Følgende forslag fremmes i dokumentet:
«I
Stortinget ber regjeringen fremme forslag som fjerner
fylkeskommunen/fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale plan- og
arealvedtak.
II
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
en egen forvaltningsdomstol / et eget forvaltningstilsyn for å behandle
klager etter kommunale planvedtak.
III
Stortinget ber regjeringen fremme forslag hvor klageadgangen
over politiske vedtak i kommunene vurderes.»
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Bendiks H. Arnesen, Irene Johansen, Torstein Rudihagen, Tor-Arne Strøm
og Eirin Sund, fra Fremskrittspartiet, Per-Willy Amundsen, Oskar
J. Grimstad og Henning Skumsvoll, fra Høyre, Nikolai Astrup, Bjørn
Lødemel og Siri A. Meling, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Egeland,
fra Senterpartiet, lederen Erling Sande, og fra Kristelig Folkeparti,
Kjell Ingolf Ropstad, viser til at innsigelsesretten skal
sikre at statlige føringer for plan- og arealsaker blir fulgt, og
at kommuner og regionale myndigheters interesser blir ivaretatt.
Komiteen viser til at det likevel
er slik at det er den enkelte kommune som har myndighet til å vedta
kommunale arealplaner, og komiteen understreker at
det må vises stor varsomhet med å overprøve kommunestyrets politiske
vedtak i lokale forhold.
Komiteen viser til brev fra miljøvernministeren
fra 24. oktober 2012 vedlagt, der det vises til at KS sin utredning
i saken «Innsigelsesinstituttets påvirkning på lokalt selvstyre»
av 20. juni 2012 er omtalt. Her står det at utredningen konkluderer
med at innsigelsesinstituttet har en viktig funksjon i plansystemet
og at det har legitimitet i kommunene. Det sies videre at hovedutfordringen
er knyttet til praktiseringen, som ifølge KS-undersøkelsen har svak
legitimitet i kommunene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til
at en rekke statlige instanser har rett til å fremme innsigelser
i kommunale plansaker. Dette er vesentlig for å sikre at statlige
retningslinjer blir fulgt. For eksempel er en stadig økende del
av innsigelsene knyttet til strandsoneregelverket. Beskyttelsen
av allemannsretten og sikring av fri ferdsel i 100-metersbeltet
er et viktig nasjonalt hensyn, og følgelig er det positivt at statlige
instanser følger opp at kommunene forholder seg til nasjonale retningslinjer
i sine plansaker.
Flertallet viser til at statlig
inngripen i kommunale prosesser ofte er viktig for å sikre hensyn
til framtidig veiutbygging, annen transport, boligbygging, allemannsrett,
naturmangfold og andre viktige nasjonale hensyn.
Flertallet merker seg at det
av over 2 000 plansaker som blir behandlet hvert år, er det i underkant
av 1 pst. av disse sakene at Miljøverndepartementet avgjør. I 99
pst. av tilfellene kommer kommunen og staten til enighet lokalt. Flertallet er
oppmerksomme på at det de siste årene har forekommet en økning i
antallet innsigelser.
Komiteen er enig med miljøvernministeren
i at det er grunn til å se nærmere på hvordan innsigelsesordningen
praktiseres og hvilke konsekvenser bruken av innsigelsesinstituttet
har.
I brevet fra statsråden står det:
«Departementet har startet opp dette arbeidet, og vil
i samråd med ansvarlige departementer for innsigelsesorganene vurdere
hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre at innsigelsesinstituttet
brukes i samsvar med intensjonene.»
Komiteen mener at en slik gjennomgang
med oppfølging av tiltak er svært viktig.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til
det arbeidet som nå er på gang i departementet, og avviser derfor
forslaget fremsatt i Dokument 8:124 S (2011–2012).
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre viser til at dette representantforslaget er reist
for å få en debatt om statlige organers mulighet til å reise innsigelser
i plansaken i den enkelte kommune.
Disse medlemmer peker på at retten
fra statlige organer til å reise innsigelser over kommunenes vedtak
i plansaker er den største grunnen til at kommunal selvråderett
begrenses. Kommunepolitikernes skjønnsvurdering blir sjelden tatt
til følge.
Disse medlemmer mener at Miljøverndepartementets
rundskriv 5/95 sjelden blir fulgt av statlige myndigheter, da lokalpolitikernes
skjønn ofte blir tilsidesatt. Disse medlemmer viser
til rundskriv 5/95 hvor det blant annet står:
«Organer med innsigelsesrett forutsettes å vise stor
varsomhet med å overprøve kommunestyrets politiske skjønn i lokale
forhold».
Undersøkelser utført av Kommunenes Sentralforbund
(KS) viser at i svært mange tilfeller går statlige organer i sin
vurdering av vedtatte planer langt ut over sin delegerte myndighet
uten at det får noen konsekvenser. Disse medlemmerviser til at KS’s sentralstyre den 25. mars
2004 enstemmig vedtok at fylkesmannsembetet måtte fratas anledningen til
å overprøve lokalpolitisk skjønnsutøvelse, og at kommunene måtte
tillegges mer beslutningsmyndighet på bekostning av fylkesmannen.
Disse medlemmer viser til at
til tross for dette vedtaket vil ikke den sittende regjering endre
på statlige organers innsigelsesrett i plansaker.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er genuint opptatt av å utvikle det kommunale selvstyret,
og mener lokaldemokratiet skal bestå av mer enn å administrere budsjetter.
Kommunene må derfor til stadighet slippe å la lokale, demokratiske
vedtak overprøves av fylkesmannen. Samtidig må det selvsagt ikke
være slik at enhver kommune skal kunne pulverisere norsk lov ved
å kunne vise til det lokale skjønnet. Disse medlemmer mener
kommunene må ha en utbredt anledning til å bruke skjønn, men det
skjønnet må ligge innenfor lovens rammer.
Disse medlemmer er opptatt av
nærhetsprinsippet, og mener kommunen i størst mulig grad må kunne
bestemme over hvordan kommunens arealer forvaltes. Dette inkluderer
politikk når det gjelder blant annet strandsonen, vindmølleparker,
nasjonalparker, sjøarealforvaltning og verneområder.
Disse medlemmer mener at det
er kun i helt spesielle tilfeller, hvor åpenbare og viktige nasjonale prosjekter
må sikres gjennomført, at kommunene ikke selv skal disponere sine
arealer. Eksempler på slike nasjonale tiltak kan være kraftfremføring,
bygging av større kraftproduserende og petroleumsanlegg, riks- og
europaveiutbygging. I slike tilfeller bør de ansvarlige departementer
ha rett til å be om statlig regulering av arealer.
Disse medlemmer peker på at de
siste årene er råderett over store arealer og verdier flyttet fra lokale
myndigheter til statlige myndigheter. Fylkesmannens omfattende bruk
av innsigelsesretten har vært en sentral del av denne utviklingen. Disse medlemmer mener
at det er behov for reformer i den statlige miljø- og arealforvaltningen
med tanke på å skape en bedre balanse mellom statlige og lokale myndigheter,
og der hensynet til enkeltpersoner og lokalsamfunn ivaretas bedre
enn i dag. Disse medlemmer mener langsiktig miljø-
og arealforvaltning i større grad enn i dag må bygge på eiendomsrettslige
prinsipper og lokalt selvstyre. Disse medlemmer vil
bygge demokratiet nedenfra, og mener at lokalt selvstyre gir demokratiet
solide røtter.
Disse medlemmer vil derfor ha
en reform av areal- og miljøforvaltningen der skjønnsutøvelsen i
arealforvaltningen flyttes fra fylkesmannen til lokale, folkevalgte
myndigheter. Samtidig må rammene for arealforvaltningen fortsatt
legges av statlige myndigheter.
Disse medlemmer mener at lokal
selvbestemmelse sikrer nærhet til beslutningene, medbestemmelse
for innbyggerne og et levende demokrati. Kommunene skal derfor ha
en mer sentral rolle i lokal samfunnsutvikling. Disse medlemmer vil derfor
styrke det lokale selvstyret. Disse medlemmer mener
statens bruk av innsigelse må begrenses til der det er absolutt
nødvendig av hensyn til overordnete nasjonale hensyn.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremmer
forslag om at fylkeskommunens og fylkesmannens innsigelsesrett i
kommunale plan- og arealvedtak fjernes, og tar opp forslag fremsatt
i Dokument 8:124 S (2011–2012).
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til Dokument 8:3 LS (2010–2011) – representantforslag fra stortingsrepresentantene
Erna Solberg, Nikolai Astrup, Gunnar Gundersen, Svein Harberg, Trond
Helleland, Frank Bakke-Jensen, Elisabeth Røbekk Nørve, Anders B.
Werp, Lars Bjarne Tvete og Bjørn Lødemel om en styrking av lokaldemokratiet
og eiendomsretten i miljø- og arealforvaltningen. Endringer i plan-
og bygningsloven.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Dokument 8:124 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Per-Willy Amundsen,
Oskar J. Grimstad, Henning Skumsvoll, Morten Ørsal Johansen og Åge
Starheim om å begrense fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale
plan- og arealsaker – vedlegges protokollen.
Kommunal- og forvaltningskomiteen viser til energi-
og miljøkomiteens brev av 22. november 2012 hvor det ble bedt om
komiteens uttalelse til Representantforslag 8:124 S (2011-2012)
om å begrense fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale plan- og
arealsaker.
Komiteen viser til de respektive partienes merknader
i innstillingen, og har ikke merknader til innstillingen utover
dette.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen fremme forslag som begrenser
fylkeskommunens/fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale plan-
og arealvedtak.
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
en egen forvaltningsdomstol/et eget forvaltningstilsyn for å behandle
klager etter kommunale planvedtak.
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen fremme forslag hvor klageadgangen
over politiske vedtak i kommunene vurderes.
Forslag fra Høyre:
Forslag 4
Dokument 8:124 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Per-Willy Amundsen,
Oskar J. Grimstad, Henning Skumsvoll, Morten Ørsal Johansen og Åge
Starheim om å begrense fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale
plan- og arealsaker – vedlegges protokollen.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:124 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Gjermund Hagesæter, Per-Willy Amundsen,
Oskar J. Grimstad, Henning Skumsvoll, Morten Ørsal Johansen og Åge
Starheim om å begrense fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale
plan- og arealsaker – bifalles ikke.
Det vises til brev datert 9. oktober 2012 med
oversendelse av representantforslaget for utredning mv.
Forslaget gjelder:
1. fjerning av fylkeskommunens/fylkesmannens
innsigelsesrett i kommunale plan- og arealvedtak.
2. egen forvaltningsdomstol/et eget forvaltningstilsyn
for å behandle klager etter kommunale planvedtak
3. vurdering av klageadgangen over politiske
vedtak i kommunene.
Spørsmålet om å redusere eller fjerne fylkesmannens
og fylkeskommunens rett til innsigelse til kommunale planer har
også tidligere vært behandlet i Stortinget ved behandlingen av plandelen
av ny plan- og bygningslov i 2008 og i forbindelse med flere representantforslag,
sist i mai 2012 ved behandlingen av Representantforslag 8:29 S (2011–2012).
Innsigelsesordningen er et nødvendig element
i det samlede plansystemet. Det kommunale handlingsrommet er og
må være begrenset i forhold til nasjonale og viktige regionale interesser.
Kommunene har ansvaret for å ta hensyn til slike interesser i den
kommunale planleggingen etter plan- og bygningsloven. Innsigelsesretten
for fylkeskommunen og statlige fagmyndigheter skal sikre at disse
interessene blir godt nok ivaretatt i de konkrete sakene. Som statens
representant i fylket har fylkesmannen til oppgave å ivareta nasjonale
interesser på flere viktige saksområder. Fylkeskommunen ivaretar
også viktige nasjonale og regionale interesser, både som fagmyndighet
innen bl.a. samferdsel og kulturminner og som regional planmyndighet.
Den bør derfor fortsatt ha innsigelsesmyndighet.
Miljøverndepartementet er ikke enig i at fylkesmannens
og fylkeskommunens adgang til å fremme innsigelse til kommunale
planforslag bør fjernes. Tallet på planer som må behandles av departementet fordi
det foreligger innsigelse som gjør at kommunestyret ikke kan fatte
endelig planvedtak er fortsatt få, mellom 1 – 2 pst. av mer enn
2 000 planer som kommunene vedtar årlig.
KS har i sin utredning «Innsigelsesinstituttets påvirkning
på lokalt selvstyre» av 20. juni 2012 konkludert med at innsigelsesinstituttet
har en viktig funksjon i plansystemet og at det har legitimitet
i kommunene. Hovedutfordringen er knyttet til praktiseringen, som
i følge KS-undersøkelsen har svak politisk legitimitet i kommunene.
Det hevdes at praktiseringen varierer fra god og konstruktiv, til
at innsigelse i realiteten misbrukes og derved griper inn i det lokale
selvstyret. Rapporten framhever også at kommunene i varierende grad
integrerer nasjonale og regionale hensyn i sin planlegging, og at
dette er medvirkende årsak til et høyt antall innsigelser.
Det er grunn til å se nærmere på hvordan innsigelsesordningen
praktiseres og hvilke konsekvenser bruken av innsigelsesinstituttet
har. Departementet har startet opp dette arbeidet, og vil i samråd
med ansvarlige departementer for innsigelsesorganene vurdere hvilke
tiltak som er nødvendige for å sikre at innsigelsesinstituttet brukes
i samsvar med intensjonene.
Spørsmålet om en egen forvaltningsdomstol for kommunale
plansaker er også tidligere behandlet og avvist av Stortinget på
grunnlag av Representantforslag og ved behandlingen av plandelen
av plan- og bygningsloven.
Slik vi leser forslaget om forvaltningsdomstoler skal
de ha to oppgaver. Den ene er i forhold til kommunene og kontrollere
at planvedtakene er innenfor lovens ramme. Dette skal erstatte innsigelsessystemet.
Så vidt vi forstår mener forslagsstillerne at domstolen skal kunne
prøve det vi kan kalle det rettslige skjønnet som kommunen har utøvd,
som går ut på om planen er i strid med nasjonale eller viktige regionale hensyn.
Den andre oppgaven er å behandle klager fra borgerne på kommunale
planvedtak. Så vidt vi forstår skal også her behandlingen begrense
seg til de rettslige spørsmål i saken.
Den første oppgaven faller bort fordi vi ønsker
å beholde innsigelsessystemet som det er. Dette er begrunnet ovenfor.
Den andre oppgaven ivaretar fylkesmannen på en god måte i dag. Rettssikkerheten
er ivaretatt ved den adgang borgerne har til å bringe saker inn
for Stortingets ombudsmann for forvaltningen og til å anlegge søksmål
mot forvaltningen ved de alminnelige domstolene. Det kan også begjæres
omgjøring av departementet etter § 35 i forvaltningsloven.
Oslo, i energi- og miljøkomiteen, den 29. november 2012
Erling Sande |
Torstein Rudihagen |
leder |
ordfører |