskaffelsen.
De eksterne kvalitetssikrerne utrykker videre
i sin hovedkonklusjon at etableringen av de samlede kravene til
fremtidig kampflykapasitet og evalueringen av de aktuelle kandidatene
er gjennomført på en faglig og etisk forsvarlig måte, som gir tillit
til at kandidatvurderingen er i samsvar med Stortingets og Regjeringens
premisser.
Ekstern kvalitetssikrer har kommet med følgende
anbefalinger som vil bli lagt til grunn for den forhandlingsprosessen
som vil bli innledet med amerikanske myndigheter og hovedleverandøren
Lockheed Martin:
De eksterne kvalitetssikrerne anbefaler en organisering
og styring av kampflyanskaffelsen som et program av prosjekter slik
den fremgår av gjennomføringsstrategi og -plan med særlig vekt på
etablering av:
En programstruktur
med klare styrings- og ansvarslinjer og med egne prosjekter for
flernasjonalt samarbeid og industri.
Programstyre, hvorav ett styremedlem med
bred merkantil/juridisk kompetanse og erfaring og ett styremedlem
med bred prosjektstyringskompetanse og - erfaring.
Et forhandlingsutvalg med forankring på
høyt nivå og med merkantil og juridisk spisskompetanse.
Prosjektstyringsdokumenter, slik disse
kan utledes av Finansdepartementets veileder.
Her anbefaler de eksterne kvalitetssikrerne
følgende:
Dimensjoneringen
av forhandlingsrammen må ses i sammenheng med mandatet til forhandlingsutvalget
og med potensialet for ytterligere forenklinger og reduksjoner.
Endelig kostnadsramme, inkl. avsetning
for usikkerhet og styringsramme for anskaffelsen, fastlegges på
grunnlag av et ev. forhandlingsresultat.
Ekstern kvalitetssikrer mener at det forut for forhandlingene
vil være nødvendig med forberedelser til selve forhandlingene som
optimalt starter i 2011. Innen forhandlingene starter bør en rekke
saker avklares. Det gjelder blant annet temaer som kontraktsstrategi,
tiltak for å redusere risiko og potensialet for ytterligere forenklinger
og reduksjoner. Slike avklaringer vil være viktige for å kunne dimensjonere forhandlingsrammen
så hensiktsmessig som mulig.
Prosjektet vil følge de eksterne kvalitetssikrernes
anbefalinger om en kontrakts- og forhandlingsstrategi med særlig
vekt på:
En flernasjonal samarbeidskonstellasjon
for å oppnå kvalitetsmessige, økonomiske og fremdriftsmessige synergier
sammen med andre nasjoner i så vel anskaffelses- som driftsfasen.
En forhandlingsplan som er tilpasset JSF-programmets
aktivitetsplan og milepæler, og en forhandlingsplan for industrielle
muligheter for norsk industri med Lockheed Martin som er tilpasset
forhandlingene med det amerikanske prosjektkontoret, og som er i
samsvar med relevante norske eksportkontrollregler. Det vil også stå
sentralt i disse forhandlingene at den industrielle oppfølgingen
må komme norsk næringsliv over hele landet til gode.
Inngåelse av kontrakt om fly samtidig med
eller etter en annen nasjon som ledende samarbeidspartner.
Vurdere muligheten for å benytte relevante
og tilfredsstillende våpen og utstyr fra nåværende struktur.
For å redusere risikoen anbefaler ekstern kvalitetssikrer
følgende tiltak:
Avklare flernasjonale
samarbeidskonstellasjoner og bruksmønster med tilhørende avtaler
for å oppnå kvalitetsmessige, økonomiske og fremdriftsmessige synergier
i så vel anskaffelses- som driftsfasen.
Valg av basestruktur.
Identifisere et mest mulig rasjonelt våpenprogram.
Bruke usikkerhetsanalyse som et aktivt
styringsverktøy.
Avslutningsvis har de eksterne kvalitetssikrerne identifisert
følgende potensiale for ytterligere forenklinger og reduksjoner:
Flernasjonal samarbeidskonstellasjon
vedrørende anskaffelse og bruksmønster, herunder bruk av simulatortrening
fremfor øvelse direkte på plattform og våpen, samt felles treningsfly.
Valg av en mest mulig kostnadseffektiv
basestruktur.
Videreføring av våpenkapasiteter fra F-16-programmet.
Etikk er et sentralt og viktig tema for Regjeringen.
Forsvarsdepartementets etiske retningslinjer inngår i strategien
for de næringspolitiske aspekter ved Forsvarets anskaffelser, jf.
St.meld. nr. 38 (2006–2007). Retningslinjene skal være et verktøy
for å sikre ryddighet i samarbeidet mellom Forsvaret og industrien.
Dette innebærer at både Forsvaret og næringslivet må etterleve de etiske
verdier og normer som Forsvarsdepartementet legger til grunn.
Som i alle andre investeringsprosjekter i Forsvaret,
har de etiske retningslinjene også vært sentrale i kampflyprosjektet.
En anskaffelse av nye kampfly har mange interessenter, innenfor en
rekke områder og med ulike agendaer. Kampflyprosjektet har derfor
lagt stor vekt på å gjennomføre en åpen og reell konkurranse om Norges
fremtidige kampflykapasitet. Flere tiltak er iverksatt for å ivareta
en rettferdig og etisk forsvarlig prosess.
I brev av 8. oktober 2007 fra Forsvardepartementet
til tilbyderne av fremtidige kampfly ba departementet om en oversikt
over hvilke byråer og rådgivere som representerte dem. Målet var
å fremme en åpen og ryddig prosess, og ikke minst gjøre det lettere
for alle som var involvert å vite "hvem er hvem". Samtlige leverandører
svarte på brevet, og det har vært utvist en meget god ryddighet
fra alle involverte parter i prosjektet. De etiske retningslinjene
vil fortsatt ha stor fokus i den videre gjennomføringen av prosjektet.