Til Stortinget
De fleste lover og regler som gjelder for nordmenn som permanent
eller midlertidig bosetter seg i andre land, eller som vekselvis
bor i Norge og i et annet land, er foreldet eller ikke tilpasset
nåtid og fremtid. Situasjonen har endret seg radikalt de
siste tiår, og vi er nå inne i en rivende utvikling
mot helt nye livssituasjoner for et stort antall nordmenn. Det mest tydelige
er de mange som velger å bo i et annet land deler av året
i sin pensjonisttilværelse og som kjøper eller
leier en tilleggsbolig i et annet land. Dessuten har vi en utvikling
hvor norske kommuner og foreninger etablerer eldreinstitusjoner,
rehabiliteringsinstitusjoner og behandlingsinstitusjoner i utlandet.
Forslagsstillerne understreker at forslaget dreier seg om området
innenfor EØS.
Det er imidlertid viktig at man skiller mellom de som reelt er
varig utflyttet og betaler skatter og avgifter i utlandet, og de
som bor i utlandet mer sesongmessig og derfor betaler sine skatter
og avgifter til Norge. Man kan ikke forlange å få alle
goder fra Norge dersom man reelt flytter til et annet land og betaler skatter
og avgifter i dette landet. Har en bestemt seg for å være
varig utflyttet, så må en også primært
forholde seg til dette landets tjenestetilbud.
I tillegg til eldre som selv anskaffer seg en bolig i utlandet,
kommer nå en betydelig vekst i omsorgsboliger og sykehjemsplasser
for eldre i utlandet, særlig i områdene Syd-Spania,
Mallorca, Kypros, Kanariøyene og andre varmere strøk.
Slike vil kunne eies og drives av staten, kommuner, private bedrifter
eller ideelle organisasjoner.
Det spørsmål som reiser seg, er hvilke lover
og regler som bør gjelde for finansiering og
drift av disse i forhold til det som gjelder i Norge. Skal det offentlige
ha den samme plikt til å dekke utgifter for slike i utlandet
som loven fastsetter hjemme? Hvis en privat organisasjon som f.eks.
Sagenehjemmet (Oslo) har en ledig sykehjemsplass, skal
en kommune eller bydel kunne kjøpe en plass for en av sine pleietrengende
eldre? Hvilken og hvorledes skal betalingen skje? Skal de samme
regler for egenbetaling som ved et sykehjem i Norge gjelde? Bør
det lages regler for norsk godkjennelse av eldreinstitusjoner som
betales av kommuner på vegne av brukerne?
I dag er det kommunene som har ansvaret for en forsvarlig eldreomsorg,
men det er innenfor de gitte økonomiske rammer. En kommune
kan således prioritere annen utbygging og unnlate å bruke
penger til eldreomsorgstilbud som hjemmehjelp, hjemmesykepleie,
ergoterapi, fysioterapi, trygghetsalarmtjeneste, dagsenteropphold,
eldresentre, omsorgsboliger, sykehjemsplasser, m.m. Skal en kommune
kunne avvise en pleietrengende eldre i sin kommune hvis det foreligger
tilbud om en godkjent tjeneste eller plass i en annen kommune, eller
i et annet land innenfor en forhåndsfastlagt økonomisk
ramme?
Det kan i dag være mennesker som mottar hjemmehjelp
eller hjemmesykepleie i sin hjemkommune, men som av helsemessige årsaker
vil bosette seg noen måneder av året i et varmere
land. Bør da hjemkommunen være forpliktet til å betale
for slike tjenester i utlandet, eller skal kommunen tjene økonomisk
på at en slik person tar opphold noen måneder av året
i et annet land? Hvis kommunen har den samme forpliktelse til å finansiere
eldreomsorgstjenester for en innbygger under midlertidig opphold
i utlandet, hvilket ansvar, hvis noe, skal kommunen da ha for tilbudets
kvalitet?
Det kan hevdes at dette bør være opp til hver
enkelt kommune slik det i dag allerede er, men det vil kunne få betydelige
konsekvenser i fremtiden. Hvis noen kommuner vil dekke utgifter
for sine innbyggere til nødvendige tjenester ved midlertidig
bosetting i utlandet mens andre ikke gjør det, hvorledes
vil virkningen da bli når det er innført bosettingsfrihet
i hele landet også for sterkt pleietrengende eldre? Hvis
en kommune fikk en dramatisk tilflytting av pleietrengende eldre
fordi denne kommunens tilbud var godt både i Norge og i
utlandet, ville selvsagt økonomien i en slik kommune bryte
sammen.
Objektivt og sett ut ifra hensynet til de pleietrengende eldre
er det klart at forholdene bør legges til rette for pleietrengende
eldre som ønsker å bo deler av året i
et land i Middelhavsområdet. Kostnadene vil, som følge
av lavere lønninger og lavere priser samt billigere boliger,
være slik at det vil kunne bli både en økonomisk
fordel for det offentlige og et bedre liv for den eldre. Svært
mange vil ha betydelig helsemessig gevinst av kortere eller lengre
opphold i varmere strøk. Det hele må imidlertid
organiseres, og en rekke lover og regler må tilpasses.
Det mest fornuftige ville selvsagt være å følge Fremskrittspartiets
mangeårige oppskrift med å overføre det økonomiske
ansvaret for helse- og eldreomsorgstjenester til staten ved folketrygden.
Rikstrygdeverket kan administrere det hele via trygdekontorene,
basert på betaling for tjenester til godkjente offentlige
og private produsenter etter behovsgodkjennelse og kontroll ved
trygdekontorene og med full valgfrihet av tjenesteprodusent for
brukerne. Når en slik reform fortsatt vil ta en del år,
er det imidlertid nødvendig med en gjennomgang av dagens
system for å få en tilpasning til det faktum at
eldre, uføre og funksjonshemmede velger å bo deler
av året i utlandet.
I forhold til godkjennelse av eldreinstitusjoner og eventuelle
regler for hvilke funksjoner som må utføres
av norsktalende personell, og hvilke funksjoner som kan utføres
av lokalt ansatte, må et regelverk utformes.
Det samme gjelder betalingssystemer og -satser, samt kvalitetskontroll
og ansvarsklarlegging for norske kommuner når det gjelder
innbyggere som er midlertidig bosatt i et annet land.
Fremveksten av norske bosettinger i utlandet fører til
behovet for en rekke avklaringer av det norske ansvaret for å gi
norske barn tilbud om en forsvarlig skolegang, til tross for at
barna bor utenfor Norges grenser. Det faktum at stadig flere nordmenn
velger å bosette seg i utlandet for å arbeide
av helsemessige årsaker eller av annen relevant grunn,
aktualiserer spørsmålet om Norge skal legge til
rette for at skoler i utlandet kan få et tilbud basert
på norske opplæringsplaner og hvor undervisningen
skjer på norsk. Det finnes allerede slike tilbud i flere
land.
Det er imidlertid ikke klare grenser for hvilke rettigheter norske
elever har til slik skolegang, ei heller i hvilken grad Norge er
eller bør være forpliktet til å legge
til rette for et slikt tilbud. Forslagsstillerne viser til Innst.
O. nr. 1 (2004-2005), jf. Ot.prp. nr. 64 (2003-2004) om lov om endringer
i lov om frittstående skoler, hvor flertallet "… legger
til grunn at norske frittstående skoler i utlandet så langt
det er praktisk mulig behandles på samme måte
som frittstående skoler i Norge og slik at godkjenning
gir samme offentlig støtte."
På tross av ovenstående flertallsmerknad avviste Utdanningsdirektoratet
nylig en søknad fra Den norske skolen Costa del Sol i Spania,
om utvidet tilbud på videregående trinn, med den
bemerkelsesverdige begrunnelse at en ikke ville legge til rette
for økt utflytting fra Norge. Det ble fra Utdanningsdirektoratets
side påstått at slik tilrettelegging var uheldig
fordi enkelte familier angivelig flytter til utlandet på flukt
fra det norske barnevernet. Forslagsstillerne er meget kritisk til
den mistenkeliggjøring Utdanningsdirektoratet utsetter
familier som flytter til utlandet for. I dette konkrete tilfellet
er 20 pst. av elevene ved skolen direkte knyttet til at barnas foreldre
jobber for Aker Kværner på Solkysten. Aker Kværner
hevder at et slikt skoletilbud er avgjørende for å få kvalifisert norsk
personell til å arbeide for selskapet i utlandet.
Etter forslagsstillernes oppfatning viser dette eksempelet tydelig
behovet for å avklare situasjonen for elevene ved slike
skoler og hvilke rettigheter disse har. Dette er en problemstilling
som vil forsterke seg ytterligere ved at flere norske kommuner etablerer sykehjemsplasser
for egne brukere i eksempelvis Spania. Det vil øke behovet
for norsk arbeidskraft, og for å sikre rekruttering av
kvalifisert norsk arbeidskraft på kort og lengre sikt er
det nødvendig å gi et godt skoletilbud til barna.
Forslagsstillerne har registrert at stortingsflertallet har strammet
inn friskoleloven og satt en midlertidig stopp for all ny virksomhet
til ny lov skal vedtas i 2007. Det betyr at det vil bli meget problematisk å starte
nye friskoler i utlandet. Likevel mener forslagsstillerne at det
er nødvendig med en total avklaring av hvilke rettigheter
de enkelte norske barna har, og hvilken plikt Norge har til å bidra
til at barna får forsvarlig skolegang i utlandet. Dersom
det offentlige Norge fraskriver seg ethvert ansvar, vil det kunne resultere
i rene privatskoler drevet uten offentlig støtte, hvilket
i tilfelle ville gi et klart klasseskille i forhold til hvem som
kan påta seg arbeid i utlandet. Da vil kun kapitalsterke
foreldre eller arbeidstakere med meget kapitalsterke arbeidsgivere
kunne bo og arbeide i utlandet hvis forutsetningen er at deres barn
skal få en god opplæring med norsk læreplan
på norsk.
Det er samtidig viktig å bemerke at en del barn og ungdom
reiser midlertidig til varmere strøk idet helseplager som
revmatisme, astma, allergi og psoriasis vanskeliggjør skolegang
i Norge.
Det er noen, og det vil bli flere behandlings- eller rehabiliteringsinstitusjoner
i utlandet for pleietrengende eldre og syke mennesker, herunder
kronikere som revmatikere og andre personer med hudsykdommer. Dette
ser vi bl.a. i Reuma-Sol på Costa Blanca og Solgården
samme sted, samt Casas Heddy på Kanariøyene.
På alle slike steder vil det være norsk personale som
vil arbeide en del år, og spørsmål om
ansiennitet, rettigheter etter norske lover og rett til jobb i Norge, vil
være spørsmål av interesse for mange
som vurderer å søke en stilling i et annet land.
Kvalitetskontrollen og regler for drift etter norske bestemmelser
og deres juridiske status i det andre landet, er også forhold
som bør utredes og vurderes nærmere. Forholdet
mellom norske myndigheter for en norsk virksomhet i et annet land
er et tema som i dag ikke er dekket særlig mye i internasjonale
avtaler, selv om det er flere relevante bestemmelser i både EØS-avtalen
og skatteavtaler med andre land. Den nye situasjonen bør
imidlertid helt klart klarlegges, og dersom det viser seg å være
sentrale uavklarte forhold, kan det komme på tale med forhandlinger
med myndigheter i de spesielt berørte land, som f.eks. Spania.
Fra 1. januar 2004 ble de nye reglene om skattemessig
bosted i Norge ved inn- og utflytting gjeldende. Reglene finnes
i skatteloven § 2-1, og angir klare grenser for
når man er å anse som skattemessig emigrert. Reglene
avløste den tidligere 4-årsregelen og et nokså skjønnsbasert
regelverk.
Emigrasjon forutsetter at en person bryter tilknytningen til
Norge ved å ta varig bopel i utlandet, uten intensjon om
på utflyttingstidspunktet å vende tilbake til
Norge. Det skilles mellom personer som har bodd i Norge mindre enn
10 år og personer som har bodd i Norge mer enn 10 år.
Reglene finnes i skatteloven § 2-1 (3) bokstav
a og b.
For at det skattemessige bosted skal opphøre, må gjeldende
person ha tatt fast opphold i utlandet. Oppholdet i Norge må ikke
overstige 61 dager i noen av de tre inntektsårene etter
at vedkommende tok fast opphold i utlandet, dersom personen har
bodd i Norge mer enn 10 år.
Dersom personen har bodd mindre enn 10 år i Norge, må oppholdet
ikke overstige 61 dager i løpet av ett år. Personen
eller dennes nærstående (ektefelle, samboer, barn)
må ikke disponere bolig i Norge. En angivelig svakhet i
praksisen på området er at ligningsmyndighetene
stiller så strenge krav til dokumentasjon for den som har
flyttet ut, at krav om skatt fra to stater lett blir resultatet.
(Se nedenfor om kredittfradrag.) Dette betyr at man i denne perioden
må levere selvangivelse i Norge på samme måte
som da man bodde her. For hvert år må man godtgjøre
at man ikke har disponert bolig i Norge eller oppholdt seg i Norge
mer enn 61 dager. Plikten til å levere norsk selvangivelse
bortfaller først når likningsmyndighetene i Norge
har godtatt at det skattemessige bosted i Norge er opphørt.
Det er ut fra reglene, slik de er utformet i dag, ikke mulig å bestemme
spørsmålet om skattemessig bosted allerede på utflyttingstidspunktet,
og personer som har bodd i Norge i mer enn 10 år vil i
alle tilfelle være å anse som skattepliktig til
Norge i tre år etter utflytting. En endring som ville gjøre
reglene mer fleksible, ville være å gjøre
reglene for folk som har bodd i Norge mer enn 10 år lik
reglene for folk som har bodd i Norge mindre enn 10 år,
slik at man etter ett år kunne bestemme skattemessig bopel
i alle tilfeller.
Dersom en person oppholder seg i Norge i mer enn 61 dager, vil
vedkommende fortsatt være å anse som skattemessig
bosatt i Norge. Alle hele eller deler av kalenderdøgn regnes
med ved beregning av opphold i Norge.
I noen tilfeller kan det være tvil om en person er bosatt
i Norge eller utlandet. Fra Norges side er reglene nå blitt
ganske klare, men grensen på 61 dager kan eksempelvis være
overskredet samtidig som et annet land gjør krav på skatt
av skattyterens inntekt.
I slike tilfeller skal dobbeltbeskatning kunne unngås
gjennom reglene for kredittfradrag etter norske skatteregler. Reglene
finnes i skatteloven § 16-20 til 16-28, og gjelder
for skattytere som anses som skattemessig bosatt i Norge. Enkelte
utenlandske skatter gis det ikke fradrag for.
Når en person er å anse som skattemessig bosatt
i flere land skal vedkommendes bostedsmessige status avgjøres
etter bestemmelsene i skatteavtalens artikkel om skattemessig bopel
(vanligvis artikkel 4), og her kan regelverket bli vanskelig å forholde
seg til. Etter denne bestemmelsen skal en person anses som bosatt
i det land der denne disponerer fast bolig. Har vedkommende fast
bolig i begge land, er det avgjørende hvor personen har
de "sterkeste personlige og økonomiske forbindelser (sentrum
for livsinteressene)". Om dette ikke gir noe klart svar, eller personen ikke
har fast bolig i noen av landene, skal personen anses skatteavtalemessig
bosatt i det landet hvor vedkommende har vanlig opphold. Har personen
vanlig opphold i begge land, skal vedkommende anses bosatt i det
landet der personen er statsborger.
Skatteavtalene fungerer ikke alltid etter sin intensjon. Dels
er det reist kritikk mot at ligningsmyndigheten stiller rigide dokumentasjonskrav
til skattemessig bosted i utlandet i strid med alminnelige bevisregler
innen skatteretten, og dels kan saksbehandlingen være treg.
Det kan gå mange år før de to landenes
sentralskattemyndigheter har avgjort spørsmålet
om beskatningsrett seg imellom. I mellomtiden vil skattyter kunne
oppleve krav om skatt fra begge stater, direkte i strid med skatteavtalens formål.
Det som skaper problemer i forhold til utflytting, og som har
gjort at norske regler er strenge, er at vi i Norge har høye
skatte- og avgiftssatser i forhold til andre land. Dette viser hvor
viktig det er å senke skatte- og avgiftsnivået
i Norge slik at ikke skatte- og avgiftsmotiverte hensyn bestemmer
hvor folk vil bosette seg. På den annen side bør
det være et smidig regelverk i forhold til det å faktisk
flytte til utlandet for å jobbe, og dermed tilegne seg
kompetanse og erfaring, eller eventuelt for å tilbringe
sin alderdom i varmere strøk.
Samtidig skal en være klar over at skattyter vil ha visse
motiver for valg av skattested. I ett tilfelle er skattemessig bopel
i utlandet å foretrekke for skattyter, fordi
vedkommende land har en gunstigere beskatning. I et annet tilfelle
kan det tenkes at det er skattyters ønske å være
ansett som skattepliktig til Norge, selv om vedkommende har vært
i Norge mindre enn 61 dager i løpet av året. Årsaken
kan være at dette gir rett til visse ytelser. Her bør
det i størst mulig grad være realitetene som avgjør,
og det blir nærmest en umulighet å innvilge valgfrihet
i forhold til hvilket land man skal skatte til.
Det bør gjøres en gjennomgang av skatteavtaler mellom
Norge og andre land med sikte på å avdekke uklarheter
om hvordan skattemessig bopel fastsettes.
Det foreligger et høringsnotat fra Finansdepartementet,
datert 29. mars 2006 om unngåelse av internasjonal
dobbeltbeskatning, med høringsfrist 30. juni i
2006. De foreslåtte regelendringer tar blant annet sikte
på å innføre en fremføringsadgang
for ubenyttet kredittfradrag, og at gjeld og gjeldsrenter ved fastsettelsen
av det maksimale kredittfradrag skal fordeles mellom samlet inntekt
og utenlandsinntekten etter en bruttoformuesmetode, dvs. at rentefradraget
fordeles etter formuen. Tilsvarende foreslås ved fastsettelsen
av skattenedsettelsen etter den alternative fordelingsmetoden. Høringsnotatet
berører for øvrig ikke de problemer som er skissert
ovenfor.
Konsekvensene av at mennesker nå vil ha boliger i flere
land og bo ulike tider i forskjellige land, kan også reise
andre praktiske problemer, som hvilke regler som gjelder
for næringsvirksomhet, kriminalitet og soning av straff,
eiendomsrettsregler, bankvirksomhet, forsikring av fast eiendom,
kirkens og konsulaters rolle, innkreving av gjeld, prosedyrer og regler
ved død og begravelse, arbeidsrett for norske arbeidstagere
hos norske arbeidsgivere lokalisert i andre land, samt rettigheter
i folketrygden.
Selv om mye er regulert i internasjonale avtaler, konvensjoner,
bilaterale avtaler og EØS-avtalen, er det etter forslagsstillernes
oppfatning åpenbare praktiske problemer på en
rekke områder som bør utredes og deretter danne
basis for fastsettelse av en helhetspolitikk overfor bosettinger
av nordmenn i andre land.
Det er derfor ønskelig at det nedsettes et offentlig utvalg
for å gjennomgå de mange problemer og utfordringer
som utviklingen med stadig flere norske bosettinger i andre land
fører med seg. Det bør avklares i hvilken grad
norske myndigheter har eller bør ha et ansvar for å legge
forholdene til rette for etablering, finansiering og drift av eldreomsorgstjenester,
eldreomsorgsinstitusjoner, rehabiliteringsinstitusjoner, behandlingsinstitusjoner
og utdanningstjenester for norske bosettinger, og hvorledes de nåværende
lover og regler for permanent og midlertidig bosetting i andre land
er tilpasset vår tid og fremtiden.
En offentlig utredning i regi av et utvalg må selvsagt
bety en systematisk gjennomgang av relevant lovgivning og praktisering,
og blant medlemmene i et slikt utvalg bør også representanter
for norske organisasjoner i utlandet delta. Det forefinnes personer med
betydelig innsikt i slike praktiske problemer bl.a. i Alfaz del
Pi på Costa Blanca i Spania som er vennskapsby med Oslo,
og hvor det bor mange tusen nordmenn.
Et offentlig utvalg burde kunne gjennomføre en offentlig
utredning med forslag til lov- og forskriftsendringer, samt en politikk
overfor norske bosettinger i andre land. Det forutsettes at utvalget
i forbindelse med sitt arbeid besøker noen bosettingskonsentrasjoner
i andre land, og at det inviteres til informasjoner og løsningsforslag
fra et bredt spekter av organisasjoner, bedrifter, foreninger og
enkeltpersoner.
Forslagsstillerne har fått en rekke tilbakemeldinger
fra nordmenn i utlandet om at de savner informasjon fra norske myndigheter.
Dette går bl.a. på hvilke følger en mer
permanent utflytting fra Norge vil innebære i forhold til
grunnleggende rettigheter og plikter i Norge. Spesielt kan det nevnes
pensjon og trygdeytelser. De som vurderer utflytting, bør
ha et krav til å få relevant og lettfattet informasjon
om dette. Det ønskes også bedre informasjon om
hvordan og hvor man kan bruke sin stemmerett i det enkelte land.
Tsunami-tragedien viser at nordmenn som for kortere og lengre
tid oppholder seg i utlandet, brått kan havne i en situasjon
hvor man kan trenge hjelp og bistand fra sitt hjemland. Forslagsstillerne
mener det er viktig å trekke lærdom av denne tragedien
(forslagsstillerne vil vise til Dokument nr. 8:67 (2004-2005)).
Evalueringen av norske myndigheters håndtering av denne
hendelsen viser allerede, etter forslagsstillernes syn, at det er
behov for en styrking av beredskapen for å ivareta norske
borgere i utlandet. Tsunami-tragedien viser at slike tragedier kan
ramme brått og uventet nær sagt hvor som helst
i verden. Det er da viktig at Utenriksdepartementet er oppdatert
på, og tar hensyn til, hvor norske borgere erfaringsvis reiser
eller bosetter seg i utlandet. Norske myndigheters beredskap for å komme
norske borgere til unnsetning, må derfor tilpasses og dimensjoneres
dette reise- og bosettingsmønsteret.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
I
Stortinget ber Regjeringen sette i gang en offentlig utredning,
og deretter fremme forslag om en gjennomarbeidet helhetspolitikk
for norske bosettinger i andre EØS-land og de utfordringer
dette medfører for det norske samfunn og dets lover, regler
og ordninger. Det bes spesielt om at det ses på praksis
og regler rundt utflytting.
II
Stortinget ber Regjeringen sørge for tilstrekkelig og
god informasjon til norske borgere som er bosatt i andre EØS-land
deler av året, når det gjelder deres rettigheter
og plikter i forhold til Norge. Spesielt gjelder dette hvordan man
skal kunne benytte stemmeretten, men også grunnleggende
pensjons- og trygderettigheter. De som vurderer permanent utflytting,
bør få lettfattelig og god informasjon om hvilke
følger det har i forhold til rettigheter og plikter i Norge.
III
Stortinget ber Regjeringen foreta en gjennomgang av samtlige
skatteavtaler med sikte på å avdekke uklarheter
om hvordan skattemessig bopel fastsettes, samt utbedre disse i samarbeid
med de respektive land.
6. juni 2006