Svar
Kristin Halvorsen: I mars 2003 fremmet representantene Jensen, Hagesæter, Korsberg og Vaksdal et Dokument nr. 8:79 (2003-2004) med forslag om å be den daværende regjeringen fremme forslag om petroleumsbeskatningen så raskt som mulig etter at konklusjonene fra et arbeid i Kon-Kraft ble kjent, jf. også Innst. S. nr. 198 (2002-2003). Senere samme år la oljeindustrien fram en rapport med forslag til endringer i særskattesystemet for petroleumsvirksomhet, heretter omtalt som "skatterapporten".
I skatterapporten ble det fremholdt at aktivitetsnivået på sokkelen var fallende, og at letevirksomheten var for lav. Samtidig ble det hevdet at det er en sterkere kamp om oljeselskapenes interesse, og at det var fare for at oljeselskapene ville velge å investere andre steder i verden framfor å investere i Norge. Ifølge rapporten ville betydelige norske ressurser gå tapt dersom denne utviklingen fortsatte. I St.meld. nr. 2 (2003-2004) Revidert nasjonalbudsjett 2004 vurderte Finansdepartementet forslag til endringer i petroleumsbeskatningen som ble fremmet i skatterapporten.
Dokument 8-forslaget om endringer i petroleumsskattesystemet ble fremmet før det faktiske innholdet i skatterapporten var kjent. Imidlertid viste forslagstillerne til Kon-Krafts pågående arbeid. Jeg vil derfor her legge til grunn at spørsmålet dreier seg om de skattelettelsene som ble foreslått i skatterapporten.
Oljeindustriens forslag og Finansdepartementets forslag
I skatterapporten var det to hovedforslag til endringer i petroleumsskattesystemet:
- Redusert særskatt for nye utbygginger og leting etter nye funn
- Produksjonsfradrag for økt produksjon på eksisterende felt når det er vanskelig å avgrense eksisterende og ny virksomhet
Disse tiltakene ville ifølge oljeindustrien stimulere til økt aktivitet særlig ved leting og utbygging av mindre funn og prosjekter med svak lønnsomhet. Beregningene i rapporten var basert på en halvering av særskatten for petroleumsvirksomhet fra 50 til 25 pst. og et produksjonsfradrag på 15 kr pr. fat oljeekvivalenter.
I rapporten fremholdes det at statens proveny vil kunne øke som følge av en slik lettelse i petroleumsbeskatningen. Dette resultatet avhenger kritisk av at skattereduksjonen fører til en vesentlig økning i påviste ressurser, samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer og aktivitet. Etter Finansdepartementets syn vil ikke de endringene som oljeindustrien foreslo, ha vesentlig effekt på leting eller utbygging av lønnsomme ressurser. Snarere tvert i mot kan innføringen av et produksjonsfradrag medføre fare for at samfunnsøkonomisk ulønnsomme tilleggsinvesteringer og prosjekter gjennomføres fordi de blir privatøkonomisk lønnsomme etter skatt. For prosjekter med lav eller moderat lønnsomhet er dagens petroleumsskattesystem gunstigere for selskapene enn landskattesystemet pga. høye investeringsbaserte fradrag (hurtige avskrivninger, høy friinntekt og rentefradrag i særskattegrunnlaget). Lettelser i skattegrunnlaget - slik som det foreslåtte produksjonsfradraget - kan dermed stimulere til samfunnsøkonomisk ulønnsom aktivitet.
Oljeindustriens forslag om en reduksjon av særskattesatsen for ny virksomhet var i hovedsak begrunnet ut fra et ønske om å stimulere til leting og utbygging av små funn og prosjekter med moderat lønnsomhet. Med dette utgangspunktet var oljeindustriens forslag lite målrettet. For små prosjekter med marginal eller moderat lønnsomhet vil redusert særskatt ha liten effekt på selskapenes verdier etter skatt, siden slike prosjekter i dag i stor grad er skjermet fra særskatt gjennom gunstige fradrag. For prosjekter med høy lønnsomhet, som derfor uansett vil bli realisert, vil en særskattereduksjon bety en skattelettelse for selskapene.
Provenyvirkninger
Både forslaget om redusert særskatt og forslaget om produksjonsfradrag ville gitt betydelige provenytap for staten, jf. også St.meld. nr. 2 (2003-2004) Revidert nasjonalbudsjett 2004. Over halvparten av de gjenværende ressursene ville falt innenfor kategorien ny virksomhet med skattetiltak i form av redusert særskatt eller produksjonsfradrag, og ville dermed medført en betydelig overføring av verdier fra staten til selskapene.
Virkning for perioden 2005 til 2006
Virkningen av å innføre de foreslåtte skattelettelsene i 2004 ville vært begrenset de første årene. Årsaken til dette er at lettelsene i hovedsak skulle gjelde for nye prosjekter, og normalt vil det ta noen år før det realiseres betydelige verdier fra nye funn og letevirksomhet. Fordi en større del av lete- og utbyggingskostnadene ville blitt overført til selskapene gjennom en lavere særskattesats, ville faktisk de foreslåtte skatteendringene gitt en liten provenyøkning for staten de første årene.
Virkning over tid
I skatterapporten er det skissert en halvering av særskatten til 25 pst. og innføring av et produksjonsfradrag på 15 kr pr. fat oljeekvivalenter. I Revidert nasjonalbudsjett 2004 ble provenytapet anslått til i størrelsesorden 10 mrd. kr pr. år (nominelt). Målt i faste kroner ble det anslått at provenytapet kunne komme opp mot 8 mrd. 2004-kroner årlig. Regnet som nåverdi ble det anslått at oljeindustriens forslag ville gitt et provenytap for staten på i størrelsesorden 70 mrd. 2004-kroner over hele produksjonsperioden på sokkelen. I den grad produksjonsfradraget ville ført til at samfunnsøkonomisk ulønnsomme ressurser ble realisert, ville statens samlede kostnader blitt større.
Provenyberegningene var basert på Olje- og energidepartementets anslag for framtidig petroleumsvirksomhet, jf. St.meld. nr. 38 (2003-2004) og avsnitt 2.2 i St.meld. nr. 2 (2203-2004). Beregningsteknisk ble det benyttet en langsiktig oljepris på 140 2004-kroner pr. fat fra 2011. Det ble videre antatt at Kon-Krafts forslag ikke ville ha vesentlig effekt på leting eller utbygging av lønnsomme ressurser. I motsetning til oljeindustriens beregninger, ble det derfor ikke lagt til grunn at flere lønnsomme prosjekter ville realiseres på grunn av skattetiltakene.
Flere av forutsetningene er endret etter at Revidert nasjonalbudsjett 2004 ble lagt fram. Det gjelder særlig oljeprisene, og i tillegg er antatt produksjonsforløp endret. På grunn av økt aktivitet i petroleumssektoren, både i Norge og verden for øvrig, er dessuten kostnadsanslagene høyere enn det som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Fra 2004 ble også skattereglene på sokkelen endret, bl.a. ved at oljeselskapene nå årlig kan få refundert 78 pst. av letekostnadene.
Dersom en legger til grunn oljeprisforutsetningene som ble brukt i nasjonalbudsjettet for 2007, vil det årlige provenytapet på lang sikt kunne komme opp mot 17 mrd. 2007-kroner. Sett over hele sokkelens produksjonsperiode, kan provenytapet på usikkert grunnlag anslås til i størrelsesorden 150-200 mrd. 2007-kroner. Hvis oljeprisen skulle bli høyere, ville provenytapet bli enda større. Dersom en kun ser på perioden 2007 til 2018, kan provenytapet grovt sett anslås til 60 mrd. 2007-kroner, med utgangspunkt i oljeprisanslaget for Nasjonalbudsjettet for 2007.
Bortsett fra at det er tatt høyde for de endrete oljeprisene, har departementet basert seg på de samme beregningene og forutsetningene som ble benyttet i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Dette er en forenklet beregningsmetode. Imidlertid er det uansett betydelig usikkerhet knyttet til slike anslag, særlig fordi den fremtidige oljeprisen er usikker, men også fordi det vil være usikkerhet knyttet til bl.a. fremtidige investeringer, produksjon og letekostnader.