Fiskeri- og kystdepartementet fremmer med dette
forslag om endringar i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å
delta i fiske og fangst (deltakerloven), lov 6. juni 2008 nr. 37
om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova)
og lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn
og naturressurser i Finnmark fylke (finnmarksloven). Dette er eit
svar på eit oppmodingsvedtak i samband med behandlinga av finnmarksloven
i 2005 der Stortinget ber regjeringa om å «snarest mulig foreta
en utredning av samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark,
herunder minimumskvote for båter under ti meter, og fremme en oppfølgende
sak om dette for Stortinget».
Etter tilråding frå Fiskeri- og kystdepartementet vart
kystfiskeutvalet for Finnmark oppnemnt ved kongeleg resolusjon 30. juni
2006. Kystfiskeutvalet la fram ei samrøystes tilråding 18. februar
2008, NOU 2008:5. Utvalet konkluderer med at folk busette ved fjordane
og langs kysten av Finnmark, på grunnlag av historisk bruk og folkeretten,
har rett til å fiske i havet utanfor Finnmark til eige forbruk og
som næring. Utvalet foreslår fleire tiltak, mellom dei er ei eiga
finnmarksfiskelov, eksklusiv fjordfiskerett, lokal forvaltning ut
til fire nautiske mil frå grunnlinja og å tilføre ressursar (kapital,
kvotar mv.) frå staten.
Etter at utgreiinga vart lagd fram, har Fiskeri-
og kystdepartementet hatt forslaga frå kystfiskeutvalet på høyring
og konsultert med Sametinget om tolkinga av rettsgrunnlaga og ulike forslag
til tiltak. Fiskeri- og kystministeren og Sametingsrådet vart i
mai 2011 einige om eit sett med forslag til tiltak, sjølv om det
er ulik tolking og forståing av dei rettslege spørsmåla. Fleirtalet i
Sametinget godkjende tiltaka i plenumsbehandlinga av saka 9. juni
2011, med atterhald om at det er ei ulik forståing av det rettslege
grunnlaget.
Fiskeri- og kystdepartementet er ikkje einig
med kystfiskeutvalet i deira vurdering av at det på bakgrunn av
reglane i folkeretten om urfolk og historisk bruk, eksisterer ein
rett til fiske for befolkninga i Finnmark. Departementet legg også til
grunn at gjeldande reglar for regulering av og deltaking i fiskeria
er i tråd med dei folkerettslege pliktene overfor samane som minoritet
og urfolk.
Fiskeri- og kystdepartementet vil likevel foreslå å
lovfeste ein rett til fiske av torsk, hyse og sei for alle som bur
i Finnmark, Nord-Troms og dei områda med sjøsamisk innslag i resten
av Troms og Nordland som Kongen fastset, og som eig eit merkeregistrert
fartøy under 11 meter og er registrerte i fiskarmanntalet. Med dette
vil ein sikre at fiskerireguleringane også for framtida vil vere klart
innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten, og ein vil medverke
til å styrkje dei som driv fiske med små fartøy i delar av Nord-Noreg som
eit distriktspolitisk verkemiddel. Dette må seiast å vere i tråd
med intensjonane bak kystfiskeutvalet sine forslag. Departementet
foreslår at lovfestinga skjer gjennom ei ny føresegn i deltakerloven
§ 21 tredje ledd. Departementet vil samtidig tydeleggjere dei folkerettslege
pliktene gjennom ei ny føresegn i deltakerloven § 1 a og i havressurslova
§ 11 sjette ledd.
Fiskeri- og kystdepartementet vil vidare opne
for at det kan etablerast ei fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms
og Nordland gjennom ei ny føresegn i havressurslova § 8 b. Ein legg
samtidig opp til ein eigen prosess for å få på plass ein rammeavtale
mellom Fiskeri- og kystdepartementet og Sametinget om konsultasjonar
som gjeld fiskerispørsmål. Arbeidsoppgåvene til fjordfiskenemnda
og kva vekt fråsegner frå nemnda skal ha vert drøfta vidare i arbeidet
med denne rammeavtalen.
Departementet vil også opne for at krav om anerkjenning
av eksisterande rettar til fiskeplassar kan leggjast fram for Finnmarkskommisjonen.
Det er gjort framlegg om ei ny føresegn i finnmarksloven § 29 første
ledd andre punktum som gjev heimel til dette.
I tillegg foreslår departementet nokre andre
tiltak i oppfølginga av forslaga frå kystfiskeutvalet som ikkje
inneber lovfesting. Det er foreslått å setje av eit tilleggskvantum
torsk til open gruppe i fisket etter torsk, hyse og sei i Finnmark,
Nord-Troms og dei områda i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk
innslag som Kongen fastset. Departementet har ikkje teke endeleg
stilling til korleis dette kvantumet skal nyttast i framtida, men
foreslår at dette er spørsmål som ei fjordfiskenemnd kan uttale
seg om. For 2011 og i 2012 er det fordelt 3 000 tonn torsk som tilleggskvote
til fartøy i open gruppe i dette området.
Når det gjeld spørsmålet om ein fjordrett kan Fiskeri-
og kystdepartementet ikkje sjå at det eksisterer nokon eksklusiv
rett til fiske for dei som bur langs fjordane, verken i Finnmark
eller i andre fjordar langs kysten. Departementet meiner likevel
det er behov for å sikre at dei minste fartøya får fiska kvotane
sine. Departementet foreslår difor å innføre eit forbod mot fiske
innanfor fjordlinjene for fartøy over 15 meter, men med høve til
å gjere unntak.
Ved kongeleg resolusjon 30. juni 2006 vart det oppnemnt
eit utval for å greie ut samane og andre sin rett til å fiske i
havet utanfor Finnmark, på prinsipielt grunnlag. Mandatet til utvalet
vart også fastsett i den kongelege resolusjonen. Det vart på førehand
gjennomført konsultasjonar med Sametinget og Finnmark fylkeskommune om
samansetninga av utvalet og mandatet. Utvalet tok sjølv namnet kystfiskeutvalet
for Finnmark på sitt første møte 4. til 5. september 2006.
I den kongelege resolusjonen 30. juni 2006 stod det
følgjande om bakgrunnen for oppnemninga av utvalet:
«Stortinget behandlet finnmarksloven (lov av 17. juni
2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser
i Finnmark fylke) i vårsesjonen 2005.»
I forbindelse med behandlingen av finnmarksloven
fattet Stortinget den 6. juni 2005 følgende anmodningsvedtak i tråd
med forslag fremmet av flertallet i Justiskomiteen:
«Stortinget ber Regjeringen snarest mulig foreta en
utredning av samer og andres rett til fiske i havet utenfor Finnmark,
herunder minimumskvote for båter under ti meter, og fremme en oppfølgende
sak om dette for Stortinget.»
Finnmarksloven omhandler bruk av land og vann
i Finnmark og opparbeiding av rettigheter til disse ressurser. Loven
omhandler ikke fiske i havet. Ved gjenoppnevning av Samerettsutvalget
den 1. juni 2001 ble dette utvalg gitt et mandat som bl.a. omfatter
følgende:
«Utvalget bør utrede generelt spørsmålene omkring
den samiske befolknings rettslige stilling når det gjelder retten
til og disponering og bruken av land og vann i samiske bruksområder utenfor
Finnmark fylke.»
Med den nye lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning
av viltlevande marine ressursar (havressurslova), er det knesett
fleire viktige prinsipp i norsk ressursforvaltning. Her kan det
nemnast stikkord som berekraftig forvaltning, forvaltningsprinsippet,
at ressursane tilhøyrer fellesskapet og prinsipp for fordeling av
ressursane.
Havressurslova pålegg styresmaktene, gjennom det
såkalla forvaltningsprinsippet, ei plikt til med jamne mellomrom
å vurdere tilstanden til dei ulike bestandane og vurdere kva slags
forvaltningstiltak som er nødvendige for å sikre ei berekraftig
forvaltning. I dag vert mellom 80 og 90 artar utnytta i norske fiskeri.
Det vert årleg utført systematisk bestandsovervaking av om lag 20
av desse artane, og i tillegg vert det gjeve fagleg baserte råd
for ytterlegare 20 artar, i hovudsak basert på fangstdata.
På bakgrunn av vitskapleg rådgjeving frå Havforskingsinstituttet
og ICES (International Council for the Exploration of the Sea –
Det internasjonale havforskingsrådet), fastset norske styresmakter
nasjonale kvotar for dei enkelte fiskeslaga. For bestandar som Noreg
forvaltar saman med andre land, som til dømes nordaustarktisk torsk,
vert totalkvoten fastsett gjennom avtalar om felles forvaltning.
I slike avtalar vert det fastsett ein totalkvote som så vert fordelt mellom
avtalepartane og even-tuelle tredjeland.
Styresmaktene fastset ein nasjonal kvote og fordeler
denne på dei ulike fartøygruppene. Deretter vert gruppekvoten fordelt
på dei enkelte fartøya i gruppa. Fordelinga av kvoten er eit nullsumspel,
der konsekvensen er at når nokon får ein større del av kvoten, får
andre mindre.
For å leggje til rette for utvikling av fiskerinæringa,
og for å sikre stabile og føreseielege rammevilkår, har det over
tid vore brei politisk semje om å arbeide for stabilitet i kvotefordelinga.
Her har også næringa sjølv vore aktiv og gjennom organisasjonsmessig
behandling i Norges Fiskarlag utvikla nøklar for fordelinga av dei
ulike artane mellom fartøy- og reiskapsgrupper. Slike ressursfordelingsvedtak
frå Norges Fiskarlag veg tungt når styresmaktene skal fastsetje
fordelinga av dei ulike fiskeslaga.
Diskusjonane om korleis fiskeressursane skal fordelast
mellom havfiskeflåten og kystfartøyflåten dukkar med jamne mellomrom
opp i den norske fiskeripolitiske debatten. Utgangspunktet for desse
diskusjonane er at dei enkelte fartøygruppene er svært ulike i kapasitet,
mobilitet, effektivitet, sysselsetjing og lønnsemd. Det får naturleg
nok innverknad på fordelinga av ressursane mellom fartøygruppene.
Det har historisk vore brei politisk semje om at styresmaktene i forvaltninga
av fiskeressursane skal tilgodesjå mindre fartøy og småskalafiske.
Dette har særleg vore tilfellet i reguleringa av torsk nord for 62°N.
Grunngjevinga er at fiskeria har vore, og er, svært sentrale for
den nordlegaste landsdelen, der kystfartøy som leverer til lokale
foredlingsanlegg ofte er hjørnesteinar i lokalsamfunna. I den samanhengen
er det viktig å peike på at kvotane av torsk nord for 62°N er fordelte
med om lag 70 pst. til kystflåten og konvensjonelle havfiskefartøy
og om lag 30 pst. til trålflåten. Det er heilt unikt samanlikna
med reguleringar i andre land, der størstedelen av bestandane ofte
er sett av til trålflåten. Denne vert kalla trålstigen.
Retten til å delta i ervervsmessig fiske og
fangst er regulert i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta
i fiske og fangst (deltakerloven). Lova fastset vilkår for kven
som kan få delta i ervervsmessig fiske og fangst, og kva for vilkår
som må vere oppfylte. Fiske vert rekna som ervervsmessig når vedkommande
yrkesutøvar har fiske eller fangst til leveveg åleine eller saman
med annan næring.
Det vert fiska på ei rekkje artar i nordnorske fjordar,
og torsk og annan botnfisk er dei dominerande og viktigaste artane.
Størstedelen av fisken som vert hausta i kyst- og fjordfiske vert fiska
med garn. I nokre område, særleg i Finnmark, representerer også
fiske med line eit vesentleg uttak.
Kor tilgjengelege fiskeressursane i dei nordnorske
fjordane er, vert i stor grad påverka av svingingar i store og vandrande
bestandar som skrei, norsk vårgytande sild og lodde. Ikkje minst
gjeld dette i dei meir opne fjordane i Troms og Finnmark.
Generelt er lokale fiskeressursar meir talrike
innover i fjordane, og difor økologisk og økonomisk viktigare her.
Dei lokale ressursane i ytre fjordstrøk har ein tilsvarande verdi
i dei periodane av året då skreien ikkje er å finne i dei ytre fjordstrøka.
Det internasjonale råd for havforsking – ICES
– har sidan 2003 rådd til at det ikkje bør fangast kysttorsk. Sidan
2004 har det difor vore sett i verk tiltak og strengare reguleringar
for å redusere uttaket av kysttorsk og dreie fisket over på norsk
arktisk torsk. I nokre kystområde er det berre tillete å fiske med
handsnøre i gytesesongen.
Fordi skrei berre er tilgjengeleg i ein heller
kort sesong, og då særleg ute ved kysten, vil auka fiskepress på
fjordane gå hardast ut over kysttorsken. Skal kysttorskestammane
byggjast opp igjen inneber det at torskefisket i fjordane må haldast
på eit lågt nivå.
Dersom ein skal leggje til rette for auka fiske
i dei nordnorske fjordane, bør dette fisket forskyvast mot dei førekomstane
som måtte finnast av skrei i ytre fjordstrøk og kyststrøka utanfor
fjordane.
Eit auka fiske etter torsk må også sjåast i
samanheng med eventuell aukande fangst av andre artar. Artar som
uer, kveite, lange og brosme toler truleg ikkje eit mykje større
uttak på fjordane. Også for ein viktig ressurs som rognkjeks er
det grunn til å vere merksam på eit auka uttak.
Utviklinga av rettstilhøva for urfolk i andre
land er av interesse i samband med utgreiinga av internrettslege
reglar i Noreg. I høve til land med sterke fiskeriinteresser og
urfolk som har fiskeria som eit av dei materielle grunnlaga for
kulturen sin, vil løysingar som er valde i andre land kunne gje
verdifull kunnskap ved behandlinga av desse spørsmåla i Noreg.
Proposisjonen inneheld ein kort presentasjon
av utviklinga av rettsreglar og forvaltningsmodellar i høve til
urfolk og kyst- og småskalafiske i New Zealand, Chile og Alaska.
Felles for desse statane er at urfolka og lokalsamfunn der har fått særlege
rettar til å utnytte viltlevande marine ressursar og i utøvinga
av fiske.
Kystfiskeutvalet drøftar konsekvensane av at mandatet
deira er avgrensa til å greie ut retten til fiske i havet utanfor
Finnmark. Dei konstaterer at dette inneber ei avgrensing av oppdraget,
samtidig som dei viser til at fjord- og kystfiske er ei viktig næring
i sjøsamiske område, ikkje berre i Finnmark, men også i delar av
Troms og Nordland. Kystfiskeutvalet viser så til at samerettsutvalet
har tolka sitt mandat slik at det også omfattar spørsmål om saltvassfiske,
og viser deretter til at dei i mandatet sitt vart pålagde å ha kontakt
med samerettsutvalet.
Samerettsutvalet har oppfatta mandatet slik
at det omfattar saltvassfiske. På same måte som kystfiskeutvalet
peiker samerettsutvalet på at dette fører til ei viss sakleg overlapping
mellom dei to utgreiingane. Samerettsutvalet peiker likevel på at
dette ikkje er til hinder for at samerettsutvalet også tek opp ulike
spørsmål knytt til kyst- og fjordfiske. Samerettsutvalet peiker
på at det ikkje er noka geografisk overlapping mellom samerettsutvalet
sitt mandatområde, som er knytt til samiske bruksområde frå og med
Troms fylke og sørover, og kystfiskeutvalet, som er geografisk avgrensa
til Finnmark. Samerettsutvalet meiner likevel at desse utgreiingane
må sjåast i samanheng.
Kystfiskeutvalet har i NOU 2008:5 kapittel 11 gjeve
ei samla framstilling av forslaga sine. Innstillinga og framlegga
frå kystfiskeutvalet er samrøystes. Ein vesentleg del av framlegget
frå utvalet er at dei konkrete tiltaka som utvalet foreslår, skal
gjennomførast i ei eiga lov om retten til fisket i havet utanfor
Finnmark.
Forslaga frå kystfiskeutvalet kan delast i fire ulike
kategoriar: kollektive rettar, individuelle rettar, medråderett
og økonomiske tilskot og ordningar. I tillegg kjem framlegg om eit
system for anerkjenning av eksisterande privatrettslege rettar i
kyst- og fjordområda utanfor Finnmark.
Hovudkonklusjonen til utvalet er at det eksisterer
ein rett for folk som er busette ved fjordane og langs kysten i
Finnmark til å fiske i havet utanfor Finnmark. Utvalet meiner denne
retten er grunna i folkeretten og i sedvanerett og at folk i dette området
såleis på historisk grunnlag har ein rett til fiske. Denne retten
skal gje grunnlag for busetjing, fordi dette er eit viktig vilkår
for å oppretthalde sjøsamisk kultur. Når busetjing i lokalsamfunna
er målet, må det ifølgje utvalet leggjast til grunn at ein rett
til fiske må ha eit omfang som gjev grunnlag for fleire fiskarar
og meir aktivitet. Det krev større fangstmoglegheiter, og retten
til fiske må difor ha eit omfang som gjev både slik tilgang til
fiske og slike inntekter at målet om busetjing vert nådd.
Forslaget om retten til å fiske er slik utvalet framstiller
det ein kollektiv rett – ein rett som skal gjelde for alle som bur
i desse områda. Etter utvalet si meining er ein konsekvens av å
ha ein slik rett at han må kunne gjerast gjeldande overfor fiskeristyresmaktene,
og det er ifølgje utvalet ei viktig side ved å ha ein slik rett.
Utvalet foreslår at denne retten vert lovfesta i framlegget til
finnmarksfiskelov.
Når styresmaktene må fastsetje restriksjonar eller
reguleringar av dei ulike fiskeria av omsyn til ressursane, kan
ein konsekvens vere at det kan bli nødvendig å gjennomføre den kollektive retten
gjennom individuelle rettar.
Utvalet fastslår at folk som er busette ved
fjordane i Finnmark har hatt ei særstilling til fiske i kvar enkelte
fjord gjennom tidene. Utvalet seier at «såfremt denne historiske
bruken blir sett i sammenheng med samenes urfolks- og minoritetsrett,
er rettsstillingen klar». Denne retten, som utvalet kallar fjordretten,
er todelt. For det første fastslår retten at dei som bur ved ein
fjord har rett til å fiske i sin «heimefjord», og for det andre
at denne retten er eksklusiv. Det betyr at andre kan nektast å fiske
i desse områda. Fjordretten skal i første rekkje sikre det lokale småskalafisket,
og i utgangspunktet gje dei lokale fiskarane kollektivt ein einerett
til fiske i desse områda. Utvalet meiner vidare at fjordretten skal
vere allmenn og ikkje avgrensa til særlege fiskeartar eller særskilde
periodar.
Etablering av ein fjordrett reiser fleire spørsmål, mellom
anna kvar grensene for området som vert omfatta av retten skal gå,
og i kva tilfelle andre enn dei som er omfatta av fjordretten skal
få fiske i området.
Utvalet foreslår fleire tiltak for å sikre samisk deltaking
i fiskerireguleringane. Hovudgrepet er forslaget om å opprette eit
eige organ – Finnmark fiskeriforvaltning. Dette organet skal få overført
viktige delar av den fiskerireguleringa som i dag vert utøvd av
Fiskeri- og kystdepartementet.
Utvalet foreslår at Finnmark fiskeriforvaltning skal
organiserast med eit eige styre og at styret skal vere samansett
av representantar frå Finnmark fylkesting og Sametinget, og med
tre representantar frå kvart av desse organa. Utvalet finn at med
den overføring av myndigheit som utvalet vil foreslå, er det overføring
til fylkesnivå som står fram som det mest tenlege. Ein føreset likevel
at det nye regionale organet hentar inn og brukar kunnskap og synspunkt
i lokalsamfunna. Utvalet foreslår at Finnmark fiskeriforvaltning skal
vere eit eige rettssubjekt. Utvalet ser det som vesentleg at Finnmark
fiskeriforvaltning også kan disponere over kvotar og andre løyve for
på den måten å kunne styre eit større fangstvolum til fjord- og
kystflåten i Finnmark.
Kystfiskeutvalet meiner at fjord- og kystfiske
i sjøsamiske område bør styrkjast både gjennom lovfesting av ein
rett til å fiske og ved endringar i gjeldande fiskerireguleringar.
Utvalet har kome med ei rekkje forslag om tiltak og rettsreglar
om retten til fisket i havet utanfor Finnmark. Utvalet har drøfta
om forslaga bør samlast i ei eiga lov om retten til fiske i havet
utanfor Finnmark. Utvalet meiner dette er vesentleg, og grunngjev
det slik:
«Utvalget foreslår at retten til fiske for folk bosatt
ved fjordene og langs kysten i Finnmark blir fastslått som et rettslig
prinsipp. Utvalget vil foreslå følgende allmenne bestemmelse i loven, som
er tatt inn i utkastet § 2:
'Folk bosatt ved fjordene
og langs kysten i Finnmark har på grunnlag av historisk bruk og
folkerettens regler om urfolk og minoriteter rett til fiske i havet
utenfor Finnmark.'
Dette er et kjernepunkt i utvalgets
utredning. Utvalget mener det er viktig å fastslå dette rettsprinsippet
selv om denne retten til fiske må begrenses i den grad hensynet
til naturressursene krever det. Bestemmelsen vil ha den reelle betydning
at den understreker et rettskrav for folk i Finnmark overfor fiskeriforvaltningen.»
Lovutkastet gjer det klart at retten skal gjelde
for alle folkegrupper i Finnmark, og ikkje berre samane.
Retten til å fiske er ifølgje utvalet ikkje
berre ein kollektiv rett til å fiske i eit område. Dei som bur i
kystområda i Finnmark har ifølgje utvalet eit rettskrav på ein rett
til fiske som gjev grunnlag for busetjing, fordi dette er eit grunnlag
for å oppretthalde ein kultur som er skapt gjennom generasjonar.
Utvalet viser til at det kan vere motstrid mellom økonomi
og flåtestruktur på den eine sida og kulturvern på den andre sida,
og uttalar at når det er motsetnad mellom verknaden av økonomiske tiltak
og tiltak for å sikre kulturvern, vil retten til å fiske krevje
prio-ritet framfor kulturvernet. Utvalet seier vidare at ein neppe
kan krevje av staten at «fisket langs kysten i Finnmark skal ha
en slik størrelse at kystflåten alene kan garantere en stabil bosetting
uansett de lokale muligheter for utdanning, for arbeid for ektefeller,
for annen næringsvirksomhet, for kulturtilbud, for infrastruktur
osv.».
Forslaga frå kystfiskeutvalet om kollektive
rettar er difor følgde av individuelle rettar for den som er omfatta
av den kollektive retten. Dei individuelle rettane deler utvalet
i:
retten til å fiske
til eige forbruk og eige hushald
retten til fritidsfiske for omsetning
retten til å starte som fiskar
retten til å drive fiske for å skaffe seg
grunnlag for eit hushald, anten åleine eller saman med anna inntekt.
Utvalet har kome med fleire framlegg om forvaltningsmessig
gjennomføring av retten til fiske. Utvalet peiker på at det både
innanfor lukka gruppe (av utvalet omtalt som gruppe I) og open gruppe
(av utvalet omtalt som gruppe II) vil vere mogleg å fastsetje særlege
vilkår som gjer det enklare å få delta i fisket.
Dei konkrete forslaga til utvalet for å sikre
dette er:
garantert minimumskvantum
til fartøy i gruppe II
minimumskvote for fartøy under 10 meter
lemping av vilkåra for å verte registrerte
på blad A i fiskarmanntalet
fleire deltakarløyve i gruppe I i Finnmark/opprykk
til eit høgare kvantum
endring i reglane om kor mykje fisk fritidsfiskarar
kan omsetje
tiltak for å styrkje rekruttering til fjord-
og kystfiske.
Utvalet meiner framlegga om rettar og endringar i
regelverk ovanfor ikkje er tilstrekkelege for å sikre det materielle
grunnlaget for samisk kultur, og at det difor må opprettast fleire
støtte- og tilskotsordningar. Utvalet meiner at den sjøsamiske kulturen
no er i ein kritisk situasjon og uttalar at staten no har eit høve,
truleg det siste, til å rette opp ein del av skadeverknadene av
ein politikk som har vore negativ for sjøsamane. Utvalet uttalar
difor:
«En betydelig tilførsel av kapital til Finnmark fiskeriforvaltning
er en nøkkelfaktor. Utvalgets forslag knyttet til retten til fiske
og endringer i fiskerireguleringene vil være viktige skritt i riktig
retning. Men ressursene til Finnmark fiskeriforvaltning vil være
et hovedelement for å nå målet om kultursikring og kulturutvikling.
Den ønskede aktivitet vil være kostbar for myndighetene.
Det
må et krafttak til.»
Når det gjeld framlegg til konkrete økonomiske ordningar,
uttalar utvalet at:
«Selv om det er en sentral målsetting i norsk fiskerinæring
i dag å redusere antallet båter, er det fortsatt legitimt å bidra
til økt virksomhet innen fiske i det som er definert som fjordsamiske områder.
Gitt bankstrukturen i Finnmark og de begrensede muligheter som ligger
i å stille boligen som sikkerhet for lån, vil offentlige lån og støtteordninger
fortsatt spille en vesentlig rolle ved flåteutvikling i fjordstrøkene.»
Utvalet meiner det betyr at låne- og støtteordningane
i samisk utviklingsfond/Innovasjon Noreg må aukast, og at ein i
første omgang bør konsentrere seg om fartøy under 11 meter i gruppe
I og II. Det er ikkje foreslått kva for økonomiske rammer dette
bør ha. Utvalet meiner vidare at støtte til etablering av mottaksstasjonar
langs kysten av Finnmark og i fjordane er eit viktig tiltak for
å bidra til å sikre sjøsamisk kultur. Utvalet meiner òg at det er
viktig med tiltak for å sikre jamnare levering av råstoff til fiskeindustrien
i fylket og peiker i samband med det på at det er viktig med leveringsplikter
for den store kystflåten og trålflåten.
Samerettsutvalet har i NOU 2007:13 kapittel
22 ei vurdering av kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område. Utvalet
har gjennomført omfattande vurderingar av folkeretten med omsyn
til sjøsamisk fiske.
Utvalet uttalar:
«Gjennomgangen i kapittel 22.4 viser at flere av Samerettsutvalgets
forslag både enkeltvis og samlet vil kunne virke positivt på sjøsamiske lokalsamfunn
og det fisket som skjer med utgangspunkt i sjøsamiske kyst- og fjordområder. I
den grad kommisjonenes og særdomstolens virksomhet leder til at
det blir kartlagt rettigheter til fiske i sjøsamiske kyst- og fjordområder
og avklart rettighetskrav som gjelder slikt fiske, vil både det
rettslige grunnlaget for og den rettslige beskyttelsen av det fisket
som oppnår en slik anerkjennelse, bli styrket.
Også
forslagene om konsultasjoner og andre saksbehandlingsregler kan
forbedre situasjonen for sjøsamiske lokalsamfunn og de fiskeriinteressene
som har sitt utspring i slike samfunn. Dette blant annet fordi forslagene
tar sikte på å bidra til reell medvirkning i beslutningsprosessene,
på å fremskaffe et bredt beslutningsgrunnlag, og på at det skal
tas tilbørlig hensyn til samiske og lokale interesser blant annet
når det utarbeides reguleringstiltak og treffes enkeltvedtak som
kan få betydning for utnyttelsen av fiskeressursene.»
Utvalet meiner likevel at desse forslaga korkje åleine
eller samla vil gje tilstrekkeleg tryggleik for eit berekraftig
kyst- og fjordfiske i sjøsamiske område i framtida. Samerettsutvalet drøftar
difor om det er trong for å setje i verk ytterlegare tiltak for
å styrkje kyst- og fjordfisket i sjøsamiske område.
Utvalet drøftar deretter følgjande problemstillingar:
Fritt fiske for mindre
fartøy
Særskilt vern av kyst- og fjordområde
Samisk og lokal deltaking i fiskeriforvaltninga.
Utvalet meiner at ein eventuell regel om fritt fiske
må avgrensast til fiske med konvensjonelle reiskapar som line, garn
og jukse og til fartøy opp til 7 m.
Utvalet viser til drøftingane av folkeretten
og seier at sjølv om folkeretten berre gjev direkte støtte til samiske
rettar, ville det vere svært uheldig med reglar der utelukkande
samiske fiskarar i sjøsamiske kyst- og fjordområde fekk delta i det
frie fisket. Utvalet meiner det er viktig for utviklinga av sjøsamiske
kyst- og fjordområde at alle vert omfatta av særordningar, uavhengig
av samisk etnisitet.
Men utvalet meiner det må gjerast avgrensingar ut
frå geografiske og busetjingsmessige kriterium, ved at det må vere
eit visst samisk befolkningsinnslag i dei områda som skal vere omfatta av
ein regel om fritt fiske for mindre fartøy. Utvalet går ut frå at
det vil vere tenleg om avgrensinga vert knytt til det geografiske
verkeområde for Samisk utviklingsfond. Utvalet meiner at dei kommunane
som i dag er omfatta av fondet, «vil dekke de områdene som ut fra
dagens viten kan anses som sjøsamiske kyst- og fjordområder».
Utvalet peiker på at det er viktig å sikre at
reglar om fritt fiske for mindre fartøy får den tilsikta verknaden.
For å få dette til må ifølgje utvalet tilgangen til fisket i dei
aktuelle kyst- og fjordstrekningane avgrensast for andre fartøy-
og reiskapsgrupper.
Utvalet meiner også at Sametinget bør delta
som observatørar i fiskeriforhandlingar med andre statar for å sikre
at Noreg i forhandlingar med andre statar ikkje brukar torsk som
forhandlingskort for å få kvotar på fiskeslag som berre kan fiskast
av havfiskeflåten.
Utgreiinga til kystfiskeutvalet, NOU 2008:5, vart
sendt på ei brei høyring, mellom anna til alle fylkeskommunane,
kommunane som er omfatta av det geografiske verkeområdet for Sametinget sine
søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd, Sametinget og ei rekkje
interesseorganisasjonar. Høyringsinstansane vart samstundes bedne
om å gje høyringssvar til kapittel 22 i utgreiinga til samerettsutvalet,
NOU 2007:13 til Fiskeri- og kystdepartementet. Dei aller fleste
som har kome med eit høyringssvar, har kommentert utgreiinga frå
kystfiskeutvalet og i liten grad utgreiinga frå samerettsutvalet.
Forslaget frå kystfiskeutvalet om at folk i
Finnmark skal ha ein lovfesta rett til å drive fiske i havet utanfor
Finnmark, har fått brei støtte frå høyringsinstansane. Fleire har
peika på at det er naturleg at ein slik rett også skal gjelde i
samiske område sør for Finnmark. Når det gjeld spørsmålet om etablering
av eit eige forvaltningsorgan, Finnmark fiskeriforvaltning, har
dette fått beskjeden støtte, og alle fylkeskommunane og dei fleste
kommunane som har gjeve høyringssvar, går imot dette.
Justisdepartementet sluttar seg til «hovedtanken i
utvalgets forslag om lokal råderett over fiskeressursene i kystnære
farvann», og meiner det kan leggje til rette for ei betre ivaretaking
av sjøsamiske interesser. Justisdepartementet peiker på at reint
lovstrukturelt taler mykje for at lovføresegnene utvalet har foreslått
vert tekne inn i finnmarksloven framfor i ei eiga lov. Dei stiller
vidare spørsmål ved om lovframlegget går lengre enn dei pliktene
Noreg har etter folkeretten, og at tilvisinga til folkeretten i
§ 2 i lovframlegget difor heller bør takast inn i formålsføresegna.
Kommunal- og regionaldepartementet viser til forvaltningsreforma
og Ot.prp. nr. 10 (2008–2009), der det er gjort framlegg om ei generell lovføresegn
som gjev grunnlag for desentralisering av oppgåver knytt til havressursforvaltning. Kommunal-
og regionaldepartementet uttalar at slik dei forstår framlegget
om å opprette Finnmark fiskeriforvaltning, vil det føre til at «fylkeskommunen
likevel ikke vil få avgjørende myndighet innenfor lokale fiskerireguleringer». Dei
meiner difor at samansetninga av styret i Finnmark fiskeriforvaltning
bør endrast, slik at Finnmark fylkeskommune får fleirtal i eit eventuelt
styre. Kommunal- og regionaldepartementet er usamd i at Finnmark
fiskeriforvaltning skal vere eit eige rettssubjekt, og at dette
heller bør etablerast som eit fylkeskommunalt organ, med spesifikke
reglar for samansetning for å sikre samisk innverknad.
Sametinget uttalar at den sjøsamiske kulturen
i dag er i ein kritisk situasjon der store delar av det materielle
kulturgrunnlaget er truga, og at arbeidet til kystfiskeutvalet og
dei resultata det bør gje, på mange måtar er eit vere eller ikkje
vere for ein framtidig vital og levedyktig sjøsamisk kultur.
Sametinget strekar vidare under at det for dei marine
ressursane vil vere det samla resultatet av ulike lovprosessar,
samanhalde med Noregs folkerettslege plikter, som vil vere avgjerande for
om samiske rettar vert tilstrekkeleg tekne vare på. Sametinget ser
det difor som viktig at «de ulike lovforslagene ses på som en helhet,
og at de samerettslige sidene fullt ut ivaretas for hele det tradisjonelle
samiske området i de beslutningsprosessene som er i gang og i de
sakene hvor vedtak allerede er fattet».
Sametinget deler samerettsutvalet si oppfatning om
at spørsmåla om fiske i sjøen er grundigast og breiast vurdert i
kystfiskeutvalet og at det difor vil vere naturleg å la løysingane
som er fremma av eit samrøystes kystfiskeutval gjelde heile det
sjøsamiske området. Sametinget framhevar vidare vurderingane frå
samerettsutvalet knytt til Sametinget si rolle i nasjonal ressursforvaltning. Sametinget
viser til at Noregs folkerettslege plikter overfor samane gjeld
likt i alle tradisjonelle samiske område i Noreg, og Sametinget
ser det difor som naturleg at utgreiingane frå samerettsutvalet
og kystfiskeutvalet også vert lagt til grunn for dei sjøsamiske
områda sør for Finnmark. På denne bakgrunn tilrår Sametinget etter ei
heilskapleg vurdering at framlegget frå kystfiskeutvalet til finnmarksfiskelov
vert fremma for Stortinget slik det står.
Fiskeridirektoratet meiner det er uheldig å
stykke opp reguleringskompetansen knytt til fiskeria og kan difor
ikkje tilrå at Finnmark fiskeriforvaltning vert oppretta.
Fiskeridirektoratet region Finnmark uttalar
at det som mest talar imot å gjennomføre framlegget frå utvalet,
er at retten til fiske på grunnlag av historisk bruk er ein rett
som omfattar store delar av befolkninga langs kysten og ikkje berre
gjeld for befolkninga i Finnmark. Dei peiker også på at dette er
eit spørsmål om kor langt ein skal gå i retning av ei regional forvaltning
når det nødvendigvis må bety ei omfordeling av nasjonale ressursar
mellom regionane. Dei meiner også at hovudintensjonane i framlegget
frå kystfiskeutvalet, å sikre grunnlaget for sjøsamisk kultur, langt
på veg kan oppfyllast gjennom målretta bruk av eksisterande lov
og forskriftsverk.
Direktoratet for naturforvaltning (DN) uttalar
at når det gjeld framlegget om ein rett til å kunne fiske, som yrkesfiskar,
ei mengd som gjev grunnlag for eit hushald, anten åleine eller saman med
annan næring, meiner DN det ikkje er ressursgrunnlag for ein slik
garanti, sjølv for dei som i dag driv fiske i fjordane og langs
kysten i Finnmark. DN peiker også på at det er uklart om retten
til fiske skal underordnast systemet med fastsetjing av kvotar,
og dei går sterkt imot reglar som kan leie til eit overfiske. DN
meiner vidare at framlegget om retten til fiske i fjordane er i strid
med allemannsretten dersom dette skal vere ein einerett for fjordbefolkninga.
Regjeringsadvokaten meiner den rettslege forankringa
av forslaga frå utvalet er svak og at det ikkje er tenleg å gå inn
for ei særordning for Finnmark slik utvalet foreslår. Regjeringsadvokaten
meiner det er tvilsamt om det kan byggjast ein rett til fiske på
sedvanerett eller alders tids bruk og viser til at fiskeressursane
i havet etter tradisjonell oppfatning ikkje har vore gjenstand for
individuelle rettar, men vert sett som fellesskapets eigedom underlagt
forvaltning av offentlege styresmakter. Regjeringsadvokaten kan
ikkje sjå at det er rettskjeldemessig grunnlag for å fråvike denne
oppfatninga. Når det gjeld dei vurderingane utvalet gjer av folkeretten, meiner
regjeringsadvokaten det er grunn til å stille spørsmål ved konklusjonane
til utvalet også på dette punktet. Regjeringsadvokaten meiner difor
det samla sett kan stillast spørsmål ved om en eventuell rett til
fiske, som det her er tale om, er omfatta av vernet i SP artikkel
27.
Det er ifølgje regjeringsadvokaten også grunn
til å stille spørsmål ved dei vurderingane utvalet gjer av ILO-konvensjonen,
og om artikkel 15 omfattar sjøområde. Regjeringsadvokaten legg til
grunn at anerkjenning av ein rett til fiske på folkerettsleg grunnlag,
ligg utanfor det staten etter regjeringsadvokaten sitt syn er forplikta
til etter folkeretten.
Finnmark fylkeskommune sluttar seg til konklusjonen
om at folk busett ved fjordane og langs kysten i Finnmark har ein
særrett til å drive fiske i havet utanfor Finnmark. Dei meiner vidare
at hovudmålet må vere å sikre kvotar og fordele desse i Finnmark,
slik at busetjinga ved kysten stabiliserer seg og at rekrutteringa
til fiskerinæringa aukar.
Finnmark fylkeskommune vil at «dette arbeidet underlegges
storting og regjering, da sikring av kvoter til oppfyllelse av rettigheter
tillegges staten». Vidare ønskjer Finnmark fylkeskommune at Fiskeridirektoratet
region Finnmark skal forvalte ressursane ut frå intensjonane i lova,
og sikre ei heilskapleg forvaltning i Finnmarkssona. Dersom ein
nasjonal modell ikkje vert gjennomført, støttar dei subsidiært etableringa
av Finnmark fiskeriforvaltning. Finnmark fylkeskommune ønskjer vidare
å peike på at fleire av framlegga til kystfiskeutvalet krev juridisk
avklaring og vidare utgreiing. Det gjeld særleg forholdet mellom
vederlagsfrie kvotar og dei som har kjøpt kvoterettar.
Troms fylkeskommune viser til at fiskeressursane
har vore sett som ein nasjonal ressurs og difor underlagt nasjonal
forvaltning og uttalar at: «Fylkestinget mener dette forstsatt skal
være det rådende prinsipp og kan derfor ikke slutte seg til hovedprinsippene
i NOU 2005:5 som vil innebære en regional forvaltning».
Nordland fylkeskommune meiner at utvalet sin konklusjon
om retten til fiske i havet utanfor Finnmark, prinsipielt også «gjelder
for kystbefolkningens rettigheter og kultur i sin alminnelighet».
Nordland fylkeskommune er klar på at det må vere einsarta reglar
for utøvinga av ei ny fiskeriordning, på tvers av fylkesgrenser.
Dei har merka seg Norges Fiskarlag sitt syn i saka, og ser at det
er tilhøve og forslag som kan gje uheldige resultat, og ber difor
om at det vert gjort ein konsekvensanalyse av framlegga frå utvalet og
at denne vert sendt på ei ny høyring.
Berlevåg kommune registrerer at rettsgrunnlaget for
samar og andre sin rett til fiske i havet utanfor Finnmark ser ut
til å vere veldig klart. Samstundes finn dei det vanskelig å setje
i kraft denne retten. Kommunen peiker på at ei eiga regulering av
fisket på fjordane kan dempe ein del av dei konfliktane som særleg
har vore knytt til bruk av aktive reiskapar nære land og i fjordane.
Dei sluttar seg også til at det ikkje skal vere skilnad på finnmarksfiskarar
og fra-mandfiskarar utanfor fjordlinjene. Både Berlevåg og Måsøy
kommunar meiner det må greiast ut ordningar innanfor dagens etablerte
nasjonale system når det gjeld regulering og forvaltning av havet
utanfor Finnmark, og at det vil styrkje Finnmark å byggje på eksisterande
fiskeriforvaltning i staden for å innføre Finnmark fiskeriforvaltning.
Lebesby kommune meiner også at forvaltninga må leggjast til den
ordinære fiskeriforvaltninga, og at det vert etablert konsultasjonar
med Sametinget og fylkestinget.
Båtsfjord kommune strekar under at ein rett
til fiske i havet utanfor Finnmark berre kan gjennomførast innanfor
dei til eikvar tid gjeldande kvotar, og at retten til fiske for
folk busett langs kysten og i fjordane må sjåast som ein kystrett som
etter kvart skal gjelde i heile Noreg.
Fleire kommunar i Finnmark og Vest Finnmark regionråd
meiner, som Måsøy kommune, at fleire av framlegga til kystfiskeutvalet
krev ei juridisk avklaring før dei kan setjast i kraft.
Aja Samisk Senter meiner framlegga til kystfiskeutvalet
må gjelde heile det sjøsamiske området og at det same gjeld innføringa
av ei regional fiskeriforvaltning, men at denne forvaltninga vert
delt opp i lokale forvaltningsområde.
Kystfiskeutvalet sine framlegg til tiltak og
lovfesting er ifølgje Bivdi naudsynte og Bivdi støttar konklusjonane
til utvalet på alle punkt. Det er også viktig med samisk medverknad
gjennom Finnmark fiskeriforvaltning, og at det kan takast omsyn
til lokale tradisjonar og at vernetiltak kan innførast når det er
trong for slike. Bivdi meiner vidare at tilhøva i Troms og Nordland
ikkje er heilt ulike tilhøva i Finnmark, og at det ikkje er trong
for ytterlegare utgreiingar for å innføre tiltak for sjøsamane i
desse områda, då tiltaka i Finnmark kan tene som modell for den
løysinga som vert valt.
Gáldu støttar hovudtrekka i framlegget til finnmarksfiskelov
og framlegget til regional forvaltning. Gáldu meiner det er viktig
at det vert gjort ei ut-greiing av rettane til fiske i havet for
heile det samiske området.
Norske Samers Riksforbund (NSR) meiner utgreiinga
frå kystfiskeutvalet langt på veg er ei godkjenning av samiske fiskerirettar,
at desse eksisterer og at dei må godkjennast i form av lov. NSR
uttalar at Noregs folkerettslege plikter overfor samane gjeld likt
i alle tradisjonelle samiske område i Noreg. Det er difor naturleg
at desse utgreiingane vert lagt til grunn for dei sjøsamiske områda
sør for Finnmark, og at framlegget til finnmarksfiskelov kan nyttast
som modell for desse områda.
Finnmark Bondelag støttar framlegget om at befolkninga
i Finnmark skal ha ein rett til fiske i havet utanfor Finnmark.
På bakgrunn av erfaringane med Finnmarkseigedomen er Bondelaget skeptisk
til framlegget til forvaltningsmodell. Finnmark Bonde- og Småbrukarlag
støttar dei store linjene i framlegget til kystfiskeutvalet, men
meiner det er på tide at fiskarbonden som næring kjem til heider
og ære att, og å leggje betre til rette for denne tradisjonsrike
kombinasjonsnæringa. Utgreiinga til kystfiskeutvalet må få konsekvensar
for finnmarksloven slik at finnmarksbonden/fiskarbonden vert representert
i styret i Finnmarkseigedomen på same måte som reindrifta er i dag.
FHL meiner etablering av nye forvaltningseiningar,
oppsplitting av forvaltninga og endring av rettsforholda er feil
veg å gå, og dei er prinsipielt negative til at fiskeria vert nytta
som grunnlag for distriktspolitiske tiltak og/eller etniske rettar. FHL
er kritisk til fleire av framlegga til kystfiskeutvalet, og ber
om at det vert etablert alternative løysingar. FHL peiker på at
ein rett til fiske for alle som bur i Finnmark kan ha negative konsekvensar
for ei berekraftig forvaltning, særleg av kysttorskebestanden, og
dei er difor negative til konklusjonen til utvalet om at alle som bur
i Finnmark skal ha rett til eigne kvotar.
Fiskarlaget meiner at framlegget om å opprette ei
eiga fiskerisone utanfor Finnmark, som samstundes vert knytt til
eit eige forvaltningsorgan, er å innføre ei regional fiskeriforvaltning
i Finnmark. Dette er eit gjennomgripande brot med dei prinsippa
norsk fiskeriforvaltning har vore tufta på i nyare tid, med statleg
styring av fiskeriforvaltninga. På grunn av dei alvorlege konsekvensane
som vil følgje av ei regional forvaltning og regulering av fiskeressursane,
avviser Fiskarlaget heile lovframlegget.
Kystfiskarlaget er imot tildeling av særrettar
på etnisk eller økonomisk grunnlag. Kystfiskarlaget legg vidare
til grunn at utgreiinga frå kystfiskeutvalet vert sett som eit innspel
i den generelle fiskeriforvaltninga og vert handsama som ein del
av ein heilskap.
Sør-Norges Trålarlag peiker på at utvalet ikkje tek
omsyn til dei konsekvensane framlegga vil få for yrkesaktive fiskarar
i heile landet, inkludert yrkesfiskarane i Finnmark. Dei viser til
at ei berekraftig forvaltning av ressursane inneber at tildeling
av nye kvotar betyr at andre fiskarar må gje frå seg kvotar. Det
må vere eit grunnleggjande prinsipp at fiskeressursane skal forvaltast nasjonalt.
Trålarlaget meiner difor at framlegga frå kystfiskeutvalet ikkje
bør følgjast opp.
Konklusjonane til kystfiskeutvalet og framlegget
til ei eiga finnmarksfiskelov byggjer mellom anna på dei vurderingane
utvalet har gjort av Noreg sine folkerettslege plikter. Framlegga
representerer den måten utvalet finn det tenleg å gjennomføre dei
folkerettslege pliktene i Noreg og i norsk forvaltning på. Utvalet
held sjølv fram at framlegga på fleire område går lenger enn dei pliktene
som følgjer av folkeretten.
Kystfiskeutvalet konkluderer med at staten har ei
rettsplikt til å gje samane reelle moglegheiter til å sikre og utvikle
kulturen sin. Denne rettsplikta følgjer slik utvalet ser det av
internasjonale rettsreglar, av Grunnlova og av menneskerettsloven.
Rettsplikta omfattar det materielle kulturgrunnlaget,
og det vil ifølgje utvalet seie at samane må få dei nødvendige økonomiske
og fysiske vilkåra for å kunne sikre og utvikle kulturen sin. Utvalet
held fram slik i kapittel 8.17:
«Et vesentlig punkt i den nyere rettsutvikling er statens
anerkjennelse av denne plikten. Dette innebærer et rettskrav fra
samisk side om utnyttelse av naturressurser. For sjøsamene medfører dette
en rett til fiske i havet som gir grunnlag for bosetning.»
Utvalet legg til grunn at staten kan regulere fiskeria
av omsyn til ressursane i havet, og at det også gjeld for fiskarar
i samiske område. Då vil reguleringane ikkje vere eit inngrep i,
men tvert imot eit vern av, kulturgrunnlaget. Men samane kan ha
krav på ein større del av dei fastsette kvotane enn andre fiskarar.
Dei peiker så på at kulturomgrepet i SP artikkel 27
er dynamisk, og at praksis frå FNs menneskerettskomité syner at
samisk kyst- og fjordfiske vil vere beskytta sjølv om dei tek i
bruk moderne teknologi.
Utvalet konkluderer med at samane har ein rett til
medverknad i utnytting av naturressursane, inkludert fiske. Dei
meiner retten følgjer av SP artikkel 27 og at han er utbygd gjennom
ILO-konvensjon nr 169 artikkel 6, 7 og 15. Retten til medverknad
kan utformast på ulike måtar, men «Sametinget må som samenes representative
organ ta del i utarbeidelsen av reguleringene og gjennomføring av
retten til fiske når det gjelder Finnmarks fiskere».
Utvalget uttalar i kapittel 8.1 at:
«Etter SP artikkel 27 som gir rettsgrunnlag for samisk
kulturvern, er det samene som etnisk minoritet som blir vernet.
Etter ILO nr. 169 som gir rettsgrunnlag blant annet for samisk rett
til medbestemmelse, er det samene som urfolk som blir vernet.
For
samenes rett til fiske i havet utenfor Finnmark har begge konvensjoner
betydning.
Høyesterett har lagt til grunn at samene
går inn under begge konvensjoner, og at de blir rettslig vernet
av de rettigheter som konvensjonene gir henholdsvis etniske minoriteter
og urfolk.»
Utvalet peiker på at spørsmålet om SP artikkel 27
omfattar ein rett til naturressursar, er avhengig av korleis ein
skal forstå kulturomgrepet i føresegna, og om føresegna også omfattar
det materielle grunnlaget for kulturen til ein etnisk minoritet.
Kystfiskeutvalet peiker på at konklusjonen i utgreiinga som vart
gjort for det første samerettsutvalet, i prinsippet er positiv om
det materielle kulturgrunnlaget, men usikker om rekkevidda. Utvalet
syner så til at konklusjonen i utgreiinga om rettsvern for det materielle
kulturgrunnlaget, fekk tilslutnad frå styresmaktene i den politiske
handsaminga av utgreiinga frå det første samerettsutvalet.
Utvalet viser til at samane som urfolk også
kjem inn i bildet når det gjeld SP artikkel 27, sjølv om artikkelen
i utgangspunktet gjeld for etniske minoritetar. Dei grunngjev dette
slik:
«… De etniske minoriteter som samtidig er urfolk,
slik samene er, har det materielle kulturgrunnlag i stor grad i
områdetilhørighet og i områdets naturressurser.
Denne
differensierte tolkning av begrepet minoritet i artikkel 27 har
også Menneskerettskomiteen lagt til grunn. I sin tolkningsuttalelse
om artikkel 27 fra 1994 har komiteen som nevnt påpekt at kultur
kan manifestere seg «in many forms», at retten kan bestå i å «enjoy
a particular culture», at dette særlig kan være tilfellet for «members
of indigenous communities constituting a minority», og at denne
retten kan inkludere «such traditional activities as fishing or
hunting».
Denne vide tolkning av vernet for det materielle kulturgrunnlaget
som tilkommer etniske minoriteter, gir samene et sikkert rettsgrunnlag. Det
er imidlertid grunn til å understreke at dette rettsgrunnlag bygger
på en tolkning av SP artikkel 27, og at det er som etnisk minoritet
samene har denne rettsstilling.»
Når det gjeld spørsmålet om positiv forskjellsbehandling,
viser utvalet til at ei utgreiing som vart gjort for samerettsutvalet
til NOU 1984:18 som konkluderte med at løysinga var ganske klar,
og at det ikkje var tvil om at SP artikkel 27 heimlar krav om positiv
forskjellsbehandling. Det vert peika på at det er sjølve poenget
med føresegna. I Ot.prp. nr. 33 (1986–1987) kapittel 4.14 sluttar regjeringa
seg til utvalet si prinsipielle tolking av artikkel 27. Kystfiskeutvalet
uttalar difor i kapittel 8.4.1 at:
«Det må på dette grunnlag være en sikker konklusjon
allerede ved vedtakelsen av sameloven av 1987 at norske statsmyndigheter
har en rettsplikt – også etter myndighetenes egen forståelse av folkeretten
– til å gi samene særrettigheter så langt det er nødvendig for å
oppfylle kravet til kulturvern.»
og videre:
«Formålet med positiv særbehandling er å bidra til
reell likestilling, og ikke bare formell likestilling, mellom minoritet
og majoritet. Likebehandling i disse forhold krever ikke bare at
like tilfelle skal behandles likt, men også at ulike tilfelle skal
behandles ulikt, for å oppnå reell likestilling.»
SP artikkel 27 krev at næringsutøving må ha
ein samisk eigenart for å vere beskytta. Utvalet meiner at fiske,
og særleg i fjordane, utan tvil er ei tradisjonell næringsform for
sjøsamane. Men det er ikkje ein kulturspesifikk aktivitet. Andre har
drive fiske i same område og på same måte som samane.
Utvalet legg til grunn at dersom dei samiske bygdene
skal kunne bestå i naudsynt utstrekning, må dei byggje på tradisjonelle
næringar som mellom anna fiske og jordbruk der desse næringane er
dominerande. Utvalet konkluderer etter dette slik i kapittel 8.8.2:
«De sterkeste grunner taler etter dette for at fiske anses
som en tradisjonell samisk næring som går inn under det materielle
kulturvern ifølge artikkel 27.»
Utvalet drøftar så om næringsutøvinga misser sin
tradisjonelle karakter når ho vert modernisert. Dei viser til at
FNs menneskerettskomité har lagt til grunn at «en modernisering
ikke fratar en tradisjonell næring dens rettsvern». Utvalet legg
til grunn at kulturen til eit folk er dynamisk og aldri statisk,
og at det også gjeld kulturomgrepet i SP artikkel 27.
Utvalet uttalar følgjande i kapittel 8.10:
«Når det gjelder sjøsamenes kultur, er retten til fiske
fra gammelt av et vesentlig element i det materielle kulturgrunnlag.
Også for sjøsamenes kultur er det flere forskjellige virkemidler
som staten kan benytte for å oppfylle sitt ansvar etter artikkel
27.
Når det gjelder en rett til fiske som bygger
på sedvane og alders tids bruk, er det omfanget av bruken som bestemmer
omfanget av retten. For den rett til fiske som bygger på folkeretten,
blir stillingen noe annerledes enn for de historiske rettigheter.
Retten til fiske vil også ifølge folkeretten ha et historisk grunnlag,
all den stund den gjelder utøvelse og vern av en kultur som er skapt
over mange generasjoner. Men det sentrale i denne sammenheng er
at retten skal gi grunnlag for bosetning, fordi dette er et vilkår
for kulturen.
Forsvinner disse lokalsamfunn som samiske samfunn,
vil også den sjøsamiske kulturen bli borte i løpet av kort tid.
Retten
til fiske må ha et omfang som gir et realistisk grunnlag for en
livskraftig bosetning i de samiske fjord- og kystsamfunn.
Dette
gir en retningslinje for hvilke endringer som må kreves i det gjeldende
forvaltningssystemet. Når bosetting i lokalsamfunnene er målet – må
tiltakene ta sikte på at det kan bli grunnlag for flere fiskere
og større aktivitet. Det krever større fangstmuligheter. Det er
ikke bedre økonomi i fiskeriene som er målet i seg selv. Men økonomien
er en viktig faktor for å sikre sysselsetting og bosetning i de
sjøsamiske fjord- og kyststrøk. En rett til fiske må derfor ha et
omfang som gir en slik adgang til fiske og en slik inntekt at det gir
et reelt grunnlag for bosetting.
Rent generelt: Er
det en motsetning i virkningen av tiltak, på den ene siden for økonomien
i fiskerinæringen mer allment, og på den annen side for vernet av
sjøsamisk kultur, vil folkeretten kreve prioritet for kulturvernet.
Det
å sikre «lys i husan» ved Finnmarks fjorder og langs Finnmarks kyst
er således ikke bare et distriktspolitisk mål, men er også langt
på vei en folkerettslig plikt for myndighetene.»
Utvalet innleier med å peike på at folkeretten, støtta
av sameføresegna i Grunnlova, også gjev samane ein rett til medverknad,
ein medråderett i dei vedtaka som regulerer fisket i havet.
Utvalet viser til at:
«[F]olkerettens vern for minoriteter og urfolk kan
sies å ha tre dimensjoner: vern mot inngrep i kulturutøvelsen (den
negative siden), positive særtiltak og anerkjennelse av rettigheter
(den positive siden) og rett til deltakelse i beslutninger som har
betydning for vedkommende folk (den prosessuelle siden).»
Utvalet held fram at samane har «en folkerettslig begrunnet
rett til aktiv medvirkning med reell innflytelse». Dei viser også
til at Sametinget etter intern norsk rett allereie har fått fastlagt
ein omfattande rett til konsultasjonar etter prosedyrar for slike
mellom statlege styresmakter og Sametinget. Utvalet framhevar at
det følgjer av avgjerdene til Menneskerettskomiteen at retten til
medråderett gjennom reelle konsultasjonar er eit sjølvstendig vilkår
som kjem i tillegg til kulturvernet etter SP artikkel 27.
ILO-konvensjonen artikkel 15 (1) lyder slik:
«Vedkommende folks rett til naturressurser i deres
landområder skal sikres spesielt. Slike rettigheter omfatter disse
folks rett til å delta i bruk, styring og bevaring av disse ressursene.»
Utvalet peiker på at første punktum forpliktar staten
til å sikre sjøsamane sine rettar til kyst- og fjordfiske i sjøsamiske
område, medan andre punktum gjev ein særleg medråderett. Dei uttalar at
samane har rett til å delta i bruk, styring og bevaring av dei ressursane
dei tradisjonelt har utnytta. Utvalet meiner at når landområde omfattar sjøområde,
må ressursane omfatte fiskeressursar.
Utvalet meiner spørsmålet om individ og gruppe etter
SP artikkel 27 er så ope at statsstyresmaktene må stå fritt til
å velje mellom individuelle og kollektive ordningar, i den forstand
at begge former for ordningar «må antas å oppfylle folkerettens
krav».
Utvalet meiner det er grunn til å tru at indivi-duelle
særrettar på etnisk grunnlag har fleire negative sider dersom minoriteten
bur saman med befolkninga elles. Utvalet konkluderer difor med at
det bør utformast samiske særordningar som omfattar alle som bur
i samiske busetjingsområde. Utvalet meiner at ei løysing som omfattar
heile kystbefolkninga i Finnmark er meir omfattande enn det som
vil vere naudsynt etter folkeretten. Samstundes meiner dei det er
fleire grunnar til å utforme ein felles rett til fiske i havet utanfor
Finnmark. Utvalet meiner dei negative verknadene ved dette kan reduserast
ved at resten av kystbefolkninga i Noreg får prioritet til fiske
i sine fjordar og kystnære havområde.
Utvalet framhevar vidare at den historiske bruken
av havet ikkje berre er ein del av den felles historia til kystbefolkninga
i Finnmark, men at den historiske bruken samstundes er eit avgjerande
element i den folkerettslege grunngjevinga for retten til fiske
for sjøsamane. Det er ifølgje utvalet sjøsamane sitt fiske i kyst- og
fjordområde gjennom hundreår som dannar kulturgrunnlaget som folkeretten
no vernar.
Samerettsutvalet har som nemnt i kapittel 2.3 tolka
mandatet sitt til å også omfatte fiskeressursar, og utvalet har
i NOU 2007:13 kapittel 22.3 gjort sine vurderingar av folkeretten.
Vurderingane til samerettsutvalet er i all hovudsak i samsvar med
vurderingane til kystfiskeutvalet.
Fiskeri- og kystdepartementet meiner kystfiskeutvalet
og samerettsutvalet har gjort grundige ut-greiingar av dei folkerettslege
spørsmåla knytt til urfolks rett til fiske i sjøen. Departementet
kan i all hovudsak slutte seg til omtalen av relevante rettskjelder,
deira rettskjeldemessige vekt og dei relevante vurderingstema, men
er ikkje einige i alle tolkingsresultat. Departementet går nærare
inn på dei to hovudspørsmåla utgreiingane reiser, spørsmålet om
retten til å dyrke sin eigen kultur og forholdet til tradisjonelt
fjord- og kystfiske, og spørsmålet om medråderetten.
Kystfiskeutvalet konkluderer med at staten har ei
rettsplikt til å gje samane reelle moglegheiter til å sikre og utvikle
kulturen sin. Denne rettsplikta følgjer slik utvalet ser det av
internasjonale rettsreglar, av Grunnlova og av menneskerettsloven.
Det er ingen rettsreglar, korkje i folkeretten
eller i norsk rett, som spesielt gjeld samane sin rett til kyst-
og fjordfiske. Utgreiinga av deira rettslege stilling må difor gjerast
med grunnlag i allmenne folkerettslege prinsipp og reglar om urfolk
og minoritetar sitt rettsvern. Fiskeristyresmaktene har lagt til
grunn at dei gjeldande reglane om regulering av og deltaking i fiske
og fangst er i tråd med dei folkerettslege pliktene staten har, og
at det difor ikkje har vore naudsynt å innføre særlege tiltak for
at samane skal kunne sikre og utvikle kulturen sin.
Når det gjeld spørsmålet om SP artikkel 27 omfattar
ein rett til naturressursar som ein del av det materielle kulturgrunnlaget,
er problemstillinga om sjølve kulturomgrepet i artikkel 27 omfattar naturressursar,
og kor langt eit slikt vern av naturressursar eventuelt strekkjer
seg. Vidare må det, dersom naturressursar er omfatta av det materielle
kulturgrunnlaget, drøftast om næringsutøvinga må ha ein samisk eigenart
for å vere verna av artikkel 27. Problemstillinga er at sjøsamisk
fiske som næringsutøving ikkje er ein kulturspesifikk aktivitet.
Dernest må det avgjerast om artikkel 27 set
krav til positiv forskjellsbehandling – samiske særtiltak – for
å fylle pliktene til å sikre det materielle kulturgrunnlaget.
Dersom sjøsamisk fiske er verna av artikkel
27, vert problemstillinga om reguleringane av fiskeria representerer
eit inngrep i samane sin rett til å utøve sin kultur som er av eit
slikt omfang at det krev bruk av positiv forskjellsbehandling.
Til slutt vert det då ei vurdering om det er naudsynt
med særtiltak for at staten skal oppfylle pliktene sine etter artikkel
27, det utvalet har kalla for omfanget av rettskravet etter artikkel
27.
Departementet meiner det kan konkluderast med at
SP artikkel 27 vernar retten minoritetar har til å dyrke sin eigen
kultur, og at denne retten kan omfatte levevegar nært knytt til
bruk av naturressursar som til dømes fiskeri.
Det er like fullt usikkert kor langt plikta
til vernet av det materielle kulturgrunnlaget strekkjer seg, noko
også kystfiskeutvalet ser ut til å leggje til grunn. Retten til
samane legg føringar på handlingsrommet til staten. Føresegna pålegg
staten positive plikter i form av plikt til å setje i verk tiltak
som gjev den samiske befolkninga høve til å sikre og utvikle sin
kultur. Føresegna gjev likevel inga nærare rettleiing om korleis
vernet av retten skal gjennomførast, inkludert kva for modellar
som skal veljast, til dømes i høve til reguleringar av omsyn til
ei berekraftig utnytting av dei aktuelle naturressursane.
Kystfiskeutvalet viser til praksis frå FNs menneskerettskomité,
og konkluderer med at kulturomgrepet i artikkel 27 er dynamisk,
og at samisk fjord- og kystfiske vil vere omfatta sjølv om det vert
teke i bruk moderne teknologi. Departementet vil, på lik linje med
utvalet, streke under at det er ein føresetnad for at fisket skal
vere omfatta, at det er ei vidareføring av den tradisjonelle forma
for fiske. For samane inneber det heimebasert kyst- og fjordfiske
i sjøsamiske område, der det vert nytta mindre fartøy og passive
reiskapar. Dette er likevel ikkje til hinder for å ta i bruk moderne
teknologi og utstyr innanfor denne ramma.
Kystfiskeutvalet meiner at det no er ein sikker konklusjon,
også etter styresmaktene si eiga forståing av folkeretten, at styresmaktene
har ei rettsplikt til å gje samane særrettar så langt det er naudsynt
for å oppfylle kravet til kulturvern.
Departementet vil streke under at rettstilstanden med
omsyn til kor langt denne føresegna rekk, ikkje er klar, og det
kan difor ikkje med sikkerheit slåast fast kor langt føresegna rekk
her. Fråsegner i Ot.prp. nr. 33 (1986–1987), og den påfølgjande
behandlinga av sameloven i Stortinget, kan ikkje trekkjast så langt
som utvalet gjer. I alle høve vil eit eventuelt krav på særtiltak berre
liggje føre der det er naudsynt for å beskytte retten for ein minoritet
til å dyrke sin eigen kultur saman med andre medlemmar av gruppa.
Utvalet konkluderer med at det må gjerast ei framtidsretta
heilskapleg vurdering av dei statlege inngrepa, der det avgjerande
er kva for kulturgrunnlag som står igjen etter inngrepet, og ikkje
berre omfanget av inngrepet. Departementet kan i hovudsak slutte
seg til desse vurderingane. Dette er likevel ikkje til hinder for
ei forvaltning og regulering av bestandane av biologiske omsyn.
Utvalet meiner då at dersom reguleringa gjeld ei næring som utgjer kulturgrunnlaget
for ein minoritet, fell reguleringa likevel inn under SP artikkel
27, og gjev samane eit krav på særtiltak innanfor den norske totalkvoten.
Departementet meiner at dette er spørsmål som må finne si løysing
ved vurdering av dei ulike tiltaka som kan innførast.
Departementet meiner at utvalet ikkje skil klart nok
mellom den folkerettslege plikta staten har til å sikre vidareføring
av den sjøsamiske kulturen, inkludert tradisjonelt heimebasert kyst-
og fjordfiske, og meir generelle distriktspolitiske mål om å styrkje
kyst- og fjordfiske i Finnmark.
Departementet meiner at det ikkje er rettskjeldemessig
grunnlag for å tolke SP artikkel 27 slik at han omfattar næringar
som ikkje kan sjåast som tradisjonelle eller kulturspesifikke. Departementet
er vidare ikkje samd med utvalet i at det eksisterer ein rett til
fiske på grunnlag av historisk bruk. Når det er sagt, kan styresmaktene
og politiske organ sjølvsagt tilstå rettar som går ut over minstekrava
i folkeretten. Men då er det vesentleg å ikkje framstille dette
som ein konsekvens av traktatfortolking. Noko anna vil kunne medverke
til å svekke føreseielegheita og dermed gjere moglegheitene for
oppslutning om internasjonale instrument vanskeleg. Departementet
meiner at dei gjeldande reglane om regulering av og deltaking i
fiskeria er i tråd med den folkerettslege plikta til staten til
å medverke til å sikre det materielle grunnlaget for sjøsamisk kultur.
Det er like fullt eit mål å leggje til rette for og styrkje det
tradisjonelle sjøsamiske fisket ytterlegare.
Departementet er samd med utvalet i at styresmaktene
står fritt til å velje mellom kollektive og individuelle ordningar
dersom det er naudsynt å setje i verk positive særtiltak og kan
slutte seg til utvalet sine vurderingar av dei negative verknadene
ved individuelle rettar på etnisk grunnlag.
Fiskeri- og kystdepartementet kan slutte seg
til utvalet si generelle utgreiing av det folkerettslege grunnlaget
for det prosessuelle vernet til samane. Samane har, både etter folkeretten
og etter Grunnlova § 110 a, ein medråderett i dei vedtaka som regulerer
fiskeria.
Når det gjeld dei konkrete forslaga kystfiskeutvalet
kjem med om korleis ein kan oppfylle dette prosessuelle vernet,
meiner departementet at utvalet går lenger enn det folkeretten krev.
Departementet meiner at det prosessuelle vernet for
samane som urfolk er oppfylt i dag, men vil likevel vurdere andre
verkemiddel enn å etablere Finnmark fiskeriforvaltning for at gjennomføringa
av pliktene til medverknad også i framtida skal vere klart innanfor
dei rammene som følgjer av folkeretten. Departementet vil difor vurdere
tiltak for alle sjøsamiske område, og ikkje berre for Finnmark.
Kystfiskeutvalet har gjeve ei omfattande vurdering
av spørsmålet om rettserverv ved alders tids bruk er eit aktuelt
rettsgrunnlag for erverv av rettar i samiske område. Utvalet meiner
at det i nyare praksis frå Høgsterett er slått fast at det ved bruken
av norske tingsrettslege reglar må gjerast tilpassingar for samisk
bruk. Dei to viktigaste avgjerdene som vert trekte fram, er dommane
i Selbusaka (Rt. 2001 s. 769) og Svartskogsaka (Rt. 2001 s. 1229).
Utvalet meiner desse avgjerdene representerer ei endring i synet
Høgsterett har på den rettslege vekta av samiske sedvanar og rettsoppfatningar.
Utvalet uttalar deretter at Svartskogdommen er den første dommen
i Høgsterett som anerkjenner kollektiv eigedomsrett for dei som
bur i ei bygd, og at Høgsterett her legg vekt på at ein i samisk kultur
har eit anna syn på kven som eig grunnen enn i norsk rettstradisjon.
I Selbusaka var det tale om kollektiv rett til beite for rein.
Utvalet konkluderer ikkje på spørsmålet om det eksisterer
ein sedvanerettsleg rett til fiske i fjordane for dei som bur langs
fjordane. Grunngjevinga er at folkeretten krev vern av den sjøsamiske
kulturen og realistiske vilkår for busetjing. Og fjordane er ifølgje
utvalet viktige sjøsamiske område. Når den historiske bruken vert
sett i samanheng med folkeretten, er rettsstillinga slik utvalet
ser det, klarare. Dei rettane samane har til kultursikring og medråderett, som
legg eit ansvar på staten, er ifølgje utvalet også skapt gjennom
ein historisk bruk. Det er sjøsamane sine samla liv og aktivitet
som gjennom hundreåra har danna den kulturen som gjev grunnlag for
den historiske bruken.
Når det gjeld korleis forvaltninga skal stille
seg til denne retten i forvaltninga av fiskeressursane, peiker utvalet
på at retten til fiske står i ei særstilling, der berre den nasjonale
kvoten utgjer ei avgrensing. Etter utvalgets konklusjoner om rettens
omfang vil denne kunne gi fiskarane i Finnmark rett til en større
del av landets fiskeressurser.
Allemannsretten til fiske i sjøen er innskrenka gjennom
reguleringar fastsette med heimel i ulike lover, der havressurslova
og deltakerloven er dei viktigaste i denne samanhengen. Det norske
reguleringssystemet har vore og er slik, at fiske i sjøen er tillate
med mindre det er fastsett avgrensingar i lov eller forskrift. Då
det første lovframlegget om reiskapsavgrensingar for fritidsfiskarar
vart behandla i Stortinget, vart det nettopp understreka at allmenta
sin tilgang til å utnytte fiskeressursane til matauk og rek-reasjonsformål
er ein grunnleggjande og viktig del av kystkulturen og for busetjinga
langs kysten.
Drøftingane og konklusjonen til kystfiskeutvalet om
rett til fiske på grunnlag av historisk bruk, byggjer på ein føresetnad
om at historisk bruk kan gje ein særleg rett til fiske, når denne
vert sett i samanheng med staten sine folkerettslege plikter overfor
samane. Utvalet uttalar mellom anna at slike historiske rettar vil
byggje på sedvanerett eller på alders tids bruk og ha rettsvern overfor
statlege reguleringar anten dei vert rekna som bruksrettar eller
i særlege tilfelle som eigedomsrettar til spesielle fiskeplassar.
Utvalet legg til grunn at ein særleg rett til fiske i ein fjord
for dei som bur langs fjorden, dekkjer eit så stort område at retten
skifter karakter frå å vere ein tingleg rett danna etter alders
tids bruk, til å verte ein rettsregel av meir allmenn karakter,
ein sedvanerett. Utvalet viser så til at konklusjonen om det ligg
føre ein slik sedvanerett er usikker, men at dei ikkje treng ta
stilling til det når dette vert sett i samanheng med dei folkerettslege
pliktene til staten.
Departementet er ikkje samd i denne tilnærminga.
Departementet meiner det bør takast stilling til om det eksisterer
ein sedvanerettsleg rett til fiske i fjordane for dei som bur i
fjorden, uavhengig av dei folkerettslege pliktene. Hevd og alders tids
bruk gjev grunnlag for rettserverv av fast eigedom, men det er eit
grunnleggjande spørsmål om det kan ervervast slike rettar når det gjeld
fiskerirettar. Dette vil eventuelt vere tinglege rettar som gjer
at rettshavaren eller rettshavarane kan gjere retten gjeldande mot
andre. Det er tvillaust at Høgsterett har kome til at også innehavarar
av slik allemannsrett kan nyte eit erstatningsrettsleg vern for
sine rettar. Eit slikt erstatningsrettsleg vern er likevel noko
anna enn ein tingleg rett eller rettsreglar av meir allmenn karakter.
Det er difor vanskeleg å sjå at det er rettsleg grunnlag for å seie
at det for fjordfiskarane i Finnmark på historisk grunnlag har oppstått ein
rettsregel av meir allmenn karakter som gjev dei ein beskytta rett
til fiske i fjordane i Finnmark. Det same vil gjelde for fjordfiske
sør for Finnmark.
Når det gjeld tilhøvet til moglege eksisterande private
rettar, er det domstolane som i dag må avgjere krav frå ein fiskar
eller ei gruppe av fiskarar om dei har ein særrett til eit område.
Utvalet har kome til at desse oppgåvene bør leggjast til Finnmarkskommisjonen,
og at kommisjonen berre trer i funksjon dersom det vert fremma krav
om rettar. Departementet kan slutte seg til dette forslaget til
utvalet.
Utvalet legg vekt på at det er den historiske bruken
som er grunnlaget for at staten har folkerettslege plikter overfor
samane som urfolk, og frå det grunnlaget trekkjer dei ut ein rett
for alle som bur i Finnmark, uavhengig av om dei bur i sjøsamiske
område eller ikkje. Departementet er ikkje samd med utvalet i at
ein slik kombinasjon av rettsgrunnlag kan gje rettar for alle som
bur i Finnmark. Historisk bruk i seg sjølv gjev ikke nokon rettsregel
som gjeld for alle som bur i fjordområda. All den tid det er den
historiske bruken som skaper grunnlaget for dei folkerettslege pliktene,
kan heller ikkje kombinasjonen av den historiske bruken og folkeretten
gje andre og meir omfattande rettar enn det som følgjer av den historiske
bruken åleine.
Utvalet meiner at det eksisterer ein rett til
å fiske, i tydinga rett til å hauste eit visst kvantum fisk, for
dei som bur i Finnmark. Også denne retten byggjer på ein kombinasjon
av historisk bruk og staten sine folkerettslege plikter overfor
samane som urfolk. Departementet kan ikkje sjå at det er haldepunkt
for ein slik konklusjon på grunnlag av historisk bruk.
Forslaga frå kystfiskeutvalet og samerettsutvalet er
i hovudsak baserte på dei vurderingane utvala har gjort av staten
sine folkerettslege plikter overfor samane som minoritet og urfolk.
I tillegg har kystfiskeutvalet gjort ei omfattande vurdering av
den historiske bruken befolkninga i Finnmark har hatt av kyst- og
fjordområda. Ut frå ei samla vurdering av dette grunnlaget har utvalet foreslått
ein rett til fiske som skal gjelde for alle som er busette i Finnmark,
og retten er difor ikkje særskilt retta mot sjøsamiske samfunn.
Etter vurderinga til departementet går utvalet sine
forslag lenger enn det folkeretten krev. Formålet med proposisjonen
er å gjere framlegg om tiltak som kan sikre at forvaltningssystemet også
for framtida vil vere klart innanfor dei rammene som følgjer av
folkeretten og som kan medverke til å styrkje dei som driv fiske
med små fartøy i delar av Nord-Noreg som eit distriktspolitisk verkemiddel.
Dette må seiast å vere i tråd med intensjonane bak kystfiskeutvalet
sine framlegg.
Fiskeria i dei sjøsamiske områda har hatt ei større
negativ utvikling samanlikna med andre område i Nord-Noreg. Årsakene
til denne utviklinga er samansette og komplekse, og det vil vere
andre faktorar enn berre rammevilkåra i forvaltninga som påverkar
sysselsetjinga og mønsteret for busetjing i desse områda.
Sjølv om gjeldande reglar om regulering og deltaking
i fiskeria er i tråd med dei folkerettslege pliktene som staten
har overfor samane som minoritet og urfolk, meiner departementet
at det likevel kan vere tenleg å innføre tiltak som medverkar til
å styrkje det materielle kulturgrunnlaget for samane som urfolk
også for framtida, og som i tillegg kan medverke til å styrkje dei
som driv fiske med små fartøy i delar av Nord-Noreg som eit distriktspolitisk
verkemiddel.
Også når det gjeld reglane om medverknad etter ILO-konvensjonen
artikkel 15, meiner departementet at gjeldande forvaltningssystem
er i samsvar med folkeretten. Departementet vil likevel etablere
eit system som gjev samiske interesser høve til meir aktiv medverknad
og innverknad i avgjerdsprosessane enn i dag.
Departementet kan ikkje sjå at det er nødvendig å
innføre ein kollektiv rett til fiske for alle som bur i Finnmark
og andre sjøsamiske område, for å medverke til å sikre det materielle
grunnlaget for samisk kultur. Departementet kan heller ikkje sjå
at det ligg eit slikt krav i folkeretten. Det kan vidare stillast
spørsmål ved om ein slik kollektiv rett vil vere eit målretta verkemiddel dersom
formålet er å styrkje den samiske kulturen.
Dersom ein legg til grunn eit utgangspunkt om positiv
forskjellsbehandling, kan det stillast spørsmål ved om framlegga
frå utvalet er målretta nok. Forslaget frå kystfiskeutvalet inneber
ikkje nokon positiv forskjellsbehandling som skal leggje til rette
for at sjøsamisk fiske kan halde fram.
Staten sine plikter overfor samane som minoritet etter
SP artikkel 27 er ei resultatplikt, og ikkje eit krav til at spesielle
verkemiddel skal nyttast. Det avgjerande er at eventuelle tiltak
medverkar til å styrkje sjøsamiske kyst- og fjordsamfunn. Departementet
meiner det ikkje ligg eit krav om at det må innførast individuelle
rettar i SP artikkel 27. Styresmaktene står difor relativt fritt
i å velje om det skal innførast kollektive eller individuelle tiltak.
Departementet meiner ein fjordrett ikkje kan byggjast
på historisk bruk eller anna sedvanerettsleg grunnlag. Det betyr
at det ikkje er grunnlag for å etab-lere ein eksklusiv rett til
fiske i fjordane i Finnmark eller i andre fjordar for dei som bur langs
fjorden.
Kystfiskeutvalet har på grunnlag av si vurdering av
staten sine folkerettslege plikter etter ILO-konvensjon nr. 169
artikkel 15 foreslått at det skal opprettast eit eige forvaltningsorgan,
Finnmark fiskeriforvaltning. Eit fleirtal av høyringsinstansane
ønskjer ikkje at det vert oppretta eit slikt forvaltningsorgan.
Desse høyringsinstansane peiker på at det er god kompetanse i Fiskeridirektoratet
til å forvalte fiskeressursane, også lokalt, på ein god måte. Departementet
er samd i dette.
Etter departementet si vurdering kan det likevel vere
tenleg å etablere eit system som gjev Sametinget høve til endå meir
aktiv medverknad og innverknad i avgjerdsprosessane enn i dag.
Departementet meiner det er viktig at samisk kyst-
og fjordfiske og anna småskalafiske vert sett som ein naturleg del
av norsk fiskeri og at forvaltninga av fiskeressursane i desse områda vert
sett som ein naturleg del av norsk fiskeriforvaltning. Det talar
for at dei tiltaka som vert vedtekne, eventuelt vert tekne inn i
dei eksisterande lovene. Også medråderetten er det naturleg å implementere
som ein naturleg del av fiskeriforvaltningssystemet. Dersom det
er trong for føresegner i lov for å leggje kompetanse til andre
organ for å styrkje samisk og regional medråderett, er det også
naturleg at dette vert lovfesta i havressurslova og deltakerloven.
Departementet vil difor ikkje fremme forslag
om ei eiga finnmarksfiskelov, eller ei eiga fiskerilov for sjøsamiske
område. Det er ei betre løysing om dei nødvendige tiltaka vert implementerte
i gjeldande regelverk slik det vert foreslått i proposisjonen.
Kystfiskeutvalet har foreslått at alle skal
ha rett til å drive fiske til matauk i Finnmark. Dette er allereie
tillate i heile landet med dei avgrensingane som er i havressurslova
og vert rekna som ein allemannsrett. Departementet kan difor ikkje sjå
at det er trong for å lovfeste ein rett som allereie er så grunnfesta.
Utvalet foreslår at alle som bur i Finnmark
skal ha rett til å drive fritidsfiske for omsetning. Utvalet meiner
at den gjeldande kvoten av torsk fritidsfiskarar kan selje, bør
hevast frå 2 000 til 3 000 kilo og at det vert vidareført at det
ikkje skal vere nokon avgrensing i kor mykje sei og hyse fritidsfiskarar
kan omsetje. Grunngjevinga er at dette skal gjere busetjing i Finnmark
meir attraktivt.
Departementet meiner det som hovudregel framleis
bør vere tillate å omsetje fisk som fritidsfiskar. Spørsmålet er
difor om det skal vere ein utvida rett til slik omsetning i samiske
kyst- og fjordområde. Kvantumsavgrensingane for torsk til omsetning
er ein del av kysttorskevernet, og er innførde av omsyn til ei forsvarleg
forvaltning av desse bestandane. I tillegg vert vernet av fjordane
ytterlegare styrka dersom departementet sitt forslag til forbod
mot fiske med større fartøy innanfor fjordlinjene vert innført.
Når det er innført slike reguleringar, meiner departementet at ein
ikkje bør auke kvantumet for fritidsfiskarar opp til 3 000 kilo
i Finnmark.
I tillegg er det vanskeleg å sjå for seg gode
grunnar til at omsetningsgrensa på 50 000 kroner skal hevast i sjøsamiske
område. Når det vert drive fiske av eit større omfang, er det næringsmessig fiske,
og ein bør då følgje dei reglane som gjeld for dette.
Departementet meiner det ikkje er noko godt grep
å innføre fritt fiske for mindre fartøy som fiskar med passive reiskapar.
Kystfiskeutvalet har på ein god måte drøfta desse motførestillingane.
Departementet kan i hovudtrekk slutte seg til utvalet sine vurderingar
av dette spørsmålet og meiner på denne bakgrunn at det ikkje er
tenleg å innføre reglar om fritt fiske for dei minste fartøya, korkje
i Finnmark eller i andre delar av landet.
Kystfiskeutvalet har som eit alternativ til
reglar om fritt fiske kome med forslag om at fartøya i open gruppe
skal ha ein garantert minimumskvote av torsk som ikkje skal kunne
reduserast ved svingingar i bestandane. Dersom det skal fastsetjast
ein slik garantert kvote, inneber det at forvaltninga må ta omsyn
til det ved fastsetjing av gruppekvoten til open gruppe. Departementet ynskjer
ikkje å innføre ei ordning med garanterte fartøykvotar i open gruppe,
men vil i staden lovfeste ein rett til fiske i open gruppe i fisket
etter torsk, hyse og sei og setje av ein tilleggskvote av torsk
på gruppenivå til fartøy i open gruppe i Finnmark, Nord-Troms og
områda i resten Troms og Nordland med sjøsamisk innslag.
Kystfiskeutvalet foreslår at det vert etablert
ei ordning der dei mest aktive fiskarane i open gruppe med jamne
mellomrom kan rykkje opp i «lukka gruppe». Samstundes meiner utvalet
at eit deltakarløyve i lukka gruppe som følgje av eit slikt opprykk,
ikkje skal kunne omsetjast. I tillegg til at ei slik ordning er
lite treffsikker, meiner departementet at konsekvensane er svært vanskelege
å berekne både for forvaltninga og resten av fiskerinæringa. Departementet
vil difor innføre andre tiltak, som er omtalt i proposisjonen.
Kystfiskeutvalet har foreslått at Finnmark fiskeriforvaltning
skal tilførast pengar for å kjøpe fartøy med tilhøyrande deltakarløyve
eller konsesjonar for å kunne fordele eller leige ut dei tilhøyrande
kvotane til fiskarar i sjøsamiske område.
Fiskeressursane ligg til fellesskapet i Noreg.
Departementet meiner det difor ikkje gjev meining at Finnmark fiskeriforvaltning
skal kjøpe «kvoterettar» frå fiskarar som ikkje eig desse for å fordele
dette til fiskarar i sjøsamiske område. Då er det betre om ein del
av totalkvoten vert avsett til slike formål når styresmaktene fordeler denne.
Kystfiskeutvalet har vidare foreslått at låne-
og støtteordningar til kjøp av fartøy må aukast og at det må gjevast
støtte til etablering av mottaksstasjonar. Departementet vil vise
til at det i 2009 vart etablert ei ordning med tilskot til mottaksstasjonar
som vert administrert gjennom salslaga, og behovet for tilskot til
infrastrukturen ved mottak av fisk vert vurdert kontinuerleg.
Kyst- og fjordfiske med mindre fartøy som brukar
passive reiskapar er ei viktig næring i sjøsamiske område både i
Finnmark, Troms og Nordland. Det er ikkje nokon grunn til å innføre tiltak
utelukkande retta mot sjøsamiske kyst- og fjordsamfunn i Finnmark
no, for så å greie ut om det skal innførast tilsvarande tiltak i
andre sjøsamiske område. Dette talar for at framlegga frå kystfiskeutvalet
og samerettsutvalet vert sett i samanheng, og at det vert gjort
ei samla vurdering av kva tiltak som skal gjelde heile det sjøsamiske
området.
Departementet er samd med kystfiskeutvalet i
at omsynet til å dempe konfliktar mellom samar og andre taler for
at tiltaka skal gjelde for alle i eit større område, som til dømes
heile Finnmark og delar av Troms og Nordland. Dette inneber at ein både
i Finnmark og Nord-Troms går utanfor det geografiske verkeområdet
for Sametinget si ordning med søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd,
ut frå ei distriktspolitisk grunngjeving. Departementet foreslår
difor at dei tiltaka som vert fremma i denne meldinga skal gjelde
for alle som er busette i Finnmark, Nord-Troms og områda i resten
av Troms og Nordland med sjøsamisk innslag. For å kunne reknast
som eit område med sjøsamisk innslag, er det avgjerande at det tradisjonelt
har vore sjøsamisk busetjing der over ei viss tid. Nord-Troms omfattar
dei kommunane i Troms som er omfatta av tiltakssona(Kåfjord, Skjervøy,
Nordreisa, Kvænangen, Karlsøy, Lyngen og Storfjord).
Fiskeri- og kystdepartementet meiner det er grunn
til å lovfeste ein rett til å fiske på visse vilkår for dei som
bur i Finnmark. Dette følgjer opp noko av intensjonen i dei ulike
forslaga til kystfiskeutvalet. I tillegg skal ei slik lovfesting omfatte
Nord- Troms og dei områda i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk
innslag som Kongen fastset. Ei slik lovfesting er ikkje naudsynt
av omsyn til folkeretten eller internrettslege tilhøve. Departementet
meiner likevel det er tenleg å lovfeste ein slik rett for dei som bur
i desse områda, for å vise den store verdien det kystnære fisket
har for utsette kyst- og fjordområde.
Departementet gjer framlegg om at lovfestinga skal
gjelde for dei som eig eit merkeregistrert fartøy under 11 meter
og er oppført i fiskarmanntalet. Ei lovfesting av retten til å fiske
vil i seg sjølv ikkje endre noko for dei som fiskar i open gruppe
i dag. Konsekvensen av ei slik lovfesting vil først og fremst vere
at fiskeristyresmaktene ikkje kan lukke fisket etter torsk fullstendig
utan at lova først vert endra. Slik sett vil ei lovfesting gje dei
som fiskar i open gruppe i dag eit vern mot seinare endringar i
reguleringane. Departementet vil gjere framlegg om at det vert teke
inn ei føresegn i deltakerloven om dette.
Departementet vil gjere framlegg om å leggje inn
ei ny føresegn i havressurslova § 11 som legg til grunn at det ved
tildeling av kvotar av viltlevande ressursar og ved andre former
for regulering av desse ressursane, skal leggjast vesentleg vekt
på samisk bruk og kva denne bruken har å seie for samiske lokalsamfunn.
Departementet vil også gjere framlegg om at det vert lagt til ei
ny føresegn i deltakerloven som stadfester at lova skal praktiserast
i samsvar med Noreg sine folkerettslege plikter, og at lova skal
gjelde innanfor rammene av folkeretten sine reglar om urfolk og
minoritetar. Departementet meiner at forslaga til nye føresegner
medverkar til at samiske omsyn vert ytterlegare styrka i det eksisterande
lovverket og sikrar at lovverket også i framtida vil vere klart
innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten.
Departementet vil setje av ekstra kvantum torsk til
open gruppe i det geografiske området til ordninga som er omtalt
i proposisjonen. Formålet med ei slik avsetning er at ho skal bidra
til å styrkje næringsgrunnlaget for dei minste fartøya i samiske
kyst- og fjordområde og i andre utsette kystsamfunn. Ei slik avsetning
kan gje eit vesentleg løft for dei mest aktive fartøya i open gruppe
i dette området. Det er naturleg at dette kvantumet vert teke «frå
toppen» ved fordeling av nasjonal kvote på dei ulike fartøygruppene, og
då med heimel i framlegget til ny føresegn i havressurslova. Departementet
vil ikkje talfeste eit fast kvantum i tilleggskvote. Ei avsetjing
må vurderast årleg ut frå den generelle ressurssituasjonen, kvotegrunnlaget
i open gruppe og behovet for ekstra kvote for fartøya som er omfatta
av tiltaket.
Ut frå utrekningar basert på aktiviteten til
fartøya som fiska i open gruppe i området i 2009, ville ein kvote
på til dømes 3 000 tonn kunne medverke til å oppfylle ulike inntektsmål
som Sametinget har lagt fram i konsultasjonane.
Departementet meiner det er viktig å sikre at
dei minste fartøya får høve til å fiske kvotane sine i fjordane
utan konkurranse frå større og meir effektive fartøy i fiske på
lokale bestandar. Departementet vil difor at det vert sett eit generelt forbod
mot fiske innanfor fjordlinjene for fartøy over ein viss storleik.
Eit slikt forbod vil såleis også vere eit bidrag til å styrkje kysttorsk-vernet ytterlegare.
Slik departementet ser det kunne det vore eit naturleg
utgangspunkt å setje ei grense på 11 meter for at forbodet skal
stå i samsvar med lovfestinga av retten til fiske. Likevel vil denne
grensa kunne bli praktisk utfordrande i gjennomføringa av fisket,
då det er mange fartøy mellom 11 og 15 meter som fiskar med passive
reiskapar i fjordane, til dømes fiske etter kongekrabbe. Departementet
meiner difor at det skal etablerast eit generelt forbod mot fiske
innanfor fjordlinjene for fartøy over 15 meter i verkeområdet, og
at det skal vere opning for å gjere unntak frå dette forbodet. Spørsmål
om kva fartøy som kan få unntak frå forbodet, om fjordlinjene er
sett fornuftig og liknande, kan vere noko ei fjordfiskenemnd kan
drøfte og uttale seg om.
Departementet vil gjere framlegg om at det vert etablert
ei fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland, og at dette
kan gjerast med heimel i ei ny føresegn i havressurslova § 8b. Vidare kan
departementet gje nærare reglar om samansetjinga av fjordfiskenemnda
og kva oppgåver ho skal ha.
Det vert samstundes lagt opp til ein eigen prosess for
å få på plass ein rammeavtale mellom Fiskeri- og kystdepartementet
og Sametinget om konsultasjonar som gjeld fiskerispørsmål.
Kystfiskeutvalet har foreslått at krav knytt
til nærare bestemte område kan setjast fram for Finnmarkskommisjonen
som kan avgjere krav knytt til lokale rettar i havet utanfor Finnmark. Departementet
kan slutte seg til forslaget frå kystfiskeutvalet på dette området,
og vil foreslå ei ny føresegn i finnmarksloven § 29 første ledd andre
punktum som gjev heimel til at Finnmarkskommisjonen også kan utgreie
krav om kollektive eller individuelle rettar til fiskeplassar i
sjø- og fjordområde i Finnmark som kan vere opparbeidde på grunnlag
av gjeldande nasjonal rett. For områda utanfor Finnmark vil ein
måtte komme tilbake til saka i samband med oppfølginga av samerettsutvalet
II.
Det har vore gjennomført fleire rundar med konsultasjonar
mellom Fiskeri- og kystdepartementet og Sametinget om oppfølginga
av tilrådinga frå kystfiskeutvalet, både på politisk og administrativt
nivå i 2009, 2010 og 2011.
Konsultasjonen mellom fiskeri- og kystministeren
og Sametingsrådet vart avslutta i Nesseby 9. mai 2011. Det vart
i dette møtet oppnådd semje om forslaga til tiltak som er presentert
i denne proposisjonen. Fiskeri- og kystministeren og Sametingsrådet
er samstundes einige om at dei har ulik forståing av kor langt dei
folkerettslege pliktene strekkjer seg i fiskerispørsmål og i tolkinga
av rettar til fiske på bakgrunn av historisk bruk og sedvanerettsdanning.
Sametinget understreka følgjande i dette konstitusjonsmøtet:
«Sametinget viste avslutningsvis til at de løsninger
som nå ligger på bordet er under de folkerettslige minstestandarder,
og Sametinget kan derfor ikke anse dette møtet som et endelig punktum
for dialogen om oppfølgning av Kystfiskeutvalgets forslag. Tiltakene
enigheten omhandler er fra Sametingets side å regne for strakstiltak
som skal bidra til å avhjelpe den kritiske situasjon sjøsamiske
lokalsamfunn befinner seg i og er tildels tuftet på de samme vurderingene
som tiltakene til Kystfiskeutvalget, blant annet ønsket om å rette
opp uretten fra 90- tallets fiskeripolitikk.»
Fleirtalet i Sametinget godkjende tiltaka i
plenumsbehandlinga av saka 9. juni 2011, med atterhald om at det
er ei ulik forståing av det rettslege grunnlaget. Vedtaket frå plenumsbehandlinga
følgjer i vedlegg 5 til proposisjonen.
Ei lovfesting av retten til fiske er ikkje noka
endring for dei som fiskar i open gruppe i verkeområdet i dag. Konsekvensen
av lovfestinga vil først og fremst vere av rettsleg karakter og
inneber at fiskeristyresmaktene ikkje kan lukke fisket etter torsk,
hyse og sei fullstendig utan at lova først vert endra.
Forslaget om å etablere ei fjordfiskenemnd for Finnmark,
Troms og Nordland inneber ingen sær-skilde eller auka løyvingar
over offentlege budsjett. Det er lagt til grunn at Fiskeridirektoratet
vil kunne stå for administrasjon og utføre saksførebuing og utgreiingar
for ei nemnd innanfor dei eksisterande budsjettrammene til direktoratet.
Departementet har vidare gjort framlegg om ei ny
føresegn i finnmarksloven som gjev heimel til at Finnmarkskommisjonen
også kan greie ut krav om kollektive eller individuelle rettar til fiskeplassar
i sjø- og fjordområde som kan vere opparbeidde på grunnlag av gjeldande
nasjonal rett. Dette inneber såleis ei utviding av ansvarsområda
til Finnmarkskommisjonen. Erfaringane dei siste åra viser at det
er fremma få eller ingen krav og søksmål om rett til fiskeplassar overfor
dei ordinære domstolane. Departementet legg difor til grunn at omfanget
av denne typen saker vil vere avgrensa og at krav som vert fremma
kan handsamast innanfor dei gjeldande budsjettrammene.
Forslaget om ein tilleggskvote til open gruppe
i verkeområdet inneber heller ikkje noko behov for auka løyvingar
over offentlege budsjett. Fiskeressursane tilhøyrer fellesskapet,
og styresmaktene har med heimel i havressurslova høve til å tilgodesjå
ei rekkje ulike formål ved fordelinga av den nasjonale kvoten, mellom
anna å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna
og medverke til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur,
jf. havressurslova § 7 andre ledd bokstav d og g.
Forslaget til departementet er at dette kvantumet skal
setjast av saman med kvotar til forsking og anna frå toppen av den
nasjonale kvoten før fordeling mellom dei ulike fartøygruppene.
Tiltaket vil difor ikkje medføre noko meirarbeid for forvaltninga
i dei årlege reguleringane. Det er, på bakgrunn av ei vurdering
av dagens kvotesituasjon, teke utgangspunkt i ein tilleggskvote
på 3 000 tonn.
Ein tilleggskvote på 3 000 tonn som vert sett
av frå toppen av den norske totalkvoten vil føre til ein liten reduksjon
i kvantumet avsett til dei ulike flåtegruppene, og ein liten reduksjon
for dei enkelte fartøya i høve til kvantumet dei ville få tildelt
utan tilleggskvote.
For å kunne vurdere dei økonomiske konsekvensane
av ei avsetning på 3 000 tonn må ein sjå nærare på torskeprisane.
Snittprisen for rundvekt for heile perioden er på 13,1 kroner. Eit
fartøy på 11 meter heimelslengd i lukka gruppe vil få 550 kg mindre
i kvote med ei avsetning på 3 000 tonn til open gruppe. Ut ifrå
snittprisen tilsvarer dette 7 205 kroner. For torsketrål inneber
avsetninga 11 tonn mindre i kvotefaktoren, noko som tilsvarer 144 100
kroner. Ettersom det er fylkesbinding på deltakarløyve i lukka gruppe
i fisket etter torsk nord for 62 N, vil ei attraktiv ordning med tilleggskvote
i open gruppe kunne påverke prisane på fartøya som vert selde for
vidare drift i lukka gruppe. Det kan i neste omgang skape press
på fylkesbindingane. Det er likevel usikkert kor stor påverknad
ordninga vil ha for lukka gruppe.
Det vert lagt til grunn at forslaga vil ha positiv verknad
for fiskeriaktivitet, næringsutvikling og busetjing i dei områda
som vert omfatta av ordninga. I tillegg vil ei lovfesting av retten
til å fiske stadfeste fiskeria sin verdi og rolle. Mange lokalsamfunn
i desse områda er blant dei mest sårbare for både ressurssvingingar
og økonomiske konjunkturar, og ein lovfesta rett til fiske vil skape
tryggare rammer for å satse på fiske som leveveg åleine eller i
kombinasjon med andre verksemder.
Ein tilleggskvote på torsk til open gruppe som inkluderer
alle kommunar som er omfatta av det geografiske området til Sametinget
sitt søkjarbaserte tilskot til næringsutvikling, vil kunne bidra til
auka fiskeriaktivitet og næringsutvikling i dei sjøsamiske områda.
Forslaget om å etablere ei fjordfiskenemnd for Finnmark,
Troms og Nordland vil bidra til at styresmaktene kan få eit organ
som kan gje heilskaplege tilrådingar og vurderingar av situasjonen
i områda.
I tillegg er det lagt opp til ein eigen prosess
for å få på plass ein rammeavtale mellom Fiskeri- og kystdepartementet
og Sametinget om konsultasjonar som omhandlar fiskerispørsmål. Dette
vil gje Sametinget høve til ein meir aktiv medverknad og innverknad
i avgjerdsprosessane enn i dag.
Dei lokale ressursane av torsk i Nord-Noreg
er fullt utnytta, og fisket på desse ressursane bør ikkje aukast.
Det same gjeld for fleire andre artar som vert hausta saman med
torsk. Framlegget til departementet kan innebere ein viss auke i
haustinga av desse ressursane.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Else-May Botten, Lillian Hansen, Arne L. Haugen, Ingrid Heggø og lederen
Terje Aasland, fra Fremskrittspartiet, Per Roar Bredvold, Harald
T. Nesvik og Torgeir Trældal, fra Høyre, Frank Bakke-Jensen, Svein
Flåtten og Elisabeth Røbekk Nørve, fra Sosialistisk Venstreparti,
Alf Egil Holmelid, fra Senterpartiet, Irene Lange Nordahl, og fra
Kristelig Folkeparti, Steinar Reiten, viser til at dette
er en proposisjon som har sitt utspring i Stortingets behandling
av finnmarksloven i 2005. Stortinget ba der regjeringen å «snarest
mulig foreta en utredning av samer og andres rett til fiske i havet
utenfor Finnmark, herunder minimumskvote for båter under ti meter,
og fremme en oppfølgende sak om dette for Stortinget». Utredningen
ble overlevert av utvalgets leder Carsten Smith i 2008.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at oppfølgingen av kystfiskeutvalget har vært en lang
og grundig prosess. Formålet med denne proposisjonen er å iverksette
tiltak som kan sikre at forvaltningssystemet også for framtiden
vil være klart innenfor de rammene som følger av folkeretten, og
som kan medvirke til å ta vare på og styrke små – men viktige –
fiskerisamfunn i virkeområdet, både som et distriktspolitisk virkemiddel
og for å sikre at fiskerireguleringene også for fremtiden er klart
innenfor rammene som følger av folkeretten. Dette er i tråd med
intensjonene bak kystfiskeutvalgets forslag.
Flertallet viser til at det har
vært gjennomført konsultasjoner med Sametinget i 2009, 2010 og 2011
for å drøfte bredden i problemstillingene. Konsultasjonene førte
til enighet mellom Fiskeri- og kystdepartementet og Sametingsrådet
om et sett av tiltak og lovendringer. Flertallet merker
seg at det også er enighet om at det er ulik forståelse av folkeretten.
Sametingets flertall har sluttet seg til tiltakene med forbehold om
ulike tolkninger av rettsgrunnlaget.
Flertallet viser til at regjeringen
legger til grunn at gjeldende regler om regulering av og deltakelse
i fiskeriene er i tråd med de folkerettslige forpliktelsene staten
har overfor samene som minoritet og urfolk. Dette har vært vurdert flere
ganger siden 1990, og det er gjennom tidene innført ulike tiltak
for å legge bedre til rette for sjøsamene slik at de skal få styrket
mulighetene til å bevare sin kultur og sin levemåte, og til å medvirke
i forvaltningen av fiskeressursene.
Flertallet merker seg at det
legges til grunn at gjeldende fiskeriforvaltning er i tråd med de folkerettslige
forpliktelsene overfor samene som urfolk. Flertallet støtter
at det likevel lovfestes en rett til fiske – på visse vilkår – for
alle som bor i Finnmark, i tiltakssonen i Nord-Troms og andre kommuner
i Troms og Nordland som har hatt sjøsamisk bosetting over en viss
tid.
Flertallet har registrert at
en slik lovfesting ikke er nødvendig av hensyn til folkeretten,
men at regjeringen likevel vil lovfeste en slik rett for å vise
den store verdien det kystnære fisket har for utsatte kyst- og fjordområder
i nord. Flertallet støtter dette, og ser det som
positivt at regjeringen med dette iverksetter tiltak for å sikre
aktivitet og bosetting spesielt i Nord-Troms og Finnmark, hvor størstedelen
av den sjøsamiske befolkningen bor. Flertallet mener dette
er viktig for å sikre næringsaktivitet, kultur og bosetting i det
sjøsamiske området.
Flertallet viser til at det foreslås
å tydeliggjøre Norges folkerettslige forpliktelser i havressursloven
og deltakerloven, og støtter dette.
Flertallet viser til at det foreslås
å avsette en tilleggskvote for torsk til åpen gruppe i virkeområdet.
I 2012 er denne kvoten på 3 000 tonn. Dette gjøres for å legge til
rette for at fiskere får utnyttet lokale ressurser. I tillegg foreslås
det å innføre et forbud mot fiske innenfor fjordlinjen for fartøy
over 15 meter, men med muligheter for å gjøre unntak. Det foreslås
videre at krav til anerkjennelse av enerett eller fortrinnsrett
til fiskeplasser, som i dag kan fastsettes av domstolen, nå skal
kunne fastsettes av Finnmarkskommisjonen. Flertallet støtter
disse tiltakene.
Et annet flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser også
til at det foreslås opprettet en fjordfiskenemnd som skal bidra
til å styrke den lokale innflytelsen i fiskeriforvaltningen, og
at det skal arbeides videre med hvilket ansvarsområde nemnda skal ha.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti mener proposisjonen er viktig
for å gi svar og presiseringer på uavklarte spørsmål reist av Kystfiskeutvalget. Disse
medlemmer mener at uavklarte rettighetsspørsmål er en ulempe
for en konkurranseutsatt næring som fiskeriene og mener derfor at
man med denne proposisjonen gir ryddige avklaringer for fiskeflåten. Disse medlemmer mener
at fiskerettighetene er nasjonale, og at de dermed skal forvaltes
nasjonalt. Det er et viktig poeng at man i årtier har skapt verdier
langs hele kysten i de forskjellige sesongfiskeriene. Å begrense
fiskernes mulighet til å utnytte hele kysten vil være et tilbakesteg,
og en stor belastning både for fiskeflåten og de mange arbeidsplassene
i fiskeindustrien.
Disse medlemmer registrerer forslagene
om å utelukke fiskefartøyer fra enkelte områder med bakgrunn i båtstørrelse.
For disse medlemmer er sikkerhet på havet og trygge
arbeidsplasser viktig. Det er derfor med undring disse medlemmer registrerer
at regjeringen innfører et nytt prinsipp i forvaltningen. Praksis er
at man ved behov stenger hele eller deler av flåten ute fra fiskefelt
med begrunnelse i redskapstype eller tilstand på fiskebestandene,
men det er nytt at man på generelt grunnlag skal utelukkes på grunn
av båtstørrelse. Det er særlig tre grunner til at disse medlemmer advarer
mot en slik regulering. Fjordlinja er en grense etablert for å brukes
i vern av kysttorsken. Båtstørrelse har ikke noe å si i en slik
regulering. Prinsippet om at man regulerer ved hjelp av redskapstype
og kvoter har vist seg tilstrekkelig i dette arbeidet. I tider med
dårlig vær er det viktig at også flåten over 15 meter kan drive
fiskeri innenfor fjordlinja. Til sist er dette en flåtegruppe som
tilfører landindustrien betydelige mengder råstoff og en slik regulering
vil gi kunne gi store negative utslag for denne.
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Kristelig Folkeparti registrerer at regjeringen mener
gjeldende regler er i samsvar med de folkerettslige forpliktelsene
overfor samene som minoritet og urfolk. Disse medlemmer mener denne
avklaringen er tilstrekkelig og går derfor imot deler av endringene
i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å drive fiske og fangst. Disse medlemmer mener
presiseringen av forholdet til folkeretten i § 1 er nødvendig, men
går imot ny § 21 tredje ledd.
Disse medlemmer registrerer igjen
at regjeringen mener at gjeldende regler er i samsvar med de folkerettslige
forpliktelsene overfor samene som minoritet og urfolk. Disse
medlemmer støtter denne vurderingen og finner det derfor
både merkelig og helt unødvendig at man senere i proposisjonen sier
at uavklarte spørsmål om fiskerettigheter skal avgjøres av Finnmarkskommisjonen. Disse
medlemmer mener det på ingen måte ligger i denne kommisjonens mandat
å tolke lovverk på dette felt. Dette spørsmål var drøftet da Stortinget
behandlet finnmarksloven og man begrenset denne loven til å gjelde
ut til marabakken. Dette er en begrensning det var stor enighet
om, og en begrensning disse medlemmer støtter. Disse
medlemmer går derfor imot endringene i § 29 i finnmarksloven.
Eventuelle rettighetskrav om kollektive eller individuelle rettigheter
til fiskeplasser i sjø- og fjordområdene i Finnmark er en sak for
det ordinære domsapparatet og ikke Finnmarkskommisjonen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter
proposisjonens konklusjon om at det ikke er grunnlag for å tildele
spesielle fiskerirettigheter til den kystsamiske befolkningen ut ifra
det en hevder er historiske rettigheter en har krav på. Disse
medlemmer vil vise til at fiskeriressursene er nasjonael
ressurser som skal forvaltes ut fra nasjonale hensyn og beskattes
på en mest mulig optimal måte. Det kan ikke være slik at man skal
begynne å tildele særrettigheter etter etnisk opprinnelse eller
hvorvidt man har bodd i et gitt område over tid. Fiskeriressursene fastsettes
med grunnlag i havressursloven og ikke minst ut fra hvordan en kan
oppnå en mest mulig optimal utnyttelse av de totale ressursene. Disse
medlemmer vil vise til at Fremskrittspartiet hevdet dette
samme prinsipp også da Stortingets flertall vedtok å gi samene særrettigheter
gjennom finnmarksloven. Fremskrittspartiet stemte imot denne loven.
Når det gjelder forslagene både om særlige begrensninger av fiskefartøyenes
størrelse og en egen fjordfiskenemnd, vil disse medlemmer henvise
til det regelverk som finnes allerede i dag og som fungerer på en
tilfredsstillende måte. Disse medlemmer finner ingen
grunn til å endre dagens regelverk når det gjelder størrelsesbegrensninger
eller hvem som skal stå for forvaltningen. Disse medlemmer vil
i den forbindelse vise til Fiskarlagets høringsuttalelse ved høring
i komiteen mandag 7. mai 2012, der det tydelig fremkom at man ønsket
dagens system videreført all den tid en må kunne ha den fleksibilitet
dagens forvaltningsmodell innehar for å kunne gjennomføre et rasjonelt
fiske gjennom hele året. Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn stemme imot samtlige av proposisjonens forslag til endringer
i deltakerloven, havressurslova og finnmarksloven.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener forslaget
om å opprette en egen fjordfiskenemnd ikke er godt nok begrunnet
målt opp mot ulempene det medfølgende økte byråkrati vil føre til, og
går derfor imot endringene i lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning
av viltlevende marine ressurser.
Disse medlemmer er fornøyde med
de avklaringer som nå er kommet og mener at proposisjonen med de
endringer i lovteksten disse medlemmer legger inn,
vil gi viktige avklaringer til gode for fiskerinæringa.
Komiteens tilråding I ny § 1a og IV fremmes
av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk
Venstreparti, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti.
Komiteens tilråding II ny § 8b fremmes av komiteens
medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet
og Kristelig Folkeparti.
Komiteens tilråding I ny § 21 tredje ledd, II
§ 11 nytt sjette ledd og III fremmes av komiteens medlemmer fra
Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Stortinget til å
gjøre følgende
vedtak til lov
om endringar i deltakerloven, havressurslova og finnmarksloven
I
I lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta
i fiske og fangst vert det gjort følgjande endringar:
Ny § 1 a skal lyde:
§ 1 a Forholdet til folkeretten
Loven skal anvendes i samsvar med folkerettens regler om
urfolk og minoriteter.
§ 21 nytt tredje ledd skal lyde:
Uten hinder av bestemmelser fastsatt i medhold av
første ledd har personer som er bosatt i Finnmark, kommunene Kåfjord,
Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen, Karlsøy, Lyngen og Storfjord og
de områder med sjøsamisk innslag i resten av Troms og Nordland som
Kongen fastsetter, rett til å fiske torsk, hyse og sei med konvensjonelle
redskaper. Retten etter første punktum gjelder bare for den som
står i fiskermanntallet og eier et merkeregistrert fartøy under
11 meter. Kongen kan ved forskrift fastsette at bestemmelsen i første
punktum også gjelder andre fiskerier.
II
I lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvaltning av viltlevande
marine ressursar vert det gjort følgjande endringar:
Ny § 8 b skal lyde:
§ 8 b Fjordfiskenemnd
Departementet kan opprette ei fjordfiskenemnd for
Finnmark, Troms og Nordland. Sametinget og dei tre fylkeskommunane
skal ha rett til å nemne opp medlemmer til nemnda. Departementet
kan gje næra-re reglar om samansetjinga av fjordfiskenemnda og kva
for oppgåver ho skal ha.
§ 11 nytt sjette ledd skal lyde:
I område som er omfatta av deltakerloven § 21 tredje
ledd, skal det ved tildeling av kvotar av viltlevande marine ressursar,
og ved andre former for regulering av desse ressursane, leggjast
vesentleg vekt på samisk bruk og kva denne bruken har å seie for
samiske lokalsamfunn.
III
I lov 17. juni 2005 nr. 85 om rettsforhold og forvaltning
av grunn og naturressurser i Finnmark fylke vert det gjort følgjande
endring:
§ 29 første ledd nytt andre punktum
skal lyde:
Kommisjonen skal også utrede krav om kollektive
eller individuelle rettigheter til fiskeplasser i sjø- og fjordområder
i Finnmark dersom noen med rettslig interesse i en avklaring krever
det.
IV
Lova gjeld frå den tid Kongen bestemmer. Kongen
kan setje i kraft dei enkelte føresegnene til ulik tid.
Oslo, i næringskomiteen, den 29. mai 2012
Terje Aasland |
Frank Bakke-Jensen |
leder |
ordfører |