Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av representantene Jørgen Kosmo, Inge Lønning, Lodve Solholm, Ågot Valle, Odd Holten, Berit Brørby og Carl I. Hagen, omhandler endringer i gjeldende riksrettsordning på bakgrunn av forslagene fremsatt i Dokument nr. 19 (2003-2004).
Dokument nr. 19 (2003-2004) Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalget til å utrede alternativer til riksrettsordningen, ble avgitt 1. juni 2004.
Den 5. juni 2003 fattet Stortingets presidentskap vedtak om å nedsette et utvalg til å utrede alternativer til den nåværende riksrettsordning. Utvalget fikk følgende mandat:
"Utvalget skal utrede alternativer til riksrettsordningen og formulere alternative grunnlovsforslag. Utredningen skal bygge videre på kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader i Innst. S. nr. 210 (2002- 2003), rapporten fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon (Dokument nr. 14 (2002-2003)) og debatten i Stortingets møte 28. mai 2003."
Som interne medlemmer i utvalget ble oppnevnt stortingspresident Jørgen Kosmo (leder) og stortingsrepresentant Carl I. Hagen. Som ekspertmedlemmer ble oppnevnt sivilombudsmann Arne Fliflet, professor Bjørn Erik Rasch og høyesterettsjustitiarius Carsten Smith.
Utvalget foreslår å beholde riksrettsordningen, men det legges vekt på å bygge ned de sider ved dagens ordning som åpner for en utpreget politisk skjønnsutøvelse, og styrke den rettslige dimensjonen. Riksretten videreføres som en særdomstol for et avgrenset, konstitusjonelt ansvar, men det foreslås endringer i dagens ordning både når det gjelder organisering og ansvarsgrunnlag.
Det presiseres i Grunnloven § 86 og i ansvarlighetsloven at det konstitusjonelle ansvar avgrenses til brudd på konstitusjonelle plikter som påhviler statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere. Riksrettens kompetanse utvides for øvrig til også å omfatte erstatningssaker - uavhengig av om det anlegges straffesak og av om tiltalte i en konkret sak idømmes straff.
Ansvarlighetsloven foreslås beholdt, men bestemmelser som knytter straffansvaret til svært vidtfavnende og utpreget politiske vurderingstemaer foreslås ikke videreført. Grunnloven § 30 tredje ledd foreslås endret i samsvar med dette.
Det foreslås videre å endre Grunnloven § 20 slik at det skal være adgang til å benåde en som domfelles av Riksretten dersom Stortinget samtykker.
Regjeringens opplysningsplikt overfor Stortinget og plikt til å søke avskjed etter mistillitsvotum foreslås grunnlovsfestet, jf. forslag til nye bestemmelser i Grunnloven §§ 82 og 15.
Etter dagens ordning består Riksretten av dommere fra Høyesterett og medlemmene i Lagtinget. Høyesterettsdommere skal fortsatt inngå i Riksretten, men lagtingsmedlemmene erstattes av et riksrettsutvalg - legdommere som velges av Stortinget for en periode på 6 år. Møtende stortingsrepresentanter skal ikke lenger kunne være medlemmer av Riksretten. I henhold til den foreslåtte Grunnloven § 86 skal Riksretten bestå av 11 medlemmer - 5 dommere fra Høyesterett og 6 medlemmer valgt av Stortinget. Høyesterettsjustitiarius skal være Riksrettens president.
Av den foreslåtte Grunnloven § 86 fremgår det videre at Stortinget i plenum erstatter Odelstinget som påtalemyndighet i riksrettssaker.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen forutsettes for øvrig å erstatte protokollkomiteen som forberedende organ, og komiteens funksjon foreslås regulert i Stortingets forretningsorden. Det foreslås også at Stortinget, med tilslutning fra en tredjedel av representantene, skal kunne vedta at et nytt, uavhengig særorgan - kalt Stortingets ansvarskommisjon - skal innlede undersøkelser med sikte på å avklare om det er grunnlag for å gjøre konstitusjonelt ansvar gjeldende mot noen. Regler om ansvarskommisjonen forutsettes gitt i riksrettergangsloven.
Forslag til endringer i lov 5. februar 1932 nr. 1 om straff for handlinger som påtales ved riksrett og lov 5. februar 1932 nr. 2 om rettergangen i riksrettssaker, fremmes i et eget representantforslag, jf. Dokument nr. 8:22 (2006-2007). Forslag til endringer i Stortingets forretningsorden fremmes i et eget representantforslag, jf. Dokument nr. 8:20 (2006-2007).
Om den nærmere begrunnelsen for forslagene viser forslagsstillerne til Dokument nr. 19 (2003-2004).
Utvalget som utredet alternativer til riksrettsordningen
peker på at statsstyret har undergått vesentlige
endringer i de siste 100 år. Utvalget uttaler:
"Dagens politiske system er så forandret
i forhold til det system Grunnloven i 1814 var tuftet på,
at det må få konsekvenser for den ansvars- og
domstolsordningen som skal sikre virkeliggjøringen av vår
tids folkestyre. En helt vesentlig endring er innføringen
av parlamentarismen. Et særlig trekk i utviklingen er ellers
at rettsstatsideene i dag inngår som en grunnleggende del av
vårt folkestyre. Det er derfor viktig å forankre dagens
riksrettsordning i disse ideer og utforme ordningen i samsvar med
vår tids prinsipper for rettssikkerhet. Selv om riksrettsordningen
ikke har vært i bruk på over sytti år
og selv om sannsynligheten for at den vil bli tatt i bruk ikke måtte
være stor, er det av stor prinsipiell betydning at ansvarsordningen
for landets fremste tillits- og embetsmenn samsvarer med de rettsstats-
og rettssikkerhetsidealer som ellers gjelder i samfunnet."
Utvalget viser til at gjeldende ordning er tungrodd
og ressurskrevende og mener at særlig den innledende fasen
av en riksrettssak - etterforskningsstadiet - er lagt opp på en
lite hensiktsmessig måte. Dette kan bidra til at terskelen
for å sette i gang undersøkelser som eventuelt
kan lede til en tiltale, blir svært høy.
Ved gjennomgangen av alternativer til riksrettsordningen
har utvalget særlig lagt vekt på følgende
prinsipper som anses vesentlige: For det første er det
et grunnleggende utgangspunkt at statsråder, stortingsrepresentanter
og høyesterettsdommere skal ansvarliggjøres i
tilfeller disse personer har begått rettsstridige handlinger.
Med makt må det følge et reelt ansvar.
Utvalget uttaler at riksrettsansvaret bare bør
være et ansvar for rettsstridige handlinger og at ansvaret
bør gjøres gjeldende bare der det foreligger brudd
på rettsregler. Brudd på normer som i sin natur
er politiske, bør ifølge utvalget behandles politisk,
og ikke i en rettergang.
Et annet hovedpoeng for utvalget har vært
at like tilfeller skal behandles likt. Der en statsråd,
stortingsrepresentant eller høyesterettsdommer begår
handlinger som enhver annen arbeidstaker kan begå, bør
disse handlinger pådømmes på samme måte,
uavhengig av hvem som har begått handlingen. For enkelte
av de straffbare forhold som i dag pådømmes ved
riksrett, vil prinsippet om likebehandling medføre at strafforfølgning
mot disse personene må normaliseres.
Utvalget har lagt vekt på at en revidert
riksrettsordning må utformes slik at den sikrer en uavhengig
og upartisk rettergang.
Utvalget mener at Stortinget peker seg ut som
den myndighet som mest naturlig kan følge de konstitusjonelt
ansvarliges praksis og dermed finne frem til kritikkverdige forhold
som kan lede til en tiltale. Anklagemyndighet i plenum forutsetter
at en komité pekes ut som innstillende instans. Utvalget
mener det er en fordel om en av Stortingets faste komiteer gis innstillingsmyndighet,
og at kontroll- og konstitusjonskomiteen peker seg ut som den mest
naturlige komiteen.
Utvalget har foreslått at det etableres
en permanent ansvarskommisjon med fem faste medlemmer. Ved sammensetningen
bør det legges vekt på hensynet til kompetanse,
men også hensynet til uavhengighet. Kommisjonen skal være
et faglig kompetent etterforskningsorgan som skal bistå Stortinget
i å klarlegge grunnlaget for en eventuell tiltale for riksrett.
De nærmere regler om ansvarskommisjonen, foreslås
hjemlet i et nytt kapittel 3 i lov om rettergangsmåten
i riksrettssaker.
Utvalget har foreslått en presisering
i bestemmelsens første ledd, slik at Riksretten bare skal
dømme der de konstitusjonelt ansvarlige har "brudt deres
konstitusjonelle plikter". Forslaget innebærer en avgrensning
av Riksrettens kompetanse i forhold til det som nå gjelder.
Utvalgets forslag til sammensetning av Riksretten fremgår
av Grunnloven § 86 tredje og fjerde ledd.
Det foreslås at Riksretten skal bestå av
5 høyesterettsdommere. Det blir anført at antall
dommere ikke bør være så stort at riksrettsprosessen
blir for tungvint og at Høyesterett ikke bør tappes
for så mange dommere at "den daglige drift" rammes. De
5 dommerne bør være justitiarius sammen med de
av Høyesteretts dommere som har lengst ansiennitet i retten.
Det foreslås at høyesterettsjustitiarius skal
være Riksrettens formann. De stortingsvalgte medlemmer
av Riksretten - Riksrettsutvalget - bør etter utvalgets
syn utgjøre et flertall i Riksretten. Dette vil sikre en
grad av kontinuitet fra dagens ordning. Det bør etter utvalgets
syn være tilstrekkelig med 6 medlemmer i Riksrettsutvalget,
og det foreslås at det velges 4 varamedlemmer. Møtende stortingsrepresentanter
eller medlemmer av statsrådet skal ikke kunne velges til
medlemmer. Medlemmene av Riksrettsutvalget kan være tidligere
stortingspolitikere eller statsråder, eller de kan være
uten politisk bakgrunn og uten klare partipolitiske preferanser.
Riksrettsutvalgets medlemmer velges for en periode på 6 år og
skal ikke fratre som dommere selv om valgperioden er utløpt
før riksrettssaken er ferdig behandlet.
En høyesterettsdommer skal ikke fratre
som riksrettsdommer selv om han går av som høyesterettsdommer,
eksempelvis på grunn av aldersgrense eller fordi han tiltrer
en annen stilling.
Utvalget foreslår at de eksisterende
regler om utskyting i Grunnloven og riksrettergangsloven, bortfaller. Gjeldende
ordning innebærer at alle lagtingsmedlemmer og høyesterettsdommere
- som ikke er inhabile - i utgangspunktet skal være dommere
i Riksretten, men den anklagede og aktor har rett til å skyte
ut så mange dommere at 14 lagtingsmedlemmer og 7 høyesterettsdommere
er igjen ved forhandlingens start. Når saken tas opp til
doms, skal antallet reduseres til henholdsvis 10 og 5 etter loddtrekning.
Utvalget påpeker at utskytingsordningen
medfører at et stort antall representanter og høyesterettsdommere formelt
sett knyttes til domstolen, men at kun 15 rent faktisk ender opp
som dommere i en konkret sak. Dette fremstår som lite hensiktsmessig.
Som følge av at utskytingsreglene går
ut, kan dagens bestemmelser i Grunnloven § 87
i stor grad oppheves.
Utvalget foreslår at det i Grunnloven § 15,
som i dag står ledig, tas inn en bestemmelse om statsrådenes
plikter etter at Stortinget har fattet mistillitsvedtak. Forslaget
til ny riksrettsordning innebærer at ansvarlighetsloven
og riksrettergangsloven videreføres, og det er ingen nødvendig
forutsetning for forslaget at parlamentarismens prinsipp grunnlovsfestes.
Utvalget mener likevel at det er naturlig og ønskelig med
en slik grunnlovsbestemmelse når det også foreslås å grunnlovsfeste
regjeringens opplysningsplikt. I forhold til Riksretten er plikten
til å søke avskjed etter et mistillitsforslag
helt sentral, og det gir derfor en bedre sammenheng i lovverket
om den plikten nedfelles i den skrevne Grunnloven.
Plikten til å søke avskjed
etter mistillitsvotum gjelder i forhold til regjeringen som helhet
hvis stortingsflertallet uttaler at regjeringen eller statsministeren
ikke har forsamlingens tillit. Likedan kan mistillitsvotum være
rettet mot enkeltstatsråder. I så fall må et
vedtatt mistillitsforslag innebære at det utnevnes en ny
statsråd, eller at statsministeren - hvis det på forhånd
er klargjort at regjeringen har stilt seg solidarisk bak statsråden
- søker avskjed for hele regjeringen.
I utvalgets forslag pålegges Kongen
i statsråd en plikt til å innvilge regjeringens
avskjedssøknad. Den foreslåtte formulering innebærer
ikke at Kongen er pliktig til å innvilge denne søknaden
med umiddelbar virkning. Kongen vil måtte la den avgående
regjering sitte som forretningsministerium til en ny regjering er utnevnt.
Dette kommer til uttrykk i forslagets tredje ledd, hvor regjeringens
fullmakter som forretningsministerium er angitt. Bestemmelsen må forstås
slik at regjeringen har plikt til å fungere som forretningsministerium
og ta seg av de løpende forretninger.
Etter Grunnloven § 20 første
ledd har Kongen rett til å benåde forbrytere etter
at dom har falt. I riksrettssaker er imidlertid Kongens benådningsrett
svært begrenset, jf. Grunnloven § 20
annet ledd, der det bestemmes at Kongen ikke har benådningsmyndighet
i riksrettssaker, bortsett fra der det er idømt dødsstraff.
Utvalget har pekt på at benådningsretten i alminnelighet
er ment som en sikkerhetsventil i de enkelttilfeller loven kan komme
til å virke urimelig hardt. Også i riksrettssaker kan
det vise seg at straffen rammer domfelte på en urimelig
måte. Samtidig må det minnes om at Kongens benådningsrett
i sin alminnelighet ikke er ansett for å gripe inn i domstolenes
uavhengighet. Utvalget foreslår en endring i Grunnloven § 20
slik at det skal være adgang til å benåde
en som domfelles av Riksretten dersom det foreligger samtykke fra
Stortinget.
Grunnloven § 30 tredje ledd
gir hjemmel for å straffe det medlem av statsrådet
som er ansvarlig for en forfatningsstridig, lovstridig eller øyensynlig
landsskadelig beslutning fattet av Kongen. Forslaget til revisjon
av riksrettsordningen legger vekt på å bygge ned
de sider ved dagens ordning som åpner for en utpreget politisk skjønnsutøvelse
og styrke den rettslige dimensjonen. Utvalget foreslår
en endring i Grunnloven § 30 tredje ledd første
punktum slik at kriteriet "øiensynligen er skadelig for
Riget" tas ut av Grunnloven. Dette nødvendiggjør
en tilsvarende endring i ansvarlighetsloven § 11.
Utvalget viser til at bestemmelsen i Grunnloven § 30 tredje
ledd første punktum har gitt, og gir i prinsippet fortsatt
Stortinget et maktmiddel til gjennom Riksretten å sikre
at regjeringen ikke utøver myndighet i strid med folkeviljen.
Riksretten blir dermed på mange måter et tvisteløsningsorgan
mellom regjering og storting. Politisk uenighet mellom Stortinget
og regjeringen løses i vår tid gjennom de parlamentariske
midler, og ikke gjennom straffeansvar. Det kan dessuten vanskelig
tenkes at det ligger et behov for å straffe en regjering
bare fordi det har oppstått en alvorlig politisk konflikt
mellom statsorganene. Utvalget viser videre til at dersom regjeringen
eller en statsråd har utvist uforstand eller forsømmelighet
i tjenesten, vil dette uansett være straffbart etter ansvarlighetsloven § 10.
Det kan derfor neppe lenger være behov for å straffelegge handlinger
som er øyensynlig skadelige for riket. Til dette kommer
de rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved å knytte
straff til et så vidt upresist kriterium.
Utvalget viser til at det i dag er alminnelig
antatt at regjeringen har en rettslig bindende opplysningsplikt overfor
Stortinget. Det er heller ikke særlig tvil om at denne
rettsregel nå har status som konstitusjonell sedvanerett,
altså med gjennomslagskraft som Grunnloven selv. Utvalget
finner at en så vidt sentral rettsregel i det konstitusjonelle
liv som opplysningsplikten, bør fremgå av den
skrevne grunnlov, også av hensyn til legalitetsprinsippet.
Det må også være hensiktsmessig at regelen
gis en mer presis utforming enn det den konstitusjonelle sedvaneregel
til nå har hatt.
En slik bestemmelse skal i prinsippet håndheves
av Riksretten. Brudd på den grunnlovsbestemte plikten kan
dermed sanksjoneres med straffansvar. Dette tilsier etter utvalgets
syn en viss tilbakeholdenhet med å strekke grunnlovsbestemmelsen
maksimalt i forhold til de normer som i dag gjelder i forholdet
mellom storting og regjering. Straff bør bare kunne gjøres
gjeldende overfor de mest klanderverdige forholdene, der det er behov
for rettslig regulering. Ved utformingen av en grunnlovsbestemmelse
om opplysningsplikt har utvalget tatt hensyn til at behovet for
informasjon vil variere fra sak til sak. Utvalget viser til at spørsmålet
om når regjeringen har tillit i Stortinget - eller mer
presist, hva regjeringen må opplyse om for å ha
tillit - i all hovedsak er et politisk, og ikke et rettslig spørsmål.
Opplysningsplikten foreslås nedfelt i en ny § 82
i Grunnloven.
"Ny § 15 skal lyde:
Enhver, som har Sæde i Statsraadet,
er pligtig til at indlevere sin Ansøgning om Afsked, efter
at Storthinget har fattet Beslutning om Mistillid til vedkommende Statsraad
alene eller til det samlede Statsraad.
Kongen er forbunden at indvilge slig Ansøgning
om Afsked.
Naar Storthinget har fattet Beslutning om Mistillid, kunne
bare de Forretninger udføres, som ere nødvendige
for en forsvarlig Embedsførsel."
"§ 20 annet ledd skal lyde:
I de Sager som af Storthinget foranstaltes anlagte
for Rigsretten, kan ingen anden Benaadning, end Fritagelse for idømt
Livsstraf, finde Sted, medmindre Storthinget har givet sit Samtykke
dertil."
"§ 30 tredje ledd skal lyde:
Finder noget Medlem af Statsraadet, at Kongens Beslutning
er stridende mot Statsformen eller Rigets Love, er det Pligt at
gjøre kraftige Forestillinger derimod samt at tilføie
sin Mening i Protokollen. Den der ikke saaledes har protesteret,
ansees at have været enig med Kongen, og er ansvarlig derfor,
saaledes som siden bestemmes, og kan af Storthinget sættes
under Tiltale for Rigsretten."
"Ny § 82 skal lyde:
Regjeringen skal meddele Storthinget alle de
Oplysninger, der ere nødvendige for Behandlingen af de Sager,
den fremlægger. Intet Medlem af Statsraadet maa fremlægge
urigtige eller vildledende Oplysninger for Storthinget eller dets
Organer."
"§ 86 skal lyde:
Rigsretten dømmer i første
og sidste Instans i de Sager, som Storthinget anlægger
mod Statsraadets, Høiesterets eller Storthingets Medlemmer
for strafbart eller andet retstridigt Forhold, naar de have brudt
deres konstitutionelle Pligter.
De nærmere Regler om Storthingets Paatale
efter denne Paragraf fastsættes ved Lov. Dog kan der ikke sættes
kortere Forældelsesfrist end 15 Aar for Adgangen til at
gjøre Ansvar gjældende ved Tiltale for Rigsretten.
Dommere i Rigsretten ere 6 Medlemmer valgte
af Storthinget og de 5 efter Embedsalder ældste, fast udnævnte
Medlemmer af Høiesteret, deriblandt Høiesterets
Formand. Storthinget vælger Medlemmerne og Stedfortrædere
for 6 Aar. Et Medlem af Statsraadet eller Storthinget kan ikke vælges
til Medlem af Rigsretten. I Rigsretten har Høiesterets
Formand Forsædet.
Den der har taget Sæde i Rigsretten
som valgt af Storthinget, udtræder ikke af Retten, om den
Tid, for hvilken han er valgt, udløber før Rigsrettens
Behandling af Sagen er tilendebragt. Heller ikke en Høiesteretsdommer,
som er Medlem af Rigsretten, udtræder af Retten, selvom
han fratræder som Medlem af Høiesteret."
"§ 87 skal lyde:
De nærmere Forskrifter om Sammensætningen
af Rigsretten og Sagsbehandlingen fastsættes ved Lov."
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Berit Brørby, Svein Roald Hansen og Ivar Skulstad, fra
Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Lodve Solholm, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti,
Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, Ola T. Lånke, og fra
Senterpartiet, Magnhild Meltveit Kleppa, konstaterer med
tilfredshet at det etter mange års debatt om Riksrettens
rolle og betydning i dagens samfunn nå foreligger et godt
og gjennomarbeidet forslag til grunnlovsendringer som vil medføre
en modernisering og tilpasning til vår tid av Riksretten.
Komiteen mener det er riktig å beholde
Riksretten som en særdomstol for et avgrenset, konstitusjonelt ansvar
og støtter de forslag som er fremsatt både når det
gjelder organisering og ansvarsgrunnlag. Komiteen er
enig i at Riksretten forankres i dagens parlamentariske system og
deler Kosmo-utvalgets vurdering av behovet for å bygge
ned de sider ved dagens ordning som knytter straffansvaret til svært
vidtfavnende og utpreget politiske vurderingstemaer. Det presiseres
i Grunnloven § 86 og i ansvarlighetsloven at det konstitusjonelle
ansvar avgrenses til brudd på konstitusjonelle plikter
som påhviler statsråder, stortingsrepresentanter
og høyesterettsdommere.
Komiteen støtter utvalgets
vurderinger av at statsråder, stortingsrepresentanter og
høyesterettsdommere skal ansvarliggjøres i de
tilfeller de har begått rettsstridige handlinger, og at
riksrettsansvar bare bør være et ansvar for rettsstridige
handlinger. Dette innebærer at ansvarsområdet
kun skal omfatte det særlige ansvaret som følger
av å inneha landets øverste verv og embeter. Lovbrudd
av annen karakter skal håndteres på samme måte
som for andre borgere, det vil si etter de ordinære straffebestemmelser.
Forslaget til ny riksrettsordning bygger etter komiteens syn
på disse prinsippene.
Dagens riksrettsordning gir Stortinget et maktmiddel til å sikre
at regjeringen ikke utøver myndighet i strid med folkeviljen,
og kan derved benyttes som tvisteløsningsorgan mellom regjering
og storting. Komiteen mener imidlertid at politisk
uenighet mellom storting og regjering bør løses
med politiske virkemidler, og ikke rettslige. Komiteen støtter
derfor endringen i Grunnloven § 30 tredje ledd
og i ansvarlighetsloven, med sikte på å bygge
ned de sider ved dagens ordning som åpner for en utpreget
politisk skjønnsutøvelse og styrke den rettslige
dimensjonen.
Komiteen støtter videre
forslaget om at Riksrettens kompetanse utvides til også å omfatte
erstatningssaker - uavhengig av om det anlegges straffesak og av om
tiltalte i en konkret sak idømmes straff.
Komiteen er enig i at gjeldende
ordning er tungrodd og ressurskrevende. Det er likevel grunn til å understreke
at den viktigste grunnen til at riksrettsordningen svært
sjelden har vært benyttet er, ikke at den er ubrukelig,
men snarere at det knapt har vært avdekket et eneste tilfelle
av at statsråder som ledd i sin embetsførsel har
gjort seg skyldige i straffbare forhold, slik det påpekes
i Dokument nr. 14 (2002-2003).
Komiteen støtter forslaget
til endringer i Stortingets forretningsorden om at en tredjedel
av Stortingets medlemmer kan beslutte å be Stortingets
ansvarskommisjon sette i gang etterforskning og at det er kontroll- og
konstitusjonskomiteen som i så fall forbereder saken for
plenumsbehandling, samt at det er kontroll- og konstitusjonskomiteen
som fremmer saken for Stortinget, når Stortingets ansvarskommisjon
har avsluttet etterforskningen. Komiteen viser til
at det forslag til et nytt system for påtale og pådømmelse
som er utarbeidet av Kosmo-utvalget gjengitt i Dokument nr. 19 (2003-2004),
blant annet bygger på rapporten fra utvalget til å utrede
Stortingets kontrollfunksjon (Dokument nr. 14 (2002-2003)) (Frøiland-utvalget),
Innst. S. nr. 210 (2002-2003) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen
i saken og debatten i Stortingets møte 28. mai 2003. De
foreliggende forslag er således et resultat av et grundig
forarbeid.
Komiteen slutter seg til utvalgets
klargjørende synspunkter på at det er kun de gjerninger
statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere
gjør i sin embetsførsel som skal ansvarliggjøres
innenfor riksrettssystemet, mens andre mulige lovbrudd behandles
i det ordinære rettssystemet.
Komiteen gir også sin
tilslutning til forslaget om å opprette en permanent ansvarskommisjon
som er i beredskap til å etterforske og utrede en sak og
at Stortinget velger 6 medlemmer med 4 varamedlemmer til et riksrettsutvalg
som sammen med fem høyesterettsdommere utgjør
den nye Riksretten. Denne konstruksjonen vil medføre at
de personer som både skal etterforske og dømme,
er på plass og i beredskap hvis spørsmålet
om å reise sak fremkommer. Kommisjonen skal i prinsippet
ha samme myndighet som den ordinære påtalemyndighet
har ved etterforskning av straffesaker.
Komiteen vil understreke betydningen
av at riksrettsordningen utformes slik at den sikrer en uavhengig og
upartisk rettergang. Det innebærer at anklagemyndigheten
skal være klart skilt fra domsmyndigheten.
Komiteen støtter forslaget
om en sammensetning av Riksretten, som utelukker at sittende medlemmer
av regjeringen eller møtende stortingsrepresentanter kan velges
som medlem eller stedfortreder.
Komiteen støtter forslaget
om å innføre en bestemmelse i Grunnloven § 15
om plikt for regjeringen til å søke avskjed og
for Kongen en plikt til å innvilge søknaden etter
et mistillitsvotum. Dette innebærer at det parlamentariske
prinsipp føres inn i Grunnloven og representerer en naturlig
fornyelse av denne.
Komiteen finner også at
det er riktig med tilsvarende mulighet for Kongen til å benåde
straffedømte enten de er dømt av en vanlig domstol
eller ved Riksrett, fordi benådningsinstituttet er en sikkerhetsventil som
bør gjelde alle uavhengig av hvilken domstol som avsier
kjennelse. Benådningsretten i riksrettssaker forutsetter
imidlertid samtykke fra Stortinget.
Komiteen slutter seg også til
forslaget om å fjerne kriteriet "øiensynligen
er skadelig for Riget" i § 30 i Grunnloven. Bestemmelser
som knytter straffansvaret til svært vidtfavnende og utpreget
politiske vurderingstemaer skal ikke videreføres. Dette
nødvendiggjør en tilsvarende endring i ansvarlighetsloven § 11.
Komiteen viser til at det er
alminnelig antatt at regjeringen har en rettslig bindende opplysningsplikt overfor
Stortinget, og at denne rettsregel nå har status som konstitusjonell
sedvanerett, altså med gjennomslagskraft som Grunnloven
selv. Komiteen mener likevel at en så vidt
sentral rettsregel i det konstitusjonelle liv som opplysningsplikten,
bør fremgå av den skrevne Grunnloven, også av
hensyn til legalitetsprinsippet, og støtter endringen.
Dette representerer også en naturlig modernisering av Grunnloven.
Komiteen viser til Kosmo-utvalgets
innstilling og forslag som også inneholder forslag til
endringer i ansvarlighetsloven og riksrettergangsloven, samt Stortingets
forretningsorden, som er naturlige konsekvenser av en vedtagelse
av de foreliggende grunnlovsforslag. Kosmo-utvalgets forslag til
slike endringer er fremmet som representantforslag av de samme forslagsstillere
som står bak grunnlovforslaget, i den grad de er forslagsberettigede.
Representantforslagene behandles parallelt i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen slutter
seg i hovedsak også til disse foreslåtte endringer
og legger til grunn at endringene i riksrettsordningen trer i kraft
umiddelbart.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende
vedtak:
Dokument nr. 12:1 (2003-2004) - grunnlovsforslag fra Jørgen Kosmo, Inge Lønning, Lodve Solholm, Ågot Valle, Odd Holten, Berit Brørby og Carl I. Hagen om endringer i Grunnloven §§ 20, 30, 86 og 87 og nye §§ 15 og 82 (Riksretten) - bifalles.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 12. desember 2006
Lodve Solholm
leder |
Carl I. Hagen
ordfører |