Jeg viser til komiteens brev av 28. september 2012
ved komitésekretæren, hvor det bes om min vurdering av forslag fra
stortingsrepresentantene Morten Ørsal Johansen, Gjermund Hagesæter
og Åge Starheim om innstramming i grunnlaget for å gi utenlandske
statsborgere permanent oppholdstillatelse i Norge.
Det er innhentet innspill fra Arbeidsdepartementet
og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet hva gjelder
de deler av forslaget som omhandler deres ansvarsområder.
Regjeringen har en målsetting om en samfunnstjenlig
og styrt innvandring, og arbeider samtidig for et inkluderende samfunn.
Målet for integreringspolitikken er like muligheter, rettigheter
og plikter for innvandrere og barna deres til å delta og bidra i
arbeids- og samfunnsliv. Alle som bor i Norge, og som har lovlig
opphold her, skal ha like muligheter til å bidra og til å delta
i landets fellesskap.
For at nyankomne innvandrere skal bli godt integrert,
er det viktig at de kan skaffe seg arbeid og utdanning og delta
i samfunnet for øvrig. Nyankomne flyktninger har rett og plikt til
å delta i et heltids introduksjonsprogram som varer i inntil to
år. Nyankomne innvandrere med oppholdstillatelse som danner grunnlag
for permanent oppholdstillatelse, har rett og/eller plikt til å delta
i opplæring i norsk og samfunnskunnskap.
Hvilke grupper som har hhv. rett og/eller plikt til
å delta i slik opplæring er nærmere redegjort for under forslag
6 nedenfor.
En utlending med opphold i Norge som ikke er av
en forutsatt tidsbegrenset karakter bør etter en viss tid få muligheten
til å etablere et varig opphold her i landet. Dette er viktig av
hensyn til enkeltpersonene selv og deres integrering i det norske
samfunnet. Tungtveiende administrative hensyn taler også for at
man ikke har regler om mer aktiv kontroll og regelmessig vurdering
og fornyelse av de enkelte tillatelser enn det som er nødvendig.
Etter gjeldende regelverk stilles det et krav
om tre års botid for å kunne få permanent oppholdstillatelse. Varigheten
av botidskravet ble grundig drøftet i forbindelse med utlendingsloven 2008.
Det vises særlig til Utlendingslovutvalgets drøftelse i NOU 2004: 20,
hvor utvalget vurderte en utvidelse av botidskravet til fem år,
men hvor følgende argumenter ble avgjørende for at flertallet i
utvalget foreslo å fastholde et treårskrav:
For familieetableringstilfellene
ble det ansett å være et svært inngripende tiltak om man skulle kunne
gi en person et pålegg om å forlate riket etter fire-fem års opphold
her fordi man har mislykkes i et samlivsforhold.
Hensynet til å motvirke proformaekteskap
kunne tilsi at man burde kreve mer enn tre års botid, men i motsatt
retning ble det lagt vekt på at personer (særlig kvinner) som utsettes
for mishandling og utnytting i et forhold, ikke skal holdes i ekteskapet
for en lengre periode av frykt for å miste oppholdsgrunnlaget.
For personer som har fått beskyttelse i
Norge vil det i henhold til praksis ikke bli foretatt en ny vurdering
av beskyttelsesbehovet ved senere fornyelser, og man så derfor ingen
vektige grunner for å heve botidskravet for denne gruppen.
For arbeidsinnvandrere ble det bemerket
at det ikke ville være spesielt betenkelig å øke botidskravet, men
man kunne heller ikke se noen reell grunn til å heve kravet da de
fleste arbeidsinnvandrere som regel fyller vilkårene for fornyet tillatelse
også etter 4-5 års opphold i Norge. Det ville dermed ikke ha noen
innvirkning på innvandringsbildet om botidskravet ble hevet eller ikke.
I mangel av det flertallet oppfattet som
tungtveiende grunner for å endre gjeldende botidskrav, la flertallet
vakt på at det er uheldig i seg selv å gjennomføre en innstramning
som vil kunne oppleves som et negativt signal rettet mot innvandrere.
Regjeringen støttet forslaget fra utvalgets
flertall om å videreføre kravet om tre års botid, og jeg ser ingen
tungtveiende grunner til igjen å vurdere en heving av botidskravet.
Jeg vil imidlertid bemerke at noen land som
har et høyere krav til botid, samtidig tillater at flere oppholdsgrunnlag
teller med i beregningen. Dette er tilfellet i for eksempel Danmark
hvor kravet til botid er 5 år, men hvor oppholdstid som student
eller au pair også teller med i beregningen. Dette er oppholdsgrunnlag
som i Norge ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse.
Dette må man ta med i vurderingen når man drøfter lengden på botidskravet.
Videre vil jeg nevne at regjeringen har strammet inn
på retten til permanent oppholdstillatelse for personer med opphold
på humanitært grunnlag når det er tvil om utlendingens identitet.
I slike tilfeller kreves det som hovedregel at utlendingen fremskaffer
dokumentasjon på sin identitet for å gi oppholdstillatelse. Dersom
det likevel innvilges oppholdstillatelse, kan det gis tillatelse som
ikke danner grunnlag for permanent opphold.
Utlendinger som begår kriminalitet vil ikke
bare kunne bli nektet permanent oppholdstillatelse, men vil også
kunne bli utvist (utlendingsloven §§ 66 flg.). Etter dagens regler
kan en utlending med oppholdstillatelse utvises dersom vedkommende
er straffet for et forhold som «kan føre til fengselsstraff i mer
enn ett år». Det er i denne sammenheng altså ikke et vilkår at vedkommende
faktisk er dømt til fengsel i ett år (som er det vilkår det vises
til i representantforslaget), men det er tilstrekkelig at strafferammen er strengere enn fengselsstraff
i ett år. Dersom utlendingen ikke blir utvist, har utlendingsloven (§ 62)
og forskriften (§ 11-5) regler om tilleggstid før utlendingen kan
bli innvilget permanent oppholdstillatelse. Også lovovertredelser
av mindre alvorlig grad, herunder samfunnsstraff, bøter og betinget
fengsel gir grunnlag for tilleggstid. Jeg ser ingen grunn til å
endre de tilleggstider som allerede gjelder.
Dersom det straffbare forholdet fører til påtaleunnlatelse
eller blir overført til megling i konfliktråd, beregnes det etter
dagens regelverk ikke tilleggstid. Det er det etter min mening heller
ingen grunn til. Dersom påtalemyndigheten har funnet at det straffbare
forholdet ikke har et slikt alvor at det bør lede til noen annen
straffereaksjon, bør det heller ikke få alvorlige utlendingsrettslige
konsekvenser.
Utlendinger som blir dømt til tvungent psykisk helsevern
kan også utvises på grunnlag av straffbare handlinger. Dersom man
kommer til at det ikke bør treffes et utvisningsvedtak overfor vedkommende,
mener jeg at det heller ikke er rimelig å operere med en tilleggstid
for å få permanent opphold. Utlendingen må imidlertid opptjene ny
botid som danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse, etter
at perioden med tvungent psykisk helsevern er avsluttet.
Økonomisk stønad bør ta sikte på å gjøre tjenestemottakeren
selvhjulpen og i stand til å mestre egen livssituasjon. Hovedregelen
er derfor at stønad gis som bidrag, slik at mottakeren selv kan
styre og disponere over egen økonomi. Økonomisk stønad som lån skal
bare gis hvis tjenestemottaker på søknadstidspunktet har midler,
eller en rett til midler, som faktisk ikke er tilgjengelige. Tjenestemottakers
økonomiske situasjon kan ha endret seg når lånet skal tilbakebetales,
og NAV-kontoret må da vurdere om lånet helt eller delvis skal omgjøres
til bidrag. Hvis tjenestemottaker søker om å få endret lånevilkårene,
eller få omgjort lånet til bidrag, skal søknaden behandles selv
om fristen for å klage på vedtaket er gått ut.
Som følge av at lån vil kunne omgjøres til bidrag etter
en konkret vurdering av tjenestemottakerens situasjon, synes forslaget
å ha liten eller ingen praktisk effekt. Det er heller ikke ønskelig
å knytte rett til permanent oppholdstillatelse til tilbakebetaling
av barnebidrag mv. Forslaget kan derfor ikke anbefales.
I utgangspunktet er det ønskelig at alle som
får opphold i Norge skal være sikret forsørging. Utlendingsloven
§ 58 fastsetter derfor at det er et vilkår for oppholdstillatelse
at utlendingen er sikret underhold. Regjeringen har som kjent også
skjerpet vilkårene for sikret underhold ved familieinnvandring,
og har nå også ute på høring et forslag om heving av underholdskravet.
For mange har det imidlertid vært nødvendig
å gjøre unntak fra kravet til sikret underhold i loven og forskriften.
Dette gjelder blant annet for flyktninger og personer som får opphold
på humanitært grunnlag etter en asylsøknad. I tillegg gjelder det
blant annet for mange tilfeller av familieinnvandring.
Dersom man skulle innføre nye vilkår om at det skal
gjelde krav til yrkesdeltakelse og selvforsørging for å få permanent
oppholdstillatelse, vil dette være svært administrativt ressurskrevende,
og det ville også være nødvendig å vurdere om man skal ha unntak
for de samme grupper som har unntak fra underholdskravet ved søknad om
førstegangs oppholdstillatelse.
Når forslaget samtidig fører til en vesentlig
svekkelse av rettsposisjonen for personer som er innvilget opphold
i Norge med sikte på varig bosetting her, er det ikke grunnlag for
å gi forslaget støtte.
Jeg ser for øvrig ikke grunnlag for å støtte
et forslag som innebærer at personer som har mottatt økonomisk stønad
etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
ikke kan få permanent oppholdstillatelse før tre år etter siste
stønadstilfelle. En slik bestemmelse vil være en tilleggsbelastning
for personer som er i en vanskelig økonomisk situasjon. Dette vil
særlig ramme personer som på grunn av sykdom, skade eller funksjonshemming
ikke kan arbeide full tid, og som får lave ytelser fra folketrygden som
følge av kort opptjeningstid. Denne gruppen er ofte avhengig av
supplerende stønad i tillegg til lønn og/eller trygd, og vil etter
forslaget aldri kunne få permanent oppholdstillatelse. Forslaget vil
også ramme personer som har vært selvforsørgende i flere år, men
som i løpet av de siste tre år har mottatt stønad en enkelt gang,
for eksempel i forbindelse med overgang fra opplæring til arbeid.
For å kunne få permanent oppholdstillatelse
i Norge må en i tillegg til oppholdstiden ha gjennomført pliktig
opplæring i norsk og samfunnskunnskap etter introduksjonsloven.
Videre vil alle som senere får norsk statsborgerskap og har fylt
12 år, bli invitert til å delta på en seremoni. På seremonien avlegger
deltakere over 18 år et troskapsløfte. Troskapsløftet ble vedtatt
av Kongen i statsråd 16. juni 2006, og har følgende ordlyd: «Som
norsk statsborger lover jeg troskap til mitt land Norge og det norske
samfunnet, og jeg støtter demokratiet og menneskerettighetene og
vil respektere landets lover».
Det er vanskelig å se hvordan en erklæring om integrasjon
og aktivt medborgerskap i forkant av permanent oppholdstillatelse
skal kunne fremme integreringen ytterligere, og jeg ser ikke grunn
til å støtte forslaget.
Fra og med 1. september 2005 fikk voksne innvandrere
gjennom introduksjonsloven rett og/eller plikt til deltakelse i
opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Hvilke grupper som har henholdsvis
rett og/eller plikt til slik opplæring fremgår av tabellen nedenfor.
Rett og plikt til opplæring
i norsk og samfunnskunnskap
Kilde: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet,
Prop. 1 S (2012–2013).
Personkrets1 | Rett | Plikt | Gratis | Omfang2 |
1) Personer som har fått asyl, personer med opphold på
humanitært grunnlag og familiegjenforente med disse gruppene og
de med kollektivt vern, 16–55 år | X | X | X | 600 timer (550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap),
ved behov opptil 2 400 norsktimer i tillegg |
2) Familiegjenforente med norske og
nordiske borgere bosatt i Norge, 16–55 år | X | X | X | 600 timer (550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap),
ved behov opptil 2 400 norsktimer i tillegg |
3) Personer fra gruppe 1) eller 2) i alderen 55–67 år | X | | X | 600 timer (550 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap),
ved behov opptil 2 400 norsktimer i tillegg |
4) Arbeidsinnvandrere utenfor EØS-/EFTA- regelverket,
16–55 år | | X | | 300 timer (250 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap) |
1) Gjelder personer
som har fått oppholdstillatelse etter 1. september 2005 som gir
grunnlag for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven.
2) For de med rett
og plikt eller bare rett til opplæring som har fått oppholdstillatelse
mellom 1. september 2005 og 1. januar 2012, er omfanget 300 timer
(250 timer norsk og 50 timer samfunnskunnskap), ved behov opptil
2 700 norsktimer i tillegg.
Innføringen av obligatorisk avsluttende prøve
i norsk og samfunnskunnskap ble vedtatt ved Stortingets vedtak 15. juni
2011. Endringen trer i kraft 1. september 2013. Stortinget vedtok
samtidig å utvide timetallet fra 300 til 600 timer for rett og plikt
til deltagelse i norsk og samfunnskunnskap for noen grupper. Endringen trådte
i kraft 1. januar 2012. Gjennomføringskravet som vilkår for innvilgelse
av søknad om permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven
ble endret i tråd med utvidelse av rett og plikt til deltagelse
i norskopplæring i introduksjonsloven.
En individuell plikt til å avlegge avsluttende prøve
understreker den enkeltes ansvar for å lære seg norsk språk og sette
seg inn i norske samfunnsforhold. Deltakere i norskopplæringen vil ha
ulike forutsetninger og ulik skolebakgrunn, samtidig som opplæringen
skal tilpasses den enkeltes behov. I noen tilfeller vil deltakerne
være analfabeter eller ha lite eller ingen utdanning fra før. Personer
med slik bakgrunn vil kunne ha begrensede mulighet til å bestå en
norskprøve, og vil med representantforslaget være hindret fra å få
permanent oppholdstillatelse i Norge. En slik ordning vil særlig
ramme personer med svak skolebakgrunn, spesielt kvinner. Jeg ser
ikke dette som ønskelig.
Jeg oppfatter forslagsstillerne slik at dette forslaget
bare er aktuelt dersom man først beslutter å heve botidskravet til
seks år. Som det fremgår mener jeg at det ikke er grunnlag for en slik
endring av botidskravet, og jeg legger til grunn at heller ikke
forslagsstillerne mener at det er grunn til å innføre nye unntak
fra dagens treårskrav. Det kan for øvrig være store utfordringer i
å utforme en slik ordning, blant annet med hensyn til hvilke aktiviteter
som skal kunne godkjennes, og hvordan faktisk deltagelse skal kunne
kontrolleres.
Gjennom introduksjonsloven er det innført en målrettet
integreringspolitikk for å styrke nyankomne innvandreres mulighet
for deltagelse i yrkes- og samfunnslivet, og deres økonomiske selvstendighet.
Deltagelse i introduksjonsprogrammet lønnes med introduksjonsstønad,
og programmet skal være individuelt tilpasset den enkeltes behov
for grunnleggende kvalifisering for å sikre rask overgang til arbeid
eller utdanning.
Som nevnt foran stilles det også krav til at
en utlending har gjennomført pliktig opplæring i norsk for å få
permanent opphold i Norge. Introduksjonsloven inneholder en blanding
av krav og belønning for å sikre at den enkelte nyankomne lærer
seg norsk, får kunnskap om det norske samfunnet og deltar i yrkes-
og samfunnslivet, så raskt som mulig. Barne-, likestillings- og
inkluderingsdepartementet jobber kontinuerlig med å utvikle og heve
kvaliteten i tilbudet som blir gitt gjennom de to ordningene i introduksjonsloven.
For øvrig bidrar kravet til sikret underhold
og fire års arbeid og utdanning ved familieinnvandring til integrering
av de som kommer til Norge. Det vises til at referansepersonen som hovedregel
må ha en klar tilknytning til norsk arbeidsliv. For arbeidsinnvandrere
følger tilknytning til norsk arbeidsliv av vilkårene for innvilget
tillatelse.
Jeg oppfatter forslaget slik at utlendinger
som er bosatt i Norge skal måtte oppfylle vilkårene for permanent
oppholdstillatelse (etter de strengere regler som forslagsstillerne
har foreslått) for å kunne få opphold for familiemedlemmer i Norge.
Det er i dagens regelverk strenge krav til en utlending som ønsker
sin familie til Norge. I saker om familieinnvandring stilles det
krav om både fremtidig og tidligere inntekt, herunder også krav
om at referansepersonen ikke må ha mottatt økonomisk stønad eller
kvalifiseringsstønad etter sosialtjenesteloven. Dersom referansepersonen
selv er utenlandsk, stilles det som hovedregel også krav om at vedkommende
må ha arbeidet eller tatt utdanning i Norge i fire år før han eller
hun kan søke om familieetablering med en utenlandsk ektefelle. Dette
er krav som skal gi utlendingen et incitament til raskere integrering dersom
vedkommende ønsker å hente familiemedlemmer til Norge.
En stor gruppe som ville bli rammet av forslagsstillernes
innstramningsforslag, ville være flyktninger. Dette er personer
med behov for internasjonal beskyttelse, som dermed er avskåret
fra å videreføre eller etablere familieliv i hjemlandet. Både overfor
disse og overfor andre utlendinger med oppholdstillatelse, mener jeg
at det ville være urimelig strengt å stille et krav om permanent
oppholdstillatelse for å kunne hente familien sin hit. Forslaget
kan også være problematisk i forhold til våre forpliktelser etter
Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) art. 8 om retten
til familieliv. Jeg støtter derfor ikke dette forslaget.
Forslaget innebærer en sterk begrensning for barns,
og særlig særkullsbarns, mulighet for å gjenforenes med en forelder
i Norge. Forslaget vil for eksempel innebære at en kvinne som får opphold
gjennom ekteskap med en norsk borger, ikke kan få med sitt særkullsbarn
til Norge. Barnet vil etter dagens regler få familiegjenforening med
mor, som selv har fått tillatelse gjennom ekteskap med norsk ektefelle.
Forslaget innebærer også at barn som kommer til Norge i familiegjenforening
selv i voksen alder ikke kan etablere et familieliv med noen fra
utlandet før etter innvilget statsborgerskap. Jeg mener forslaget
vil være problematisk i forhold til våre forpliktelser etter FNs
barnekonvensjon og EMK art. 8.
Det er regjeringens syn at dagens regelverk
om underhold i familieinnvandringssakene i tilstrekkelig grad ivaretar
kravene til selvforsørgelse og hensynet til god integrering i det
norske samfunnet, også dersom referansepersonen selv kom gjennom
familieinnvandring. Jeg kan ikke se at en innstramming i mulighetene
for å kunne bli familiegjenforent med nære familiemedlemmer på den
bakgrunn at man selv fikk opphold i Norge gjennom familieinnvandring,
skal være nødvendig av innvandringsregulerende eller andre hensyn.
Det er et generelt mål å utforme et regelverk
som er brukervennlig og fremmer effektiv saksbehandling. Jeg har
merket meg at representantforslaget innebærer mange nye vilkår for permanent
oppholdstillatelse, hvorav flere ville føre til en langt mer ressurskrevende
saksbehandling. I 2011 behandlet Utlendingsdirektoratet nærmere
14 000 saker om permanent oppholdstillatelse. Mer komplisert og
omfattende saksbehandling i et stort antall saker innebærer administrative
og økonomiske konsekvenser for utlendingsforvaltningen. Det er verdt
å merke seg at alene forslaget om å øke botidskravet fra tre til
seks år vil ha betydelige økonomiske og administrative konsekvenser,
da forslaget innebærer at tredjelandsborgere vil måtte søke om fornyelse
av sine tillatelser over flere år enn i dag. Representantforslaget
fremstår på denne bakgrunn som lite heldig med hensyn til en effektiv
utlendingsforvaltning.