Skriftleg spørsmål fra Ketil Kjenseth (V) til klima- og miljøministeren

Dokument nr. 15:1826 (2018-2019)
Innlevert: 12.06.2019
Sendt: 12.06.2019
Svart på: 19.06.2019 av klima- og miljøminister Ola Elvestuen

Ketil Kjenseth (V)

Spørsmål

Ketil Kjenseth (V): Kan statsråden klargjøre hva slags kostnader som kan legges til grunn for en såkalt friluftsavgift etter friluftslovens paragraf 14, og hvilke retter og plikter en kommune har til å kontrollere, godkjenne eller eventuelt avvise et krav om å innføre en slik avgift?

Grunngiving

Det er stadig flere aktører som ønsker å ta i bruk arealer og tilrettelegge for turisme og friluftslivsaktiviteter, også med sikte på næringsformål. Friluftslivsloven §14 åpner for at grunneiere eller operatører kan ta avgifter for adgang til områder som er tilrettelagt for friluftslivsformål. Samtidig heter det i loven at avgiften må være «rimelig» og «ikke stå i misforhold til de tiltak eier eller bruker har gjort på området til fordel for friluftsfolket».
Allemannsretten står sterkt i Norge, og ferdselsretten er helt sentral i samfunnets arbeid med å fremme helse og livskvalitet i befolkningen.
Retten til ferdsel i utmark er imidlertid under press fra næringslivsaktører og andre som ikke bare ønsker å få dekket kostnader til tilretteleggelse for friluftsliv, men også gjennom «bompenger» ønsker å generere fortjeneste og inntekt gjennom innkreving av en avgift etter friluftslovens § 14. Det finnes også eksempler der avgiften benyttes til å generere verdier gjennom næringsbasert turisme og salg av opplevelser. Det er stor fare for smitte-effekt ved bruk av avgifter til slikt bruk, særlig hvis misbruk ikke påpekes og påtales. Det er derfor blant mange en bekymring for en kommersialisering av bruk av natur, og at dette også kan medføre redusert friluftsliv og folkehelse i befolkningen.
Enkelte steder er det en oppfatning at det står grunneier eller bruker av området fritt til selv å avgjøre om det skal kreves inn en avgift og nivået på denne, evt. at kommunen kun har anledning til å si ja eller nei til en avgift, men ikke skal blande seg inn i avgiftens størrelse eller hvilke kostnader den benyttes til å dekke. Med andre ord at kommunen ikke trenger å føre noen kontroll med om avgiftsnivået står i misforhold til de tiltak som er gjort på området til fordel for friluftslivet. Andre steder tar kommuner lett på denne kontrollen, eller er forsiktige med å reagere overfor ulovlige friluftsavgifter, enten på grunn av kapasitets- og kompetansemangel, eller fordi de ikke vil komme på kant med viktige lokale aktører. Andre opplever at kommunen ikke har tilstrekkelige reaksjonsmuligheter som «svir nok» i forhold til den inntekt som genereres av den ulovlige avgiften.
Departementet kom i 2007 med et rundskriv om avgifter, men dette har tydeligvis ikke blitt oppfattet godt nok, eller er tydelig nok om avgiftsbruken, slik intensjonen for rundskrivet var. En klargjøring av regelverket vil bidra til færre konflikter og at reiselivsnæringer og opplevelsesbasert turisme ikke kolliderer med allemannsretten og Friluftslovens bestemmelser. Behovet for klargjøring er også knyttet til beskyttelse av allemannsretten, men også for å unngå en situasjon hvor uenigheter mellom næringsinteresser og friluftslivets interesser resulterer i krevende konflikter – med mulige etterfølgende rettsprosesser.






Ola Elvestuen (V)

Svar

Ola Elvestuen: Friluftslovens utgangspunkt er at ferdsel i utmark skal være fri, slik at det ikke skal være barrierer i form av avgifter eller fysiske stengsler som hindrer utøvelse av allemannsretten. Bestemmelsen i § 14 åpner likevel opp for at det i visse tilfeller kan tas en avgift for tilgang til friluftsområder. Bestemmelsen ble endret i 1996, slik at kommunen måtte gi løyve til avgiften. Dette ble innført fordi kommunen skulle få kontroll med denne typen avgiftsinnkreving slik at hensynet til allmenne friluftsinteresser ble sikret.



Bestemmelsen inneholder flere begrensninger. For det første kan det kun kreves avgift for tilgang til "badestrand, teltplass eller annet opparbeidet friluftsområde". For det andre oppstiller loven krav til avgiftens størrelse og hvilke kostnader som kan inngå når nivået skal fastsettes. Avgiften skal være "rimelig", og den "må ikke stå i misforhold til de tiltak eier eller bruker har gjort på området til fordel for friluftsfolket".



Når det gjelder spørsmål om hvilke typer kostnader som kan inngå i beregningsgrunnlaget for avgiftens størrelse, så avgrenser loven dette til tiltak som "er til fordel for friluftsfolket". Det er i departementets rundskriv T3-07 vist til at for " attraktive naturseverdigheter der det er foretatt tyngre kommersiell tilrettelegging for turister kan det ved avgiftsileggingen bli nødvendig å skille mellom tilrettelegging for opphold og ferdsel utendørs (friluftsområdet) og utgifter i tilknytning til innendørsanlegg." Dette siden sistnevnte type kostnader ikke nødvendigvis vil anses å være "til fordel for friluftsfolket". Hvilke kostnader som anses å være "til fordel for friluftsfolket" må vurderes konkret fra sak til sak. Det er den enkelte grunneier eller bruker som i sin søknad må angi ønsket avgiftsnivå.



Når kommunen får søknader om løyve, må den på vanlig måte vurdere om lovens vilkår er oppfylt. Både om det kan kreves avgift for det aktuelle arealet, og om avgiftsnivået er i samsvar med loven. Dersom vilkårene ikke er oppfylt vil det etter loven ikke være anledning til å gi løyve til avgiftsinnkreving. Kommunens vedtak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og skal begrunnes i samsvar med de krav som dermed gjelder. Det vil videre være klagerett på vedtaket. Kommunen bør i et vedtak om løyve derfor gi en redegjørelse for hvordan avgiften er vurdert opp mot lovens krav, og synliggjøre de beregninger som er nødvendige for en vurdering av forholdsmessighetskravet.