Som et ledd i Stortingets forberedelser av grunnlovsjubileet
i 2014 nedsatte Stortingets presidentskap den 18. juni 2009 et utvalg
til å utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven
med det formål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal
rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang.
Utvalget har hatt følgende sammensetning:
Inge Lønning (leder), professor emeritus i teologi ved
Universitetet i Oslo og tidligere president i Lagtinget.
Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident i
Stortinget.
Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Hilde Indreberg, høyesterettsdommer.
Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark.
Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat, Bergen.
Janne Haaland Matlary, professor i statsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere utvalgsmedlem
Grete Faremo etter at Faremo ble utnevnt til forsvarsminister høsten
2009. Nordheim-Larsen ble oppnevnt av Stortingets presidentskap
den 3. desember 2009.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Stortingets presidentskap oppnevner et utvalg som
skal utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven
med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett
ved å gi sentrale menneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgets arbeid
inngår som en del av Stortingets forberedelser i anledning Grunnlovens
200-årsjubileum i 2014.
Grunnloven regulerer enkelte
grunnleggende menneskerettigheter. Dagens tradisjon med enkeltrevisjoner
av bestemmelser gjør at både tema og innfallsvinkel kan virke nokså
tilfeldig. For behandling i kommende periode foreligger det flere
grunnlovsforslag blant annet om diskriminering, retten til bolig og
rett til asyl.
Det er derfor nødvendig å se de ulike
grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i en sammenheng med
tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens
forhold. Grunnloven § 110 c lyder. 'Det paaligger Statens myndigheder
at respektere og sikre menneskerettighederne. Nærmere bestemmelser
om gjennomførelsen af Traktater herom fastsættes ved lov.'
Norge
har inkorporert en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner
i sin lovgivning som i dag har forrang i forhold til annen lovgivning,
hvis det er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatt
en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass
i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel
og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene,
trekkes inn.
Hensikten med gjennomgangen vil være
å sikre de allmenngyldige menneskerettsprinsippene i Grunnloven,
og ikke få en opplisting av enkeltrettigheter, som naturlig hører
hjemme i ordinær lovgivning.
Utvalget vurderer på
dette grunnlag hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene
bør utformes.
Det forutsettes at den politiske avtalen
som ble inngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april 2008
om staten og Den norske kirke (jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008))
ligger til grunn for utvalgets arbeid.
Forslag til
nye bestemmelser skal ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon,
og dagens grunnlov skal være retningsgivende med hensyn til tekstens
omfang, utforming, struktur og inndeling. Utvalget kan foreslå nødvendige
redigeringsmessige endringer som følge av de materielle endringer
som foreslås.
Utvalgets rapport avgis til Stortingets
presidentskap innen 1. januar 2012.»
Innhenting av innspill til utvalgets arbeid
har skjedd på ulike måter. Utvalget forsøkte å oppmuntre både faglig
ekspertise, media, interessegrupper og andre interesserte til å
komme med innspill underveis i arbeidet med rapporten med tanke
på å sikre et størst mulig tilfang av argumenter. Det har også innkommet
skriftlige innspill til utvalgets arbeid, enten til utvalget direkte
eller gjennom media.
Utvalget innhentet også informasjon om hvordan menneskerettighetsspørsmål
er forsøkt løst i andre land. Utvalgets leder og medlemmer har deltatt
i flere debatter i media og på møter og seminarer/konferanser om
problemstillinger som har vært relevante for utvalgets arbeid.
Utvalgets forslag er fremsatt både i en moderne språkform
og i dagens grunnlovsspråk.
Det er nærmere redegjort for utvalgets arbeid
i Dokument 16 (2011–2012) punkt 2.3.
Grunnloven av 17. mai 1814 er det enkeltdokument
som over tid har hatt størst politisk, rettslig og symbolsk betydning
for nasjonen Norge. Den ble et symbol på Norges frihetskamp, avskaffet
den eneveldige kongemakt, etablerte maktfordeling mellom de tre
statsmaktene, gjennomførte folkesuverenitetsideen ved å etablere
Stortinget som den lovgivende forsamling, og den satte enkelte absolutte
skranker for myndighetenes maktutøvelse overfor landets borgere.
Disse absolutte skrankene omtales gjerne i dag som menneskerettigheter.
Grunnlovens rolle som symbolsk, politisk og rettslig
dokument har også betydning for rettighetsbestemmelsene. Men i likhet
med det som gjelder for de øvrige grunnlovsbestemmelsene, vil det
være flytende overganger mellom Grunnlovens rolle som symbol, som
politisk dokument og som rettslig verktøy. Samfunnet har undergått
en rekke endringer siden Grunnloven ble utformet og vedtatt, og
Grunnloven har selv tatt høyde for den nødvendige balansen mellom
kontinuitet og forandring, bl.a. gjennom muligheten for grunnlovsendringer,
supplering gjennom konstitusjonell sedvanerett og gjennom domstolenes dynamiske
fortolkning av grunnlovsbestemmelser over tid.
Til tross for endringer, konstitusjonell sedvanerett
og dynamisk fortolkning har utviklingen av konstitusjonen gått langsommere
i Norge enn i de fleste andre land. Nyere og mer moderne konstitusjoner
er bedre tilpasset dagens samfunn, særlig hva gjelder menneskerettigheter.
På dette området har den norske grunnloven blitt hengende etter
på flere områder.
Utvalget viser til at menneskerettighetsvernet
i dagens grunnlov er fragmentert, i den forstand at det bare er
noen av de sentrale menneskerettighetene som er kommet til uttrykk
i Grunnloven. Det er dermed fare for at den som leser Grunnloven,
vil danne seg et skjevt og mangelfullt bilde av hvilke verdier det
norske samfunn er tuftet på.
Etter annen verdenskrig er det vokst frem et
omfattende internasjonalt vern av menneskerettighetene. Det er for
det første skjedd en identifisering, utdyping og utvikling av rettigheter.
Dernest er det etablert mekanismer for overvåking av statenes gjennomføring
av menneskerettighetene.
Verdenserklæringen om menneskerettigheter («Universal
Declaration of Human Rights») ble vedtatt av FNs generalforsamling
10. desember 1948.
Verdenserklæringen var ikke rettslig bindende
da den ble vedtatt. I dag er så å si alle stater enige om at ingen
stat kan foreta omfattende, alvorlige og gjentatte krenkelser av
menneskerettighetene i Verdenserklæringen uten å krenke folkeretten.
Noen av rettighetene har også karakter av ufravikelige folkerettslige
normer som gjelder for alle stater (jus cogens). Hvilke rettigheter
dette er, er det ikke allmenn enighet om, men det må anses som sikkert
at forbudet mot slaveri, folkemord, rasediskriminering og tortur omfattes
av den alminnelige folkeretten.
Til forskjell fra resolusjoner og erklæringer
er internasjonale konvensjoner (tidvis også benevnt som pakter eller
charter) folkerettslig bindende for de statene som har ratifisert
eller sluttet seg til dem. Nøyaktig hvilke internasjonale konvensjoner
som skal omtales som menneskerettighetskonvensjoner, er det neppe
noen alminnelig enighet om.
I 1966 lyktes det for FNs generalforsamling
å få vedtatt de to konvensjonene om henholdsvis sivile og politiske
rettigheter (SP) og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter
(ØSK). Verdenserklæringen, ØSK og SP regnes i FN-systemet for å
utgjøre Det internasjonale menneskerettighetsscharteret («The International
Bill of Human Rights/Charte internationale des droits de l’homme»).
I FN er det også utarbeidet flere konvensjoner som
tar sikte på å styrke vernet av enkelte rettigheter eller av mennesker
i utsatte situasjoner. Disse konvensjonene inneholder i hovedsak
bestemmelser som gjentar og utdyper de rettighetene som også er
inntatt i SP og ØSK, men også enkelte «nye» bestemmelser som bare
er relevante for det livsområdet konvensjonene regulerer.
I Europa stiftet ti stater i 1949 den mellomstatlige organisasjonen
Europarådet med det formål å sikre respekt for menneskerettigheter,
demokrati og rettsstat i Europa. Europarådet vedtok i november 1950 konvensjonen
om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter,
gjerne omtalt som Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).
EMK er senere endret og supplert gjennom 14 protokoller. EMK inneholder,
med noen mindre avvik, de samme sivile og politiske rettighetene
som er inntatt i Verdenserklæringen. Tilslutning til EMK er en forutsetning
for medlemskap i Europarådet, som i dag har 47 medlemsstater.
I regi av Europarådet er det vedtatt andre menneskerettighetskonvensjoner
enn EMK. I 1961 ble det vedtatt en konvensjon om sosiale og økonomiske rettigheter,
Den europeiske sosialpakten (ESP). Pakten ble revidert og omformet
til en ny konvensjon – Den europeiske sosialpakten (revidert) –
i 1999. I 1987 vedtok Europarådet konvensjonen til forebyggelse
av tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff, i 1992 et charter for regionale språk og minoritetsspråk,
og i 1995 en rammekonvensjon om nasjonale minoriteter.
ILO, som etter annen verdenskrig har status
som en særorganisasjon under FN, har fortsatt å utarbeide konvensjoner
av betydning for beskyttelse av menneskerettighetene.
Nevnes bør også UNESCOs konvensjoner mot diskriminering
i utdannelse fra 1969 og for beskyttelse og fremme av kulturelt
mangfold fra 2005.
Alle menneskerettighetskonvensjonene fastsetter mekanismer
som gjør det mulig å overvåke om statene overholder sine konvensjonsforpliktelser.
Noen av mekanismene er obligatoriske for stater som er parter (som
regel rapporteringsordninger), andre er valgfrie (som regel klage-
eller undersøkelsesprosedyrer). Noen av de valgfrie mekanismene
er kommet til i ettertid og er inntatt i protokoller til konvensjonene.
Det foregår også internasjonal overvåkning av menneskerettighetene
uten at dette er forankret i menneskerettighetskonvensjonene.
Etter først å ha hatt en frivillig klageordning
fikk EMK i 1998 en obligatorisk ordning der individer (og juridiske
personer) som mener de har vært utsatt for brudd på EMK, kan klage
til Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD). EMD har én dommer
fra hvert medlemsland. I motsetning til FN-komiteene avsier EMD
rettslig bindende dommer. Forutsetningen for å få behandlet en klage
er at alle nasjonale rettsmidler er uttømt – klageren må altså ha gitt
statens egne domstoler en mulighet til å ordne opp – og at det ikke
har gått mer enn seks måneder fra den endelige nasjonale dommen
ble avsagt. Mer enn 95 prosent av klagene til EMD avvises fordi
disse vilkårene ikke er oppfylt, eller fordi klagen er åpenbart
grunnløs. Skjer ikke det, er hovedregelen at EMD avsier dom i et
kammer bestående av sju dommere. Saker av prinsipiell betydning
kan behandles i storkammer bestående av 17 dommere.
Europarådets ministerkomité har ansvar for å overvåke
at statene etterlever dommene fra EMD, både slik at konkrete krenkelser
så langt mulig blir reparert, og ved at det iverksettes tiltak slik
at nye tilsvarende konvensjonsbrudd unngås, jf. EMK artiklene 19–46.
Norge bidrar i liten utstrekning til den store
saksmengden i EMD. Frem til 31. juli 2011 var 30 saker mot Norge
realitetsbehandlet av EMD, med 21 fellende og 9 frifinnende dommer
som utfall. Generelt er det imidlertid et problem at flere stater
ikke etterlever sine menneskerettslige forpliktelser.
Det er kun EMDs avgjørelser som er bindende overfor
de statene som er tilsluttet Europarådet, men utover dette har de
ulike overvåkingsmekanismene ingen bindende kraft. Det kan heller
ikke stilles tvangsmakt bak de beslutningene som treffes, hvilket gjør
at det blir opp til statene alene å gjennomføre menneskerettighetsforpliktelsene.
I noen land er det et forfatningsrettslig prinsipp
at de internasjonale konvensjoner som er folkerettslig bindende
for staten, har status som nasjonale rettsregler med grunnlovs,
lovs eller forskrifts rang (monisme). I Norge og i Norden for øvrig
har det imidlertid vært vanlig å si at folkerett og intern rett
i prinsippet er to atskilte rettssystemer (dualisme), og at det
kreves en særskilt gjennomføringsakt for at folkerettslige regler
skal få status som nasjonal rett. Gjennomføringsakten kan være vedtak
i lov eller forskrifts form, som gir konvensjonen direkte status
som nasjonal lov eller forskrift (inkorporasjon), eller den kan
være vedtak om å gjengi konvensjonsbestemmelsene på norsk i den
norske loven eller forskriften (transformasjon). En lov eller forskrift
kan også bestemme at de nasjonale reglene skal anvendes i samsvar
med navngitte konvensjoner eller med Norges traktatforpliktelser.
I prinsippet kan gjennomføring av konvensjoner i norsk rett også
skje ved grunnlovsvedtak.
Ofte vil det ikke bli vedtatt noen gjennomføringsakt
i forbindelse med at Norge ratifiserer en konvensjon. I stedet konstateres
det at norsk rett allerede oppfyller konvensjonens krav (konstatering
av rettsharmoni eller passiv transformasjon). Dersom slik rettsharmoni
ikke foreligger, vil Norge enten ta forbehold til konvensjonen eller
endre norsk rett.
Da Norge ratifiserte EMK, Den europeiske sosialpakten,
SP, ØSK, barnekonvensjonen og konvensjonene mot rasediskriminering,
kvinnediskriminering og tortur, ble verken inkorporasjon eller transformasjon
vurdert. Som vanlig ble norsk retts forhold til konvensjonene gjennomgått,
og der det var uoverensstemmelser, ble det enten tatt forbehold
eller foretatt nødvendige lovendringer.
Den 15. juli 1994 vedtok Stortinget Grunnloven § 110
c, som fastsetter at det påligger statens myndigheter å respektere
og sikre menneskerettighetene, og at nærmere bestemmelser om gjennomføring
av menneskerettighetskonvensjoner fastsettes ved lov.
En egen lov om gjennomføringen av menneskerettighetskonvensjoner
ble gitt ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes
stilling i norsk rett (menneskerettsloven).
Menneskerettslovens formål er å styrke menneskerettighetenes
stilling i norsk rett, jf. § 1.
I § 2 fastsettes det at de konvensjonene og
protokollene som er nevnt i paragrafen, skal gjelde som norsk lov
i den utstrekning de er bindende for Norge. Ved vedtakelsen var
EMK, SP og ØSK med de protokollene Norge hadde ratifisert, nevnt
i § 2. Menneskerettsloven var altså begrenset til de FN-konvensjonene
som inngår i Det internasjonale menneskerettighetscharteret og EMK.
Under Stortingets behandling av lovforslaget mente imidlertid et
flertall i justiskomiteen at også barnekonvensjonen og kvinnediskrimineringskonvensjonen
burde innlemmes i menneskerettsloven, og ba regjeringen komme med forslag
om det. I dag er også disse konvensjonene omfattet av loven.
I lovens § 3 heter det at bestemmelsene i konvensjoner
og protokoller som er nevnt i § 2, ved motstrid skal gå foran bestemmelsene
i annen lovgivning. Forrangsregelen i menneskerettsloven § 3 gjør
det klart at i de tilfellene hvor domstoler og forvaltning – etter
å ha tolket den norske loven og en konvensjonsbestemmelse som er
omfattet av menneskerettsloven – skulle komme til at det foreligger
motstrid mellom bestemmelsene, skal de la konvensjonsbestemmelsen
gå foran norsk lov på det aktuelle område.
Høyesterett har etter hvert behandlet flere
saker hvor det har vært spørsmål om å fravike det som ellers følger
av norsk lov under henvisning til menneskerettslovens forrangsregel.
I den forbindelse har Høyesterett måttet ta stilling til hvordan
den skal gå frem for å fastlegge menneskerettighetskonvensjonenes
innhold, og hvordan den skal forholde seg der det er tvil om forståelsen
av konvensjonsbestemmelsen.
I enkelte saker har Høyesterett kommet til at
det som ellers ville følge av norsk lov, måtte settes til side under
henvisning til menneskerettighetskonvensjonene.
Forrangsregelen har bidratt til den sterke stillingen
menneskerettskonvensjonene har fått i norsk rett. I tillegg til
å fjerne tvil om hvordan eventuelle motstridssituasjoner skal håndteres,
gir den et sterkt signal om konvensjonenes betydning. Dette gjelder
selv om forrangsregelen ikke har annen status enn lov, og dermed
kan oppheves ved lovvedtak om Stortinget skulle ønske det. Det har
så langt ikke vært aktuelt.
De fleste land har skrevne konstitusjoner som inneholder
bestemmelser om menneskerettigheter eller grunnleggende fri- og
rettigheter. Variasjonene er store – noen har bare et knippe rettigheter,
andre store kataloger, noen har kortfattede generelle bestemmelser,
andre detaljreguleringer. Utformingen beror blant annet på samfunnssystem,
tradisjon og på tidspunktet for vedtakelsen.
Det er ikke gitt at det er samsvar mellom omfanget
av grunnlovsbeskyttelsen av menneskerettigheter og den faktiske
stilling menneskerettighetene har i et land. Den faktiske beskyttelsen
beror blant annet på hvordan lovgivningen for øvrig ivaretar menneskerettighetene,
i hvilken grad det skjer en samvittighetsfull vurdering av relevante
menneskerettigheter ved forberedelsen av lover og forvaltningsvedtak,
og i hvilken grad private har rettslig og faktisk adgang til å få
prøvd påstander om menneskerettighetsbrudd for domstolene.
Ved vurderingen av hvordan individets grunnlovsvern
i Norge kan styrkes, er likevel studier av andre lands skrevne grunnlover
av interesse, både med tanke på hvilke rettigheter som er ivaretatt,
hvordan disse er utformet, og hvordan de er håndhevet.
For utvalget har det vært naturlig å vie størst
oppmerksomhet til konstitusjoner i land hvor rettssystemer og samfunnsforhold
likner våre egne. Siden en eventuell grunnlovsreform i Norge skal
ta sikte på å tilpasse Grunnloven til dagens forhold, har utvalget
i tillegg konsentrert oppmerksomheten om nyere grunnlover eller
nyere reguleringer av menneskerettighetene i eldre grunnlover. Utvalget
har derfor særlig studert grunnlovene i våre nordiske naboland, spesielt
Finland, Island og Sverige, se den nærmere omtalen nedenfor. Men
også andre lands konstitusjoner er vurdert nærmere og i noen grad
trukket frem. Det gjelder særlig den tyske og den sveitsiske. Dessuten
har utvalget sett nærmere på Charter of fundamental rights i Den
europeiske union (EU).
Dokument 16 (2011–2012) redegjør nærmere for menneskerettighetsvernet
i andre konstitusjoner.
Utvalget legger til grunn at menneskerettigheter kan
begrunnes på ulike måter. Et utgangspunkt er likevel at menneskerettighetene
springer ut av et grunnsyn om at alle mennesker er født frie og
like og med samme menneskeverd. Gjennom Verdenserklæringen om menneskerettigheter
fra 1948 er det gitt en basis for forståelsen av hvilke rettigheter
den enkelte har i kraft av sitt menneskeverd. Disse rettighetene
er nærmere utdypet i FNs to konvensjoner fra 1966 – konvensjonen
om sivile og politiske rettigheter (SP) og konvensjonen om økonomiske,
sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), og i andre konvensjoner.
Et utgangspunkt er at rettighetene ikke kan forstås løsrevet fra
hverandre, og dette er også den forståelsen som er lagt til grunn
for menneskerettsloven av 1999. Også utvalget legger til grunn denne
forståelsen av menneskerettighetene.
I praksis innebærer disse utgangspunktene at menneskerettighetene
ikke er forbeholdt landets egne statsborgere, med mindre det er
saklig grunn til å forskjellsbehandle utlendinger. Slik forskjellsbehandling
vil for eksempel være saklig begrunnet for stemmerett ved valg.
Tilsvarende kan forskjellsbehandling, etter en nærmere vurdering,
også begrunnes saklig dersom det er tale om økonomiske og sosiale
rettigheter, herunder rett til utdanning, helsehjelp og sosialhjelp.
Menneskerettighetene er i utgangspunktet individrettigheter,
ikke rettigheter for juridiske personer eller offentlige instanser.
Likevel har enkelte av bestemmelsene i EMK og Grunnloven vært forstått
slik at de også verner om juridiske personer. Dette gjelder særlig
eiendomsrettsvernet og ekspropriasjonserstatningsvernet i EMK tilleggsprotokoll
1 artikkel 1 og Grunnloven § 105. Det gjelder også for lovskravet
på strafferettens område og tilbakevirkningsforbudet i EMK artikkel
7 og Grunnloven § 97, samt ytringsfrihet i EMK artikkel 10 og Grunnloven
§ 100. Utvalget finner at den norske grunnlovstradisjonen bør videreføres
på dette punkt, men likevel slik at ikke alle nye grunnlovsbestemmelser
kan påberopes av juridiske personer. Utvalget ser behov for å sondre
mellom ulike typer av rettigheter og vil derfor kommentere disse
forholdene særskilt i forbindelse med fremstillingen av de enkelte
grunnlovsforslag.
Forståelsen av menneskerettigheter åpner for
å inkludere kollektive rettigheter. Urfolkrettigheter vil først
og fremst være rettigheter som tilkommer samene som gruppe, men
det vil også være adgang for den enkelte til å påberope seg denne
rettigheten. Tilsvarende vil miljø som menneskerettighet kunne påberopes
av både enkeltindividet, berørte grupper og på vegne av fremtidige
generasjoner.
Pliktsubjektet til menneskerettighetene vil
primært være statens myndigheter. Etter de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene
er det bare statene som er pliktsubjekt. I Norge har det også vært tradisjon
for at det er statens myndigheter som er pliktsubjekt til rettighetene
i Grunnloven. Det innebærer at statens myndigheter både plikter
å gjennomføre rettighetene og samtidig iverksette tiltak for å forhindre
at private begår overgrep. Dette siste kan statens myndigheter forsøke
å hindre gjennom effektiv og håndhevbar lovgivning. Med statens
myndigheter siktes det her til alle offentlige institusjoner som
representerer myndighetene, enten som ledd i virksomheten til den
utøvende, den lovgivende eller den dømmende makt. Ved gjennomgåelsen
av de enkelte rettigheter i del IV gjør utvalget nærmere rede for
hvem som er rettighetssubjekt til de enkelte bestemmelsene.
Til sist peker utvalget på at selv om uttrykket «menneskerettigheter»
mangler en helt presis definisjon, finner utvalget det likevel hensiktsmessig
å tale om menneskerettigheter. Uttrykket er vel etablert i internasjonale
konvensjoner, i nasjonal og internasjonal lovgivning og faglitteratur,
i rettspraksis og i folks alminnelige rettsbevissthet. Dette peker
i retning av at betegnelsen menneskerettigheter bør videreføres
i Grunnloven som en felles betegnelse for individenes rettighetsvern.
Et av de viktigste spørsmålene som reises i
utvalgets mandat, er hvorvidt menneskerettigheter bør grunnlovfestes.
For å svare på dette har utvalget vurdert flere hensyn.
Sentralt for denne redegjørelsen vil være vurderingen
av Grunnlovens rettslige, politiske og symbolske betydning. Utvalget
viser til at spørsmålet om grunnlovfesting av menneskerettigheter
i stor grad er et spørsmål om hvilken rolle eller funksjon det er
ønskelig at Grunnloven skal ha i fremtiden, enten dette er for nasjonen
som sådan, for befolkningen og samfunnet, eller for den enkelte.
Utvalget viser til at Grunnloven historisk sett
har bidratt til å samle nasjonen Norge, på tvers av sosiale lag
og på tvers av generasjoner. Den har vært et viktig redskap i Norges
frihetskamp og for etableringen av det moderne demokratiet. I vanskelige
tider med hunger, krig eller sosial uro, har grunnlovsfeiringen den
17. mai likevel forent nasjonen. Det kan ikke utelukkes at denne
samlingen omkring Grunnloven og selve grunnlovsfeiringen har vært
av sentral betydning for oppbyggingen og ivaretakelsen av det norske
samfunn. Dette gjør det verdifullt å forsøke å bevare den samlende
effekten som Grunnloven historisk har hatt.
Fremtidens grunnlov bør av den grunn synliggjøre
og sikre statens allmenne verdigrunnlag, dvs. sikre demokratiet,
rettsstaten og menneskerettighetene, jf. forslag til ny Grunnloven
§ 2. En konsekvens er at Grunnloven i større utstrekning enn i dag
bør inneholde de sentrale menneskerettighetene. Grunnlovsvernet
er modent for oppdatering, og det er behov for en mer helhetlig
utforming. Skal Grunnlovens rolle som et levende og samlende dokument
for nasjonen videreføres inn i en ny tid, vil det være behov for
å ruste opp rettighetsvernet, slik at rettighetene også blir forståelige
og relevante i dagens samfunn.
Gjennom det tverrpolitiske forlik av 10. april 2008
har de politiske partiene på Stortinget samlet seg om en ny formålsbestemmelse
i Grunnloven § 2, der formålet med Grunnloven er å ivareta nettopp
demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene. Formuleringen
støtter opp under tanken om at Grunnloven fortsatt skal være et
levende dokument, der menneskerettighetene står sentralt. Fragmenteringen
av rettigheter i Grunnloven i dag gir imidlertid begrensede muligheter
til å oppfylle formålsbestemmelsen i forslaget til ny § 2. Man savner
bl.a. flere av de rettighetene som står sentralt i de internasjonale
menneskerettighetskonvensjonene og i andre lands konstitusjoner.
Dernest savnes en ryddig og pedagogisk formulering og fremstilling
av disse rettighetene. En slik fremstilling vil det være naturlig
å forvente at man finner i landets grunnlov. For å virkeliggjøre formålet
i ny § 2 er det derfor utvalgets oppfatning at Grunnlovens rettighetsvern
bør bygges ut og suppleres med flere sentrale menneskerettigheter.
Det som her er anført, understøttes av at Norge
er folkerettslig forpliktet til å følge de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.
For det internasjonale menneskerettighetsarbeidet er det viktig
at de enkelte statene følger opp menneskerettighetsarbeidet nasjonalt,
slik at Europarådets og FNs institusjoner ikke belastes unødig med
problemstillinger og saker som kunne vært løst på nasjonalt nivå.
Ved at Grunnlovens rettighetsbestemmelser utelukkende kan endres
gjennom to tredjedels flertall, jf. endringsbestemmelsen i dagens
§ 112, vil grunnlovfesting av rettighetene være et bidrag til stabilitet
og forutsigbarhet på området.
Utvalget kan heller ikke se at det vil føre
til økt rettsliggjøring å løfte de sentrale menneskerettighetene
inn i Grunnloven. Ivaretakelse av de sentrale rettighetene vil snarere
styrke rettsstaten og demokratiet. Samtidig er de rettighetene det
her er tale om, allerede en del av norsk rett, først og fremst gjennom menneskerettsloven.
Utvalgets forslag vil derfor ikke føre til flere rettigheter i norsk
rett.
Utvalget finner at Grunnlovens rettighetsvern minst
bør dekke de sentrale menneskerettighetene som ligger til grunn
for de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som Norge
har sluttet seg til. Det er en forutsetning for det internasjonale
menneskerettighetsarbeidet at disse spørsmål først og fremst finner
en hensiktsmessig og effektiv løsning nasjonalt, slik at internasjonale
organer opprettet av FN og Europarådet ikke unødig belastes med
rettsspørsmål eller konflikter som kunne ha vært løst på nasjonalt
nivå. Selv om Norge i liten grad belaster disse organene, er det
likevel viktig at Norge tar det samme ansvar som andre medlemsland
for å finne gode nasjonale løsninger på menneskerettighetsspørsmål.
Fordi Grunnloven er vanskeligere og mer tidkrevende å endre enn
annen lovgivning, jf. Grunnloven § 112, vil grunnlovfesting av de
sentrale menneskerettighetene bidra til stabilitet og forutsigbarhet i
det norske samfunn.
Etter utvalgets oppfatning vil grunnlovfesting
av de sentrale menneskerettighetene ikke lede til det som ofte omtales
som rettsliggjøring av samfunnet. Menneskerettighetenes funksjon
er først og fremst ivaretakelse av den enkeltes frihet, likhet og
menneskeverd, jf. fortalen til Verdenserklæringen om menneskerettigheter
fra 1948.
Ved utarbeidelsen av konkrete forslag til hvordan menneskerettighetsvernet
bør styrkes i Grunnloven, har utvalget tatt utgangspunkt i mandatets
forutsetning om at det er de «sentrale» menneskerettighetene eller
de «allmenngyldige prinsipper» som skal løftes inn i Grunnloven.
Ved identifiseringen av de sentrale menneskerettighetene har utvalget
tatt flere hensyn i betraktning. Utvalget har bl.a. tatt hensyn
til det minimumsvern som er utviklet globalt og i Europa: Verdenserklæringen
om menneskerettigheter fra 1948 og senere FN-konvensjoner har hatt
stor betydning for hvilke menneskerettigheter som er å anse som «sentrale»
i en internasjonal kontekst. Dernest har Europarådets konvensjoner,
særlig Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 1950 slik
den er tolket av Den europeiske menneskerettighetsdomstol, spilt
en betydelig rolle for utviklingen og ivaretakelsen av sentrale
menneskerettigheter i Europa.
Utvalget har videre tatt hensyn til hvordan
menneskerettighetene er kommet til uttrykk i moderne konstitusjoner
i Vest-Europa, spesielt konstitusjonene til våre nordiske naboland
og EUs Charter of fundamental rights. Samtidig har utvalget lagt
betydelig vekt på norsk tradisjon og norske verdier, både med tanke
på å synliggjøre de verdiene det norske samfunn er tuftet på og
med tanke på at Grunnloven skal være bedre egnet i møte med Norges
fremtidige utfordringer.
Utvalget har på denne bakgrunn kommet til at
dagens rettighetsbestemmelser i Grunnloven bør revideres og suppleres.
Utvalgets flertall, alle unntatt Carl I. Hagen,
har vurdert det slik at rettighetene i Grunnloven i størst mulig
grad bør gjenspeile og søke å realisere individenes frihet, likhet
og menneskeverd, slik dette er kommet til uttrykk i fortalen til
Verdenserklæringen og EMK. Ved vurderingen av hvilke rettigheter
som står sentralt, er det derfor tatt utgangspunkt i Verdenserklæringen
og de rettigheter som fremkommer av denne.
Det er samtidig tatt hensyn til de verdier og
rettigheter som har stått sentralt i Norge etter annen verdenskrig,
selv om ikke alle disse er grunnlovfestet i dag. Det er et nærliggende
behov for å ajourføre Grunnloven i forhold til det samfunn vi lever
i. Dette innebærer ikke at Grunnloven skal gi oss svarene på vanskelige
og viktige samfunnsutfordringer, men den bør knesette noen sentrale
prinsipper og grunnleggende verdier som i dag utgjør fundamentet
for de beslutninger som treffes. På den måten vil man i større utstrekning
kunne sikre at individenes frihet, likhet og menneskeverd blir ivaretatt
i beslutningsprosessene også i fremtiden.
I den forbindelse er det tatt hensyn til at
dagens Norge ikke bare er et annet samfunn enn da Grunnloven ble
skrevet i 1814, men også et annet samfunn enn den gang Verdenserklæringen
ble utformet i 1948. De viktigste samfunnsendringene er den økonomiske
og teknologiske utvikling, fremveksten av velferdssamfunnet, utdanningseksplosjonen,
enighet om at det skal være like muligheter for kvinner og menn,
økt forståelse for barns rettigheter, og en økning i antall nordmenn
med annen etnisk, språklig, religiøs og kulturell bakgrunn. Denne
flerkulturelle og moderne velferdsstaten bør derfor gjenspeiles
i Grunnlovens rettighetsbestemmelser, uten at en slik tilpasning
til dagens samfunnsutvikling overskygger de grunnleggende sivile
og politiske rettigheter som Grunnloven har vært bærer av siden
1814. De sivile og politiske rettighetene er nødvendige både for
å opprettholde individenes likeverd og like rett til deltakelse
i samfunnet, og for å sikre gjennomføringen av et levedyktig demokrati.
I forlengelsen av dette har utvalget lagt vekt
på at Grunnloven har hatt stor symbolverdi for det norske folk og
for nasjonen Norge, samtidig som den til tider har spilt en sentral
rolle rettslig og politisk. Utvalgets flertall ser det som viktig
å forsøke å bevare Grunnlovens rolle som symbol for nasjonen, men
samtidig videreføre Grunnloven som et rettslig og politisk verktøy.
Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser bør derfor ikke begrenses
til bare å bestå av bestemmelser som med relativt enkle juridiske
grep kan håndheves av domstolene. Noen av Grunnlovens bestemmelser
bør også inneholde rettigheter som har et kjerneinnhold som kan
prøves rettslig, selv om bestemmelsenes betydning først og fremst
vil være verdimessig og politisk.
Utvalget finner videre at norsk grunnlovstradisjon,
der Grunnloven stadfester noen grunnleggende og prinsipielle utgangspunkter,
bør videreføres. Det vil neppe være vellykket å forsøke å detaljregulere rettigheter
i Grunnloven. Dette ville gi liten grad av fleksibilitet til bestemmelser
som ofte blir stående i lang tid. Av rettspraksis på området, både
nasjonalt og i EMD, fremgår det tydelig at anvendelsen av menneskerettighetsbestemmelser
ofte vil måtte avgjøres etter en nærmere vurdering av en lang rekke konkrete
forhold, der også hensynet til samfunnsutviklingen trekkes inn.
Detaljreguleringer i Grunnloven vil i for stor utstrekning kunne
binde opp fremtidige generasjoner, og dermed bidra til å svekke Grunnlovens
symbolske og politiske funksjon.
Utvalgets flertall har etter dette kommet frem
til at de grunnleggende menneskerettighetsprinsipper som bør vurderes
nærmere med tanke på revidering og supplering av dagens grunnlovsbestemmelser,
er de følgende. Rettighetene presenteres i den rekkefølgen som følger
av utvalgets forslag til paragrafnummerering, men rekkefølgen sier
ingenting om hvor viktig eller sentral rettigheten er. Dette vil
avhenge av den konkrete konteksten som rettigheten inngår i:
Rett til liv og forbud
mot dødsstraff
Frihet fra tortur og andre inngripende
integritetskrenkelser
Forbud mot slaveri og tvangsarbeid
Forbud mot vilkårlig frihetsberøvelse og
rettigheter for frihetsberøvede
Retten til rettferdig rettergang
Vern på strafferettens område, herunder
lovskrav, uskyldspresumsjon og forbud mot dobbeltstraff
Forbud mot tilbakevirkende lover
Likhetsprinsipp og ikke-diskrimineringsprinsipp
Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet
Ytringsfrihet og offentlighet
Forenings- og forsamlingsfrihet
Personvern og personopplysningsvern
Rett til å inngå ekteskap og vern om familien
Barns rettigheter
Eiendomsvern og ekspropriasjonserstatningsvern
Bevegelsesfrihet
Rett til kulturell identitet, deltakelse
i kulturlivet og kunstens og forskningens frihet
Vern om samisk språk, kultur og samfunnsliv
Rett til utdanning
Rett til utkomme fra arbeid eller næring
Rett til helse, tilfredsstillende levestandard
og sosial trygghet
Rett til et sunt miljø
Legalitetsprinsippet
Deltakelse i demokratiske beslutningsprosesser, herunder
stemmerett, rett til å danne politiske partier og rett til å ta
del i hemmelige og frie valg.
Utvalgets flertall presiserer at denne utvelgelsen av
rettigheter ikke innebærer at øvrige rettigheter er å anse som mindre
viktige, eller at krenkelser av andre rettigheter nødvendigvis er
å anse som mindre alvorlige enn krenkelse av bestemmelsene i Grunnloven.
Utvalgets flertall har imidlertid vurdert det slik at de rettighetene
som er nevnt ovenfor, må anses for å representere grunnleggende
menneskerettighetsprinsipper som er sentrale for det moderne norske samfunn.
Det er disse sentrale rettighetene som må vurderes ivaretatt på
grunnlovs nivå. Den nærmere detaljregulering av disse og øvrige
rettigheter bør finne sted i ordinær lovgivning.
Det følger av Carl I. Hagens særmerknad, gjengitt
i Dokument 16 (2011–2012) punkt 11.4.2, at han ikke gir sin tilslutning
til forslagene om følgende nye paragrafer: § 104, § 107,§ 108, § 109,
§ 110, § 111, § 112, § 115 og § 116. Hagen uttaler blant annet at han
vil skille de sentrale og primære menneskerettighetene fra de mer
subsidiære og idealistiske målsetinger og erklæringer. De sentrale
og primære rettigheter bør inkluderes i Grunnloven, mens de øvrige bør
inkluderes i ordinære lovbestemmelser.
Spørsmålet om det fortsatt er behov for en generell
bestemmelse om myndighetenes plikt til å respektere og sikre menneskerettighetene,
bør bl.a. bedømmes i lys av at Grunnloven § 2 vil bli endret som følge
av stat/kirke-forliket.
Utvalget har kommet frem til at formuleringen
i Grunnloven § 110 c første ledd bør videreføres i uendret form,
men da i en ny § 92. Den nye § 92 vil innlede Grunnlovens nye menneskerettighetskapittel.
I praksis foreslår derfor utvalget bare at Grunnloven § 110 c første
ledd får et nytt paragrafnummer.
Bakgrunnen for forslag til ny paragrafnummerering
er at Grunnloven § 110c i dag er en litt «bortgjemt» bestemmelse.
I motsetning til de andre rettighetsbestemmelsene pålegger § 110c
statens myndigheter en generell plikt til å ivareta menneskerettighetene.
Utvalget finner at denne generelle plikten bør tre tydeligere frem
i Grunnloven, men uten at innholdet i bestemmelsen endres.
Utvalget har etter dette kommet frem til at
formuleringen i Grunnloven § 110c første ledd bør videreføres. Bestemmelsen
bør imidlertid flyttes til ny § 92, for å innlede et nytt kapittel
om «Menneskerettighetene» i Grunnloven, jf. kapittel 17.
Utvalget anser det som overflødig å beholde § 110c
annet ledd. Utvalget foreslår derfor at annet ledd ikke videreføres
i ny Grunnloven § 92.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven
§ 110c oppheves, og at ny Grunnloven § 92 skal lyde:
«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere
og sikre Menneskerettighederne.»
Det er slik med mange rettigheter at de kan
være gjenstand for begrensninger med hensyn til rekkevidden av rettighetsvernet,
enten dette skyldes hensynet til samfunnet for øvrig eller hensynet
til andres menneskerettigheter. Spørsmålet som stilles er derfor om
og eventuelt på hvilken måte adgangen til å begrense rettighetene
skal komme til uttrykk i Grunnloven. Et alternativ til ikke å skrive
inn adgangen til begrensninger i Grunnloven vil være at begrensningene i
rettighetsvernet utelukkende kommer til uttrykk gjennom domstolenes
praksis.
Utvalget finner at begrensninger i rettighetene må
fastsettes i Grunnloven, ikke bare følge av domstolenes praksis.
Dette vil tydeliggjøre at de fleste rettigheter i noen utstrekning
vil kunne være gjenstand for begrensninger dersom de støter an mot
andres menneskerettigheter eller mot viktige samfunnsinteresser.
På denne bakgrunn finner utvalget at Grunnloven bør
inneholde en generell begrensningshjemmel.
Ved utforming av en generell begrensningshjemmel
bør det tas hensyn til de krav som nasjonal praksis og de internasjonale
konvensjoner har oppstilt.
Utvalget foreslår at ny Grunnloven § 115 skal
lyde:
«Enhver Begrænsning i Rettigheder, som ere anerkjendte
i denne Grundlov, maa være fastsatte ved Lov og respektere Kjernen
i Rettighederne. Begrænsningen må være forholdsmæssig og nødvendig for
at ivaretage almene Interesser eller Andres Menneskerettigheder.
Der
kan i intet Tilfælde gjøres slige Begrænsninger i §§ 93, 94, 95,
96, 99 første Punktum og 105. Tilsvarende gjælder for § 97 ved Spørgsmaal
om Straf.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
Det er på det rene at domstolene kan prøve både om
forvaltningens beslutninger er i overensstemmelse med norsk lovgivning,
og om lovgivning og forvaltningsvedtak er i overensstemmelse med
Grunnloven. Dette innebærer på den ene side at forvaltningens forskrifter
kan bli satt til side, og at forvaltningens enkeltvedtak kan bli
ansett som ugyldige dersom de er truffet i strid med menneskerettigheter
i lov eller grunnlov. På den annen side kan domstolene sette til
side ordinær lovgivning dersom denne strider mot Grunnloven eller
menneskerettsloven.
Det kan reises spørsmål om Grunnloven eksplisitt
bør inneholde en bestemmelse om prøving ut fra internasjonale menneskerettighetskonvensjoner.
I praksis er dette et spørsmål om det bør grunnlovfestes en rett
for domstolene til å prøve om lov eller forvaltningsvedtak er i
overensstemmelse med menneskerettighetsbestemmelsene i menneskerettsloven
av 1999, eventuelt også med øvrige menneskerettighetskonvensjoner
som pr. i dag ikke er inntatt i menneskerettsloven.
Slik grunnlovfesting kan formuleres på flere
måter. Én mulighet ville være å innta en forrangsbestemmelse i Grunnloven,
for eksempel ved at de internasjonale menneskerettighetskonvensjoner
gis forrang fremfor annen lovgivning. En slik formulering kan kombineres
med en rett og en plikt for domstolene til å prøve om lovene er
i overensstemmelse med de menneskerettighetskonvensjonene som Norge
har sluttet seg til.
Utvalget vil imidlertid ikke foreslå å løfte
de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene inn i Grunnloven.
Utvalget finner at det ikke har mandat til å fremme et slikt forslag.
All den tid konvensjonene ikke løftes inn i Grunnloven, vil utvalget
heller ikke foreslå grunnlovfesting av domstolenes prøving av om
konvensjonene er krenket. Utvalgets forslag
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ny Grunnloven
§ 114 skal lyde:
«I Sager som reises for Domstolerne, have Domstolerne
Ret og Pligt til at prøve hvorvidt Love og andre Beslutninger trufne
af Statens Myndigheder stride mod Grundloven.»
Menneskerettighetene vil være gjenstand for
begrensninger eller avveininger. Dette kan enten være av hensyn
til andres menneskerettigheter eller av hensyn til allmenne interesser.
I tillegg til denne generelle begrensningshjemmelen vil utvalget
foreslå at det i tilknytning til noen av de konkrete rettighetene
inntas spesielle begrensninger. Dette vil være begrensninger som
ikke så lett lar seg utlede av den generelle begrensningshjemmelen.
Slike begrensninger innebærer ikke at det gjøres positivrettslige
unntak fra rettighetene, eller at rettighetene fravikes midlertidig
eller med endelig virkning for en bestemt type saker. Begrensninger
i rettighetene kan aldri gripe inn i rettighetenes kjerneområde,
dvs. de sentrale og viktigste verdiene som rettighetene er satt
til å ivareta. Som eksempel kan nevnes at reportasjer og kommentarer
vedrørende politiske diskusjoner og vedtak befinner seg i kjerneområdet
for Grunnloven § 100 (ytringsfrihet).
Konstitusjonell nødrett er en betegnelse på
de handlinger som innebærer at man på bakgrunn av en nødrettssituasjon
legitimt kan fravike de rettsregler som følger av Grunnloven eller
av konstitusjonell sedvanerett. Læren har ingen presis avgrensning,
og den har heller ikke vært mye praktisert eller påberopt. Det byr
derfor på utfordringer å beskrive det nærmere innholdet i læren
om konstitusjonell nødrett.
På denne bakgrunn finner utvalget at det ikke
kan derogeres fra utvalgets forslag til §§ 93, 96, 99 første punktum,
samt § 97 ved spørsmål om straff. Dette vil ikke endre dagens rettstilstand,
og det vil heller ikke komme i konflikt med dagens beredskapslov.
Utvalget foreslår at ny Grunnloven § 116 skal
lyde:
«Rettighederne i denne Grundlov kunne ikke fraviges,
medmindre der træffes Beslutning om midlertidige Undtagelser naar
en bekjendtgjort Krigs- eller Krisetilstand gjør det aabenbart nødvendigt
for at sikre Demokratiet, Retsstaten eller Rigets Existens.
Der
kan i intet Tilfælde træffes Beslutning om at fravige §§ 93, 96
og 99 første Punktum. Tilsvarende gjælder for § 97 ved Spørgsmaal
om Straf.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
I hovedsak er det to mulige modeller for plassering
av nye menneskerettighetsbestemmelser i Grunnloven.
Modell 1 innebærer at de nye bestemmelsene skrives
inn mellom de allerede eksisterende bestemmelser i Grunnloven del
E Almindelige Bestemmelser. Dette betinger at man slår sammen enkelte
bestemmelser, og at man utvider § 110-serien til å omfatte også
en ny § 110d, § 110e og § 110f.
Modell 2 innebærer at man flytter de paragrafene i
Grunnloven del E som ikke omhandler menneskerettigheter, til en
ny del F under overskriften Almindelige Bestemmelser. Del E kan
da forbeholdes menneskerettighetene, for eksempel under overskriften Menneskerettighederne.
Da vil man kunne plassere etter hverandre de rettighetene som oftest
må leses i sammenheng.
Av disse to modellene foretrekker utvalget modell
2. I dag står rettighetsbestemmelsene i Grunnloven innimellom øvrige
bestemmelser, som bl.a. Norges tilslutning til internasjonale organisasjoner,
flagget, verneplikt og vilkår for endring av Grunnloven. Dette fremstår
som uryddig, og moderne konstitusjoner har gjerne egne kapitler
som omhandler menneskerettigheter. En klar fordel med modell 2 er
derfor at det vil komme tydelig frem hvilke bestemmelser som utgjør
menneskerettigheter. Modell 2 vil dermed være klargjørende og samtidig
gjøre menneskerettighetsbestemmelsene lettere tilgjengelig. I tillegg
vil bestemmelsene kunne utformes uten at de må skytes inn mellom
andre typer bestemmelser, og uten at man må utvide § 110-serien.
Fordelen med modell 1 er at flere av de kjente
paragrafnumrene vil kunne videreføres enn om man velger modell 2.
For i størst mulig grad å bøte på denne ulempen ved modell 2 har
utvalget valgt å beholde de mest kjente paragrafene også innenfor
modell 2. Dette gjelder § 96 første punktum (lovskravet i strafferetten),
§ 97 (forbud mot tilbakevirkende lover), § 100 (ytringsfrihet),
§ 105 (ekspropriasjonserstatningsvern) og § 110 (rett til utkomme
av arbeid).
Derimot vil et par andre kjente paragrafer,
som § 112 (endringer i Grunnloven) og § 93 (tilslutning til internasjonale
organisasjoner), få nytt paragrafnummer. Utvalget ser dette som
en mindre ulempe sammenliknet med den fordelen man får ved å samle menneskerettighetsbestemmelsene
i en egen menneskerettighetsdel i Grunnloven. I den forbindelse kan
også nevnes at § 112 ble vedtatt som § 110 i 1814, og at paragrafnummereringen
ble endret for senere tilpasning til unionen med Sverige. Går man tilbake
til forarbeidene til dagens § 112, må man derfor uansett finne frem
til et annet paragrafnummer.
Det er heller ikke mange bestemmelser det vil være
tale om å flytte. De grunnlovsbestemmelser som ikke hører naturlig
hjemme i en oppdatert fremstilling av menneskerettighetene i del
E, er følgende:
embeter i staten
(§ 92)
tiltredelse til internasjonale organisasjoner
(§ 93)
sivillovbok (§ 94)
geistlighetens gods (§ 106)
odels- og åsetesrett (§ 107)
adelsforbud (§ 108)
verneplikt (§ 109)
regler om flagget (§ 111)
endringer av Grunnloven (§ 112).
Et annet spørsmål er om noen av disse bestemmelsene
bør oppheves med endelig virkning, fordi de mangler relevans i dagens
samfunn. Utvalget har sett nærmere på om Grunnloven §§ 94, 107 og
108 overhodet bør videreføres i en ny del F i Grunnloven. De øvrige
bestemmelsene vil utvalget ikke vurdere nærmere, fordi disse bestemmelsene
faller helt utenfor utvalgets mandat. Dette er bestemmelser som
i stedet foreslås videreført i uendret form i ny del F.
Grunnloven § 94 er en overgangsbestemmelse som
først og fremst gir uttrykk for at lov- og skattevedtak truffet
forut for 17. mai 1814 fortsatt er gyldige i og med vedtakelsen
av Grunnloven. Bestemmelsen har stått uendret siden 1814.
Grunnloven § 94 har vært foreslått opphevet
flere ganger tidligere, men dette har ikke fått gjennomslag. Begrunnelsen
har vært at dette ville skape «uklarhet i rettskildesystemet». Med
presiseringen i § 17 med virkning fra 1. oktober 2009 skulle det være
mindre grunn til at slik uklarhet vil oppstå. Gjennom dagens § 17
skulle det være en sikker forståelse, både basert på ordlyd og praksis
i årene etter 1814, at lover gitt forut for 1814 ikke vil ha gjennomslag
overfor provisoriske anordninger dersom det foreligger motstrid.
Det vil derfor ikke ha noen rettslig betydning om hele Grunnloven
§ 94 oppheves.
Grunnloven § 107 fastslår at odels- og åsetesretten
ikke kan oppheves. Bestemmelsen har stått uendret siden 1814.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven
§ 94 oppheves, og at Grunnloven §§ 92, 93, 106, 107, 108, 109, 111
og 112 flyttes til ny del F.
I Dokument 16 (2011–2012) del IV foreslår utvalget
grunnlovfesting av en rekke sentrale menneskerettigheter.
Retten til liv blir ofte fremhevet som den mest grunnleggende
av menneskerettighetene, og rettigheten er gitt en fremtredende
plass i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.
I korte trekk innebærer retten til liv en plikt
for myndighetene til å respektere den enkeltes rett til liv, dvs.
at myndighetene ikke kan ta liv (med visse unntak, se nedenfor),
og til å beskytte den enkelte mot at andre tar deres liv. Retten
til best mulig helse, trygge arbeidsforhold og sosial sikkerhet
kan også leses i sammenheng med retten til liv.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ny Grunnloven
§ 93 første ledd skal lyde:
«Ethvert Menneske har en iboende Ret til Liv. Ingen
kan dømmes til Døden.»
Rett til frihet fra tortur, umenneskelig eller
nedverdigende behandling eller straff regnes blant de helt sentrale
menneskerettighetene.
Forbud mot bruk av tortur under avhør av mistenkte
er nedfelt i Grunnloven, men forbudet i de internasjonale konvensjonene
rekker videre enn dette. Spørsmålet er i hvilken grad grunnlovsvernet
mot tortur og andre alvorlige integritetskrenkelser bør utvides,
og i tilfelle hvordan.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven
§ 96 annet punktum oppheves, og at ny Grunnloven § 93 annet ledd
skal lyde:
«Ingen maa udsættes for Tortur eller anden umenneskelig
eller nedværdigende Behandling eller Straf.»
Prinsippet om at ingen må holdes i slaveri,
er en helt grunnleggende og unntaksfri menneskerettighet. Det regnes
nå som folkerettslig sedvanerett og er bindende for alle stater,
uavhengig av statenes konvensjonsforpliktelser (jus cogens). Tilsvarende
gjelder også for tvangsarbeid, men her er det etablert enkelte unntak
fra eller presiseringer til rettigheten, bl.a. som følge av tvungen
verneplikt og arbeidsplikt i fengsler.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ny Grunnloven
§ 93 tredje og fjerde ledd skal lyde:
«Ingen skal holdes i Slaveri eller Tvangsarbeide.
Det
paaligger Statens Myndigheder at beskytte Retten til Liv og bekjæmpe
Tortur, Slaveri, Tvangsarbeide og andre Former for umenneskelig
eller nedværdigende Behandling.»
Retten til å være fri, samt trygghet for at
man ikke vil bli berøvet friheten vilkårlig, er en grunnleggende
menneskerettighet. Dette var også erkjent i 1814, og det er reflektert
i Grunnloven § 99 første ledd.
Spørsmålet i dette kapitlet er om den eksisterende
grunnlovsbestemmelsen i tilstrekkelig grad verner om den enkeltes
frihet, eller om frihetsvernet bør utvides, eventuelt moderniseres.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven
§ 99 oppheves og at ny Grunnloven § 94 skal lyde:
«Ingen maa fængslig anholdes eller paa anden Maade
berøves Friheden, uden i lovbestemt Tilfælde og paa den ved Lovene
foreskrevne Maade. Frihedsberøvelsen maa være nødvendig og ikke
udgjøre et uforholdsmessigt Indgreb.
Anholdte skulle
snarest mulig fremstilles for en Domstol. Andre som ere berøvede
deres Frihed, kunne faa Frihedsberøvelsen prøvet for Domstoler uden ugrundet
Ophold.
For ubeføiet Arrest eller ulovligt Ophold
staa Vedkommende den Fængslede til Ansvar.»
Retten til en rettferdig rettergang regnes som
en helt grunnleggende rettssikkerhetsgaranti i moderne rettsstater.
Retten til en rettferdig rettergang vil arte
seg forskjellig alt etter som det er tale om sivile saker eller straffesaker,
men de sentrale elementene i en rettferdig rettergang kan i hovedtrekk
likevel sies å være følgende: retten til å la seg representere av
advokat, retten til å bli kjent med anklagene mot seg, retten til å
forsvare seg mot anklagene (kontradiksjon), retten til tilstrekkelig
tid til å forberede sitt forsvar, retten til å føre og eksaminere
vitner, retten til tolk, retten til offentlig rettergang, retten
til begrunnelse for avgjørelsen, retten til anke, og retten til
å få saken prøvet for en uavhengig og upartisk domstol med habile dommere
innen rimelig tid.
Utvalget foreslår at Grunnloven § 98 oppheves, og
at ny Grunnloven § 95 skal lyde:
«Enhver har Ret til at faa sin Sag afgjort af en uafhængig
og upartisk Domstol inden rimelig Tid. Rettergangen skal være retfærdig
og offentlig. Retten kan imidlertid lukke Retsmødet dersom Hensynet
til Parternes Privatliv eller tungtveiende almene Interesser gjøre
det nødvendigt.»
Et kjernepunkt i den europeiske rettsstatstradisjon
er at straff bare kan ilegges som følge av en lovovertredelse og
på bakgrunn av en rettferdig rettergang. Av den grunn tilhører rettigheter
som verner om rettskaffenhet for den enkelte i strafferetten og
i straffeprosessen, de helt sentrale rettighetene i vårt samfunn.
Vernet på strafferettens område er sammensatt. Et
spesifikt lovskrav på strafferettens område er for eksempel utslag
av det generelle legalitetsprinsipp, dvs. at myndighetenes inngrep
overfor den enkelte må ha hjemmel i lov.
Et annet viktig prinsipp i strafferetten er
at den som er mistenkt eller beskyldt for å ha begått en lovovertredelse,
skal anses uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. Denne uskyldspresumsjonen
kan også sies å være en del av et mer omfattende prinsipp om at
rettergangen skal være rettferdig, men uskyldspresumsjonen strekker
seg utover det rene prosessuelle vern, bl.a. fordi offentlige myndigheter er
avskåret fra å beskylde enkeltpersoner for straffbare handlinger
uten at myndighetene samtidig sørger for at det reises tiltale,
eventuelt meddeles påtaleunnlatelse.
Et tredje prinsipp er at man bare kan straffeforfølges
for samme handling én gang, eller at straff bare skal idømmes én
gang for samme handling. Prinsippet omtales gjerne som et forbud
mot dobbeltstraff.
Utvalget foreslår at Grunnloven § 104 oppheves og
at ny Grunnloven § 96 skal lyde:
«Ingen kan dømmes uden efter Lov, eller straffes uden
efter Dom.
Enhver har Ret til at blive anset som uskyldig
indtil Skyld er bevist efter Loven.
Ingen kan straffes
mere end een Gang for samme Handling.
Ingen kan dømmes
til at afstaa fast Eiendom eller samlet Formue, medmindre Værdierne
ere benyttede til eller ere Udbytte fra en strafbar Handling.»
I norsk rett er forbudet mot å gi lover tilbakevirkende
kraft nedfelt i Grunnloven § 97. Slik forbudet er utformet, gjelder
det på alle rettsområder. Også øvrige europeiske land har gjerne
et tilbakevirkningsforbud i sine rettstradisjoner, men dette følger
enten av ulovfestet rett eller av landets konstitusjon begrenset
til strafferettens område. Det er særlig i den amerikanske forfatningen
at man finner et like bredt formulert tilbakevirkningsforbud som
i Grunnloven § 97.
I de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene
fremkommer tilbakevirkningsforbudet først og fremst i sammenheng
med lovskravet i strafferetten. Men i noen grad vil også andre menneskerettighetsbestemmelser
kunne gi et vern som tilsvarer det norske tilbakevirkningsforbudet.
Dette gjelder særlig vernet om eiendomsretten.
De ulike tilnærmingene til forbudet mot tilbakevirkende
lover reiser spørsmål om det bør foretas endringer i Grunnlovens
tilbakevirkningsforbud.
Utvalget foreslår at Grunnloven § 97 videreføres i
uendret form.
Menneskerettighetene bygger på det grunnsyn
at alle mennesker er født frie og med samme menneskeverd. Likhet
og ikke-diskriminering er derfor helt sentrale menneskerettslige
prinsipper. Dette reiser spørsmål om og eventuelt på hvilken måte
likhet og ikke-diskriminering bør komme til uttrykk i Grunnloven.
Spørsmålet om Grunnloven bør inneholde en bestemmelse
om ikke-diskriminering, er nylig utredet av Diskrimineringslovutvalget,
se NOU 2009:14, Et helhetlig diskrimineringsvern, kapittel 25. Denne NOU-en
og dens høringsuttalelser har vært viktige grunnlagsdokumenter for
utvalgets vurderinger av om og eventuelt hvordan likhetsprinsippet
og ikke-diskrimineringsprinsippet bør grunnlovfestes.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven
§ 95 og § 103 oppheves, og at ny Grunnloven § 98 skal lyde:
«Alle ere lige for Loven.
Intet Menneske
maa udsættes for usaglig eller uforholdsmæssig Forskelsbehandling.»
Utvalget går ikke inn for å liste opp de ulike
diskrimineringsgrunnlag, men viser til at en mulig formulering av
en slik bestemmelse i Grunnloven vil kunne være:
«Ingen må utsettes for diskriminering på grunnlag
av kjønn, etnisitet, språk, funksjonsevne, seksuell orientering,
kjønnsuttrykk, religion, livssyn, politisk syn, helse, alder eller
andre liknende vesentlige forhold ved en person.»
Grunnloven har ingen uttrykkelig bestemmelse om
tanke- eller samvittighetsfrihet. Derimot kom prinsippet om religionsfrihet
inn i Grunnloven § 2 første ledd i 1964. Et senere forslag om å
føye til «livsanskuelse» i første ledd ble avvist som unødvendig,
og det er i dag bred enighet om at bestemmelsen omfatter retten
til å ha og utøve også ikke-religiøse livssyn. Bestemmelsen forstås
slik at religionsutøvelse må skje slik at rett og sømmelighet ikke
blir krenket eller skadelidende, jf. lov om trudomssamfunn og ymist
anna § 1. Bestemmelsen må forstås og anvendes i lys av EMK artikkel
9 og SP artikkel 18, som begge tillater nødvendige innskrenkninger
i retten til religionsutøvelse.
Religionsfrihet er foreslått videreført i forslag
fra stat/kirkeforliket til ny § 16 første punktum.
Utvalget foreslår at Grunnloven § 16 første punktum,
slik bestemmelsen er foreslått i stat/kirkeforliket, oppheves og
videreføres i ny del E i Grunnloven. Ny Grunnloven § 99 skal lyde:
«Enhver har Frihed for Tanke, Samvittighed, Religion
og Livsanskuelse. Denne Frihed omfatter Ret til at ændre Religion
eller Livssyn efter eget Valg og til at praktisere sin Religion
eller sit Livssyn alene eller i Fællesskab med Andre.»
Ytringsfrihet har lang tradisjon som en av de
sentrale menneskerettighetene i Europa. Rettigheten er likevel under
et stadig press, også i vår del av verden, og mange viktige og prinsipielle
ytringsfrihetssaker har funnet sin løsning i de nasjonale domstolene
og i EMD.
I 2004 skrev Stortinget inn en ny grunnlovsbestemmelse
om ytringsfrihet og offentlighet. Bestemmelsen er mer detaljert
enn det som har vært vanlig for øvrige grunnlovsbestemmelser, og
et av spørsmålene for utvalget har derfor vært om formen til denne grunnlovsbestemmelsen
i større grad bør tilpasses de øvrige menneskerettighetsbestemmelsene.
Utvalget foreslår at Grunnloven § 100 videreføres
i uendret form.
I dag er verken foreningsfrihet eller forsamlingsfrihet
vernet i Grunnloven. Grunnloven § 99 annet ledd om bruk av militærmakt
mot forsamlinger forutsetter imidlertid at forsamlinger normalt
vil være tillatt. Også Grunnloven § 100 siste ledd om at det påligger
statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og
offentlig samtale, kan tas til inntekt for at foreninger og forsamlinger
må være tillatt.
Den generelle retten til forenings- og forsamlingsfrihet
følger i dag av de internasjonale konvensjonene, hvorav flere er
gjort til norsk rett gjennom menneskerettsloven av 1999. For øvrig
har både foreningsfrihet og forsamlingsfrihet nå vært praktisert
i Norge gjennom mange tiår.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven
§ 99 oppheves og at ny Grunnloven § 101 skal lyde:
«Enhver har Ret til at danne, slutte sig til og melde
sig ud af Foreninger, herunder Fagforeninger og politiske Partier.
Alle
kunne mødes i fredelige Forsamlinger og Demonstrationer.
Regjeringen
er ikke berettiget til militær Magts Anvendelse mod Statens Medlemmer,
uden efter de i Lovgivningen bestemte Former, medmindre nogen Forsamling
maatte forstyrre den offentlige Rolighed og den ikke øieblikkelig
adskilles, efterat de Artikler i Landsloven, som angaa Oprør, ere
den trende Gange lydelig forelæste af den civile Øvrighed.»
Personvern og respekten for privatlivets fred
har lange tradisjoner i Norge og i de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene.
I de senere år har det også vokst frem et vern om personopplysninger
i den ordinære lovgivning.
Bare i meget begrenset utstrekning er respekten for
privatlivets fred nedfelt i Grunnloven, gjennom forbudet mot husundersøkelser
i § 102. Dette aktualiserer spørsmålet om og eventuelt hvordan personvern,
personopplysningsvern og respekten for privatlivets fred kan styrkes
i Grunnloven.
Ved kgl.res. 25. mai 2007 oppnevnte regjeringen Personvernkommisjonen,
som fikk et omfattende mandat. Kommisjonen foreslo i NOU 2009:1,
Individ og integritet, en rekke tiltak til forbedring i personvernet.
Kommisjonen drøftet hvorvidt privatlivets fred/personvern burde
grunnlovfestes og gikk enstemmig inn for slik grunnlovfesting. Det
ble ikke fremsatt konkrete forslag, men det ble gitt enkelte føringer
med hensyn til utformingen av en grunnlovsbestemmelse.
Menneskerettighetsutvalget har kommet frem til at
respekten for privatlivets fred, personvern og personopplysningsvern
bør grunnlovfestes og foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven § 102
oppheves, og at ny Grunnloven § 102 skal lyde:
«Enhver har Ret til Respekt for sit Privatliv og Familieliv,
sit Hjem og sin Kommunikation.
Det paaligger Statens
Myndigheder at sikre et Værn om den personlige Integritet og om
personlige Oplysninger. Systematisk Indhenting, Opbevaring og Brug
af Oplysninger om Andres personlige Forhold kan kun finde Sted i
Henhold til Lov.»
Ekteskapet og familien er omtalt i Verdenserklæringen,
i SP og i ØSK. Samlet gir disse bestemmelsene uttrykk for at familien
er den grunnleggende enhet i samfunnet, at statene har særlig plikt
til å bistå barnefamilier, at familien har rett til beskyttelse
fra staten, at den enkelte har rett til å stifte familie og selv velge
sin ektefelle, og at ektefeller skal ha like rettigheter ved inngåelse
av ekteskap, i ekteskap og ved oppløsning av ekteskap.
Dette aktualiserer spørsmålet om det bør inntas bestemmelser
om familien og/eller ekteskapet i den norske grunnloven. Slike bestemmelser
vil i noen grad pålegge statens myndigheter positive forpliktelser,
og utvalget vil i det følgende se nærmere på dette.
Utvalget foreslår at ny Grunnloven § 103 skal
lyde:
«Familien er en grundlæggende Enhed i Samfundet.
Enhver, som har opnaaet giftefærdig Alder, har Ret til at stifte
Familie, indgaa Ægteskab og opløse Ægteskab i Henhold til nærmere
Bestemmelser givne ved Lov. Ægteskab kan kun indgaaes med Ægtefællernes
Samtykke og frie Vilje.»
Utvalgets mindretall, Kari Nordheim-Larsen,
har foreslått en ny § 103 i Grunnloven om rett til å stifte familie
og rett til å inngå ekteskap uten en innledende setning om at familien
er en grunnleggende enhet i samfunnet.
Et kjennetegn ved de fleste sentrale menneskerettigheter
er at de gjelder alle mennesker, også barn. Barn har i likhet med
voksne rett til liv, rett til ytringsfrihet, rett til å møtes i
forsamlinger og å danne foreninger, rett til ikke å bli utsatt for
usaklig forskjellsbehandling, rett til nødvendig helsehjelp og rett
til å delta i det kulturelle liv.
At barn i hovedsak er i besittelse av de samme sentrale
menneskerettigheter som voksne, får likevel ikke frem det poeng
at barn er særlig sårbare og har særlige behov. Dette reiser spørsmål
om det ved siden av de øvrige menneskerettighetsbestemmelsene bør
inntas en egen bestemmelse til vern om barns rettigheter i Grunnloven.
Utvalget foreslår at ny Grunnloven § 104 skal
lyde:
«Børn have Krav paa Respekt for deres Menneskeværd.
De have Ret til at blive hørt i Spørgsmaal som gjælde dem selv,
og deres Mening skal tillægges Vægt i Overensstemmelse med deres
Alder og Udvikling.
Ved Afgjørelser som berøre Børn,
skal Barnets Bedste være et grundlæggende Hensyn.
Børn
have Ret til Værn om deres personlige Integritet. Det paaligger
Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for Barnets Udvikling,
herunder at sikre at Barnet faar den nødvendige økonomiske, sociale
og sundhedsmæssige Tryghed, fortrinsvis i egen Familie.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
I Europa finnes en lang tradisjon for at eiendomsrettsvern
og ekspropriasjonserstatningsvern er en del av menneskerettighetene.
I Norge har dette vernet bl.a. vært sikret gjennom ekspropriasjonserstatningsvernet
i Grunnloven § 105.
Det har vært omdiskutert hvor langt ekspropriasjonserstatningsvernet
strekker seg. Bestemmelsen er samtidig en av de paragrafene i Grunnloven
som har vært oftest påberopt for domstolene.
Disse forholdene reiser spørsmål om det bør
gjøres endringer i Grunnloven § 105, enten for å styrke eiendomsrettsvernet
eller for å presisere nærmere hva det innebærer.
Utvalget foreslår at Grunnloven § 105 videreføres
i uendret form.
Bevegelsesfrihet innebærer en rett for alle
med lovlig opphold i et land til å bevege seg fritt innenfor landets
grenser og til fritt å velge hvor i landet man vil bosette seg.
Dernest innebærer bevegelsesfrihet en rett for statsborgere til
å forlate landet og til å reise inn igjen. Et eksempel på alvorlige
inngrep i bevegelsesfriheten vil være tilfeldig bruk av portforbud
eller lignende unntakslovgivning. Vilkårlig fengsling vil være et
annet eksempel på et alvorlig inngrep.
I forlengelse av retten til fri bevegelse finnes
en århundrelang tradisjon for at personer som forfølges i sitt hjemland,
skal gis beskyttelse i et annet. Dette omtales gjerne som asyl.
Utvalget har kommet til at det ikke vil foreslå grunnlovfesting
av rett til asyl eller rett til å søke asyl.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ny Grunnloven
§ 106 skal lyde:
«Enhver, som opholder sig lovlig i Riget, kan frit bevæge
sig indenfor Rigets Grænser og vælge sit Bosted der.
Ingen
kan negtes at forlade Riget, medmindre det er nødvendigt af Hensyn
til en effektiv Retsforfølgelse eller for Aftjening af Værnepligt.
Norske Statsborgere kunne ikke negtes Adgang til Riget.»
Blant menneskerettighetene inngår også kulturelle
rettigheter. Sentralt i flere av de internasjonale menneskerettighetskonvensjonene
står retten til å ta del i kulturlivet, retten til å ivareta og
utvikle sin kulturelle identitet og retten til å uttrykke seg fritt
gjennom kunst, litteratur eller gjennom andre kulturuttrykk. I tillegg
er retten til eget åndsverk og forskningens frihet og tilgjengelighet
vernet. Grunnloven inneholder i dag ikke en generell bestemmelse
om rett til å delta i kulturelt liv eller rett til å ivareta sin kulturelle
identitet.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ny Grunnloven
§ 107 skal lyde:
«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere
den Enkeltes kulturelle Identitet og lægge Forholdene til Rette
for at den Enkelte kan deltage i Kulturaktiviteter og opleve et
Mangfold af Kulturudtryk.
Videnskabens og Kunstens
Frihed skal respekteres.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
Grunnlaget for norsk samepolitikk i dag er at
staten Norge er etablert på territoriet til to folk – nordmenn og
samer – og at begge folkene har den samme rett til og det samme
krav på å kunne utvikle sin kultur og sitt språk.
Samene er et urfolk, som har et folkerettslig
krav på et særlig kulturvern. Det forhold at flertallet av samene
i verden bor i Norge, gir staten Norge særlige forpliktelser overfor
samisk kulturutvikling i vid forstand.
Utvalget viser til at veksten etter hvert er
flyttet fra samene som en minoritet til samene som et urfolk. Norge
ratifiserte i 1989 konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i
selvstendige stater. Det var klart forutsatt at konvensjonen skulle
gjelde for samene i Norge. Etter utvalgets oppfatning tilsier utviklingen etter
at Grunnloven § 110a ble vedtatt at bestemmelsen bør endres, slik
at fremgår at samene er et folk eller urfolk.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at Grunnloven
§ 110a oppheves, og at ny Grunnloven § 108 skal lyde:
«Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene
til Rette for at Samerne, som Urfolk, kan sikre og udvikle sit Sprog,
sin Kultur og sit Samfundsliv.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
Skolegang og utdanning er en nøkkelfaktor for bekjempelse
av fattigdom og for utvikling av demokrati overalt i verden. Den
enkeltes mulighet til å ta vare på og realisere seg selv er avhengig
av at man har fullført en helt grunnleggende skolegang. En rekke
internasjonale menneskerettighetskonvensjoner slår derfor fast retten
til skolegang og utdanning.
Retten til skolegang og utdanning består av
flere elementer, herunder retten til gratis grunnleggende skolegang,
plikten til slik skolegang og lik rett til videregående opplæring
og høyere utdanning basert på kvalifikasjoner. I tillegg slår konvensjonene
fast flere innholdsmessige krav til undervisningen, samt at foreldrenes
religiøse og filosofiske overbevisning skal respekteres.
Ingen bestemmelser i Grunnloven regulerer i
dag utdanningsspørsmål.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ny Grunnloven
§ 109 skal lyde:
«Enhver har Ret til Uddannelse. Børn have Pligt til
at modtage grundlæggende oplæring. Oplæringen skal ivaretage den
Enkeltes Evner og Behov, og fremme Respekt for Demokratiet, Retsstaten
og Menneskerettighederne.
Det paaligger Statens Myndigheder
at sikre Adgang til videregaaende Oplæring og lige Muligheder til
høiere Uddannelse på Grundlag af Kvalifikationer.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
Grunnloven § 110 første ledd pålegger statens myndigheter
å legge til rette for at alle kan skaffe seg utkomme av sitt arbeid.
Bestemmelsen ble tilføyd ved grunnlovsendring 16. november 1954
og har siden vært endret ved grunnlovsendring 5. mai 1980 og 3. mars
2006.
I et menneskerettslig perspektiv har retten
til å skaffe seg utkomme ved arbeid eller næring vært sett på som
en viktig forutsetning både for bekjempelse av fattigdom og for
demokratiutvikling. Utvalget finner at bestemmelsen bør utvides
til å omfatte retten til å skaffe seg utkomme ved næring. Utvalget
foreslår videre å grunnlovfeste retten til sosial trygghet sammen
med retten til utkomme fra arbeid eller næring.
Utvalget foreslår at Grunnloven § 101 oppheves, og
at ny Grunnloven § 110 skal lyde:
«Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene
til Rette for at ethvert arbeidsdygtigt Menneske kan skaffe sig
Udkomme ved Arbeide eller Næring. Den, som ikke selv kan sørge for
sit Livsophold, har Ret til Støtte fra det Offentlige.
Nærmere
Bestemmelser om Ansattes Medbestemmelsesret paa deres Arbeidsplads,
fastsættes ved Lov.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
Rett til sosial trygghet, best mulig helse og
tilfredsstillende levestandard er ikke direkte omhandlet i dagens
grunnlov. Dette er tidstypisk for de eldre europeiske grunnlovene.
På slutten av 1700-tallet og utover på 1800-tallet var det i første
rekke de grunnleggende rettsstatsprinsipper og folkestyret som skulle
vernes, ikke den enkeltes mulighet til å leve et verdig liv i frihet
fra sult og nød. I nyere tid, særlig etter annen verdenskrig, er
menneskerettighetsperspektivet etter hvert utvidet. Gjennomgående
inneholder de moderne grunnlover nå mer eller mindre forpliktende
bestemmelser om sosiale rettigheter. Utvalget viser til at for at
enkeltindivider skal kunne leve et liv i verdighet og samtidig benytte
seg av den frihet som alle mennesker er født med, er det essensielt
at de mest elementære og grunnleggende menneskelige behov er dekket.
Dette er tilgang til mat, klær, bolig og helsehjelp.
Utvalget foreslår også at ny Grunnloven § 111 skal
lyde:
«Det paaligger Statens Myndigheder at respektere
og sikre Retten til en tilfredsstillende Levestandard.
Ligeledes
paaligger det Statens Myndigheder at fremme Befolkningens Helbred
og sikre Retten til nødvendig Helbredshjelp.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
Rettslige problemstillinger knyttet til miljø
er under stadig utvikling internasjonalt, også spørsmål om forholdet
mellom miljø og menneskerettigheter. Stortinget tok stilling til
noen av disse spørsmålene i 1992 og skrev inn i Grunnloven den enkeltes
rett til et sunt miljø, der denne retten skulle benyttes under hensyntaken
til de fremtidige generasjoners rett til det samme. Rettigheten
har således en tidshorisont som strekker seg utover det som er vanlig
for de øvrige menneskerettigheter.
Utvalget har sett nærmere på denne bestemmelsen
med tanke på om og eventuelt hvordan miljørettigheter kan styrkes
i Grunnloven.
Utvalgets foreslår at Grunnloven § 110b oppheves,
og at ny § 112 skal lyde:
«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og
til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens
Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning,
der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.
For
at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne
berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne
af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen.
Det
paaligger Statens Myndigheter at træffe Foranstaltninger der gjennemføre
disse Grundsætninger.»
Det vises for øvrig til særmerknad fra utvalgets medlem
Carl I. Hagen, jf. punkt 11.4.2 i Dokument 16 (2011–2012).
I enhver rettsstat vil makthaverne utøve sin
makt over borgerne i henhold til lovgivning. At makthaverne er avhengige
av lovgivning for å gjennomføre handlinger eller treffe avgjørelser
som får rettsvirkninger overfor borgerne, er et prinsipp som finnes
i alle moderne rettsstater. I Norge er dette kravet til lovgivning
gjennomgående omtalt som «legalitetsprinsippet».
Legalitetsprinsippet har tradisjonelt vært forstått slik
at ethvert inngrep i borgernes rettssfære trenger hjemmel i lov.
Dette reiser spørsmål om det ulovfestede legalitetsprinsipp nå bør
grunnlovsfestes.
Utvalget foreslår at ny Grunnloven § 113 skal
lyde:
«Myndighedernes Indgrep overfor den Enkelte maa have
Grundlag i Lov.»
Vårt moderne demokrati er bygget opp omkring den
enkeltes deltakelse i beslutningsprosessene. I praksis skjer dette
gjennom valg til beslutningsorganer som Stortinget, fylkestinget
og kommunestyret. Valgene skal være frie, i den forstand at den
enkelte står fritt til å velge hvem han eller hun skal stemme på.
Videre skal valgene være hemmelige, først og fremst for å sikre
at andre ikke kontrollerer eller overvåker hva man stemmer på. Og
til sist er det folket som skal velge, og som skal la seg representere
i Stortinget, fylkestinget og kommunestyret.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at ny Grunnloven
§ 49 skal lyde:
«Folket udøver den lovgivende Magt ved Storthinget.
Storthingets Ræpresentanter vælges gjennom frie og hemmelige Valg.»
Utvalgets forslag innebærer en revidering av
eksisterende menneskerettighetsbestemmelser og en supplering med
nye bestemmelser. Ingen av forslagene innebærer at dagens materielle
rettstilstand endres. Forslagene til grunnlovsendringer gir enten
uttrykk for rettigheter som allerede følger av menneskerettsloven
av 1999 eller av annen lovgivning. Vedtakelse av forslagene vil
derfor ikke begrense den eksisterende lovgivning eller gjøre det
nødvendig med endringer i denne lovgivningen.
Vedtakelse av forslagene forutsetter heller
ikke administrative endringer. Menneskerettighetene i Grunnloven
må iakttas og håndheves på tilsvarende vis som tidligere. Slik ivaretakelse
vil skje gjennom forvaltningens virksomhet, på samme måte som forvaltningen
ivaretar menneskerettsloven og annen rettighetslovgivning i dag.
Domstolenes håndhevelse av disse rettighetene skjer i dag i henhold
til menneskerettsloven, i henhold til de menneskerettighetene som
utledes av Grunnloven, eller i henhold til annen rettighetslovgivning.
Ved at de sentrale menneskerettighetsprinsipper løftes inn i Grunnloven,
vil domstolene kunne vise til Grunnlovens menneskerettighetsbestemmelser
ved siden av menneskerettsloven. Siden forslagene ikke strekker
seg utover det vern som allerede er til stede i dagens lovgivning,
vil domstolene ikke få økte administrative forpliktelser.
Vedtakelse av forslagene vil trolig ha liten
økonomisk betydning. Forslagene til grunnlovsendring vil ikke føre
til et økt antall rettigheter. Det gjør at fremtidige rettstvister
om Grunnlovens rettighetsbestemmelser kunne ha vært reist under
henvisning til menneskerettsloven eller annen lovgivning. Den eksisterende
rettighetslovgivning er velkjent for dagens advokater og dommere,
og i den grad den enkelte mener menneskerettighetene er krenket,
vil slike rettstvister bli reist og avklart helt uavhengig av en eventuell
grunnlovsrevisjon. Vedtakelsen av utvalgets forslag vil derfor trolig
være tema i de rettstvister som uansett ville ha vært fremmet for
domstolene.
Utvalget kan imidlertid ikke helt utelukke at grunnlovfesting
av de sentrale menneskerettighetene i Grunnloven vil lede til økt
oppmerksomhet omkring rettighetene, som igjen kan lede til noen
flere søksmål vedrørende disse problemstillingene. Det er likevel
grunn til å tro at det vil være tale om en marginal økning i saker
for domstolene, all den tid menneskerettsloven i dag ivaretar de
samme hensyn og med en større detaljeringsgrad enn det som fremkommer
av utvalgets forslag til grunnlovsendringer. Utvalget vil også anta
at dersom man får en liten økning i antall saker for domstolene,
vil dette bare skje i en kortere overgangsperiode, inntil domstolene
har trukket opp prinsipielle retningslinjer som senere kan gi grunnlag
for å avvise åpenbart ugrunnede søksmål.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til Dokument 16 (2011–2012) Rapport fra Menneskerettighetsutvalget
om menneskerettigheter i Grunnloven, som ble avgitt til Stortingets
presidentskap 19. desember 2011. Utvalget under ledelse av tidligere stortingsrepresentant
og president i Lagtinget, Inge Lønning, arbeidet i over to år og
har etter komiteens syn lagt frem en svært grundig
og omfattende rapport som er et solid og godt grunnlag for videre politisk
drøftelse. Rapporten ble 31. januar 2012 referert i Stortinget og
oversendt Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité for behandling.
Komiteen vil vise til at det
som ledd i behandlingen av saken ble gjennomført en åpen høring 16. april
2012. Følgende deltok:
Norsk senter for
menneskerettigheter
Den norske Helsingforskomité
Menneskerettsalliansen
Frivillighet Norge
Human-Etisk Forbund
UNICEF Norge
Juss-Buss
Sivilombudsmann Arne Fliflet
Professor dr. juris Eivind Smith
Professor Karl Harald Søvig, Universitetet
i Bergen
Leder av Menneskerettighetsutvalget, professor emeritus
Inge Lønning
Medlem av Menneskerettighetsutvalget, førsteamanuensis
Jan Helgesen.
Komiteen har i tillegg mottatt
skriftlige innspill i saken fra blant andre Likestillings- og diskrimineringsombudet,
Barneombudet, Norsk Kvinnesaksforening, Den Norske Dommerforenings
menneskerettighetsutvalg, Advokatforeningen, Norsk Journalistlag,
Norsk senter for menneskerettigheter, førsteamanuensis dr. Bjørnar
Borvik, Universitetet i Bergen, professor Henriette Sinding Aasen,
Universitetet i Bergen, førsteamanuensis dr. juris Jens Petter Berg,
Høgskolen i Oslo og Akershus samt enkelte privatpersoner. Innspillene
er publisert på Stortinget.no. Komiteen har videre
hatt tilgang på debattinnlegg med kommentarer til Menneskerettighetsutvalgets
rapport og fagartikler fra bl.a. professor dr. juris Eivind Smith
og seniorrådgiver Morten Holmboe, Politihøgskolen. De enkelte komitémedlemmer har
i tillegg deltatt på ulike seminarer og konferanser der Grunnlovens
vern om menneskerettigheter har vært tema.
Komiteen vil vise til at kontroll-
og konstitusjonskomiteen ikke som komité har kunnet fremsette grunnlovsforslag
i innstillingen til Dokument 16 (2011–2012).
Forslag til endringer eller tilføyelser i Grunnloven
skal formelt fremsettes av en eller flere stortingsrepresentanter.
Det følger av Grunnloven § 112 at grunnlovsforslag skal fremsettes
i løpet av en av de tre første sesjonene i en valgperiode. Det er
først i den påfølgende valgperiode at forslagene tas opp til behandling.
Ved starten av perioden sendes de til forberedende behandling i
kontroll- og konstitusjonskomiteen, som fremmer innstilling for
Stortinget på vanlig måte. Forslagene må behandles av Stortinget
i løpet av de tre første sesjonene i perioden.
Komiteen understreker at det
neste storting ved sin behandling vil være bundet av forslagene
slik de er fremsatt. Det er ikke anledning til å gjøre endringer
eller tilføyelser i den teksten som er foreslått.
Fristen for å fremsette forslag til behandling
i stortingsperioden 2013 til 2017 var i praksis 28. september 2012,
da det siste møtet i sesjonen ble avholdt.
Komiteen vil vise til at det
i Dokument 12 (2011–2012) er fremsatt til sammen ti forslag om grunnlovfesting
av ulike menneskerettigheter, som i større eller mindre grad er
basert på forslagene i Dokument 16 (2011–2012). Fire av forslagene
er i hovedsak bygget direkte på Menneskerettighetsutvalgets forslag
(Grunnlovsforslag 30, 31, 32 og 34).
Samtlige av forslagene fra Menneskerettighetsutvalget
er formelt fremsatt. Når det gjelder forslaget til ny § 115 om begrensning
av rettigheter, jf. Dokument 12:31 (2011–2012), er ordet «tungtveiende»
tilføyd i første ledd annet punktum.
I tillegg er det i de fleste grunnlovsforslagene fremsatt
alternative formuleringer av de fleste bestemmelsene. Disse alternativene
bygger i stor grad på skriftlige og muntlige innspill som komiteen har
mottatt fra eksterne aktører.
De fleste av forslagene med alternativer er
fremmet av en tverrpolitisk gruppe representanter. Intensjonen har
vært å gi Stortinget et bredest mulig vurderingsgrunnlag for behandlingen
i neste periode. Det er presisert i flere av forslagene at det er
gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller seg bak samtlige bestemmelser
eller alternativer.
Komiteen viser til at det i grunnlovsforslag
30 (Dokument 12:30 (2011–2012)) er fremsatt forslag til en rekke
sivile og politiske menneskerettigheter. Dette gjelder §§ 49, 50,
52 om deltakelse i demokratiske beslutningsprosesser, § 92 (generell
bestemmelse), § 94 (vern mot frihetsberøvelse), § 95 (rett til rettferdig
rettergang og uavhengige domstoler), 96 (uskyldspresumsjonen, vern
mot dobbeltstraff m.m.), § 98 (grunnlovfesting av likhetsprinsippet
og ikke-diskrimineringsprinsippet), § 99 (frihet for tanke, samvittighet,
religion og livsanskuelse), § 101 (forenings- og forsamlingsfrihet),
§ 102 (personvern og personopplysningsvern), § 104 (barns rettigheter),
§ 106 (bevegelsesfrihet), § 113 (legalitetsprinsippet) og § 114
/alternativt § 89 (domstolenes prøvelsesrett). Forslagsstillere
er representantene Per-Kristian Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk,
Jette F. Christensen, Anders Anundsen, Hallgeir H. Langeland, Per
Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande. De
fleste av forslagene til bestemmelser blir fremmet i flere alternativer
med utgangspunkt i Menneskerettighetsutvalgets forslag supplert
med faglige innspill som har kommet i løpet av prosessen. Det er
også på noen områder fremmet alternative forslag som bygger på grunnlovsforslag fremsatt
i tidligere perioder.
Det fremgår innledningsvis i dokumentet at det er
gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller seg bak samtlige paragrafer/alternativer.
Komiteen viser til at det i grunnlovsforslag
31 (Dokument 12:31 (2011–2012)) er fremsatt forslag til en rekke
økonomiske, sosiale og kulturelle menneskerettigheter. Dette gjelder
§ 107 (rett til kulturell identitet og deltakelse i det kulturelle
liv), § 108 (rett til samisk språk, kultur og samfunnsliv), § 109
(rett til utdanning), § 110 (rett til sosial trygghet), § 111 (rett
til tilfredsstillende levestandard og helse), § 112 (retten til
et sunt miljø), § 115 (begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene)
og § 116 (derogasjon fra menneskerettigheter). Forslagsstillere
er representantene Per-Kristian Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk,
Jette F. Christensen, Hallgeir H. Langeland, Per Olaf Lundteigen,
Geir Jørgen Bekkevold og Trine Skei Grande. De fleste av forslagene
til bestemmelser blir fremmet i flere alternativer med utgangspunkt
i Menneskerettighetsutvalgets forslag supplert med faglige innspill
som har kommet i løpet av prosessen. Det er også på noen områder
fremmet alternative forslag som bygger på grunnlovsforslag fremsatt
i tidligere perioder.
Det fremgår innledningsvis i dokumentet at det er
gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller seg bak samtlige paragrafer/alternativer.
Komiteen viser til at både grunnlovsforslag
32 og 33 (Dokument 12:32 og 12:33 (2011–2012)) omhandler § 93 om
rett til liv og forbud mot dødsstraff, tortur og slaveri. Forslagsstillere
bak forslag 32 er representantene Per-Kristian Foss, Anders Anundsen og
Per Olaf Lundteigen. Forslaget er i samsvar med Menneskerettighetsutvalgets
forslag til ny Grunnloven § 93.
Forslagsstillere bak forslag 33 er representantene Martin
Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, Hallgeir H. Langeland
og Trine Skei Grande. Det fremmes to alternative formuleringer til
§ 93 første ledd, som ifølge forslagsstillerne i større grad enn Menneskerettighetsutvalgets
forslag presiserer dagens rettstilstand. Annet, tredje og fjerde
ledd i bestemmelsen bygger på forslaget fra Menneskerettighetsutvalget.
Komiteen viser også til at grunnlovsforslag
16 (Dokument 12:16 (2011–2012)) fremsatt av representantene Geir
Jørgen Bekkevold, Line Henriette Hjemdal og Øyvind Håbrekke, omhandler
vern av liv fra unnfangelse til død. Forslagsstillerne foreslår
en ny Grunnloven § 93, alternativt § 95 a.
Komiteen viser videre til at
det er fremsatt to alternative forslag til ny Grunnloven § 103 om
rett til å stifte familie mv. I forslag 34 (Dokument 12:34 (2011–2012),
fremmer representantene Per-Kristian Foss, Anders Anundsen, Per
Olaf Lundteigen og Geir Jørgen Bekkevold forslaget fra flertallet
i Menneskerettighetsutvalget.
I forslag 35 (Dokument 12:35 (2011–2012)) fremmer
representantene Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen,
Hallgeir H. Langeland og Trine Skei Grande forslaget fra Menneskerettighetsutvalgets
mindretall, Kari-Nordheim Larsen, til ny § 93 i Grunnloven. Forskjellen
er at formuleringen «familien er en grunnleggende enhet i samfunnet» her
er utelatt.
Komiteen vil bemerke at det i
Dokument 12 (2011–2012) er fremmet forslag om grunnlovfesting av
menneskerettigheter utover det som ble foreslått i Dokument 16 (2011–2012).
Menneskerettighetsutvalget har ikke fremmet forslag
til endring av ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven § 100. I
forslag 15 (Dokument 12:15 (2011–2012), fremmer representantene
Trine Skei Grande, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, Hallgeir H.
Langeland, Anders Anundsen og Ulf Erik Knudsen forslag til endring
i Grunnloven § 100 tredje ledd første punktum. Forslaget går ut
på å legge til ordet «religion».
Komiteen viser til at Menneskerettighetsutvalget
heller ikke har fremmet forslag om å grunnlovfeste rett til asyl
eller rett til å søke asyl. I forslag 14 (Dokument 12:14 (2011–2012))
har representantene Trine Skei Grande og Hallgeir H. Langeland fremmet
ulike forslag til § 93 femte ledd, alternativt 106 tredje ledd om
rett til asyl.
Komiteen viser videre til at
Menneskerettighetsutvalget foreslo at Grunnloven § 97 om forbudet mot
tilbakevirkende lover skulle videreføres i uendret form. I forslag
36 (Dokument 12:36 (2011–2012)) har representantene Per-Kristian
Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen, Hallgeir
H. Langeland og Per Olaf Lundteigen fremmet forslag om et nytt annet
ledd i § 97 om unntak fra tilbakevirkningsforbudet for handlinger
som var straffbare etter folkeretten.
Komiteen viser til at samtlige
forslag om menneskerettigheter er fremmet både i gjeldende grunnlovsspråk
og på tidsmessig bokmål og nynorsk. Stortinget fattet 21. mai 2012
vedtak om å be presidentskapet legge til rette for å få utarbeidet
nye versjoner av Grunnloven på tidsmessig bokmål og nynorsk. Det
ble 31. mai 2012 oppnevnt et utvalg som fikk i mandat å «utarbeide
nye, språklig oppdaterte versjoner av Grunnloven på tidsmessig bokmål
og nynorsk». Utvalget skulle også «omsette grunnlovsforslagene utarbeidet
av Menneskerettighetsutvalget i Dokument 16 (2011–2012) til nynorsk,
og språklig kvalitetssikre Menneskerettighetsutvalgets forslag utformet
på tidsmessig bokmål.»
Forslagene i Dokument 12 bygger på forslaget
i Dokument 19 (2011–2012), Rapport fra Grunnlovsspråkutvalget om
utarbeidelse av språklig oppdaterte tekstversjoner av Grunnloven
på bokmål og nynorsk.
Komiteen viser videre til at
Stortinget i Dokument 12 (2011–2012) har fått fullmakt til ved alminnelig
flertallsvedtak å redigere paragraf- og leddnummer i og henvisninger
til bestemmelser som berøres av at det blir vedtatt et nytt kapittel
E i Grunnloven om menneskerettigheter eller som berøres av at alternativer
i forslaget blir vedtatt.
Grunnlovsforslag fremsatt i sesjonen 2011–2012 som
angår bestemmelser som berøres av at det blir vedtatt et nytt kapittel
E i Grunnloven om menneskerettigheter eller av at alternativer i
forslaget blir vedtatt, behandles ut fra bestemmelsenes nye ledd-
og paragrafnummerering.
Dette åpner for at Stortinget i neste periode
kan velge å bifalle et utvalg paragrafer og i noen tilfeller bare
enkelte ledd i en paragraf. For å få god regelteknisk orden i Grunnloven
kan ledd- og paragrafnummereringen redigeres av Stortinget i etterkant,
ved alminnelig flertallsvedtak.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 16 (2011–2012)
Rapport fra Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven
– vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 18. desember 2012
Anders Anundsen |
Per-Kristian Foss |
leder |
ordfører |