Svar
Kristin Halvorsen: Mange forhold kan påvirke strømmene av personer mellom arbeid og ulike midlertidige trygdeytelser, herunder uførepensjon. Dårlig helse er imidlertid hovedgrunnen til at personer havner på uførepensjon. I tillegg kan også økonomiske insentiver til å arbeide være er én av mange faktorer som kan tenkes å påvirke disse strømmene. Svake økonomiske insentiver oppstår hvis kombinasjonen av ulike trygdeytelser med ev. tillegg og skattesystemet samlet sett gjør det lite lønnsomt å arbeide fremfor å motta trygd. Innholdet i jobben, husholdningens samlede økonomi, tilgang til barnehageplass, ønsker om fritid, familiære forhold, yrkes- og utdanningsløp og arbeidsmiljøet er eksempler på andre forhold som har betydning for hvor mye den enkelte ønsker å arbeide. Forhold på arbeidsplassen, arbeidsgiverens holdninger, det offentlige støtteapparatets service og tilgjengeligheten til tilrettelagte arbeidsplasser vil også kunne påvirke insentivene til arbeid.
Hvilken vekt økonomiske insentiver har i forhold til andre faktorer er vanskelig å fastlegge. Det vil ofte være et samspill av mange ulike faktorer som leder personer ut av arbeidslivet og inn på trygdeordninger. Det er derfor stor usikkerhet om hvilke virkninger økonomiske insentiver og en bedring i disse vil ha på det faktiske arbeidstilbudet. For personer med omfattende helseproblemer vil de økonomiske insentivene i trygdeordningene ha liten eller ingen betydning, siden de reelt sett ikke har valgmuligheter. For dem med moderate eller mindre helseproblemer vil økonomiske insentiver kunne ha større påvirkning på atferden. Omfanget av helseproblemet, og dermed betydningen av økonomiske insentiver, vil også kunne variere over tid. Den empiriske forskningen om betydningen av økonomiske insentiver for strømmene inn og ut av helserelaterte ytelser (som uførepensjon) indikerer til en viss grad at atferden kan påvirkes av insentivstrukturen. Det vises til bl.a. Bowitz (1997) (Fotnote 1), Bratsberg og Risa (2000) (Fotnote 2), Bratsberg et. al. (2001) (Fotnote 3). Når en vurderer om den enkelte står overfor et reelt valg, er det imidlertid også viktig å vurdere hva som er de realistiske alternativene i arbeidsmarkedet sammenlignet med å motta trygd. Hvis alternativet til trygd er lavtlønnet arbeid eller kun deltidsarbeid, vil selv en lav ytelse kunne være mer økonomisk attraktivt enn å delta i arbeidslivet. Betydningen av økonomiske insentiver for den enkeltes atferd vil også ofte avhenge av husholdningens samlede inntekts- og formuessituasjon.
Betydningen av økonomiske insentiver har trolig størst effekt i de tilfellene hvor en kombinasjon av ulike ytelser innebærer at stønadsmottakere tjener svært lite eller taper på å arbeide, dvs. såkalte "stønadsfeller" eller "inaktivitetsfeller". Slike feller er prinsipielt uheldige, ikke bare fordi de kan ha negative effekter på arbeidstilbudet, men også fordi det undergraver mulighetene for alle til å bedre sin økonomiske situasjon gjennom arbeid. I tillegg kan det som oppfattes som økonomiske tilpasninger, være skadelig for legitimiteten til stønadssystemet samlet sett.
En gjennomgang av trygderegler sett i sammenheng med skattesystemet viser at problemet med stønadsfeller kan være til stede for enkelte grupper, jf. St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering, kapittel 8. Dette skyldes ikke nødvendigvis utformingen av grunnstønadene fra folketrygden i seg selv, men tilfeller hvor (potensielle) mottakere av ulike stønadsordninger også har rett til ulike andre tilleggsytelser. Slike tilleggsytelser kan for eksempel være forsørgertillegg, bostøtte og uføreutbetalinger fra privat individuell eller kollektiv uføreforsikring. Flere av disse tilleggene er behovsprøvd mot inntekt. På grunn av minstenivå i flere ytelser og behovsprøving av ulike tillegg, er det spesielt ulike lavlønnsgrupper som er utsatt for såkalte stønadsfeller. Dette gjelder særlig:
- Personer som har rettigheter til tilleggsytelser fra andre enn folketrygden, f.eks. gjennom tjenestepensjonsordninger med uføreforsikring. Dette gjelder bl.a. alle offentlig ansatte.
- Enslige forsørgere med rett til behovsprøvd forsørgertillegg og ev. tilleggsytelser fra tjenestepensjonsordninger med uføreforsikring.
Gjennomgangen viser også at avkorting av stønader mot arbeidsinntekt bidrar til å svekke insentivene til å arbeide blant personer som allerede er på ulike stønadsordninger.
Selv om gjennomgangen i St.meld. nr. 9 (2006-2007) Arbeid, velferd og inkludering, i hovedsak redegjør for de økonomiske insentivene til å arbeide knyttet til midlertidige ytelser fra folketrygden, bl.a. attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad, er bildet tilsvarende for varig uførepensjon.
Dårlige insentiver til å arbeide må veies opp mot hensynet til sosial fordeling. Hovedformålet med folketrygdens ytelser er (I) å gi alle innbyggere økonomisk trygghet ved arbeidsledighet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall, (II) sosial trygghet i form av å bidra til utjamning av inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer og (III) å bidra til at den enkelte skal kunne forsørge seg selv. Utfordringen er å sikre en god avveining av disse hensynene samtidig som stønadssystemene skal være enkle og forutsigbare og finansielt bærekraftige. Regjeringen vil derfor forenkle dagens regler for avkorting av stønader mot arbeidsinntekter, behovsprøvde tillegg og supplerende ytelser til folketrygden, jf. St.meld. nr. 9 (2006-2007). Målet er å ivareta ønskede fordelingshensyn samtidig som de økonomiske insentivene til lønnet arbeid blir bedre.
Gjeldende skattesystem bidrar også til at insentivene til å arbeide reduseres for personer hvor f.eks. varig uførepensjon er et alternativ. Dette skyldes i hovedsak at de særskilte skattereglene for bl.a. uførepensjon innebærer et lavere skattenivå på trygdemottakere enn for lønnstakere med tilsvarende arbeidsinntekt. Dette fører til at man taper mindre ved å ikke arbeide enn dersom inntektene ble skattlagt etter samme skatteregler. Her er det særlig skattebegrensningsregelen som har betydning.
Skattesystemet må imidlertid anses å ha en mindre negativ effekt på insentivene til å arbeide enn utformingen av trygde- og pensjonssystemet. Dette har sammenheng med at den formelle gjennomsnittsskatten på lave arbeidsinntekter er relativt lav. Figur 5.3 i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, viser bl.a. at gjennomsnittsskatten for personer med bruttoinntekter mellom 150 000 og 300 000 kr ligger mellom 10 og 20 pst. Det er derfor trolig elementer knyttet til stønadssystemet som er viktigst for insentivene til å arbeide for utsatte grupper.
Regjeringen har imidlertid som mål å bidra til et mer omfordelende skattesystem, og har i forslaget til skatteopplegg for 2007 derfor bl.a. foreslått økt minstefradrag for dem med lavere inntekter. Som tabell 5.1 i St.prp. nr. 1 (2006-2007) Skatte-, avgifts- og tollvedtak viser, vil de med bruttoinntekt under 400 000 kr i gjennomsnitt få uendret eller redusert skatt. Dette vil isolert sett bedre insentivene til å arbeide.
Fotnote 1:
Bowitz, E. (1997): Disability Benefits, Replacement Ratios and the Labour Market - A Time Series Approach, Applied Economics, vol. 29, 7, s. 913-923.
Fotnote 2:
Espen Bratberg og Alf Erling Risa: "Insentivvirkninger i helserelaterte stønadsordninger", Rapport skrevet på oppdrag fra Sosial- og Helsedepartementet, 2000.
Fotnote 3:
Espen Bratberg, Alf Erling Risa og Kjell Vaage: "Sosial utjevning og veksten i uføretrygden", Tidsskrift for Velferdsforskning, Vol. 4, No. 3, 2001, side 169-182.