Rapport fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon

Innhald

Til Stortinget

1. Innledning

Utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, som ble besluttet nedsatt av Stortinget 25. mai 2019, avgir herved sin rapport.

Oslo, 1. februar 2021

Svein Harberg leder

Dag Terje Andersen

Marit Arnstad

Jostein Askim

Une Bastholm

Geir Jørgen Bekkevold

Norunn Tveiten Benestad

Petter Eide

Carl-Erik Grimstad

Ruth Grung

Carl I. Hagen

Eirik Holmøyvik

Benedikte Moltumyr Høgberg

Therese Johnsen

Bjørnar Moxnes

Kristian Reinert Haugland Nilsen

Åsne Julsrud

1.1 Generelt om Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen

Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen er en grunnleggende bestanddel i vårt konstitusjonelle og politiske system. Kontroll er en demokratisk garanti som skal sikre folkevalgt innflytelse på myndighetsutøvelse, avdekke og forhindre maktmisbruk og mangler og garantere for ansvarlighet i det politiske systemet. Ved siden av at Stortinget er lovgivende og bevilgende myndighet, er kontroll en av dets hovedfunksjoner. Stortingets kontroll kan defineres som den del av Stortingets virksomhet som går ut på etterfølgende gransking, vurdering og sanksjonering eller styring av regjeringen og forvaltningen.

Grunnlaget for den parlamentariske kontrollen er regjeringens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar. Det konstitusjonelle ansvaret for regjeringen følger av Grunnloven §§ 30, 86 og 87. Dette er et straffansvar der Stortinget kan ta ut tiltale for riksretten. Det kan tas ut tiltale overfor medlemmer av regjeringen, Høyesterett eller Stortinget. Straffebestemmelsene følger av ansvarlighetsloven.1 Det parlamentariske ansvaret er det politiske ansvaret Stortinget kan gjøre gjeldende overfor regjeringen ved kritikkvedtak eller mistillitsvedtak. Det er ikke faste kriterier for vurderingen av det parlamentariske ansvaret, og Stortinget kan vedta kritikk eller mistillit på hvilket som helst grunnlag. I praksis må imidlertid slike vedtak begrunnes overfor velgerne på en måte som viser at de er berettigede.

Stortingets kontroll foregår i en politisk kontekst. Det innebærer blant annet at ytre forhold som påvirker politikken generelt, også påvirker utøvelsen av kontrollvirksomheten, blant annet saker i media og partipolitisk markering med synliggjøring av politikk og standpunkt.

Det tradisjonelle utgangspunktet er at Stortingets kontroll er rettet mot statsrådenes ansvar. Formålet med Stortingets kontroll tilsier likevel at statsrådenes ansvar ikke kan eller bør være det eneste siktemålet. I modellen hvor Stortinget styrer gjennom lov- og budsjettvedtak og fører kontroll med regjeringen og forvaltningen i ettertid, er skillet mellom styring og kontroll ganske klart. I praksis kan imidlertid grensene bli mer uklare. Etterfølgende kontroll kan virke styrende ved at den følges opp av nye tiltak som tar sikte på å rette feil eller mangler som er avdekket. Regjeringen og forvaltningen vil også ta hensyn til mulig etterfølgende kontroll i sitt arbeid. På den måten har kontrollen en forebyggende effekt.

Den parlamentariske kontrollen skjer i regi av Stortinget selv. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har en sentral rolle, men kontrollen utøves også i Stortingets øvrige komiteer. Stortinget har i tillegg eksterne organer med parlamentarisk forankrede kontrollfunksjoner, som gjennom sin kontakt med Stortinget er viktige bidragsytere til Stortingets egen kontrollvirksomhet. Disse utøver i større eller mindre grad direkte kontroll med forvaltningen. Stortinget kan også oppnevne granskingskommisjoner som ledd i sin kontrollvirksomhet. Dette er organer som blir oppnevnt ad hoc for å undersøke bestemte saksforhold. Som disse hovedtrekkene antyder, er den samlede kontrollvirksomheten regulert ulike steder og på ulike nivåer. Reglene følger av Grunnloven, lov, sedvanerett, Stortingets forretningsorden og instrukser. Enkelte ordninger, som Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité og parlamentariske granskingskommisjoner, er spesifikt innrettet for Stortingets kontrollvirksomhet. Andre ordninger, som anmodningsvedtak og konsultasjoner mellom Stortinget og regjeringen, tjener flere formål, men kan også brukes som ledd i Stortingets kontrollvirksomhet.

Stortingets kontrollfunksjon, slik den er i dag, er resultatet av en gradvis utvikling siden 1814, anført av politiske begivenheter, den generelle samfunnsutviklingen og videreutviklingen av demokratiske idealer som offentlighet og ansvarlighet. Historisk sett har Stortinget med noe ujevne mellomrom initiert utredninger og vurderinger av ulike sider av Stortingets kontrollfunksjon, sist ved Frøiland-utvalget, som avga sin utredning i 2002. Sammenlignbare utredninger forut for dette var Specialkomiteen (1927), som utredet det konstitusjonelle ansvaret og kontrollfunksjonen mer generelt, Kjeldseth Moe-utvalget (1969) om den daværende protokollkomiteens stilling, og Ingvaldsen-utvalget (1972) om Stortingets kontroll med forvaltningen mer generelt. Dette utvalgets arbeid føyer seg inn i denne rekken og bygger videre på disse tidligere utredningene.

Gjennom store deler av 2000-tallet har Norge hatt mindretallsregjering, og det har igjen vært en intensivering av Stortingets kontroll. Kontroll- og konstitusjonskomiteen hadde en særlig aktiv periode i stortingsperiodene 2009–2013 og 2013–2017. Samtidig så man et historisk høyt antall anmodningsvedtak. Det er i lys av denne utviklingen at Stortinget har satt ned dette utvalget til å gjennomgå Stortingets kontrollfunksjoner nå, samt at det er nesten tjue år siden sist gang en slik gjennomgang ble foretatt.

1. Se ansvarlighetsloven §§ 8 og 9. Andre bestemmelser som kan føre til straffansvar for statsråder, er §§ 10, 11, 14 og 15.

1.2 Sammendrag

Utvalget har utredet og vurdert ulike sider av Stortingets kontrollfunksjon. Mens rammene for kontrollvirksomheten er forankret i rettsregler, kutyme og praksis, er Stortingets faktiske utøvelse av kontrollfunksjonen først og fremst politisk forankret. Utvalgets vurderinger og forslag knytter seg derfor i første rekke til rammene for kontrollvirksomheten, og ikke til hvordan den utøves på politisk grunnlag. Et hovedanliggende for utvalget er at Stortinget må ha de virkemidlene som er nødvendige for å kunne føre en effektiv og relevant kontroll med regjeringen og forvaltningen.

Utvalget foreslår enkelte endringer i regelverk og praksis. Hvor utvalget mener at det ikke er behov for endringer, men hvor praksis eller regelverk har blitt oppfattet som uklart, har utvalget søkt å presisere dette. I enkelte tilfeller har også utvalget, i forlengelsen av sine vurderinger, pekt på ytterligere utredningsbehov. Sentrale aspekter ved kontrollfunksjonen er i dag basert på politisk praksis og kutyme i forholdet mellom Stortinget og regjeringen. Utvalget har i liten grad funnet grunn til å kodifisere dette i rettslig bindende regelverk, men har likevel i en del tilfeller presisert hvilken politisk forpliktelse som påhviler regjeringen med grunnlag i gjeldende praksis.

Denne rapporten har 12 kapitler.

Kapittel 1 inneholder en generell redegjørelse for Stortingets kontrollfunksjon, beskrivelse av relevante utviklingstrekk, et kort sammendrag av utredningen, utvalgets oppnevning og mandat og en kort redegjørelse for utvalgets arbeid.

I kapittel 2 gis det en beskrivelse av de senere års utvikling i de ytre rammevilkårene for Stortingets kontrollvirksomhet. Det omfatter forvaltningens, stortingsrepresentantenes, partienes og medienes betydning for Stortingets kontrollvirksomhet. Kapittelet er et sammendrag av den vedlagte utredningen Om samfunnsmessige og politiske rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen.

I kapittel 3 behandler utvalget spørsmål som gjelder kontrollvirksomheten i regi av Stortinget selv. Her er særlig kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeid sentralt. Utvalget foreslår endringer i reglementet for kontrollhøringer, inkludert lukkete høringer. Videre vurderer utvalget dagens regler om mindretallsrettigheter og praktiseringen av disse i komiteene, samt forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og andre fagkomiteer. Ordningene med mindretallsrettigheter fungerer godt etter hensikten, og utvalget foreslår ingen endringer. Sist vurderer utvalget komiteenes og stortingsrepresentantenes informasjonstilgang. Utvalget mener prinsipielt at Stortinget har adgang til å delegere innsynsretten etter Grunnloven § 75 til én eller flere komiteer, men ser ikke at det i dag er behov for slik delegasjon. Utvalget har vurdert behandlingen av grunnlovssaker og kommer med en anbefaling om at Stortinget nedsetter et utvalg for å utrede Stortingets behandling av grunnlovssaker.

I kapittel 4 behandler utvalget ordningen med anmodningsvedtak. Utvalget har vurdert om anmodningsvedtak bør reguleres nærmere, men har konkludert med at det ikke er hensiktsmessig. I forlengelsen av dette foreslår heller ikke utvalget å innføre eksplisitte begrensninger for hva anmodningsvedtak kan gå ut på. Det redegjøres likevel for gjeldende rettslige grenser for innholdet i anmodningsvedtak. At utvalget ikke foreslår nærmere regulering eller eksplisitte begrensninger, må ses på bakgrunn av at utvalget vurderer det som klart at anmodningsvedtak ikke er rettslig bindende, men kun politisk forpliktende for regjeringen. Utvalget har videre redegjort for praktisk bruk av anmodningsvedtak som parlamentarisk styringsmiddel.

I kapittel 5 behandler utvalget regelverket for parlamentariske granskingskommisjoner. Utvalgets vurdering er at det ikke bør fastsettes et generelt regelverk for slike granskingskommisjoner, men at de rettslige rammene fastsettes i det enkelte tilfellet på grunnlag av den enkelte kommisjons mandat. I stedet for å foreslå et generisk regelverk har utvalget derfor beskrevet ulike typer bestemmelser som i praksis kan være aktuelle for granskingskommisjoner, og som er tenkt å tjene som utgangspunkt for å utarbeide spesifikke regelverk tilpasset den enkelte granskingskommisjon.

I kapittel 6 behandler utvalget spørsmål om Stortingets eksterne organer: Riksrevisjonen, Sivilombudet, EOS-utvalget, Norges institusjon for menneskerettigheter og Ombudsnemnda for Forsvaret. Utvalget redegjør for de eksterne organenes rolle og kompetanse som offentlige organer opprettet direkte under Stortinget og utenfor forvaltningen, samt de eksterne organenes funksjon som virkemiddel for Stortingets kontroll. Videre foreslår utvalget generelle prinsipper for en mer enhetlig organisasjonsstruktur i Stortingets eksterne organer, herunder hvordan disse kan implementeres i de enkelte eksterne organene. Utvalget behandler også enkelte spørsmål som gjelder de eksterne organenes administrative tilknytning til Stortinget.

I kapittel 7 behandler utvalget spørsmål om ekstern revisjon av Stortingets administrasjon. Utvalget anbefaler at det etableres en internrevisjon i Stortingets administrasjon. Utvalget har vurdert ulike modeller for den fremtidige innretningen av ekstern revisjon av Stortingets administrasjon. Utvalgets konklusjon er at den eksterne revisjonen av Stortingets administrasjon bør innrettes slik at det foretas finansiell revisjon og revisjon av andre saksforhold som måtte framkomme gjennom risikoanalyser. Utvalget har vurdert om Riksrevisjonen fortsatt bør revidere Stortingets administrasjon, eller om revisjonen bør utføres av en privat revisor, men har ikke kommet til en entydig konklusjon.

I kapittel 8 behandler utvalget spørsmål om etableringen av et særskilt Nav-ombud hos Sivilombudet. Utvalgets vurdering er at det ikke bør etableres et særskilt Nav-ombud hos Sivilombudet, særlig med tanke på at en betydelig del av Sivilombudets saksportefølje allerede i dag er Nav-saker, at forventningene til et Nav-ombud vanskelig kan oppfylles hos Sivilombudet, og at Sivilombudets mandat omfatter kontroll med hele forvaltningen. Utvalget skisserer likevel en mulig modell for innføringen av en slik ordning hos Sivilombudet dersom den ønskes innført.

I kapittel 9 behandler utvalget spørsmål om Stortingets medvirkning og kontroll med utenriks- og sikkerhetspolitikken. Utvalget vurderer og presiserer enkelte sider av konsultasjonsordningen mellom regjeringen og Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske saker. Et særskilt tema som utvalget behandler, er militæroperasjoner i utlandet. Utvalget mener at det kan være grunn til å vurdere å grunnlovfeste krav til Stortingets samtykke. For øvrig mener utvalget at regjeringen i alle tilfeller må påse at slike beslutninger har klar parlamentarisk forankring. Utvalget presiserer videre hvilke krav som gjelder for statsrådsforedrag om slike beslutninger, idet disse er sentrale for Stortingets etterfølgende kontroll. Utvalget påpeker også mulige reguleringsbehov knyttet til interparlamentariske delegasjoner.

I kapittel 10 foreslår utvalget ny lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven). Lovforslaget viderefører i hovedsak dagens ordning i form av en ny lov. Utvalget foreslår likevel enkelte endringer som tar sikte på å styrke det institusjonelle rammeverket for Sivilombudets virksomhet og sikre sivilombudets forutsetninger for å kunne føre effektiv kontroll med forvaltningen.

I kapittel 11 foreslår utvalget ny lov om Ombudsnemnda for Forsvaret, som erstatter dagens instruks for Ombudsmannen for Forsvaret. Utvalget foreslår at ordningen endres på enkelte punkter, blant annet slik at Ombudsnemnda for Forsvaret ikke skal behandle rettslige klager fra enkeltpersoner.

I kapittel 12 fremgår utvalgets forslag til endringer i Stortingets forretningsorden og reglement for åpne kontrollhøringer. Vedlagt utredningen er rapportene Om samfunnsmessige og politiske rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen og Evaluering av Ombudsmannsordningen for Forsvaret.

1.3 Oppnevning og mandat

Stortinget vedtok 25. mai 2019 å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget har bestått av femten medlemmer oppnevnt av Stortingets presidentskap. Samtlige av partiene på Stortinget har vært representert i utvalget med ett utvalgsmedlem hver, med unntak av Høyre og Arbeiderpartiet, som har hatt to medlemmer hver. I tillegg har utvalget hatt fire partipolitisk uavhengige medlemmer, oppnevnt på grunnlag av særlig fagkompetanse. På tidspunktet for utvalgets avgivelse av innstillingen hadde utvalget følgende medlemmer:

  • Stortingsrepresentant Svein Harberg (H) (leder)

  • Stortingsrepresentant Ruth Grung (A) (nestleder)

  • Stortingsrepresentant Dag Terje Andersen (A)

  • Stortingsrepresentant Norunn Tveiten Benestad (H)

  • Stortingsrepresentant Marit Arnstad (Sp)

  • Stortingsrepresentant Petter Eide (SV)

  • Stortingsrepresentant Geir Jørgen Bekkevold (KrF)

  • Stortingsrepresentant Carl-Erik Grimstad (V)

  • Stortingsrepresentant Bjørnar Moxnes (R)

  • Stortingsrepresentant Une Bastholm (MDG)

  • Vararepresentant til Stortinget Carl I. Hagen (FrP)

  • Professor Eirik Holmøyvik

  • Professor Benedikte Moltumyr Høgberg

  • Professor Jostein Askim

  • tidl. ekspedisjonssjef Riksrevisjonen Therese Johnsen

Stortingsrepresentant Knut Arild Hareide (KrF) var utvalgsleder frem til han ble statsråd i januar 2020 og gikk ut av utvalget. Daværende utvalgsmedlem Svein Harberg (H) ble oppnevnt som utvalgsleder. Stortingsrepresentant Ingjerd Schou (H) var medlem av utvalget frem til hun gikk inn i Stortingets presidentskap i januar 2020. Knut Arild Hareide og Ingjerd Schou ble erstattet av stortingsrepresentantene Geir Jørgen Bekkevold (KrF) og Norunn Tveiten Benestad (H).

Seniorrådgiver Kristian Reinert Haugland Nilsen og tingrettsdommer Åsne Julsrud har vært sekretærer for utvalget.

Utvalgets mandat følger av Innst. 271 S (2018–2019). Det gjengis i sin helhet her:

«1. Innledning

Stortingets kontroll med regjeringen – den utøvende statsmakt – er en av Stortingets viktigste oppgaver og har sentral konstitusjonell og politisk betydning. Stortinget har ved flere tidligere anledninger tatt opp sider ved Stortingets kontrollfunksjoner til prinsipiell vurdering. I lys av at det nå snart er 20 år siden forrige større gjennomgang av dette, og ulike spørsmål knyttet til utøvelsen av Stortingets kontrollfunksjoner jevnlig er gjenstand for debatt, er det nå ønskelig med en ny prinsipiell gjennomgang av utvalgte spørsmål.

2. Temaer utvalget skal vurdere

I

Kontrollvirksomheten i regi av Stortinget selv, herunder Stortingets faste komiteer

Utvalget skal innenfor dette temaet utrede følgende problemstillinger:

  • a) Enkelte sider ved kontroll- og konstitusjonskomiteens ansvarsområder og arbeidsmåter, herunder:

    • Behovet for endringer i reglementet for åpne kontrollhøringer. Reglementet ble fastsatt på bakgrunn av Frøiland-utvalgets delinnstilling i 2001 (Dokument nr. 19 (2000–2001)). Utvalget skal gjennomgå regelverket på nytt og spesielt vurdere om det bør gjøres endringer eller presiseringer i bestemmelser om innkalling av ansatte i embetsverket, dvs. i departementer, direktorater og statlige virksomheter samt ansatte i selskaper som helt eller delvis er eid av staten, og om det er behov for klargjøring av prosessuelle rettigheter for personer som stiller til høring.

    • Behovet for klargjøring av kontroll- og konstitusjonskomiteens adgang til å føre kontroll med statsrådens forvaltning av statlig forretningsvirksomhet organisert som selvstendige rettssubjekter.

    • Behovet for retningslinjer for behandling av kontrollsaker som også er under strafferettslig etterforskning.

  • b) Evaluering av bestemmelser i Stortingets forretningsorden om mindretallsrettigheter i komiteene. Mindretallsrettigheter ble innført i kontroll- og konstitusjonskomiteen ved Stortingets behandling av Frøiland-utvalgets innstilling, jf. Dokument nr. 14 (2002–2003) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003). Disse rettighetene ble tydeliggjort ved behandlingen av Innst. 487 S (2016–2017). Det er også innført mindretallsrettigheter i andre komiteer, jf. behandlingen av Innst. 259 S (2012–2013). Utvalget skal vurdere om bestemmelsene om mindretallsrettigheter i komiteene er hensiktsmessige og eventuelt foreslå endringer i disse.

  • c) Forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene. Utvalget skal vurdere ansvarsdelingen mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og Stortingets fagkomiteer, herunder om Stortingets fagkomiteer i større grad bør involveres i kontrollsaker innenfor deres respektive fagområder og ansvarsfordelingen ved behandling av regjeringens meldinger om oppfølgningen av Stortingets anmodningsvedtak.

  • d) Spørsmål knyttet til innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresentanter. Stortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov har ført til en egen praksis for utlevering av forvaltningens dokumenter til komiteene. Utvalget skal vurdere om denne praksisen bør nedfelles. Utvalget skal videre vurdere om Stortingets forretningsorden § 74 om representantenes begjæringer om dokumentinnsyn er hensiktsmessig utformet. Utvalget kan også foreslå andre endringer eller regelfesting av forhold knyttet til dokumentinnsyn for stortingsorganer eller stortingsrepresentanter, eller knyttet til innsyn i dokumenter i stortingsorganers besittelse.

II

Ordningen med anmodningsvedtak

Stortingets adgang til å instruere regjeringen er et viktig styringsverktøy for Stortinget. Ordningen med anmodningsvedtak er likevel ikke regulert i Grunnloven, og bare indirekte gjennom Stortingets forretningsorden. I Frøiland-utvalgets innstilling fra 2002 ble Stortinget oppfordret til å utvise varsomhet med slike vedtak. Antall anmodningsvedtak har likevel økt kraftig de siste årene. Det har også vært ulike oppfatninger om vedtakenes rettslige status, og enkelte vedtak eller forslag til vedtak de siste årene har utfordret konstitusjonelle regler om kompetansefordeling mellom Stortinget og regjeringen.

Utvalget skal vurdere denne vedtaksformen, herunder:

  • a) om det er behov for å regulere vedtaksformen nærmere

  • b) om det er behov for å klargjøre anmodningsvedtakenes rettslige status

  • c) om det bør oppstilles begrensninger av hva slike vedtak kan gå ut på

  • d) om det er behov for å gjøre endringer i behandlingsmåten for regjeringens meldinger om oppfølging av disse vedtakene, både fra regjeringen til Stortinget og i Stortinget.

III

Regelverket for parlamentariske granskingskommisjoner

De gjeldende bestemmelsene i Stortingets forretningsorden § 19 om parlamentariske granskingskommisjoner er relativt kortfattede, og det følger av bestemmelsen at det ved oppnevningen i det enkelte tilfelle skal fastsettes i hvilken grad kommisjonen skal være bundet av generelle regler og retningslinjer som ellers gjelder for offentlige granskingskommisjoner. Utvalget bør vurdere om det er behov for mer generelle regler og retningslinjer for virksomheten til parlamentariske granskingskommisjoner, og eventuelt utarbeide forslag til slikt regelverk, for eksempel vedrørende prosessuelle rettigheter om vitneplikt og regler om taushetsplikt og selvinkriminering. I vurderingen skal utvalget også se hen til at parlamentariske granskingskommisjoner, i egenskap av organer for Stortinget, i dag ikke er underlagt sentralt regelverk for offentlig saksbehandling som forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova.

IV

Forholdet til eksterne organer tilknyttet Stortinget

Stortinget har fem faste eksterne organer: Riksrevisjonen, Stortingets ombudsmann for forvaltningen, Ombudsmannsnemnda for Forsvaret, Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings og sikkerhetstjeneste og Norges institusjon for menneskerettigheter. De har ulike former for tilknytning til Stortinget og Stortingets administrasjon.

Utvalget skal innenfor dette temaet utrede følgende problemstillinger:

  • a) Organenes organisatoriske og administrative tilknytning til Stortinget. Det er ikke et ordinært over- og underordningsforhold mellom Stortinget og de tilknyttede organene. Organene er ulikt organisert (kollegium, utvalg, styre, personlig verv), og Stortingets presidentskap og Stortingets administrasjon ivaretar ulike administrative og styringsmessige funksjoner for organene (for eksempel sikkerhetsklarering av personell, tilsetting i enkelte administrative stillinger, fastsettelse av personalreglement, behandling av budsjettforslag mv). Utvalget skal vurdere i hvilken utstrekning Stortingets presidentskap og Stortinget administrasjon skal ivareta administrative og styringsmessige funksjoner for organene, særlig sett hen til organenes behov for uavhengighet fra Stortinget. Utvalget skal også vurdere om det bør fastsettes generelle prinsipper for hvordan de tilknyttede organene bør organiseres.

  • b) Ny lov for Ombudsmannsnemnda for Forsvaret. Virksomheten til Ombudsmannsnemnda for Forsvaret er i dag regulert gjennom instruks fastsatt av Stortinget, mens øvrige faste eksterne organer tilknyttet Stortinget er regulert enten gjennom lov eller ved en kombinasjon av lov og instruks. Utvalget skal vurdere om det bør utarbeides en egen lov også for Ombudsmannsnemnda for Forsvaret, og skal i så fall utarbeide forslag til en slik lov.

  • c) Ny lov for Sivilombudsmannen. Utvalget skal utarbeide ny lov til erstatning for gjeldende lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven). Utvalget skal her ta utgangspunkt i Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport om behov for endringer i sivilombudsmannsloven avgitt 4. juli 2018, samt de føringer som er gitt ved kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av denne, jf. Innst. 223 S (2018–2019) fra konstitusjonskomiteen om Sivilombudsmannens Arbeidsgrupperapport om endringer i sivilombudsmannsloven og Dokument 19 (2017–2018) punkt 6 i rapport til Stortingets presidentskap fra utvalg nedsatt for å vurdere prosessen og valgbarheten til medlem i de komiteer, utvalg og nemnder som Stortinget oppnevner.

V

Ekstern revisjon av Stortingets administrasjon

Etter Grunnloven § 75 k skal Stortinget utnevne fem revisorer som skal gjennomgå statens regnskaper, og det har helt siden 1800-tallet vært praksis at Riksrevisjonen fører kontroll med Stortingets regnskaper. Riksrevisjonen har imidlertid ikke gjennomført forvaltningsrevisjoner av Stortinget, og det har vært ulike oppfatninger om Riksrevisjonens adgang til å gjennomføre etterlevelsesrevisjoner av Stortingets administrasjon. Mulige innretninger av fremtidige kontrollsystemer for Stortingets administrasjon ble drøftet i Dokument 18 (2017–2018) Rapport til Stortingets presidentskap fra arbeidsgruppen for oppfølging av Riksrevisjonens rapport om byggeprosjektet Prinsensgate 26 mv. I Innst. 406 S (2017–2018) om oppfølging av rapporten uttalte presidentskapet at

'Presidentskapet vil bemerke at byggeprosjektet Prinsensgate 26 mv. har vist at det er nødvendig å få på plass mer effektive rutiner for kontroll og revisjon av administrasjonens virksomhet. Presidentskapet mener at det på dette viktige området kan være behov for ytterligere vurderinger og utredninger utover de forslag som er foreslått i arbeidsgruppens rapport. Presidentskapet vil komme tilbake til disse spørsmålene på egnet måte.'

Utvalget gis på denne bakgrunn i oppdrag å utrede og fremme forslag til fremtidige ordninger for revisjon av Stortingets administrasjon.

VI

Annet

Utvalget har ellers anledning til å ta opp til overveielse andre sider ved Stortingets kontrollfunksjon enn de som er nevnt ovenfor.

Utvalget skal imidlertid ikke vurdere riksrettsordningen eller grunnlovsbestemmelsene om opplysningsplikt og parlamentarisme, som ble vedtatt i 2007. Utvalget skal heller ikke vurdere Stortingets spørreinstitutter (spørsmål til skriftlig besvarelse, ordinær og muntlig spørretime og interpellasjoner).

Videre skal utvalget ikke gå nærmere inn på kontrollvirksomheten i regi av Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåknings- og sikkerhetstjeneste, Riksrevisjonens kontrollvirksomhet overfor forvaltningen eller virksomheten til Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, da det for disse organene enten er nylig gjennomført eller planlagt egne evalueringsprosesser.

Utvalget kan fremme forslag om endringer eller tilføyelser i Grunnloven, ordinær lovgivning, og Stortingets forretningsorden og regelverk fastsatt i medhold av denne.»

I utvalgsperioden har Stortingets presidentskap i brev til utvalget 20. mai 2020 utvidet utvalgets mandat med tre ytterligere temaer. Utvidelsen skjedde på bakgrunn av Stortingets vedtak nr. 556 og 567 av 12. mai 2020, og vedtak 572 av 14. mai 2020. Mandattilføyelsen gjengis her:

«Stortingets presidentskap ber på denne bakgrunn utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon om i tillegg til det gjeldende mandatet å:

  • vurdere og komme med forslag som muliggjør offentlig innsyn og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser,

  • vurdere og komme med forslag til prosedyrer for å sikre Stortingets medvirkning og kontroll med norsk utenriks- og forsvarspolitikk, og

  • vurdere og komme med forslag til etableringen av et Nav-ombud i tråd med merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 254 S (2019–2020).»

Utvalget ble gitt frist til 31. januar 2021 for å avgi sin innstilling til Stortingets presidentskap.

1.4 Utvalgets arbeid

Utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon har hatt 20 møtedager i perioden fra 1. oktober 2019 til 19. januar 2021.

I Innst. 271 S (2018–2019) er det gitt enkelte føringer for utvalgets arbeidsform. Disse gjengis her:

«Det forutsettes at utvalget når det gjelder forhold som berører forvaltningen eller eksterne organer for Stortinget, innhenter erfaringer og synspunkter fra henholdsvis Statsministerens kontor og departementene, og fra Stortingets eksterne organer.»

Utvalget har fulgt opp disse føringene i sitt arbeid. Når det gjelder erfaringer og synspunkter fra forvaltningen, har utvalget innhentet og mottatt skriftlige innspill fra statsministeren og Statsministerens kontor, som har koordinert innspill fra departementene. Utvalget har også innhentet en vurdering fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Utvalget har innhentet skriftlige innspill fra samtlige av Stortingets eksterne organer. I og med at utvalgets mandat har omfattet å foreslå nye lover for Sivilombudsmannen og Ombudsmannen for Forsvaret, har utvalget mottatt flere innspill fra disse, skriftlig og i møter. Når det gjelder forslag til lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen, sendte utvalget sitt lovforslag på skriftlig høring 1. oktober 2020, med frist for å komme med innspill 20. desember 2020. Forslag ble sendt direkte til utvalgte høringsinstanser og ble publisert på Stortingets nettsider. Utvalget mottok tolv høringssvar.

For å utarbeide ny lov om Ombudsmannsnemnda for Forsvaret fant utvalget det nødvendig med en nærmere kartlegging og evaluering av ordningen. Utvalget hadde ikke kapasitet til å forestå dette selv og engasjerte derfor konsulentselskapet Rambøll til å gjennomføre evalueringen. Rambølls evalueringsrapport er vedlagt rapporten. Forslag til ny lov om Ombudsnemnda for Forsvaret er ikke sendt på høring i forkant av avlevering av rapporten.

Forrige gang Stortingets kontrollfunksjon var gjenstand for en bred utredning, var i 2002. Utvalget mente derfor at det var behov for å få belyst utviklingstrekk de siste 20 årene som er relevante for Stortingets kontrollfunksjon. Utvalget engasjerte utvalgsmedlem professor Jostein Askim, professor emeritus Knut Heidar og førsteamanuensis Kristoffer Kolltveit til å utrede dette. De leverte utredningen «Om samfunnsmessige og politiske rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen», som er vedlagt rapporten.

Som ledd i utvalgets innhenting av informasjon og synspunkter har følgende personer holdt presentasjoner for utvalget:

  • Tidl. sivilombudsmann Aage Thor Falkanger

  • Kontorsjef Gustav Haver

  • Komitésekretær Hanne Koll Larssen

  • Komitésekretær Thomas Dam

  • Spesialrådgiver Malin Nossum

  • Regjeringsadvokat Fredrik Sejersted

  • Tidl. regjeringsråd Nina Frisak

  • Tidl. assisterende regjeringsråd Arne Spildo

  • Ombudsmann for Forsvaret Roald Linaker

  • Konsulent Thomas Nortvedt

Utvalgets sekretariat har videre hatt møter med en rekke personer. På bakgrunn av personlig kunnskap og erfaring om temaer som er relevante for utvalgsarbeidet, har sekretariatet hatt møter med Arne Fliflet, Arnulf Tverberg, Dagfinn Høybråten, professor Eivind Smith, Fredrik Sejersted, Ida Børresen, Ketil Lund og Kjetil Olsen. Videre har sekretariatet hatt møter med representanter for Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Pressens Offentlighetsutvalg, EOS-utvalget, Norges institusjon for menneskerettigheter, Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen, Forsvarsdepartementet, Forsvarsstaben, Tillitsvalgtordningen i Forsvaret, Ombudsmannen for Forsvaret, Riksadvokaten, Stortingets administrasjon og Statsministerens kontor. Informasjon og innspill fra disse møtene har blitt videreformidlet til utvalget.

I deler av arbeidet har utvalget opprettet arbeidsgrupper som har bearbeidet og forberedt enkelte temaer for utvalget.

2. Rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen

2.1 Innledning

Kontrollinstituttet skal sikre maktbalansen mellom statsmaktene, men er også et politisk instrument politiske partier kan benytte for å vinne neste valg. Kontrollinstituttet vil alltid befinne seg i dette spenningsfeltet. Bruken av kontrollinstrumentene drives dels av Stortingets ønske om å øve innflytelse på regjeringens beslutninger her og nå og dels av partienes ønske om å posisjonere seg for fremtidige politiske debatter. Dessuten kan enkeltrepresentanter bruke kontrollinstrumenter til å fremme sin posisjon innad i eget parti eller til å fremme bestemte interesser på siden av eget partis politikk, for eksempel interesser knyttet til egen valgkrets. Endringer i samfunnet, i forvaltningen og i politikken kan påvirke insentivene og mulighetene til å benytte Stortingets kontrollinstrumenter både for å kontrollere regjeringen på vegne av Stortinget og for representantenes politiske markeringer på vegne av sitt parti, seg selv og velgerne de oppfatter seg som ombud for. Vi skal i det følgende se på endringer som har funnet sted de siste tyve år i de samfunnsmessige og politiske rammevilkårene for bruken av kontrollinstituttet. Nærmere bestemt fokuseres det på endringer i mediene, i regjeringen og forvaltningen og ved de politiske partiene og representantene.

2.2 Medier

Det er flere mulige sammenhenger mellom medienes utvikling og bruken av kontrollinstituttet. Partier og representanter får ideer til kontrollaktivitet fra saker mediene dekker. Dessuten trenger de mediedekning for å legge politisk press på regjeringen for å innrette seg etter kontrollen Stortinget utfører. De trenger mediene også for å høste velgergevinster av kontrollvirksomhet; medienes utvikling har betydning for hvilke saker det anses mulig å få velgeroppmerksomhet på. Utviklingen i mediene har også betydning fordi å synliggjøre seg i medier, sett fra partienes og representantenes ståsted, kan utgjøre en alternativ markeringsarena til kontrollvirksomhet.

Mediene gikk lenge før år 2000 fra å være lojale kanaler for de politiske partiene til å bli uavhengige kommersielle aktører som vil sette dagsordenen selv. Men mediebransjen har utviklet seg betydelig også etter 2000. Nettaviser har på kort tid blitt viktigere nyhetsformidlere enn både papiraviser, radio og TV. Nettaviser jobber uten deadlines, slik at ledende politikere opplever en pågang døgnet rundt fra journalister og likeså en kontinuerlig mulighet til å komme til orde overfor velgerne. På tvers av kanaler har mediedekningen av politikken videreført utviklingstrekk som startet lenge før 2000: Oppmerksomheten vies i økende grad politiske ledere og deres personlighet og privatliv fremfor politiske saker og partier. Videre har ikke-redaktørstyrte sosiale medier som Facebook og Twitter blitt viktige aktører. I dag er det en selvfølge at sosiale medier formidler innhold om politiske saker og politikere samt innhold laget av politikere og poliske partier; slike kanaler fantes ikke i 2000. Sosiale medier har gjort det enklere for enkeltpersoner og organisasjoner å finne meningsfeller og organisere protester. Det hevdes videre at fremveksten av sosiale medier har økt politikernes oppmerksomhet om polariserende saker, siden slike saker spres raskest og videst på sosiale medier. Påstander om at tradisjonelle og sosiale medier nå setter den politiske agendaen, skal likevel tas med en klype salt. Mediefokus på et emne fører som hovedregel bare til politisk oppmerksomhet dersom ett eller flere partier ser seg tjent med å følge opp den aktuelle saken.

2.3 Regjering og forvaltning

Konstitusjonelt har lite endret seg i forholdet mellom Storting og regjering av relevans for kontrollområdet siden 2000. På enkelte måter har likevel rammevilkårene for Stortingets kontroll av regjeringen endret seg.

Etter at forvaltningen fra midten av 2000-tallet har pliktet å føre elektroniske postjournaler, har nyhetsmediene kunnet kikke statsrådene og deres departementer i kortene på en ny måte. Denne nærgående og kritiske mediedekningen har gitt Stortinget ideer til hvordan regjeringen kan kontrolleres. Transparensen i den sentrale statsadministrasjonen vil trolig øke ytterligere i årene som kommer, sett hen til at kontroll- og konstitusjonskomiteen i 2017 understreket at statsforvaltningens «arkiverings- og journalføringsrutine[r] må oppdateres og tilpasses bruk av ny teknologi, som for eksempel SMS [og] Facebook-meldinger».

Stortinget trenger informasjon om saker for å kontrollere regjeringen, og kontrollvirksomheten kan i seg selv handle om å be om informasjon eller utredning. Det vil alltid være et gap mellom informasjonen regjeringen og Stortinget besitter om saker Stortinget har til behandling. Dersom regjeringens informasjonsovertak øker, kan det forklare økt bruk av visse kontrollinstrumenter, som anmodningsvedtak om at regjeringen gjennomfører utredninger. Selv om Stortingets selvstendige faglige rådgivningskapasitet fortsatt er liten sammenlignet med regjeringens, har den økt siden 2000. Utredningsseksjonen, komitésekretariatsfunksjonene og partigruppenes politiske rådgivere utgjør i dag en betydelig utredningskapasitet som representantene, gruppene og komiteene kan trekke på. Det har vært diskutert om Stortinget skulle bygge opp en enda større rådgivningskapasitet, men det dominerende synet har vært at viktigere enn at Stortinget holder seg med et eget stort utredningsapparat, er det at regjeringen ikke fristes til å konsentrere sin saksopplysning til å begrunne sine forslag fremfor å belyse hele saken slik opplysningsplikten overfor Stortinget tilsier.

Hvilken innsats regjeringen og departementene legger i formidling av sin politikk, kan påvirke både om Stortinget fanger opp kritikkverdige forhold, og hvor krevende det er for opposisjonen, som ofte står bak kontrollaktiviteter, å vinne frem i debatter mot regjeringen i velgernes øyne. Siden 2000 har regjeringen fått styrket sin politiske kommunikasjon gjennom utvidelser av rådgiverapparatet og kommunikasjonsavdelinger. I departementene har det videre blitt vanlig at en fra politisk ledelse, som regel en politisk rådgiver, får ansvar for den utadrettede kommunikasjonen på vegne av statsråden som partipolitiker og politisk person. Kommunikasjonsavdelingene tar ansvaret for statsrådens utadrettede kommunikasjon som departementets leder. Dette har gjort regjering og forvaltning bedre rustet til å møte kritikk. Når regjeringen styrker sin tilstedeværelse i offentligheten, er det å vente at den politiske opposisjonen på Stortinget ønsker å imøtegå, bidra og markere seg tilsvarende. Det kan de gjøre direkte gjennom selv å delta i offentlig debatt og mer indirekte ved å benytte ulike kontrollinstrumenter.

2.4 Partier og representanter

Bruken av kontrollinstituttet påvirkes naturligvis av eventuelle endringer i partisystemet, endringer i profilen til representanter og endringer i regjeringssammensetninger. Lite har skjedd i disse forholdene siden 2000. Partisystemet har vært stabilt de siste 20 årene. Det har ikke skjedd noen merkbar endring i velgernes tilbøyelighet til å stemme eller til å være trofaste mot enkeltpartier eller blokker av partier. Man må trekke opp et lengre tidsperspektiv enn 20 år for å se en utvikling i retning av flere og mindre partier og større partifragmentering på Stortinget. Partiforskere har pekt på en viss økning i antallet partier som har relativt mange stortingsrepresentanter, men hovedbildet er altså at partisystemet har endret seg lite siden 2000. Antallet innvalgte partier har vært stabilt, antallet «små» og antallet «nye» partier likeså. Antallet såkalte énsakspartier har også vært stabilt eller muligens synkende. Innføringen av sperregrensen på 4 pst. for utjevningsmandater i 1989 intensiverte kampen om velgerne mellom partier nær sperregrensen, og dette er et trekk som har fortsatt de siste 20 årene.

Representantenes lojalitet til partiene innenfor Stortingets vegger er heller ikke endret merkbart de siste 20 årene. Det skjer sjelden avvik fra partilinjen når det stemmes på Stortinget.

En endring som startet på 1990-tallet, er at partigruppene på Stortinget har blitt sterkere som organisasjoner, også overfor representantene. Antallet politiske rådgivere og medierådgivere ansatt i partigruppene var 170 i 2020, en mangedobling sammenlignet med tiårene før årtusenskiftet. Økningen i rådgiverstaben har gitt partiene og representantene bedre muligheter til å følge regjering, forvaltning og medier og til å benytte ulike kontrollinstrumenter for å følge opp og konfrontere regjeringen med utspill og kontrollaktivitet. Rådgiverne hører riktignok til gruppen og benyttes av representantene i egenskap av å være medlem av en partigruppe. Slik sett er det primært som partsrepresentant og ikke som ombud for egne velgere, egne saker og eventuelt egen politiske karriere at representantene kan trekke på denne kapasiteten.

Ulike regjeringskonstellasjoner gir ulike relasjoner mellom storting og regjering, og dette vil virke inn på hvorledes Stortinget bruker kontrollinstituttet. Kontrollarbeidet under en flertallsregjering kan sette regjeringen eller enkeltstatsråder i forlegenhet og dermed gi politisk gevinst, men kontrollarbeidet vil likevel som regel ha større betydning og nyhetsverdi under en mindretallsregjering. De to tiårene siden 2000 har vært mer preget av flertallsregjeringer enn tiårene før. Det skulle isolert sett tilsi at kontrollaktiviteten hadde blitt redusert.

2.5 Avsluttende betraktninger

Siden en representant er politiker også i utøvelsen av kontrolloppgavene, må det være en sentral oppgave for Stortinget som institusjon å utforme og bruke sitt kontrollinstitutt på en slik måte at det i størst mulig gradbidrar til å holde regjeringen ansvarlig for å følge opp Stortingets vedtak.

Regler om kontrollinstituttet og normer for bruken av det berører en spenning mellom rollen stortingsrepresentanter har som ombud for sine velgere, og rollen som medlem av en partigruppe. Det bør man ha med seg når man vurderer å endre reglene. For eksempel vil innstramming av regler og/eller praktisering av regler i gruppereglementer for utforming av anmodningsvedtak og bruk av spørreinstituttet flytte balansepunktet i retning av rollen som partigruppemedlem og bort fra rollen som ombud for velgerne. Videre vil det å legge obligatoriske sløyfer innom gruppen, presidentskapet eller regjeringen for utforming av anmodningsvedtak øke tiden det tar å utforme et anmodningsvedtak, og slik kunne gjøre dette kontrollinstituttet mindre attraktivt for politiske markeringer, der det å være tidlig ute er viktig, i det moderne mediebildet. Samtidig blir instituttet svekket som kontrollinstitutt i tilfeller der det haster.

3. Stortingets egen kontrollvirksomhet

3.1 Innledning

I dette kapittelet behandler utvalget mandatpunkt I, som gjelder Stortingets egen kontroll med regjeringen og forvaltningen, herunder problemstillinger som særlig gjelder kontrollvirksomheten i Stortingets faste komiteer.

Det tradisjonelle utgangspunktet er at Stortingets kontroll er rettet mot ansvarliggjøring av statsrådene («ansvarskontroll»). Gjennom denne kontrollen kan Stortinget fremskaffe informasjon fra regjeringen og foreta vurderinger av regjeringens og forvaltningens virksomhet. Dette kan danne grunnlag for ansvarliggjøring av statsrådene og for vedtak som adresserer eventuelle feil, mangler eller forbedringspunkter i forvaltningen («styringskontroll»). Det har siden 1990-tallet skjedd en markert dreining mot økt bruk av styringskontroll.2

Historisk sett har Stortingets kontroll med regjeringen gått i bølger. Særlig aktive kontrollperioder hadde man de første tiårene etter 1814, under forfatningsstridene på 1870- og 1880-tallet, deler av mellomkrigstiden og i perioder på 1960-tallet og 1990-tallet.3

Stortinget har utvilsomt en vid kompetanse til å føre kontroll med regjeringen. Om og når kompetansen brukes, er et politisk spørsmål. Kjernen for kontrollen må likevel være statsrådens eller regjeringens ansvar. Stortinget bør derfor fokusere på svakheter eller problemstillinger ved regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak eller saker som kan ha betydning for viktige samfunnsinteresser.

2. Se Dokument 14 (2002–2003) s. 20 flg.

3. For en grundig historisk gjennomgang vises det til Kontroll og konstitusjon av Fredrik Sejersted. Hans gjennomgang går fra 1814 frem til 2002.

3.2 Kontroll- og konstitusjonskomiteen

3.2.1 Kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeidsområde

Stortinget hadde en egen protokollkomité allerede fra 1814, som kontrollerte statsrådets protokoller. Denne ble lagt ned i 1977, og i perioden 1972 til 1981 foregikk kontrollen i fagkomiteene. Den nåværende ordningen med kontroll- og konstitusjonskomiteen ble opprettet i 1993.

I Stortingets forretningsorden (fo.) § 14 nr. 8 om kontroll- og konstitusjonskomiteens ansvarsområder er kontrollsaker beskrevet som saker «om Stortingets kontroll med forvaltningen».

Videre har komiteen ansvar for saker der «Stortinget skal ta stilling til hvorvidt konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende».

Kontrollmandatet er opphav til enkelte særegenheter ved kontroll- og konstitusjonskomiteen sammenlignet med de øvrige faste komiteene: (I) Komiteens kontrollvirksomhet er sektorovergripende, mens de øvrige komiteenes virksomhet er avgrenset etter fagområde; (II) komiteen har særlig kompetanse til å utføre kontrollvirksomheten; og (III) i komiteens behandling av kontrollsaker skal «ren partipolitisk virksomhet […] legges til side».4 Kontrollen er ikke partipolitisk, men i synet på graden av kritikk vil som regel opposisjonen på Stortinget ha et ønske om sterkere kritikk, mens regjeringspartiene toner kritikken ned.

Når komiteen blir tildelt en sak av Stortinget, f.eks. en rapport fra Riksrevisjonen, vil saken sette den tematiske rammen for kontrollen. Komiteen har også en omfattende kompetanse til å ta opp saker av eget tiltak som gjelder «Stortingets kontroll med forvaltningen». Innenfor denne rammen står komiteen formelt fritt med hensyn til hva de kan ta opp. Initiativretten fører imidlertid relativt sjelden til en innstilling som behandles i plenum. I perioden 2011–2016 var det mellom to og fire innstillinger per år fra kontroll- og konstitusjonskomiteen som hadde bakgrunn i problemstillinger som komiteen hadde tatt opp av eget initiativ.5

Grensen for komiteens initiativrett ble i noen grad drøftet av reglementskomiteen i Dokument 19 (2016–2017) på side 16. Flertallet fremholdt at kontroll- og konstitusjonskomiteens undersøkelser i initiativsaker «kan og bør være begrenset til forhold som kan tenkes å føre til konstitusjonelt eller parlamentarisk ansvar for regjeringens medlemmer». Det er vanskelig å se hvilke reelle begrensninger dette legger på hva kontrollen kan gå ut på. Komiteen har likevel vært kritisert for at den har gått for langt og tatt opp saker som går ut over den objektive kontrollfunksjonen.

Det har fra regjeringen vært pekt på at kontrolltrykket noen ganger kan bli stort. Det kan her være grunn til å understreke at forvaltningen har et selvstendig ansvar for å rette sine feil og svakheter, og at Stortinget selvsagt ikke ønsker å vanskeliggjøre dette arbeidet. Prinsipielt kan det imidlertid ikke legges begrensninger på Stortingets adgang til å undersøke og vurdere aktuelle forhold. Det kan medføre at Stortinget ikke kontrollerer forvaltningen i den grad som er nødvendig og legitim. Stortingets kontrollbehov gjelder ikke bare å undersøke og vurdere om regjeringen har fulgt opp Stortingets vedtak. Stortinget kan også ha et helt legitimt behov for å kontrollere hva forvaltningen gjør for å rette eventuelle feil, og hvordan det arbeides med dette. Det er forvaltningen selv som har ansvaret for å løse eventuelle utfordringer med stor arbeidsbelastning.

Utvalget mener at det generelt ikke bør være en terskel for når komiteen skal kunne ta initiativ til å starte en kontrollsak, og at det er tilstrekkelig at en sak kan føre til ansvar for regjeringens medlemmer.

4. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 8.

5. Det danske Justisministeriet, Undersøkelseskommisioner og parlamentariske undersøgelsesformer, betenkning nr. 111571, oktober 2018.

3.2.2 Kontroll- og konstitusjonskomiteens arbeidsmåte

Arbeidsmåten til kontroll- og konstitusjonskomiteen i initiativsaker fremgår av fo. § 15.

I tillegg behandler komiteen saker som er oversendt fra Stortinget i tråd med saksfordelingen mellom komiteene i fo. § 14. Dette er rapporter fra Riksrevisjonen, EOS-utvalget, Sivilombudsmannen, grunnlovssaker og saker om valgloven. Kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler også statsrådets protokoller, regjeringens årlige melding om oppfølging av anmodningsvedtak, eventuelle rapporter fra Stortingets ansvarskommisjon og granskingskommisjoner samt budsjett for Riksrevisjonen, EOS-utvalget og Sivilombudsmannen og andre saker om disse organenes virksomhet.

Når det gjelder initiativsakene, kan en tredjedel av komiteens medlemmer velge å anmode en statsråd om å fremskaffe opplysninger om et tema. Det kan være et tema som medlemmene har fanget opp i media eller fått kjennskap til på andre måter. En tredjedel kan deretter beslutte at komiteen skal ta temaet opp til behandling som en sak. Dersom en sak tas opp til behandling, vil det innebære at komiteen senere fremmer en innstilling til Stortinget i plenum. En tredjedel kan be om at det foretas ytterligere undersøkelser som anses nødvendige for dette. En tredjedel kan videre beslutte at det skal avholdes høringer, jf. fo. § 27. Denne bestemmelsen gjelder alle komiteer og er ikke knyttet kun til initiativsakene i kontroll- og konstitusjonskomiteen.6 Ut over initiativsakene avholdes det i tillegg jevnlig høringer basert på blant annet Riksrevisjonens rapporter.

Det er verdt å merke seg at mindretallsrettighetene kan utøves av ulike mindretall i den enkelte sak. Det kan være en tredjedel som ønsker å stille statsråden spørsmål, mens en annen tredjedel vil ha ytterligere undersøkelser eller høring. Selv om det er en tredjedel som til enhver tid kan velge å gå videre med en sak, er det sjelden et mindretall alene ber om det. Som regel finner komiteen samlet at den ønsker å forfølge en sak videre.

Før komiteen avgir innstilling i en sak, kan den sendes til en fagkomité til uttalelse.7 Dette skjer svært sjelden, se nærmere under punkt 3.5.2. Under behandlingen av den årlige meldingen om anmodningsvedtak kan komiteen innhente uttalelse fra fagkomiteene før komiteen utarbeider sin innstilling. Dette gjøres alltid i praksis i forbindelse med denne meldingen.

De fleste spørsmål til statsråden følges ikke opp videre av komiteen etter at den har fått svar fra statsråden, fordi komiteen på bakgrunn av svaret ikke finner grunn til å forfølge saken. Det stilles derfor spørsmål i langt flere tilfeller enn der det åpnes saker.8 Der kontroll- og konstitusjonskomiteen på eget initiativ tar opp en sak til behandling, viser det seg at den langt oftere avholder høringer enn i saker som er oversendt fra Stortinget. I perioden 2001–2017 ble det avholdt flere høringer i initiativsakene. Initiativsakene utgjør om lag 7 pst. av sakene komiteen har til behandling.9

Et reglement for åpne kontrollhøringer ble vedtatt av Stortinget på bakgrunn av forslag fra Frøiland-utvalget i Dokument 19 (2000–2001). Fo. § 27 om komitéhøringer gjelder også kontrollhøringer, slik at disse reglene må ses i sammenheng.

Frøiland-utvalgets mandat omfattet å vurdere rettssikkerhetsgarantier for personer som blir innkalt til kontrollhøringer, og spesielle problemstillinger ved høring av embets- og tjenestepersoner. Utvalget kom til at hovedregelen skulle være at høringer holdes for åpne dører, med mindre det treffes særskilt beslutning om at de skal lukkes. Denne endringen førte til økt offentlighet om Stortingets arbeid.

Før høringen gjennomfører komiteen et saksforberedende møte der den gjennomgår problemstillinger som ønskes belyst, for å gjøre utspørringen mest mulig effektiv. Det fastsettes en fremdriftsplan for høringen. De innkalte blir varslet og har rett til innsyn i hva saken gjelder.

Åpne høringer er et virkemiddel for innhenting av informasjon. Debatt mellom komitémedlemmene er ikke tillatt under høringen. Mediene har rett til å være til stede. De innkalte møter frivillig for å avgi forklaring og er i innkallingen gjort kjent med hvilke temaer komiteen ønsker å få belyst. Komiteen kan stille supplerende spørsmål så lenge de er innenfor det saken gjelder. Dersom et spørsmål ikke kan besvares uten å røpe opplysninger undergitt taushetsplikt, må den innkalte gjøre komiteen oppmerksom på dette. I så fall vurderer komiteen om forklaringen helt eller delvis skal gå for lukkete dører.10

Det skilles mellom embetsverk i departementene og i ytre etater. Anmodning om innkalling av embets- og tjenestemenn fra departementene rettes alltid til den ansvarlige statsråd, som da har adgang til å være til stede. Embets- og tjenestemenn fra ytre etater kan innkalles direkte og selv besvare spørsmål, men slik at statsråden har adgang til å være til stede og supplere forklaringen. Prinsippet om frivillighet gjelder også for embetsverket. Samtidig er møteleder pålagt et særskilt ansvar for å påse at hensynet til embetsverkets lojalitetsplikt respekteres.

Reglementet gjelder ikke direkte for lukkete høringer, men benyttes så langt det passer.11 Utvalget er bedt om å vurdere behov for å tilpasse reglementet for lukkete høringer, se Innst. 426 S (2018–2019) om endringer i Stortingets forretningsorden, hvor følgende fremgår på side 8:

«Det foreslås i denne omgang ikke mer vidtrekkende endringer i reglementet for åpne kontrollhøringer med sikte på tilpasninger for høringer for lukkete dører. I Innst. 271 S (2018–2019) har Stortingets presidentskap foreslått å nedsette et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon. Et av punktene i mandatet er en revisjon av reglementet for åpne kontrollhøringer, og det vil være naturlig at utvalget også ser på behovet for særlige tilpasninger for lukkete kontrollhøringer.»

Blant annet på grunn av behandling av gradert informasjon har det de senere år blitt avholdt flere lukkete kontrollhøringer.12 Det kan derfor være behov for supplerende regler som er tilpasset slike høringer.

6. For kontroll- og konstitusjonskomiteen er denne mindretallsgarantien absolutt, i motsetning til i de øvrige komiteene, der en tredjedel kan ta spørsmålet om høring opp til behandling hos presidentskapet dersom de ikke får medhold i komiteen.

7. Fo. § 15 femte ledd.

8. Det danske justitsministeriet, Undersøgelseskommissioner og parlamentariske undersøgelsesformer, betenking nr. 1571, 2018, s. 278.

9. Komité utenfor kontroll og konstitusjon? En analyse av kontroll- og konstitusjonskomiteens kontroll med forvaltningen i perioden 2001–2017, Masteroppgave i statsvitenskap, høst 2017 av Mads A. Danielsen, s. 63 og 70 flg.

10. Beslutningen om lukkete dører tas for lukkete dører, se reglementet § 3 (2) siste setning.

11. Fo. § 27 niende ledd, siste setning.

12. Innst. 426 S (2018–2019) s. 7–8.

3.3 Særskilte problemsstillinger vedrørende reglementet for åpne kontrollhøringer

3.3.1 Invitasjon

Per i dag benevnes de som inviteres til høringer, som «den innkalte» i reglementet. Dette er en noe misvisende benevnelse, ettersom de møter frivillig. Å være «innkalt» gir assosiasjoner til at en har plikt til å møte. Det vil en først ha ved innkalling etter Grunnloven § 75 h. Utvalget foreslår derfor at uttrykket «innkalte» i reglementet skiftes ut gjennomgående med den «inviterte». Utvalget vil i det følgende bruke ordet inviterte og invitasjon i stedet for innkalte og innkalling.

En sentral problemstilling er invitasjon av embets- og tjenestepersoner samt ansatte i statlige og private selskaper. Invitasjonen medfører ikke møte- eller forklaringsplikt. Gitt Stortingets og komiteens stilling, og at det kan være betydelig offentlig interesse rundt sakene komiteen behandler, vil invitasjonen kunne oppleves de facto forpliktende. Selv om den som møter, ikke har plikt til å besvare spørsmål, kan selve formatet med direkte utspørring, videooverføring i sanntid og presseoppbud medføre et ikke ubetydelig press på å forklare seg. Erfaringer tyder imidlertid på at de aller fleste har et ønske om å bidra til oppklaring av saken og møter frivillig. Det har bare hendt noen få ganger at noen ikke har ønsket å møte til høringer og forklare seg for komiteen.

Utvalget har drøftet og vurdert hvorvidt kontroll- og konstitusjonskomiteen skal kunne pålegge personer plikt til å møte til høring. Utvalget viser til at det ikke er et praktisk problem at personer ikke møter eller forklarer seg for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Stortinget kan dessuten pålegge møte- og forklaringsplikt etter Grunnloven § 75 h. Slik utvalget ser det, er det derfor ikke behov for at kontroll- og konstitusjonskomiteen skal kunne pålegge personer å møte til høring.

Komiteen har et sterkt og legitimt informasjonsbehov. Sakene komiteen har til behandling, kan også ha betydelig offentlig interesse, noe som tilsier stor grad av åpenhet og innsyn rundt de invitertes forklaringer. Utvalget mener at dagens regelverk balanserer hensynene til den inviterte og hensynet til å få saken opplyst på en god måte.

Gjeldende regler om åpne kontrollhøringer har ikke særlige bestemmelser om ansatte i statlige eller private selskaper. Etter Grunnloven § 75 h plikter enhver å møte etter innkalling til Stortinget. Når kontroll og konstitusjonskomiteen gjennomfører åpne høringer om en sak, gjør de det på vegne av Stortinget. Komiteen må derfor ha anledning til å invitere personer som ikke er ansatt i departementer eller ytre organer.

Når det gjelder statlige selskaper eller børsnoterte selskaper hvor staten har eierinteresser, vil temaene bli avgrenset til spørsmål om hvorvidt statsråden har fulgt regelverk og eierskapsprinsipper som er knyttet til å sikre statens eierinteresser, se nedenfor under punkt 3.3.5. Temaet er statsrådens eierskapsutøvelse.13

13. Se eierskapsmeldingen, Meld. St. 8 (2019–2020).

3.3.2 De invitertes rettigheter

I reglementet § 4 står det at den innkaltes rettssikkerhet skal ivaretas. Med det menes at den inviterte skal ha anledning til å forberede seg og gjøre seg kjent med sakens dokumenter. Før komiteen stiller spørsmål, har den inviterte anledning til å gi en fri forklaring. Avslutningsvis, etter spørsmålsstillingen, får den inviterte ordet for å oppklare eventuelle misforståelser. Den inviterte har også rett til å ha med seg en bisitter.

Selv om enkelte grupper inviterte, som for eksempel eksperter som skal uttale seg om et fagfelt, kan ha mindre behov for bisitter enn andre, ser ikke utvalget grunn til å gjøre unntak fra regelen om at alle har rett til bisitter.

Det kan være at fagpersoner skal ha noe kortere tid til å presentere sitt syn enn en person som kan bli stilt til ansvar. Med dagens ordlyd står det at alle har «inntil» ti minutter til å gi sin versjon av saken og «inntil» fem minutter til å sammenfatte saken. Dette har vært fortolket slik at komiteen kan fastsette en kortere tid for hver enkelt. I dagsordenen som legges frem i forkant av møtet, blir det tydelig angitt antall minutter den enkelte inviterte har til rådighet. Dagsordenen må ivareta en balanse i tidsbruken for ulike synspunkt. Ut over det avgjør komiteen hva som er hensiktsmessig tidsbruk.

Ifølge reglementet for åpne høringer § 4 første ledd skal møteleder påse at spørsmålene holder seg innenfor det tema som er angitt. I invitasjonene står det at høringen «vil omfatte, men ikke begrense seg til, angitte problemstillinger». Det er i praksis antatt at det er i orden å stille spørsmål utenfor de temaene som konkret er angitt, så lenge spørsmålene er relevante for saken som er til behandling. Komiteen må ha mulighet til å stille oppfølgingsspørsmål til det som kommer frem. Utvalget mener at det ikke bør fastsettes begrensninger i adgangen til å stille spørsmål ut over at spørsmålene må være relevante for saken.

Ingen har plikt til å svare på spørsmål for komiteen. Komiteen må likevel forsøke å unngå spørsmål om den invitertes egen skyld som kan føre til straffansvar, særlig dersom den inviterte allerede er siktet i en sak.

Et tilgrensende tema er hensynet til den invitertes lojalitetsforhold, som skal tas hensyn til under høringen av embets- og tjenestepersoner.14 Lojalitetsplikten overfor statsråden, gjelder også overfor tidligere regjeringer og statsråder. Plikten innebærer at de ikke kan besvare spørsmål knyttet til det som har vært drøftet for eksempel i en regjeringskonferanse. Reglene om at de møter frivillig, og at de får opplyst hva de skal spørres om, mener utvalget i tilstrekkelig grad ivaretar hensynet til embets- og tjenestepersoner. De kan nekte å svare om de selv mener det vil stride mot deres lojalitetsplikt. Normalt er det statsråden som inviteres, og som selv velger hvem han eller hun ønsker å ha til stede som bisittere. Spørsmålene rettes prinsipielt til statsråden. Noen ganger inviteres enkelte embets- og tjenestepersoner direkte, men det skjer sjelden.

Embets- og tjenestepersoner i ytre organer inviteres direkte av komiteen, likevel slik at statsråden informeres og har rett til å være til stede.15 Her kreves det ingen særskilte grunner for at de inviteres direkte og blir stilt spørsmål. I praksis er det relativt vanlig at personer fra de ytre organene inviteres og forklarer seg.

Det er i reglementet § 5 første ledd siste setning en bestemmelse om at komiteen kan beslutte for lukkete dører at spørsmål skal stilles direkte til en embets- eller tjenestemann dersom «særskilte grunner» gjør det nødvendig. I praksis er det allerede avklart på forhånd hvilke embetspersoner statsråden tar med seg, gjennom at komiteen har invitert dem sammen med statsråden, og de er innforstått med at komiteen da gjerne vil stille spørsmål direkte til dem. Denne bestemmelsen om at komiteen for lukkete dører kan avgjøre om de skal stille spørsmål direkte til embetspersonene, har ikke vært praktisert. Utvalget foreslår derfor å oppheve denne bestemmelsen.

Dersom en person skal forklare seg om noe som er taushetsbelagt, skal forklaringen gis for lukkete dører. Det kan være avklart på forhånd, men i noen tilfeller vil spørsmålet aktualisere seg underveis.16 Når dørene er lukket, må alle som er til stede, pålegges taushetsplikt om det de får høre.17 Alle som ikke har behov for å få informasjonen, må forlate høringssalen. En problemstilling er om det allerede i invitasjonen bør informeres særskilt om at det kan begjæres lukkete dører under hele eller deler av forklaringen. På den annen side opplyser reglementet om anledningen til å begjære lukkete dører, og reglementet følger alltid med innkallingen. Utvalget mener derfor det ikke er nødvendig å opplyse særskilt om dette i selve invitasjonsbrevet.

14. Reglementet for åpne kontrollhøringer § 5 tredje ledd.

15. Reglementet for åpne kontrollhøringer § 5 annet ledd.

16. Spørsmålet om hvorvidt saken skal behandles for lukkete dører, se reglementet § 4 (2).

17. Tilsvarende strpl. §§ 117 og 119.

3.3.3 Møteledelsen

I kontrollhøringer er det som hovedregel komitélederen som er møteleder. Hvis møteleder skal stille spørsmål, bør møteledelsen overlates til første nestleder.18 Dette har i praksis vist seg å være en lite hensiktsmessig arbeidsform. Begrunnelsen for bestemmelsen er å sikre at møteledelsen skal bli oppfattet som nøytral, på linje med stortingspresidentens møteledelse i plenum. Dersom møteleder går fra å være en nøytral møteleder til å stille kritiske spørsmål, vil det rokke ved møteleders nøytralitet. Utvalget mener at dette best kan avhjelpes ved at komiteen i saker der komitéleder er saksordfører, eller på annet vis er involvert i saken, velger en annen møteleder enn komitéleder. Dette bør avklares i forkant av møtet.

I reglementet § 2 annet ledd står det at det kan velges to hovedutspørrere i tillegg til saksordføreren. Disse skal gis særskilt tid til å stille spørsmål, jf. § 4 tredje ledd. Begrunnelsen for at det skulle være to hovedutspørrere, var at det i prøveperioden med åpne kontrollhøringer, forut for vedtakelsen av reglementet, hadde vært praksis at samtlige komitémedlemmer fikk tildelt like mye tid til å stille spørsmål, eventuelt med noe mer tid til saksordføreren. Dette var etter Frøiland-utvalgets oppfatning en stivbent og lite effektiv løsning.19 Utvalget mente den gang at det ville være mer hensiktsmessig med to hovedutspørrere fra hver sin «leir» i tillegg til saksordfører. Denne ordningen har imidlertid blitt lite brukt i praksis. I dag gis saksordføreren ordet til å stille spørsmål først, og alle de øvrige partigruppene gis ordet til å stille spørsmål etter hvert.

Utvalget mener det derfor er grunn til å endre reglementet i tråd med dagens praksis.

18. Reglementet for åpne kontrollhøringer § 4 første ledd.

19. Dokument nr. 19 (2000–2001) s. 22.

3.3.4 Lukkete høringer

Reglementet for åpne kontrollhøringer gjelder for lukkete høringer så langt det passer, jf. fo. § 27 siste setning. Utvalget er bedt om å vurdere tilpasninger i reglementet slik at det passer for lukkete høringer.20 Reglementet gjelder kun for kontrollhøringer og ikke for andre typer høringer, som høringer om lovsaker i fagkomiteene. Utvalget er enig i at reglementet må tilpasses slik at det er anvendelig for både åpne og lukkete høringer. Således bør ordet «åpne» ut av tittelen på reglementet.

Det følger av fo. § 75 at representantene har taushetsplikt om alle saker som behandles for lukkete dører i Stortinget, inkludert behandlingen av slike saker i komiteene. For ansatte i partigruppene følger det av fo. § 75 a at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon og taushetsplikt gjelder.

Komiteen kan med vanlig flertall beslutte at en høring skal gjennomføres for lukkete dører. Lukkete høringer arrangeres alltid der det fremkommer informasjon som er taushetsbelagt, da komiteen bare kan motta taushetsbelagte opplysninger for lukkete dører. Opplysninger kan være taushetsbelagte etter ulike regelsett, men særlig sentralt står taushetsreglene i forvaltningsloven § 13 om noens personlige forhold eller drifts- eller forretningshemmeligheter, samt graderte opplysninger etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. I den grad informasjonen som er taushetsbelagt, har sitt utspring i en rapport som er lagt frem for Stortinget, og som må behandles for lukkete dører, mener utvalget at det er viktig at det er kontroll- og konstitusjonskomiteen som håndterer behandlingen av slike rapporter. Det er kun denne komiteen som har et særlig ansvar for etterfølgende kontroll.

Når det gjelder håndtering av gradert materiale, må reglementet vise til fo. § 75 a. Det er etter denne bestemmelsen fastsatt retningslinjer for håndteringen av gradert materiale, som alle representanter må forholde seg til. Retningslinjene ble vedtatt av Stortingets presidentskap i desember 2019.

Alle representanter er sikkerhetsklarert i kraft av sitt verv, se sikkerhetsloven § 1-4 jf. kap 8 og Innst. 103 L (2017–2018) side 4, der det står:

«For å ivareta vervet som stortingsrepresentant er det avgjørende at representantene har tilgang til informasjon. Gjennom valget til verv som stortingsrepresentant i tråd med Grunnlovens bestemmelser anses representantene klarert og autorisert til å motta informasjon og ha tilgang til objekter der slike krav stilles.»

Dette gjelder ikke politiske rådgivere og andre ansatte i partigruppene på Stortinget. Disse personene må ha en særskilt sikkerhetsklarering og autorisasjon dersom de skal håndtere eller få innsyn i gradert materiale, jf. fo. § 75 a. Etter fo. § 75 a tredje ledd er det Stortingets presidentskap som avgjør om rådgivere har anledning til å få tilgang til gradert informasjon, likevel slik at det er opp til komiteen selv å avgjøre om de skal ha tilgang til gradert informasjon etter beskyttelsesinstruksen og informasjon gradert BEGRENSET etter sikkerhetsloven. Utvalget foreslår en forenkling av regelverket som samtidig sikrer hensynene til kontroll med og notoritet om hvem som får tilgang. Forutsetningen for å få tilgang til gradert materiale er at rådgiveren er sikkerhetsklarert, autorisert og har tjenstlig behov for å sette seg inn i dokumentene. Utvalget foreslår at ansatte som skal gis tilgang, varsler om det til komitésekretariatet, som kontrollerer at den ansatte er sikkerhetsklarert for den gradering som er aktuell, og at personen er autorisert. Den representanten som den ansatte er tilknyttet i sakens anledning, avgjør om det foreligger tjenstlig behov. Komitésekretariatet registrerer hvem som er gitt tilgang til dokumentene, slik at Stortinget til enhver tid har en oversikt over hvilke personer som har tilgang til dokumentene. Når det gjelder ansatte i partigrupper som ikke er representert i komiteen, mener utvalget at det er komiteen som må avgjøre i hvilken grad disse skal få tilgang til gradert informasjon. Endringen er kun av praktisk betydning og innebærer ingen endring i tilgangen til gradert informasjon for disse ansatte sammenlignet med dagens ordning.

Det er naturlig at ansatte i partigruppene som har hatt tilgang til graderte eller taushetsbelagte dokumenter, gis mulighet til å være til stede under høringene. Utvalget foreslår en ny bestemmelse om lukkete høringer i reglementet for kontrollhøringer som omtaler dette og andre forhold som gjør seg gjeldende under lukkete høringer, som at offentligheten eller media ikke kan være til stede.

Ved behandling av taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven kan ansatte i partigruppene være til stede i lukkete høringer under pålegg om taushet. I denne typen saker kreves det ikke at de må sikkerhetsklareres eller få særskilt tillatelse fra presidentskapet.

Et annet spørsmål er om andre enn de som er invitert til høringen, har anledning til å overvære høringen. Det er tvilsomt om det er adgang til dette. I praksis har ansatte og medlemmer av Riksrevisjonen hatt anledning til å være til stede. Dette har hittil vært løst ved at disse inviteres til høringen. Etter utvalgets syn fungerer denne løsningen tilfredsstillende, men forutsetter at de som inviteres, er sikkerhetsklarerte.

En annen problemstilling er hvorvidt de som er innkalt til høringer, kan høre på andre som forklarer seg for komiteen, for eksempel under samme bolk i høringen. Det kan være hensiktsmessig at de som deltar i samme bolk, sitter der samtidig. Utvalget anbefaler at det gis en hjemmel for andre personers tilstedeværelse, tilsvarende den som foreslås for ansatte i partigrupper som ikke er representert i komiteen.

20. Innst. 426 S (2018–2019).

3.3.5 Høringer om statsrådens forvaltning av statlig forretningsvirksomhet

Grunnloven § 19 forutsetter at regjeringen forvalter statens eiendommer og regalier på den måten Stortinget har bestemt, og «for samfunnet nyttigste måte». Dette gir Stortinget et særlig kontrollansvar for forvaltningen av statlig eiendom og forretningsvirksomhet.

Det er flere eksempler på at kontroll- og konstitusjonskomiteen har hatt kontrollsaker som gjelder statsrådens forvaltning av private rettssubjekter som staten har eierandel i. Reglementet har ingen særskilte regler om høring av privatpersoner, men det er forutsatt at privatpersoner kan inviteres.

Kontrollsakene som gjelder statsrådenes forvaltning av private rettssubjekter, har dels vært initiert av komiteen selv og dels gjennom Riksrevisjonens rapportering til komiteen. Spørsmålet om komiteens adgang til å føre kontroll kan stille seg forskjellig i de to sammenhengene.

Saker som behandles av komiteen på grunnlag av rapporter fra Riksrevisjonen, må ses i sammenheng med Riksrevisjonens kompetanse til å føre kontroll med statseide selskaper. Gjennom tilsvarende bestemmelser i aksjeloven, statsforetaksloven, helseforetaksloven og riksrevisjonsloven skal Riksrevisjonen «kontrollere forvaltningen av statens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll)».21 Nærmere bestemmelser om dette følger av Stortingets instruks om Riksrevisjonens virksomhet, kapittel 3. Resultatene av revisjon og kontroll skal rapporteres til Stortinget, først ved kontroll- og konstitusjonskomiteen, som gjennomgår rapportene og avgir sin innstilling. I disse tilfellene må det antas at komiteens behandling i praksis vil speile de lovbestemte rammene for Riksrevisjonens kontroll og rapportering.

Komiteen kan også av eget initiativ ta opp saker om offentlig eierskapsutøvelse. Et eksempel på dette er Vimpelcom-saken, som også illustrerer at det kan være betydelig uenighet om rekkevidden av komiteens kontroll med statsrådens forvaltning av offentlig eierskap. Staten eide aksjer i Telenor, som igjen eide aksjer i Vimpelcom, som er et utenlandsk selskap hvor det hadde foregått korrupsjon. Komiteens mindretall mente at kontrollen måtte begrenses til departementets håndtering av aksjene i Telenor. Flertallet mente at kontrollen ikke bare omfattet dette, men også sider ved Telenors eierskapsutøvelse i Vimpelcom.22

Disse standpunktene reflekterer ulike synspunkter på hvor grensen går for hva som kan være relevant for kontrollen med statsrådens forvaltning av offentlig eierskap. Saken illustrerer også at kontrollen som initieres av komiteen selv, kan gå lenger enn kontrollen som skjer på grunnlag av rapporter fra Riksrevisjonen.

I utgangspunktet mener utvalget at komiteen skal kunne høre alle så langt det er innenfor det saklige området komiteen skal føre kontroll med. Det kan være relevant å høre underleverandører, representanter fra statlige selskaper og tidligere ansatte. Det er temaet som skal belyses, som må være saklig.

Den parlamentariske kontrollen skjer på toppen av kontrollen som følger av regler i selskapsretten og børs- og verdipapirretten. Det er pekt på at Stortinget må ha forståelse for rollen staten har som eier, der staten må forholde seg til rollefordelingen som følger av selskapslovgivningen. Det er styret og daglig leder som har ansvaret for forvaltningen av selskapet. Statens rolle som eier er å vurdere styrets arbeid med systemer og rutiner for å unngå for eksempel korrupsjon. Om staten er misfornøyd med styrets arbeid, kan regjeringen som eier skifte ut styret på generalforsamling. Komiteens rolle bør da tilsvarende være å undersøke om staten som eier har fulgt opp forventningene i den årlige eierskapsmeldingen og Stortingets innstilling til den.

I saker med flere eiere/børsnoterte selskaper kan undersøkelser skade interessene til andre aksjonærer. Selskapene må likebehandle alle aksjonærer etter aksjeloven, også hva gjelder informasjonen som deles. Komiteen må derfor begrense informasjonsinnhenting fra slike selskaper til det som alle eiere har krav på.

Utvalget foreslår ingen formelle skranker eller begrensninger i hvem som kan inviteres til høringer, eller hvilke spørsmål som stilles, men presiserer at komiteen må være bevisst på at spørsmålene er saklig relevante. Det er viktig at kontrollen ikke går ut over statsrådens eierskapsutøvelse. Temaet for kontrollen er hva statsråden har gjort som eier.

21. Lov om riksrevisjonen § 9 annet ledd.

22. Innst. 260 S (2014–2015).

3.3.6 Høringer der det samtidig skjer en strafferettslig etterforskning

Det er ingen eksplisitte retningslinjer for behandlingen av kontrollsaker der saken helt eller delvis gjelder forhold som er under ordinær strafferettslig etterforskning. Praksis i komiteen i dag er at den lar være å initiere en kontroll dersom den er kjent med at det samtidig foregår en etterforskning.

For politiets og påtalemyndighetens del kan det etter omstendighetene vanskeliggjøre etterforskningen om saken samtidig behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det kan f.eks. medføre at dokumenter eller vitneforklaringer den siktede foreløpig er nektet innsyn i, blir kjent gjennom behandlingen av kontrollsaken.

Utvalget mener at det ikke er behov for særskilte regler for saker som samtidig er under etterforskning. Kontroll- og konstitusjonskomiteen unnlater å avholde høringer så lenge det foregår etterforskning. Dette er en praksis som bør videreføres. Om komiteen likevel mener det er nødvendig å åpne en kontrollsak i en sak som er under etterforskning, bør den orientere Riksadvokaten.

3.3.7 Endringer i reglementet for kontrollhøringer og nytt fo. § 75 a tredje ledd

På bakgrunn av utvalgets vurderinger ovenfor foreslås endringer i reglement for åpne kontrollhøringer og i fo. § 75 a. Forslag til endringer fremgår av rapporten kapittel 12.

3.4 Mindretallsrettigheter

3.4.1 Innledning

Utvalget er bedt om å vurdere om bestemmelsene om mindretallsrettigheter i komiteene er hensiktsmessige, og eventuelt foreslå endringer i disse.

Hovedregelen er at beslutninger i Stortingets faste komiteer treffes ved alminnelig flertall.23 Mindretallsrettighetene er et unntak fra dette. De innebærer at et nærmere bestemt mindretall av komitémedlemmene kan treffe visse typer beslutninger om saksbehandlingen i komiteen. Ulike mindretall kan treffe ulike beslutninger under behandlingen av en sak.

Det er ulike mindretallsrettigheter i komiteene, som i varierende grad har sammenheng med Stortingets kontrollfunksjon. På bakgrunn av utvalgets opprinnelige mandat er det i dette kapittelet naturlig å avgrense mot mindretallsrettighetene som gjelder den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget. Disse komiteene skal i hovedsak ha en konsultativ og ikke kontrollerende funksjon.24 De er heller ikke blant Stortingets faste komiteer.25 Utvalget vil likevel komme tilbake til mindretallsrettighetene i den utvidete utenriks- og forsvarskomité på bakgrunn av en utvidelse av mandatet etter vedtak i Stortinget den 12. mai 2020, se kapittel 9.6.

Utvalget vil også avgrense mot bestemmelsen om at komitévedtak kun er gyldige dersom tre femtedeler av medlemmene har vært til stede og avgitt stemme.26 Bestemmelsen ble vurdert av reglementskomiteen senest i 2017.27 Den nylige «koronaloven» har aktualisert spørsmål om en annen type mindretallsrettigheter, da i form av at «minst en tredjedel av Stortingets medlemmer» kunne oppheve forskriftsbestemmelser vedtatt i medhold av loven.28 Dette er en nyvinning som utvalget vil kommer tilbake til under punkt 3.4.8.

Utvalget vil behandle mindretallsrettighetene som gjelder generelt for de faste komiteene, og de særlige mindretallsrettighetene som gjelder for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Disse mindretallsrettighetene har blitt vurdert og endret en rekke ganger.

23. Fo. § 26 andre ledd.

24. Fo. § 16 andre ledd og fo. § 17 første ledd.

25. Fo. § 12.

26. Fo. § 26 første ledd.

27. Dokument 19 (2016–2017) s. 18.

28. Koronaloven § 5.

3.4.2 Nærmere om begrunnelsen for gjeldende mindretallsrettigheter

Mindretallsrettighetene som er begrunnet i Stortingets kontroll med forvaltningen, ble innført i 2003 på bakgrunn av Frøiland-utvalgets rapport.29 Dette ble oppfattet som et prinsipielt viktig bidrag til å styrke kontrollfunksjonen.30

Den grunnleggende betraktningen som lå til grunn for å innføre mindretallsrettigheter, var at mindretallet burde sikres informasjon og ha bedre muligheter for å føre kontroll. Et krav om alminnelig flertall muliggjør at sterke flertallsregjeringer i praksis vil kunne hindre berettigede krav om gransking – det på tross av at behovet for reell parlamentarisk kontroll kan være størst under slike regjeringer.31

For spørsmålet om hvordan mindretallsrettighetene skulle konkretiseres, viste Frøiland-utvalget til at hensynene som tilsa mindretallskontroll, måtte balanseres mot regjeringens styringsmuligheter. Mindretallet burde ha kontrollmuligheter som muliggjør avdekking av reelle og alvorlige forhold. Samtidig burde ikke kontrollkompetansen være så omfattende at den kan brukes på en måte som er ødeleggende for regjeringens styring.32

Disse betraktningene underbygget utvalgets forslag om særlige mindretallsrettigheter for kontroll- og konstitusjonskomiteen samt generelle mindretallsrettigheter for de øvrige komiteene, tilsvarende dem som først ble vedtatt i 2013.33 Når det gjelder kontrollfunksjonen, ble det likevel påpekt at begrunnelsen for mindretallsrettigheter i større grad gjør seg gjeldende for kontroll- og konstitusjonskomiteen enn for de øvrige komiteene.34

Samtidig er det grunn til å peke på at mindretallsrettighetene siden innføringen brukes aktivt av både posisjon og opposisjon. Det er ingen klar grense for hvem som benytter seg av disse rettighetene.

Da reglementskomiteen i 2013 på nytt foreslo innføring av mindretallsrettigheter i samtlige komiteer, bygget komiteen på tilsvarende grunnsyn, men uten at det var spesifikt knyttet til kontrollfunksjonen. Det ble vist til at komitéhøringer er et sentralt utredningsverktøy for komiteene, som også kan bidra til å skape publisitet rundt sakene som er til behandling. Det ble videre vist til at det er uheldig dersom flertallet hindrer høringer om forhold som et betydelig mindretall har legitim interesse i å få nærmere utredet. Reglementskomiteen la til grunn at dette ikke var et stort problem i praksis, men at det ville være uheldig dersom det ikke blir avholdt høring fordi flertallet av ulike grunner ikke ønsker saken ytterligere belyst.35

Med dette hviler ikke begrunnelsen for de generelle mindretallsrettighetene på kontrollfunksjonen alene, men på informasjonsbehovet som gjør seg gjeldende i saker komiteene har til behandling. Adgangen til å kreve åpne høringer og innkallinger bidrar til å ivareta dette. Det kan også bidra til at motforestillinger til flertallets standpunkt og vurderinger kommer frem i offentligheten, noe som igjen kan ha demokratisk egenverdi. At mindretallet kan kreve at det sendes brev til statsråden med anmodning om vurdering av representantforslag, kan gi mindretallet tilgang på faglige vurderinger og innspill som igjen kan nyttiggjøres politisk overfor flertallet.

29. Dokument 14 (2002–2003) og Innst. S. nr. 210 (2002–2003).

30. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 18.

31. Dokument 14 (2002–2003) s. 27.

32. Dokument 14 (2002–2003) s. 27.

33. Dokument 14 (2002–2003) s. 27 og 32, jf. Dokument 19 (2000–2001) s. 18–19.

34. Dokument 14 (2002–2003) s. 32.

35. Dokument 14 (2012–2013) s. 7–8.

3.4.3 Internasjonale anbefalinger om mindretallsrettigheter

Europarådets parlamentarikerforsamling har i resolusjon 1601 fra 2008 gitt retningslinjer for opposisjonens rettigheter og plikter i parlamentet. Overordnet fremgår det at opposisjonen skal delta i kontrollen med regjeringen. I forlengelsen av dette er det også oppstilt mindretallsrettigheter. Det er lagt til grunn at et mindretall på en fjerdedel av parlamentet bør kunne åpne debatt om hastesaker og aktualitetssaker. Det samme mindretallet bør også ha rett til å be om at det igangsettes en form for komitéundersøkelse overfor regjeringen. Opposisjonen må da også være representert i komiteen.36 Det fremheves også at opposisjonen bør bruke sine særlige rettigheter ansvarlig og konstruktivt med henblikk på å ivareta at parlamentet fungerer effektivt.37

Mindretallsrettigheter er også behandlet av Veneziakommisjonen i deres rapport fra 2010 om opposisjonens rolle i parlamentet. Generelt sett fremholder kommisjonen at mindretallsrettigheter er et virkemiddel som kan være egnet og effektivt for å beskytte legitime mindretallsinteresser i parlamentet. Som en konsekvens av at det begrenser makten til det demokratisk valgte flertallet, fremheves det at mindretallsrettigheter likevel må brukes med en viss varsomhet og utformes med henblikk på den spesifikke konstitusjonelle og politiske konteksten de skal virke i.38 På det generelle planet viser også kommisjonen til betydningen av at mindretallsrettigheter er robuste mot flertallet, slik at de ikke uten videre kan endres med alminnelig flertall ved ønske om å sette mindretallet til side. I sammenhengen vises det imidlertid til at dette kan ivaretas på mange måter. Herunder trekkes den norske ordningen frem som eksempel, hvor fravikelse av forretningsordenen uten at forslaget er fremsatt av presidentskapet, krever to tredjedels flertall. Det sentrale for kommisjonen synes å være at mindretallsrettighetene reelt står seg mot flertallet i en tilspisset situasjon.39

Når det gjelder kontrollfunksjonen, viser kommisjonen til retningslinjene fra Europarådets parlamentarikerforsamling, omtalt like ovenfor. I den sammenhengen påpeker kommisjonen at det i europeiske demokratier ikke er utbredt tradisjon for at et bestemt mindretall har rett til å igangsette kontrollsaker. Tyskland, Finland og Norge trekkes frem som eksempler på systemer som har en slik type ordning. Videre fremholder kommisjonen at en fjerdedels representasjon, slik Europarådets parlamentarikerforsamling har foreslått, er ganske lite for å utøve slike rettigheter. Generelt sett støtter likevel kommisjonen konseptet om at et nærmere bestemt mindretall har særskilt kompetanse til å utøve parlamentarisk kontroll med den utøvende makt. Det understrekes likevel at slike ordninger må tilpasses den konstitusjonelle og politiske konteksten de skal virke i.40

36. Europarådets parlamentarikerforsamling, Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parliament, resolution 1601, 2008, punkt 2.2. flg.

37. Europarådets parlamentarikerforsamling, Procedural guidelines on the rights and responsibilities of the opposition in a democratic parliament, resolution 1601, 2008, punkt 5.

38. Veneziakommisjonen, Report on the opposition in a democratic parliament, 2010, avsnitt 69 og 76.

39. Veneziakommisjonen, Report on the opposition in a democratic parliament, 2010, avsnitt 87–96.

40. Veneziakommisjonen, Report on the opposition in a democratic parliament, 2010, avsnitt 116–124.

3.4.4 Mindretallsrettigheter som gjelder samtlige faste komiteer

Mindretallsrettighetene som gjelder generelt for samtlige faste komiteer, ble hovedsakelig innført i 2013 og følger av fo. §§ 27 første ledd og 30 første ledd. I 2009 ble det imidlertid innført en generell mindretallsrett i nåværende fo. § 23 andre ledd. Den gir en tredjedel av komiteen rett til å kreve at et vedtak om tidspunkt for å avgi innstilling avgjøres av Stortingets presidentskap. Bestemmelsen synes hovedsakelig begrunnet i at flertallet ikke skal kunne fastsette en frist som er for kort i lys av mindretallets behov for å sette seg inn i saken.41

Fo. § 27 første ledd gir en tredjedel av komiteen rett til å kreve at det skal avholdes høring i en sak den har til behandling, og beslutte hvem som skal anmodes om å møte til høring. Det kan være ulike mindretall som beslutter om det skal avholdes høring, og hvem som skal anmodes om å møte: Hvis ett mindretall først beslutter at det skal avholdes høring, kan et annet mindretall ha interesse i hvem som i så fall skal møte for å belyse saken. Disse mindretallsrettighetene var tidligere forbeholdt kontroll- og konstitusjonskomiteen. Da mindretallsrettighetene ble innført for samtlige komiteer, ble det også innført en begrensning for å hindre at mindretallet sørger for at det avholdes høringer i uforholdsmessig mange saker. Dersom et mindretall krever at det skal holdes høring, kan et annet mindretall i samme møte kreve at presidentskapet avgjør om høringen skal avholdes. Denne begrensningen gjelder ikke for kontroll- og konstitusjonskomiteen.42

I fagkomiteene er det vanlig å avholde høringer i alle store saker, gjerne viktige lovsaker som fremmes av regjeringen. Det forekommer at komiteen inviterer personer fra forvaltningen, da det ikke er lagt opp til at disse kan melde seg til høringene på samme måte som andre, herunder interesseorganisasjoner mv. En tredjedel av komiteens medlemmer har anledning til å avgjøre hvem som skal inviteres.

I fo. § 30 første ledd er det gitt mindretallsrettigheter som gjelder komiteenes behandling av representantforslag. Dersom komiteens flertall kommer til at vilkårene for å forelegge et representantforslag for statsråden ikke er oppfylt, kan en tredjedel av komiteens medlemmer kreve at det likevel sendes brev til statsråden med anmodning om uttalelse til forslaget.

41. Innst. S. nr. 235 (2008–2009) s. 3.

42. Fo. § 27 første ledd, femte punktum.

3.4.5 Mindretallsrettigheter i kontroll- og konstitusjonskomiteen

For kontroll- og konstitusjonskomiteen gjelder særlige bestemmelser om mindretallsrettigheter. Disse ble innført i 2003 og følger av fo. § 15. De gjelder i tillegg til de generelle mindretallsrettighetene i fo. §§ 23, 27 og 30. De spesielle bestemmelsene gjelder saker om «Stortingets kontroll med forvaltningen» som komiteen tar til behandling av eget tiltak («initiativretten»). De er begrunnet i at komiteen på vegne av Stortinget skal kunne føre kontroll under flertallsregjeringer, men brukes også av grupperinger som representerer partier i en flertallsregjering.

I kontroll- og konstitusjonskomiteen har en tredjedel av medlemmene rett til å treffe en rekke beslutninger. Før komiteen eventuelt tar opp en sak av eget tiltak, kan mindretallet beslutte at komiteen anmoder en statsråd om å legge frem opplysninger som er relevante for den mulige kontrollsaken. Videre kan et mindretall beslutte at komiteen av eget tiltak skal ta en kontrollsak til behandling. Deretter kan et mindretall be om ytterligere undersøkelser i forvaltningen som er nødvendige for kontrollsaken.43

Det tilkommer også mindretallet i kontroll- og konstitusjonskomiteen å bestemme at komiteen av eget tiltak skal ta en sak om konstitusjonelt ansvar til behandling, jf. fo. § 15 tredje ledd. Dette gjelder imidlertid ikke bare statsrådene, men også medlemmene av Stortinget og Høyesterett.44

43. Innst. 487 S (2016–2017) s. 14–15.

44. Ansvarlighetsloven § 1.

3.4.6 Bruken og virkningen av mindretallsrettigheter

Erfaringene med bruken av mindretallsrettigheter er at de sjelden påberopes formelt, men i noen komiteer oftere enn i andre.

At mindretallsrettighetene sjelden påberopes formelt, betyr imidlertid ikke at de er uten virkning. Erfaring tilsier at mindretallsrettighetene virker indirekte, slik at vissheten om at mindretallsrettighetene er der, medfører at flertallet ofte ikke vil motsette seg et berettiget mindretall, noe som igjen fører til konsensus eller flertall.

I kontroll- og konstitusjonskomiteen er det særlig omfattende mindretallsrettigheter. Erfaringene derfra er også at de sjelden brukes formelt, men at de virker indirekte. Dersom det kommer forslag om å igangsette en kontrollsak fra ett eller flere medlemmer som kan mobilisere et berettiget mindretall, kan det bidra til å skape flertall eller konsensus i komiteen. I en del tilfeller kan det nok også være politisk vanskelig for et flertall å motsette seg gransking. Det kan imidlertid også være tilfellet uten mindretallsrettigheter. Langt på vei kan det sies at mindretallsrettighetenes hovedfunksjon i dagens politiske kontekst er å virke som ris bak speilet.

Det må også tas i betraktning at normen om større grad av partipolitisk nøytralitet i kontroll- og konstitusjonskomiteen gjelder både det berettigede mindretallet og flertallet. Det tilsier at mindretallsrettighetene som utgangspunkt ikke må brukes for objektivt ugrunnede krav om gransking, samtidig som flertallet som utgangspunkt ikke bør motsette seg begrunnede krav. Mellom disse ytterpunktene er det likevel åpenbare gråsoner hvor mindretallsrettighetene kan aktualiseres, både direkte og indirekte.

Utvalget mener at mindretallsrettighetene i både fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen fungerer godt og etter sin hensikt i dag. Det er sjelden krav fra et mindretall kommer til votering; som regel slutter resten av komiteen seg til kravet. Mindretallsrettigheter virker dermed først og fremst som en sikkerhetsventil for mindretallet, som flertallet er klar over og innretter seg etter.

3.4.7 Mindretallsrettigheter og forholdsmessig representasjon

Mindretallsrettighetene tilkommer «en tredjedel av medlemmene i komiteen» eller tilsvarende.45 Alminnelige flertallsbeslutninger er også basert på medlemmene i komiteen.

Komiteene er sammensatt slik at partigruppene så vidt mulig er forholdsmessig representert.46 Dette er for å ivareta at beslutninger i komiteene i størst mulig grad gjenspeiler den forholdsmessige representasjonen på Stortinget. I hvilken grad dette oppnås, vil likevel avhenge av antallet medlemmer i komiteen, hvor mange representanter det er fra hvert av partiene, og hvor mange representanter partiet til det enkelte medlem har. Som utgangspunkt ivaretas målsettingen om forholdsmessig representasjon av Stortinget.

Partigruppene har i dag rett, men ikke plikt, til å ha medlem i kontroll- og konstitusjonskomiteen.47 Det medfører at sammensetningen i stor grad overlates til partigruppene, potensielt til fortrengsel for en målsetting om forholdsmessig representasjon. Det kan i praksis medføre at det er de større partiene som velger å ha medlemmer i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Små partier kan likevel ha medlemmer i komiteen, blant annet gitt at valgkomiteen kan samtykke i at en representant er medlem av to komiteer.48

Per januar 2021 er det ti medlemmer i kontroll- og konstitusjonskomiteen. Valgkomiteen behandler fortløpende spørsmål om endringer av sammensetningen i de ulike komiteene. Dette innebærer at sammensetningen kan endres i løpet av en stortingsperiode. Ikke alle partier har valgt å ha medlemmer i komiteen. Teoretisk sett kan derfor et mindretall som representerer en langt mindre gruppe enn en tredjedel av representantene på Stortinget, ha mindretallsrettigheter i komiteen.

En fordel med dagens ordning er at reglene er enkle å praktisere. Det er også sjelden mindretallsrettighetene påberopes. Mindretallsrettighetene virker gjennom flertallets visshet om dem og bidrar til å skape enighet i saker hvor det ellers ikke ville skjedd. Slik sett kan det berettigede mindretallet ha en betydelig samlende effekt. De ulike fraksjonene blir enige om en fremgangsmåte. For eksempel kan det være enighet om skriftlige høringer i stedet for muntlige, enighet om hvem som skal inviteres til høring, mv. I tillegg kommer det at ren partipolitikk i praksis skal legges til side i komiteens kontrollvirksomhet. Samlet sett tilsier dette at mindretallsrettighetene i praksis kan fungere som en sikkerhetsventil for tilfellene der et flertall motsetter seg et berettiget krav om gransking. Hvis bruken av rettighetene begrenses til disse tilfellene, er det ikke nødvendigvis så store betenkeligheter ved at mindretallet potensielt representerer en vesentlig mindre del av Stortinget enn en forholdsmessig tredjedel.

Mindretallsrettighetene kan fravikes av to tredjedeler av Stortinget.49 I prinsippet kan også et alminnelig flertall endre reglene i forretningsordenen. Selv om terskelen for dette vil være svært høy, kan det til en viss grad virke disiplinerende for et berettiget mindretall med liten forholdsmessig representasjon.

I praksis viser det seg at komiteen håndterer situasjonen med at enkelte partier ikke er representert, godt gjennom en intern dialog. Utvalget mener derfor at det ikke er behov for regler som sikrer forholdsmessig representasjon i komiteene. Det er imidlertid viktig at kontroll- og konstitusjonskomiteen forsøker å ta hensyn til interessene til de partiene som ikke er representert, og ivaretar balansen på Stortinget.

45. Fo. §§ 15, 23 andre ledd, 27 første ledd, og 30 første ledd.

46. Fo. § 13 andre ledd.

47. Fo. § 13 tredje ledd.

48. Fo. § 13 tredje ledd.

49. Fo. § 79.

3.4.8 Mindretallsrettigheter i koronaloven

I utvalgets mandat, romertall I, har utvalget anledning til «å ta opp til overveielse andre sider ved Stortingets kontrollfunksjon enn de som er nevnt» i de spesifikke mandatpunktene. I forlengelsen av spørsmålet om mindretallsrettigheter i komiteene mener utvalget det er naturlig å vurdere spørsmålet om mindretallsrettigheter i lovgivningen. Man har nylig hatt et eksempel på det som førte til debatt, gjennom midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv.50 («koronaloven»). Den muliggjorde at regjeringen kunne handle raskt, samtidig som den hadde mindretallsrettigheter som sikret demokratisk forankring. Selv om loven er opphevet, er det grunn til se nærmere på de erfaringer Stortinget har høstet, for å se hvordan en for fremtiden best mulig kan sikre et effektivt samarbeid mellom regjeringen og Stortinget i en krisesituasjon.

Regjeringen står alltid fritt til å fremme lovforslag. For utvalget er det relevant å se på om det bør foretas en regulering av Stortingets håndtering av slik lovgivning i Stortingets forretningsorden.

Koronaloven innebar i korte trekk at regjeringen kunne vedta midlertidige forskrifter som utfylte, supplerte eller fravek nærmere bestemte lover.51 Loven satte en frist på én dag fra forskriften ble meddelt Stortinget, til den trådte i kraft.52

Som konsekvens av at denne ordningen innebar at regjeringen fikk en svært omfattende forskriftskompetanse, også til å fravike lover vedtatt av Stortinget, etablerte loven i § 5 annet ledd en særlig ordning for Stortingets kontroll:

«Dersom stortingsrepresentanter, som til sammen representerer minst en tredjedel av Stortingets medlemmer, ikke kan støtte en bestemt forskrift, eller deler av forskriften, og uttrykker dette skriftlig i tråd med vedtatt arbeidsordning i Stortinget, plikter Kongen straks å oppheve de aktuelle bestemmelsene. Vedtaket om opphevelse av forskrift meddeles Stortinget i samsvar med bestemmelsene i første ledd.»

Fremgangsmåten for å stanse forskrifter ble nærmere regulert i fo. § 50 a, der det i første ledd beskrives at regjeringen plikter å meddele forskrifter fastsatt av Kongen som utfyller, supplerer eller fraviker gjeldende lovgivning, til Stortingets presidentskap, som sørger for at meddelelsen snarest mulig gjøres tilgjengelig for representantene på egnet måte.

I tillegg til koronaloven, som nå er opphevet, vil fo. § 50 a være relevant også ved meddelelser fra regjeringen om forskrifter gitt i medhold av annen kriselovgivning, for eksempel beredskapsloven § 3 og smittevernloven § 7-12. Etter disse bestemmelsene gjelder det ikke særlige mindretallsrettigheter, og en eventuell beslutning om å oppheve forskrifter fastsatt av regjeringen må treffes ved alminnelig stortingsvedtak. For å kunne gjøre disse rettighetene gjeldende, er det viktig at slike forskrifter snarest bringes til representantenes kunnskap. Smittevernloven § 7-12 har vært benyttet en rekke ganger under koronakrisen som hjemmel for forskrifter som utfyller, supplerer eller fraviker gjeldende lovgivning, men det er så langt ikke fremmet forslag om å oppheve slike forskrifter.

I fo. § 50 a annet ledd, som nå er opphevet, stod det:

«Dersom presidentskapet mottar skriftlig erklæring fra stortingsrepresentanter som til sammen representerer minst en tredjedel av Stortingets medlemmer om at de ikke kan støtte en bestemt forskrift, eller deler av forskriften, fastsatt i medhold av midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven), skal Stortingets presidentskap umiddelbart sende skriftlig melding til regjeringen om dette.»

Et særtrekk ved denne ordningen var at avgjørelsen ikke treffes gjennom debatt og votering i plenum, men ved skriftlige erklæringer til Stortingets presidentskap, som igjen sender skriftlig melding til regjeringen dersom minst en tredjedel av representantene erklærer at de ikke kan støtte en bestemt forskrift eller deler av den.

Det er et dilemma at regjeringen har behov for å kunne iverksette tiltak raskt, samtidig som det sikres at virkemidlene har demokratisk forankring. Med vetorett for minst en tredjedel av representantene sikres det til en viss grad at tiltak og virkemidler har støtte i Stortinget. Selv om vetoretten kunne brukes først etter at forskriftene var vedtatt, bidro den til dialog mellom Stortinget og regjeringen før aktuelle forskrifter ble vedtatt.

En virkning av løsningen i koronaloven er at den kan forsinke tiltak som har støtte fra et flertall på Stortinget selv om minst en tredjedel er imot. Dersom mindretallet har satt forskriften til side, og regjeringen mener at det aktuelle tiltaket likevel er nødvendig, vil regjeringen fremme lovforslag om det samme, som blir vedtatt av stortingsflertallet. I en tidssensitiv krisesituasjon er ikke dette en heldig løsning. Samtidig har Stortinget vist at det har klart å behandle saker raskt.

Når det gjelder utformingen av fo. § 50 a annet ledd, peker utvalget på at den reflekterer den situasjonen Stortinget var i ved innføringen av koronaloven. Det kan være andre behov og en annen situasjon Stortingets forretningsorden skal dekke om en annen krisesituasjon oppstår. Det er viktig å ha fleksibilitet og mulighet til å utforme regler knyttet til den enkelte situasjon. Utvalget mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å gi generelle regler for tilsvarende situasjoner som kan oppstå i fremtiden. Hvis det skulle oppstå behov for lignende kriselovgivning i fremtiden, bør presidentskapet ha mulighet til å fremme forslag til regler som er konkret tilpasset det aktuelle tilfellet.

50. LOV-2020-03-27-17.

51. Koronaloven § 2.

52. Koronaloven § 4.

3.5 Forholdet mellom fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen

3.5.1 Innledning

Stortinget beslutter selv hvordan arbeidet i Stortinget skal foregå, og har i likhet med de fleste andre parlamenter organisert arbeidet i ulike fagkomiteer.

Styringskontroll foregår både i kontroll- og konstitusjonskomiteen og i fagkomiteene. I fagkomiteene vil saker komiteen får til behandling, ofte avdekke forhold som komitémedlemmer eller komiteen mener ikke er heldige, og hvor det foreslås endringer gjennom lovendringer, budsjettildelinger eller anmodningsvedtak. I fagkomiteens innstillinger kan det også i merknader gis føringer for hvordan forvaltningspraksis kan forbedres, for eksempel gjennom bedre veiledning, endrede prioriteringer eller vektlegging av bestemte hensyn i forvaltningens skjønn.

Siden kontroll- og konstitusjonskomiteen er sektorovergripende, kan den ha behov for innspill til sitt arbeid fra fagkomiteene, mens fagkomiteene kan ha interesse av hva som fremgår av kontroll- og konstitusjonskomiteens kontroll, med tanke på å utforme ny politikk innenfor sine områder. Det er dermed et behov for gjensidig informasjonsutveksling mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene.

Forholdet mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen og fagkomiteene er relevant i behandlingen av tre ulike typer saker:

  • Kontroll med regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak. Dette er beskrevet nærmere i kapittel 4. Der har utvalget kommet til at kontroll- og konstitusjonskomiteen fortsatt bør ha hovedansvaret for en årlig gjennomgang av oppfølgingen av anmodningsvedtak, og at det innhentes uttalelser fra fagkomiteene, men at prosessen forenkles noe, slik at regjeringen rapporterer på gjennomføringen kun én gang per år i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet.

  • Kontroll- og konstitusjonskomiteens saker som berører en fagkomités sektor. Dette vil omhandles nedenfor i punkt 3.5.2.

  • Fagkomiteens saker hvor det kan være aktuelt å forelegge en sak for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dette omtales under punkt 3.5.3.

3.5.2 Kontroll- og konstitusjonskomiteens saker som berører en fagkomités sektor

Det følger av fo. § 15 femte ledd at kontroll- og konstitusjonskomiteen avgjør om de skal forelegge utkast til innstilling for en fagkomité. I praksis blir utkast til innstilling i kontrollsaker svært sjelden forelagt fagkomiteene til uttalelse.

Derimot finnes det eksempler på at Stortinget i plenum, på samme måte som for fagkomiteene, vedtar at utkast til innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen skal forelegges en annen komité til uttalelse før innstilling avgis, jf. fo. § 22 andre ledd første punktum. Dette var eksempelvis tilfellet for den særskilte meldingen fra Sivilombudsmannen om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler. Det ble besluttet at kontroll- og konstitusjonskomiteens utkast til innstilling til saken skulle sendes til justiskomiteen og helse- og omsorgskomiteen til uttalelse.

Riksrevisjonen foretar undersøkelser på de fleste fagområder, og i forbindelse med kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av rapportene er det praksis for at det er en uformell kontakt mellom medlemmene i kontroll- og konstitusjonskomiteen og fraksjonene i fagkomiteene, og at sakene slik forankres hos partifeller i andre komiteer uten formell foreleggelse. Det er derfor primært representantenes ansvar å sørge for denne typen kommunikasjon og forankring.

Til sammenligning blir ordningen med foreleggelse etter fo. § 22 brukt relativt ofte i saker som fordeles til fagkomiteene. Erfaringen derfra er at en slik foreleggelse forlenger behandlingstiden med 2–3 uker, og at det i et flertall av sakene kommer få eller ingen merknader. Den komiteen som har saken til uttalelse, kommer formelt inn i prosessen ganske sent. Det er derfor ikke alltid en åpenbar nytte av slike foreleggelser, men foreleggelsen kan bidra til at komitémedlemmer i andre komiteer blir oppmerksom på saken og senere kan ta opp temaer fra saken og fremme egne forslag.

Det kan vurderes om det er ønskelig at kontroll- og konstitusjonskomiteen sender flere saker til fagkomiteene for uttalelse. Dette vil ikke kreve en endring av forretningsordenen, kun en endring av praksis og eventuelt noen retningslinjer for hvilke saker som bør forelegges. De fleste saker som kommer til kontroll- og konstitusjonskomiteen, vil berøre en fagkomités ansvarsområde, men det er neppe hensiktsmessig at alle saker forlegges. Mye taler for at kontroll- og konstitusjonskomiteen bør forelegge saken for den aktuelle fagkomiteen ved større gjennomganger av et felt eller saker hvor det er forslag om vesentlige tiltak på et felt.

Erfaringene med innhenting av uttalelser fra fagkomiteene i forbindelse med utarbeidelse av innstilling til meldingen om regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak er til en viss grad at fagkomiteene driver politisk spill på en måte som kan komme i konflikt med kontrollfunksjonen. Det gjelder for eksempel vedtak som et parti i kontroll- og konstitusjonskomiteen vil kvittere ut etter en avgrenset kontrollvurdering, men der samme parti i fagkomiteen ikke har samme standpunkt. Det kan bero på ulike forventninger til regjeringen om hvilken gjennomføring som skal til for å kunne kvittere ut en sak. Denne vurderingen kan være forskjellig alt ettersom komiteen driver kontroll eller politikk.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen er bevisst på at den ikke skal utvikle politikk og komme med forslag til vesentlige nye tiltak eller omlegginger, og rapportene den behandler fra Stortingets kontrollorganer, inneholder som hovedregel ikke forslag til ny politikk.

Utvalget mener at kontroll- og konstitusjonskomiteen oftere enn i dag bør trekke inn fagkomiteene i kontrollsakene. Likevel bør det holdes fast ved skillet mellom fagkomiteene som utformer ny politikk, og kontroll- og konstitusjonskomiteen som fører kontroll. Sakene drøftes ofte i partigrupper eller fraksjoner, men det anbefales at komiteen i større grad involverer fagkomiteene.

Utvalget mener det ikke er behov for å fremme forslag til endringer i forretningsordenen. Den fleksibiliteten Stortinget har i dag, er god og bør videreføres. Når det oppfordres til at flere saker sendes fagkomiteene til uttalelse, er det i stor grad fordi medlemmene der kan fange opp temaene og selv fremme forslag om dem. Det er representantenes ansvar å ta opp saker.

Partigrupperinger som ikke er representert i kontroll- og konstitusjonskomiteen og heller ikke er representert i de fagkomiteene som blir bedt om å uttale seg, blir ikke involvert når rapporter sendes fagkomiteene. Disse involveres gjennom debatten på Stortinget og kan også ta opp saker politisk i andre sammenhenger på bakgrunn av kontrollsaken.

3.5.3 Kontakt mellom fagkomiteene og kontroll- og konstitusjonskomiteen i saker fordelt til fagkomiteene

Etter fo. § 15 fjerde ledd skal utkast til innstilling fra en fagkomité forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen til uttalelse i saker der det fremmes forslag om at konstitusjonelt ansvar skal gjøres gjeldende. Foreleggelse er altså obligatorisk i slike saker. Denne bestemmelsen har aldri blitt praktisert. Det kan ellers nevnes at kontroll- og konstitusjonskomiteen selv så langt bare har avgitt innstilling om konstitusjonelt ansvar i én sak, jf. Innst. S. nr. 235 (2007–2008).

Etter fo. § 22 andre ledd kan Stortinget bestemme at en sak som behandles i en fagkomité, skal forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dette har først og fremst skjedd i saker som er behandlet av presidentskapet.53

Et spørsmål for utvalget er om fagkomiteene bør forelegge enkelte andre saker enn saker om konstitusjonelt ansvar for kontroll- og konstitusjonskomiteen. Det kan være saker som ikke dreier seg om konstitusjonelt ansvar, men hvor det under behandlingen kan dukke opp spørsmål som er knyttet til ansvarskontroll, eller som berører grunnlovsbestemmelser. Hvis en fagkomité skal ha mulighet til å beslutte at saken skal forelegges kontroll- og konstitusjonskomiteen, vil dette kreve en endring av forretningsordenen. I dag er det bare Stortinget og presidentskapet som har myndighet til å fatte en slik beslutning.54

I saker som har et kontrollelement, og som er fordelt til en fagkomité, kan komitéleder i dag drøfte med presidentskapet og leder av kontroll- og konstitusjonskomiteen om saken bør overføres til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Hvis kontroll- og konstitusjonskomiteen får kjennskap til saker fordelt til en fagkomité der komiteen mener forhold bør undersøkes nærmere, kan komiteen uansett opprette en sak på eget initiativ, jf. fo. § 15 første ledd. Praksis er at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke gjør det så lenge saken er til behandling i fagkomiteen, men avventer resultatet av den behandlingen. Om komiteen tar saken til etterfølgende behandling, vil den selv fastsette sakens fremdrift og undersøkelser, mens i utkast til innstillinger som eventuelt blir sendt komiteen til uttalelse fra en fagkomité, vil kontroll- og konstitusjonskomiteen måtte svare etter en frist satt av fagkomiteen og i hovedsak måtte bygge sin behandling på sakens eksisterende dokumenter.

Utvalget har dermed kommet til at dagens ordning fungerer tilfredsstillende, og at det ikke er behov for å foreslå endringer i dagens praksis.

Utvalget peker på at fagkomiteene også kan ta opp saker som handler om kontroll og konstitusjonelt parlamentarisk arbeid. De må ikke sende disse sakene til kontroll- og konstitusjonskomiteen så lenge de ikke inneholder forslag om konstitusjonelt ansvar.

53. Et eksempel er representantforslag i Dokument 8:108 LS (2017–2018) om opplysningsplikt for statsråder og statssekretærer.

54. Fo. § 22 første ledd.

3.6 Innsynsrett for komiteene og for enkeltrepresentanter

3.6.1 Generelt om Stortingets rett til innsyn

Grunnloven § 75 f gir Stortinget rett til å kreve innsyn i «statsrådets protokoller og alle offentlige innretninger og papirer». Nærmere regler er gitt i fo. § 50, som sier at begjæringer etter Grunnloven § 75 f kan gjelde «ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltnings besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet».

Den informasjon Stortinget får, blir ikke dermed offentlig. Stortinget har rutiner og regelverk for behandlingen av gradert og taushetsbelagt informasjon.

Etter Grunnloven § 75 f er det stortingsflertallet som kan kreve innsyn i dokumenter. Det har flere ganger vært drøftet hvorvidt Stortinget kan delegere innsynsretten til en komité. Dette vil utvalget komme tilbake til i punkt 3.6.4.

Innsynsretten etter § 75 f påberopes sjelden og har mer virkning som et ris bak speilet som Stortinget kan ta i bruk.55 Selv om Stortinget ikke direkte har henvist til Grunnloven § 75 f, det har vært fattet en god del vedtak hvor regjeringen blir bedt om å utlevere «papirer» eller «forelegge» nærmere angitte dokumenter for Stortinget eller Odelstinget.56 Vedtakene har vært etterkommet uten at noen har reist spørsmål om hvorvidt vedtakene var forpliktende. Noen ganger har det vært bedt om bestemte dokumenter, andre ganger bes det om innsyn i alle dokumenter i en bestemt sak. Det har vært utlevert både juridiske råd og regjeringsnotater.

Plenumsvedtak om innsyn var et viktig kontrolltiltak på 1800-tallet. Bruken av dem falt etter 1905, og krav om innsyn har ikke kommet på spissen. Det skyldes to forhold. Dels vil en mindretallsregjering i stor grad etterkomme Stortingets anmodninger. Også flertallsregjeringer vil stort sett etterkomme begjæringer om innsyn fordi Grunnloven § 75 f fungerer som et ris bak speilet. Dels skyldes det utviklingen av andre innsynsregler. Etter ikrafttredelsen av forvaltningsloven, offentleglova og Grunnloven § 100 har både parlamentarikere og den øvrige befolkningen fått tilgang til effektive verktøy for å skaffe seg innsyn i offentlige dokumenter. Også Sivilombudsmannens og Riksrevisjonens kontroll har ført til et endret behov for innsyn for parlamentarikere.

På tross av disse juridiske nyvinningene som gir stor grad av innsyn, vil det fortsatt være behov for Grunnloven § 75 f som en sikkerhetsventil. I Innst. S nr. 210 (2002–2003) side 12 ga komiteen uttrykk for at «en slik kompetanse kun bør benyttes i helt ekstraordinære tilfeller». Fra nyere tid vil utvalget vise til at Stortinget hadde til behandling begjæring om innsyn etter Grunnloven § 75 f i den såkalte Nav-saken. 57 Her avviste Stortinget i plenum begjæringen om innsyn etter at kontroll- og konstitusjonskomiteen først enstemmig hadde bedt om innsyn i mye av den samme dokumentasjonen.

Når det gjelder innsynsrettens rekkevidde, gjelder den alle offentlige dokumenter. På den tiden Grunnloven ble skrevet, er det klart at «offentlig» gjaldt i motsetning til private dokumenter. Grunnloven skiller ikke mellom interne dokumenter og dokumenter som er offentlige etter offentleglova. Det har derfor vært, etter avklaringen ved behandlingen av Frøiland-utvalgets rapport, enighet om at Stortinget har krav på alle dokumenter, interne så vel som offentlige.58 Dette innebærer at Stortinget kan kreve utlevert alle regjeringens og forvaltningens dokumenter, noe som var omstridt i teorien tidligere, men som er i tråd med tidligere historisk praksis. Dette er nå presisert i fo. § 50.

Et problem som har vist seg i praksis, er at ikke alle arkivverdige dokumenter, som referat, e-poster og sms-er, blir arkivert. Dette vanskeliggjør innsyn. Når Stortinget ber om innsyn, har ikke departementet selv oversikt over hvilke dokumenter som er relevante, fordi de ikke er registrert eller arkivert. I noen tilfeller blir arbeidet med å lete frem alle relevante dokumenter omfattende.

Et sentralt grunnlag for Stortingets informasjonskrav er Grunnloven § 82, som slår fast at regjeringen plikter å meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Regjeringen kan oppfylle sin opplysningsplikt overfor Stortinget ved å formidle opplysninger om en sak til den komiteen som behandler saken, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen. Med dette som utgangspunkt er det praksis for at komiteene får oversendt alle dokumenter og opplysninger som anses nødvendige for behandling av saker som komiteene har fått tildelt. Innenfor rammen av en sak må komiteen i stor utstrekning kunne avgjøre hva som er nødvendig for behandling av saken. Dette er altså knyttet til de konkrete saker som komiteene har til behandling, og det er komiteen som sådan (komitéflertallet) som kan begjære dokumentinnsyn. Denne praksisen gir ikke komiteen rettskrav på innsyn eller fremleggelse av dokumenter. Som følge av opplysningsplikten vil slike begjæringer som hovedregel likevel bli etterkommet. At Stortinget i motsatt fall kan vedta dokumentfremleggelse etter Grunnloven § 75 f, kan også i praksis bidra til at regjeringen gir innsyn.

Stortingets informasjonskrav etter Grunnloven § 82 går foran lovgivning og praksis som isolert sett begrenser informasjonstilgangen. Det avgjørende vurderingstemaet vil derfor i alle tilfeller være om opplysningene er «nødvendige» for behandlingen av saker regjeringen fremlegger, og at opplysninger som fremlegges, ikke skal være «uriktige eller villedende».

55. Dokument nr. 14 (2002–2003) s. 33.

56. Foreløpig upublisert Christoffer Conrad Eriksen for Historisk kommentarutgave til Grunnlova, datert 22. juni 2019 som utvalget har fått tilgang til. Mange av vedtakene er fra tiden like etter 1814, men det var ikke uvanlig helt frem til etter krigen. Det er også et vedtak om dokumenter knyttet til utlån av ammunisjon til Cuba fra 26. oktober 1956.

57. Dokument 8:52 S (2019–2020).

58. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) pkt. 4.4.

3.6.2 Begrensninger i innsyn for komiteene og representantene

3.6.2.1 Innledning

Utgangspunktet har vært at komiteene og enkeltrepresentantene har samme rett på å få fremlagt dokumentasjon som det enhver annen innbygger har etter forvaltningsloven og offentleglova. Likevel skjer en utstrakt anvendelse av meroffentlighet overfor komiteene, og særlig når det gjelder kontroll- og konstitusjonskomiteen.

For å vite hva komiteene har rett til å få, må utvalget derfor se på hvilke begrensninger som gjelder. For praktiseringen av meroffentlighet må utvalget videre se på hvilke unntak som finnes, for å se hvilken informasjon komiteene i praksis får.

3.6.2.2 Taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven, offentleglova mv.

Den etterspurte dokumentasjonen vil i en del tilfeller være unntatt offentlig innsyn. Det kan være snakk om opplysninger som er unntatt etter offentleglova § 13 fordi de er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Dette gjelder for eksempel taushetsbelagt informasjon etter forvaltningsloven § 13.

Det følger av forvaltningsloven § 13 første ledd at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om:

  • 1. noens personlige forhold, eller

  • 2. tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjør at forvaltningen i utgangspunktet ikke skal dele informasjonen med Stortingets komiteer. Regjeringen kan likevel velge å oversende taushetsbelagt informasjon gjennom bruk av unntakene i forvaltningsloven §§ 13 a og 13 b. Samtykke etter § 13 a kan også være et relevant grunnlag. Hvis opplysningene er innhentet i forbindelse med regjeringens forberedelse av en sak der Stortinget skal treffe vedtak, vil bestemmelsen i Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt gå foran regler om taushetsplikt i kraft av prinsippet om lex superior. Taushetsplikt vil derfor aldri være i veien for at Stortinget får den nødvendige informasjon.

Stortingsrepresentanter har taushetsplikt hva gjelder informasjon de har fått som er taushetsbelagt etter forvaltningsloven, jf. fo. § 75 annet ledd bokstav b.

3.6.2.3 Dokumenter som er graderte etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen

Etter sikkerhetsloven § 5-4 første ledd kan graderte dokumenter kun gis til komiteen hvis det foreligger et «tjenstlig behov» for å kjenne innholdet. Loven gjelder ikke direkte for Stortinget, men det er forutsatt i lovens forarbeider at Stortinget etter omstendighetene kan gis tilgang til dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven.59 Etter beskyttelsesinstruksen kan graderte dokumenter bare gis til komiteen hvis representantene «av tjenstlige grunner må kjenne innholdet».60

Som påpekt ovenfor vil bestemmelsen i Grunnloven § 82 om regjeringens opplysningsplikt gå foran regler i sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Vurderingskriteriet etter Grunnloven § 82 er om opplysningene er «nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger». Dette vil i mange tilfeller kunne sammenfalle med kriteriene om «tjenstlig behov» etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen.

Stortingsrepresentantene har taushetsplikt om informasjon som er taushetsbelagt eller gradert, jf. fo. § 75 annet ledd bokstav a og b.

59. Ot.prp. nr. 49 (1996–97) s. 42 og Prop. 153 L (2016–2017), merknader til bestemmelsen som sier at den nye loven ikke innebærer noen realitetsendring.

60. Beskyttelsesinstruksen § 7 første ledd.

3.6.2.4 Behandlingen av graderte og taushetsbelagte dokumenter og informasjon

At komiteene skal kunne motta graderte og taushetsbelagte dokumenter, er forutsatt i Stortingets forretningsorden. I fo. § 75 a er det vist til retningslinjer for behandling av graderte dokumenter. Blant annet skal dokumenter som er gradert konfidensielt eller høyere, bare behandles i gradert møterom.61 Dokumenter skal oppbevares i safe. Også komitéhøringer og stortingsmøter kan lukkes for behandling av sensitive opplysninger, jf. fo. §§ 27 og 36. Det er altså lagt til rette for formidling av sensitive opplysninger til komiteene og til Stortinget.

Partigrupper som ikke er representert i en komité, kan etter forretningsordenen § 29 annet ledd søke presidentskapet om at én representant fra partiet kan få tilgang til komiteens dokumenter. Dette gjelder også graderte og taushetsbelagte dokumenter som er formidlet til komiteen. For slike dokumenter gjelder de samme reglene som for komiteens behandling, jf. det som er beskrevet ovenfor.

Videre har presidentskapet lagt til grunn at regjeringens opplysningsplikt tilsier at alle representanter må kunne gjøre seg kjent med dokumenter som er nødvendige for Stortingets behandling av en sak.62 Dersom dokumenter oversendes en komité, og de har betydning for Stortingets behandling av komiteens innstilling, må altså alle representanter kunne få tilgang til dokumentene.63 Hvis det er tale om graderte eller taushetsbelagte dokumenter, må tilgangen skje etter tilsvarende regler som gjelder for komiteene, det vil si at det i utgangspunktet bare kan gis tilgang til dokumentene på komiteens møterom.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i en rekke saker fått tilgang til dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven og/eller beskyttelsesinstruksen. Dette gjelder særlig i forbindelse med at Riksrevisjonens forvaltningsrevisjoner innenfor forsvarssektoren har blitt overlevert Stortinget i form av graderte rapporter.

61. Utfyllende retningslinjer til fo. § 75 a om behandling av gradert informasjon av 28. november 2019.

62. Jf. presidentskapets brev 5. februar 1987 til partigruppene og komiteene.

63. Dette gjelder bare i saker der det avgis innstilling, hvilket vil si alle saker foruten de som behandles av den utvidete utenriks- og forsvarskomité og Europautvalget.

3.6.2.5 Utvalgets vurderinger

Fo. § 75 og 75 a gjelder behandlingen av graderte dokumenter og hvem som skal ha tilgang til dem. Begrensningene som fremgår der, bør kunne vurderes for andre dokumenter det gis innsyn i uten at komiteen har krav på det. Det samme gjelder opplysninger som kan være konfidensielle eller sensitive, som ved kontrollen med statsrådens eierskapsutøvelse.

Stortinget vedtok 12. mai 2020 følgende:

«Stortinget ber presidentskapet om å endre mandatet for utvalget som utreder Stortingets kontrollfunksjoner (Harberg-utvalget) slik at utvalget vurderer og kommer med forslag som muliggjør offentlig innsyn og debatt rundt Riksrevisjonens undersøkelser.»

Utvalgets prinsipielle utgangspunkt er at Riksrevisjonens rapporter til Stortinget så langt som mulig må være offentlige. Rapportene belyser viktige temaer som fortjener en offentlig debatt. I enkelte saker har det likevel vist seg vanskelig å utarbeide offentlige rapporter fordi rapportene inneholder graderte opplysninger. Det er informasjonseier som bestemmer graderingen, og hverken Riksrevisjonen eller Stortinget kan i utgangspunktet beslutte at rapporter som inneholder graderte opplysninger, skal offentliggjøres. Eventuelle endringer i denne ordningen forutsetter endringer i sikkerhetsloven, noe som ligger utenfor utvalgets mandat. Utvalget vil likevel understreke at selv om informasjonseier bestemmer graderingen, har informasjonseier like fullt en forpliktelse overfor offentligheten som må hensyntas. Stortinget har likevel en mulighet til å avgradere rapporter i helt spesielle tilfeller. Dette må da skje i lovs form etter sikkerhetslovens ikrafttredelse.64 Dette ble vurdert da Stortinget behandlet Riksrevisjonens rapport om objektsikring.65

I den grad en rapport inneholder graderte opplysninger som medfører at rapporten ikke kan offentliggjøres i sin helhet, forventes det at Riksrevisjonen utarbeider en versjon av rapporten hvor graderte opplysninger er unntatt, og som for øvrig er så fullstendig som mulig.

64. Før ikrafttredelsen av sikkerhetsloven ble Lund-kommisjonens rapport avgradert gjennom plenarvedtak i Stortinget.

65. Innst. 259 L (2016–2017).

3.6.3 Nærmere om innsyn i regjeringens interne dokumenter

Regjeringen plikter å meddele alle opplysninger som er nødvendige for Stortingets behandling av en sak som regjeringen fremlegger, inkludert interne dokumenter. I praksis er det noen dokumenttyper som normalt ikke meddeles Stortinget.66 Forutsetningen må imidlertid være at disse ikke er nødvendige for Stortingets behandling i det enkelte tilfellet.

Når det gjelder regjeringsdokumenter og tilknyttede dokumenter, er det fast praksis at disse ikke utleveres til stortingskomiteene.

Interne dokumenter til departementets saksforberedelse kan i utgangspunktet gis til stortingskomiteene, med mindre dokumentene inneholder rent politiske overveielser fra en sittende eller tidligere regjering. Relevante opplysninger om andre forhold i de samme dokumentene gis likevel til stortingskomiteene, forutsatt at de er nødvendige for behandlingen. Dette kan f.eks. dreie seg om faktiske forhold som de politiske overveielsene bygger på.

Som hovedregel utleveres dokumenter fra underliggende forvaltningsorganer. Et mulig unntak er hvor dokumentene inneholder opplysninger om foreløpige budsjettrammer fastsatt av regjeringen eller departementet.

Når det gjelder uttalelser fra forsvarssjefen, skilles det mellom forsvarssjefens rolle som etatssjef for Forsvaret og som militær rådgiver for regjeringen og forsvarsministeren. Dokumenter som utarbeides i den førstnevnte rollen, behandles som dokumenter fra andre underliggende forvaltningsorganer. Dokumenter utarbeidet som ledd i utøvelsen av den andre funksjonen, oversendes som utgangspunkt ikke til stortingskomiteene.

Uttalelser fra Regjeringsadvokaten gis ikke til stortingskomiteene. Dette har vært fast praksis over tid og med skiftende regjeringer. Det er vist til at «juridiske uttalelser og råd, spesielt i saker som kan føre til rettssak, ikke bør gjøres kjent for andre enn oppdragsgiveren».67 Begrunnelsen bygger videre på klassiske synspunkter om konfidensiell kommunikasjon mellom advokat og klient. Forutsetningen for holdbarheten av denne begrunnelsen er imidlertid at dokumenter utarbeidet av Regjeringsadvokaten inngår som ledd i et «advokatoppdrag» for forvaltningen. Denne forståelsen gjør at dokumenter som gjelder andre forhold, som en generell juridisk betenkning, ikke bør ha samme vern fra innsyn.68

Uttalelser fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling til andre departementer om lovtekniske spørsmål oversendes normalt ikke til en stortingskomité. For øvrig oversendes normalt tolkningsuttalelser o.l. utarbeidet av lovavdelingen.

Når det gjelder forholdet til lovbestemt taushetsplikt, beror det på tolkning av det relevante regelsettet om dette er til hinder for at de aktuelle opplysningene oversendes en stortingskomité.

All informasjon som kommer til komiteene, vil gjøres tilgjengelig for partigrupper som ikke har representanter i komiteen, etter søknad til presidentskapet. Reglene om konfidensialitet vil gjelde tilsvarende for den representant som får slik tilgang.

Pressen vil på sin side ikke ha mulighet til å få innsyn fra Stortinget i dokumenter som er unntatt offentlighet.69 De må be om innsyn fra informasjonseier. Det er forskjell på informasjon som kommer til komiteen, og offentlighet. Det som Riksrevisjonen sender av gradert informasjon, har hverken Riksrevisjonen eller komiteen anledning til å avgradere. Det er informasjonseier som har mulighet til å avgradere denne typen dokumenter.

Når det gjelder dokumenter fra Regjeringsadvokaten, mener utvalget at det må skilles mellom de ulike funksjonene Regjeringsadvokaten kan ha. Råd som gis som ledd i et ordinært advokatoppdrag, herunder råd som gjelder konkrete saksforhold eller rettsprosesser, utleveres normalt ikke til stortingskomiteer. Slik informasjon vil nok sjelden være nødvendig for Stortingets behandling av en sak, og særlige hensyn til fortrolighet mellom advokat og klient gjør seg gjeldende. Utvalget mener derimot at dokumenter fra Regjeringsadvokaten som inneholder generelle juridiske råd eller vurderinger knyttet til en sak som legges frem for Stortinget, for eksempel lovsaker, må utleveres i den grad de er relevante. Utvalget kan ikke se at det i slike tilfeller er grunn til å behandle dokumenter fra Regjeringsadvokaten på annen måte enn dokumenter fra andre offentlige organer. Det særlige hensynet til fortrolighet mellom advokat og klient gjør seg gjeldende for ordinære advokatoppdrag, men ikke ut over dette. De råd som eventuelt utleveres, behøver ikke å bli offentlige.70

66. «Om forholdet til Stortinget», kapittel 9.2.2.

67. Regjeringsadvokaten av 7. januar 1987 til det daværende Sosialdepartementet.

68. Fredrik Sejersted, Kontroll og konstitusjon 2001, s. 853.

69. Regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter § 6.

70. Offentleglova § 15 første ledd, jf. regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter § 6.

3.6.4 Nærmere om kontroll- og konstitusjonskomiteens tilgang til informasjon

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har et særlig behov for informasjon i sine kontrollsaker, og da særlig i initiativsakene. Uten tilstrekkelig og relevant informasjon kan den ikke utføre sitt kontrollmandat. Komiteen skal kontrollere regjeringen og forvaltningen. Den kan derfor ha interesse av å få informasjon som andre kan ha interesse av å holde tilbake.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan i initiativsaker anmode en statsråd om å fremskaffe ønskede opplysninger om forhold som omfattes av Stortingets kontroll med forvaltningen, og kan deretter beslutte at den skal ta en sak til behandling. Komiteen kan videre igangsette ytterligere undersøkelser ved å be om informasjon som anses nødvendig for dette. Videre kan komiteen beslutte at det skal holdes høringer, jf. fo. § 27.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen får i all hovedsak oversendt fra regjeringen de dokumenter og opplysninger den ber om, herunder dokumenter som av ulike grunner er unntatt offentlighet. I enkelte saker har komiteen bedt om omfattende opplysninger og dokumenter av uspesifisert karakter og fått dette oversendt.

Selv om komiteen i all hovedsak har fått det dokumentinnsynet den ønsker, er det eksempler på saker der det har vært diskusjon mellom komiteen og regjeringen om hvorvidt komiteen skal gis dokumentinnsyn, sist eksemplifisert ved den såkalte Nav-saken, der en enstemmig kontroll- og konstitusjonskomité ba om innsyn i referat fra møter mellom statsråden og Nav-direktøren og råd fra Regjeringsadvokaten, men ikke fikk innsyn.71 Slike diskusjoner har vært mest aktuelle i forbindelse med ønsker om innsyn i referater/notater fra interne møter eller møter mellom departement og underliggende etat, ikke regjeringsnotater, som aldri gis til Stortinget eller kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Det kan likevel argumenteres for at kontroll- og konstitusjonskomiteen står i en særstilling og bør ha enhver mulighet til å avdekke eventuelle misligheter. Andre komiteer skal uansett ha tilgang på all relevant informasjon gjennom Grunnloven § 82 i de saker de behandler, og som er oversendt fra regjeringen. Utvalget mener derfor at det er kontroll- og konstitusjonskomiteen som har et særskilt behov for et eventuelt krav på informasjon.

En slik mulighet til delegasjon av innsynsretten etter Grunnloven § 75 bokstav f til en komité, eller også til et mindretall i komiteene eller på Stortinget, har vært drøftet tidligere.72 Det vil i så fall være tale om en intern delegasjon fra Stortingets flertall i plenum til komiteer og mindretall. Et argument mot at det kan foretas en slik delegasjon, er at Grunnlovens bestemmelser gir rettskravet på informasjon til Stortinget i plenum. Det kan ses som en konstitusjonell skranke mot å delegere rettigheten til andre. På den annen side er Grunnloven taus om hvordan Stortinget skal organisere eget arbeid på en hensiktsmessig måte. Det er opp til Stortinget selv hvordan det skal organisere seg, og Stortinget har organisert arbeidet gjennom bestemmelser i Stortingets forretningsorden. Det må derfor være delegasjonsskranken som må begrunnes, ikke adgangen. Tradisjonelt har det vært argumentert med at delegasjonsskranken mangler reell begrunnelse, og at Stortinget bør ha mulighet til å gi komiteene den kompetansen det finner nødvendig.73 Utvalget mener at Stortinget har en slik delegasjonsadgang.

Om Stortinget bør delegere til et flertall eller et mindretall i komiteen, tar ikke utvalget stilling til, fordi utvalget mener at det per i dag ikke er et behov for å delegere retten til å kreve innsyn fra Stortinget i plenum til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Utvalget forutsetter samtidig at kontroll- og konstitusjonskomiteen får utlevert den informasjon den ber om, og mener at eksempelet nevnt ovenfor fra Nav-saken var uheldig. Det er kontrolløren som skal definere hva det er nødvendig å få innsyn i.

71. Brev fra kontroll- og konstitusjonskomiteen 3. desember 2019 til arbeids- og sosialminister Anniken Haugli.

72. Fredrik Sejersted, Kontroll og konstitusjon, s. 875 flg. Sejersted konkluderer med at han mener det ikke er noen formell skranke for en slik delegasjon. Det samme mente flertallet i Frøiland-utvalget, som foreslo en endring i forretningsordenen som ga et mindretall på en tredjedel i kontroll- og konstitusjonskomiteen rettskrav på informasjon, se Dokument 14 (2002–2003) s. 37 flg. Forslaget ble avvist av Stortinget, se Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 12.

73. Også retten til å innkalle personer etter Grunnloven§ 75 h vil være mulig å delegere om Stortinget legger delegasjonsadgang til grunn.

3.6.5 Øvrige komiteers rett til innsyn

I utvalgets mandat er det pekt på at stortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov har ført til en egen praksis for utlevering av forvaltningens dokumenter til komiteene. Utvalget er bedt om å vurdere om denne praksisen bør nedfelles.

Stortingskomiteene har ikke innsynsrett etter Grunnloven § 75 f. Det er heller ikke andre rettsgrunnlag som gir komiteene rettskrav på dokumentinnsyn overfor forvaltningen, ut over det som følger av offentleglova.

Etter Grunnloven § 82 har regjeringen plikt til å meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Det er samtidig et forbud mot villedende opplysninger. Regjeringen kan oppfylle sin opplysningsplikt overfor Stortinget ved å formidle opplysninger om en sak til den komiteen som behandler saken, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen. Opplysninger formidlet til enkeltrepresentanter, fraksjoner eller partigrupper har ikke slik betydning og kan ikke anses formidlet til Stortinget. Med dette som utgangspunkt er det praksis for at komiteene får oversendt alle dokumenter og opplysninger som anses nødvendige for behandling av saker som komiteene har fått tildelt. Innenfor rammen av en sak må komiteen i stor utstrekning kunne avgjøre hva som er nødvendig for behandling av saken. Dette er altså knyttet til de konkrete saker som komiteene har til behandling, og det er komiteen som sådan (komitéflertallet) som kan begjære dokumentinnsyn.

Denne praksisen gir ikke komiteen rettskrav på innsyn eller fremleggelse av dokumenter. Som følge av opplysningsplikten vil slike begjæringer som hovedregel likevel bli etterkommet. At Stortinget i motsatt fall kan vedta dokumentfremleggelse etter Grunnloven § 75 f, kan også i praksis bidra til at regjeringen gir innsyn.

Disse utgangspunktene er lagt til grunn i Statsministerens kontors veileder «Om forholdet til Stortinget».74 På side 107 heter det at komiteene «formelt sett ikke [har] noe rettskrav på utlevering», men at «[s]tortingskomiteenes særskilte stilling og informasjonsbehov knyttet til saker som behandles der, har ført til en egen praksis for utlevering av dokumenter til dem».

Det er imidlertid et spørsmål om en stortingskomités begjæring om innsyn kan skape en plikt for regjeringen til å fremlegge dokumenter, men da formelt overfor Stortinget og ikke komiteen selv. En begjæring om dokumentinnsyn vil kunne medføre at de etterspurte dokumentene anses «nødvendige for behandlingen» av saken i henhold til Grunnloven § 82. I så fall vil regjeringen i medhold av den samme bestemmelsen ha plikt til å fremlegge de aktuelle dokumentene.

Det er med andre ord opplysningsplikten som kan skape en rettslig forpliktelse for statsråden til å etterkomme en innsynsbegjæring. Opplysningsplikten kan også tilsi formidling av taushetsbelagte eller graderte opplysninger. Det er statsråden som må vurdere rekkevidden av opplysningsplikten og om denne tilsier at også taushetsbelagte opplysninger skal formidles.

Utvalget mener det ikke er behov for å utforme særskilte regler når det gjelder regjeringens opplysningsplikt overfor fagkomiteene, fordi opplysningsplikten i Grunnloven § 82 står så sterkt som den gjør. Utvalget vil likevel understreke at regjeringen må gi komiteene alle de nødvendige opplysninger de har behov for å kunne uføre sitt arbeid på vegne av Stortinget. Opplysninger som gis til komiteen, vil anses som gitt til Stortinget, jf. Grunnloven § 82, forutsatt at komiteen formidler opplysningene til Stortinget i forkant av stortingsbehandlingen.

74. Sist revidert i 2015.

3.6.6 Representantenes innsyn

3.6.6.1 Innsynsrett overfor forvaltningen

Opplysninger formidlet til enkeltrepresentanter anses ikke formidlet til Stortinget. Det er derfor ikke samme praksis for utlevering av dokumenter til enkeltrepresentanter som for komiteene.75 Enkeltrepresentanter har i utgangspunktet ikke innsynsrett ut over det som følger av offentleglova. Det er likevel gitt en egen bestemmelse i fo. § 74 som regulerer den enkelte representants innsynsrett i regjeringens og forvaltningens dokumenter samt prosessen for å begjære innsyn.

Etter fo. § 74 kan representantene fremsette innsynsbegjæringer via stortingspresidenten, men denne ordningen gir ikke representantene formelt sett noen utvidet innsynsrett. Bestemmelsen pålegger statsråden å legge vekt på representantenes «særskilte stilling og informasjonsbehov» i vurderingen av om det bør gis innsyn i et dokument som kan unntas. Dette har ikke betydning for graderte eller taushetsbelagte opplysninger, som det ikke er adgang til å gi innsyn i. Det at representantene etter fo. § 75 er underlagt taushetsplikt om graderte og taushetsbelagte opplysninger, har i utgangspunktet ikke betydning for deres rett til innsyn.

Det er ut fra dette klart at enkeltrepresentanter ikke har noe særlig rettskrav på innsyn i forvaltningens dokumenter. Formidling av taushetsbelagte opplysninger til en enkeltrepresentant kan innebære brudd på statsrådens taushetsplikt.

75. Jf. Om forholdet til Stortinget (2013) s. 119.

3.6.6.2 Særlig om Stortingets forretningsorden § 74

Fo. § 74 lyder:

«En representant som ønsker å be om innsyn i regjeringens og forvaltningens dokumenter, kan innlevere sin anmodning skriftlig til Stortingets president gjennom Stortingets administrasjon. Presidenten oversender anmodningen til det ansvarlige regjeringsmedlemmet, som snarest og senest innen tre dager enten skal utlevere dokumentet eller meddele skriftlig hvorfor det ikke er utlevert innen fristen, og i tilfelle når det vil bli utlevert eller hvorfor det ikke vil bli utlevert.

Regjeringsmedlemmet kan avslå anmodningen i den grad dokumentet kan unntas fra offentlighet etter offentleglova, men skal ved sin vurdering legge vekt på representantenes særskilte stilling og informasjonsbehov.»

Bestemmelsen ble vedtatt 28. mai 2003 i samsvar med Innst. S nr. 210 (2002–2003) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen, etter forslag fra Frøiland-utvalget (Dokument 14 (2002–2003)). Den ble begrunnet med at en slik formalisert prosedyre ville kunne lette representantenes innsynsmuligheter. Formelt gir den ikke representantene noen utvidet innsynsrett ut over offentleglovas bestemmelser, men formuleringen i andre ledd må forstås som en instruks til regjeringen om utøvelsen av meroffentlighetsskjønn når en representant ber om innsyn.

Utvalget er enig i bestemmelsens materielle innhold, men for å understreke representantenes behov for informasjon, foreslås det en redigering av rekkefølgen i bestemmelsen slik at siste leddsetning skilles ut til et nytt annet ledd.

Når det gjelder prosessen omtalt i første ledd, fungerer den godt for representantene. Det er derfor ikke noen grunn til å endre denne prosedyren.

Ordningen med innsynsbegjæringer etter § 74 er gitt av hensyn til enkeltrepresentanter og må avgrenses mot regjeringens og statsrådenes opplysningsplikt overfor Stortinget. Regjeringens svar på enkeltrepresentanters innsynsbegjæringer kan ikke anses formidlet til Stortinget som organ og vil derfor hverken oppfylle en opplysningsplikt overfor Stortinget eller ha konsekvenser for statsrådens konstitusjonelle ansvar etter Grunnloven § 82.

Det kan stilles spørsmål om hvorvidt fo. § 74 åpner for å fremsette klage på statsrådens avslag på innsynsbegjæring. Et avslag på en innsynsbegjæring fremsatt etter den alminnelige ordningen i offentleglova vil være et enkeltvedtak som må grunngis, og som kan påklages etter nærmere angitte regler. En slik klage behandles av overordnet organ, eller klagen kan føre til at vedtaksorganet endrer det opprinnelige vedtaket. Det endelige vedtaket kan også påklages til Sivilombudet, som i alle tilfeller kan behandle klage på vedtak dersom Kongen i statsråd er eneste klageinstans.

Det er ikke oppstilt noen klageregel i fo. § 74, og Frøiland-utvalget tok ikke opp spørsmålet om klagemuligheter.

Ordningen med innsynsbegjæring etter § 74 er en egen ordning for stortingsrepresentanter ved siden av det ordinære forvaltningssporet fastsatt i offentleglova. Det er nærliggende å se ordningen, herunder hva som påligger statsråden, som uttømmende angitt i bestemmelsen. Statsråden skal altså senest innen tre dager enten utlevere dokumentet eller meddele skriftlig hvorfor det ikke er utlevert innen fristen. Med dette er innsynsbegjæringen besvart.

Etter offentleglova er derimot avslag på innsynsbegjæringer ansett som ordinære forvaltningsvedtak, og klageretten til overordnet organ og de vilkår som stilles til begrunnelse også i klageomgangen, er en integrert del av allmennhetens innsynsrett etter loven.

Et avslag fra statsråden etter § 74 kan ut fra dette neppe anses som et forvaltningsvedtak slik som vedtak etter offentleglova. Skal representantene få klagerett etter offentleglova, må denne loven endres slik at et avslag etter fo. § 74 regnes som avslag etter offentleglova.

Å etablere en klagerett i fo. § 74 vil reise en rekke spørsmål, både når det gjelder klagerettens omfang, klagefrist, prosedyren for fremsettelse av klage og hvilke krav som skal stilles til regjeringens behandling av denne.

I stedet for å fremme en begjæring etter § 74 kan representanten selv be om innsyn etter offentleglova, og representanten vil da ha ordinær klagerett på et eventuelt avslag etter offentleglovas system.

Forslag til ny fo. § 74 fremgår i kapittel 12.

3.6.7 Representantenes adgang til statlige virksomheter og ansatte

Det er vanlig at stortingsrepresentanter besøker forvaltningsvirksomhet. Enkelte stortingsrepresentanter har imidlertid opplevd vansker med å få adgang til fysiske steder der det utøves statlig forvaltningsvirksomhet. En stortingsrepresentant har ikke selv et særlig rettskrav på informasjon fra regjeringen og forvaltningen. Representantene har likevel et særlig behov for informasjon om forvaltningen. Besøk til steder hvor det utøves forvaltningsvirksomhet, herunder samtaler med de som jobber der, kan være en verdifull kilde til informasjon for å ivareta sentrale sider av stortingsvervet.

Utvalget mener at representantene som hovedregel bør gis adgang til fysiske steder, etater og statlige forvaltningsvirksomheter og gis mulighet til å snakke med ansatte ved slike virksomheter. Utvalget vil ikke foreslå at representantene gis et utvidet rettskrav på slik fysisk tilgang. Dersom et besøk ikke kan finne sted, må dette begrunnes.

Utvalget har kommet til at det ikke er behov for en egen bestemmelse i forretningsordenen om representantenes adgang til fysiske steder, etter mal fra fo. § 74. Stortingets forretningsorden er ikke egnet til å regulere denne formen for samhandling mellom enkeltrepresentanter og forvaltningen. Utvalget vil likevel understreke at forvaltningen bør tilrettelegge for at stortingsrepresentanter kan besøke steder hvor det utøves forvaltningsvirksomhet.

Dersom representanter vil besøke offentlig virksomhet som ikke er en del av statlig forvaltning, har ikke regjeringen noen instruksjonsmyndighet. Utvalget forutsetter at også kommunale og fylkeskommunale virksomheter vil legge til rette for at stortingsrepresentanter får den informasjonen de mener er nødvendig for å ivareta sitt verv.

Det er naturlig at representantene selv kontakter virksomheten de ønsker å besøke, og gjør en avtale. Forvaltningen må selv avgjøre på hvilket nivå anmodningen om besøk skal behandles, og hvordan besøk skal gjennomføres. Forvaltningen bestemmer selv om overordnet organ skal varsles om slike besøk, slik at overordnet myndighet kan vurdere om de ønsker å være til stede ved besøket.

3.6.8 Innsynsrett overfor Stortinget

Enkeltrepresentanter har ikke en utvidet rett til innsyn i dokumenter som er unntatt offentlighet etter Stortingets dokumentoffentlighetsregler. Representantene er derfor i utgangspunktet henvist til å anmode om innsyn i tråd med regler om rett til innsyn i dokumenter for Stortingets organer.76

Utvalget mener at Stortinget bør gi innsyn i størst mulig grad av hensyn til representantenes behov for informasjon.

76. FOR-2009-03-16-468.

3.7 Behandling av grunnlovssaker

Utvalget har under arbeidet med kontroll- og konstitusjonskomiteens rolle og funksjon drøftet behandlingen av grunnlovsforslag. Etter fo. § 14 nr. 8 er det kontroll- og konstitusjonskomiteen som behandler grunnlovssaker.

Både regjeringen og stortingsrepresentanter kan foreslå endringer i Grunnloven.

Forslag til grunnlovsendringer behandles annerledes enn andre lovsaker. Etter Grunnloven § 121 fremsettes og kunngjøres forslag til grunnlovsendringer senest i nest siste storting før et valg for så å stemmes over etter valget. Tanken er at folket kan ta stilling til grunnlovsforslagene i et valg. Forslagene får på denne måten en demokratisk forankring.

Det er imidlertid flere utfordringer knyttet til behandlingen. Behandlingen forutsetter at befolkningen skal gjøres kjent med forslagene og kunne ta stilling til dem i et valg. Mye tyder på at denne forutsetningen i dag ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt. Forslagene er ikke noe innbyggerne, eller for den saks skyld fagmiljøer, er godt kjent med eller diskuterer i særlig grad.

I motsetning til andre lovforslag har grunnlovsforslag ofte svært sparsomt med forarbeider. Ved vanlig lovgivning er det som regel utarbeidet en NOU som har vært sendt på høring. Departementene vurderer høringsinnspillene og sender sitt forslag til Stortinget gjennom en proposisjon. Der sendes saken til en komité. Det er vanlig at fagkomiteene har åpne høringer om alle større lovsaker, jf. fo. § 27. Dernest skriver komiteen en innstilling, og det blir en debatt i plenum før votering.

Grunnlovsforslag er begrunnet i representantforslag. Det er enkeltrepresentanter som fremsetter forslagene som Dokument 12-forslag. Begrunnelsen fremgår av forslaget. Formuleringen av forslaget kan ikke endres, og det er derfor vanlig at det fremsettes ulike språklige og innholdsmessige varianter av samme forslag. Lovteknisk kan mange av forslagene være problematiske. De kan være utydelige eller flertydige slik at de kan tolkes på ulike måter.

Etter et valg sendes sakene til kontroll- og konstitusjonskomiteen, som behandler forslagene og skriver en innstilling. Dernest er det en debatt i plenum før det voteres. Utredninger av blant annet mulige konsekvenser kan i mange tilfeller være mangelfulle. Noen ganger innhentes synspunkter fra fagmiljøer før debatten. Det har også vært holdt seminarer og høringer i grunnlovssaker. Dette skjedde blant annet ved gjennomføringen av den såkalte menneskerettighetskatalogen i 2014. Summen av grunnlovsbehandlingen gjør at rettsanvenderen, med Høyesterett i siste instans, ofte har lite annet enn lovens ordlyd å forholde seg til når de skal vurdere rekkevidden av bestemmelsene.

Det er med andre ord tre problemstillinger utvalget mener må belyses i forbindelse med behandlingen av grunnlovsforslag. For det første: hvordan sikre en bedre reell demokratisk forankring ved at forslagene belyses og debatteres? For det andre: hvordan sikre bedre forarbeider som kan være tolkningsfaktorer når Grunnloven senere skal anvendes? For det tredje: hvordan sikre lovteknisk gode forslag?

I Norge har stortingsrepresentantene rett til å fremme forslag om å endre Grunnloven, og de fleste forslag fremmes av dem. Utvalget mener at det er viktig å holde på prinsippet om at forslag fremmes for ett storting, og at det først skal voteres over etter et stortingsvalg.

Utvalget mener det uansett bør oppfordres til og legges til rette for debatt i større grad enn det gjøres i dag. Det er representantene som fremsetter forslagene, som har hovedansvaret for at det skapes debatt om forslagene.

Utvalget anbefaler Stortinget å nedsette et utvalg for å se på alle forhold rundt fremsettelse og behandling av grunnlovsforslag for å sikre bekjentgjøring og offentlig debatt, grundig behandling og nødvendige utredninger før forslagene tas til endelig behandling.

4. Anmodningsvedtak

4.1 Stortingets instruksjonsmyndighet

Stortingets adgang til å instruere regjeringen gjennom anmodningsvedtak er et viktig styringsverktøy for Stortinget. Anmodningsvedtak er en type stortingsvedtak som «ber», «henstiller» eller «anmoder» regjeringen om handling. I den senere tid har formen at «Stortinget ber regjeringen» vært vanlig. Vedtakene kan i utgangspunktet handle om hva som helst, innenfor rammen av regjeringens konstitusjonelle og lovbestemte oppgaver og kompetanse. Vedtakene kan for eksempel gå ut på at regjeringen skal treffe en beslutning, iverksette tiltak, oppnå en målsetning eller avstå fra noe.

Regjeringen kan holdes parlamentarisk ansvarlig dersom et anmodningsvedtak ikke overholdes eller følges opp tilstrekkelig. Selv om anmodningsvedtak «ber» eller «henstiller» regjeringen om noe innebærer det parlamentariske systemet, hvor regjeringen er avhengig av Stortingets tillit, at det er en klar forventning om at regjeringen skal oppfylle anmodninger som stortingsflertallet stiller seg bak. Anmodningsvedtakene blir fulgt opp av regjeringen, som gir tilbakemelding om oppfølgingen både i den årlige budsjettproposisjonen og i særskilt melding som behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen.77

Anmodningsvedtak er løsrevet fra skillet mellom forutgående styring og etterfølgende kontroll av regjeringen. Anmodningsvedtak kan brukes på alle stadier i en sak, fra initiativ til gjennomføring og som ledd i den etterfølgende kontrollen.

Grunnloven regulerer ikke Stortingets instruksjonsmyndighet overfor regjeringen generelt eller anmodningsvedtak spesielt. Vedtaksformen anmodningsvedtak er nevnt i Stortingets forretningsorden, men der stilles det ingen særlige formkrav eller prosessuelle krav for denne typen vedtak.78 Retten til å sette fram forslag om anmodningsvedtak tilkommer hver enkelt stortingsrepresentant, og Stortinget står i utgangspunktet fritt til å gjøre vedtak om hva som helst innenfor Grunnlovens rammer.79 Anmodningsvedtak kan heller ikke være i strid med lovvedtak, og forslag som strider mot Grunnlov eller lov kan avvises eller ikke tas til behandling.80 Prosessuelt behandles anmodningsvedtak som ordinære forslag til vedtak som kan fremmes av enkeltrepresentanter og i komitéinnstillinger. De voteres over i plenum som andre stortingsvedtak. Anmodningsvedtak skilles ut som en egen vedtakstype i kraft av innholdet og den henstillende formen rettet mot regjeringen. Anmodningsvedtakene rettes mot regjeringen generelt og gjelder i utgangspunktet til de blir oppfylt av regjeringen eller Stortinget gjør et nytt vedtak.

77. Se fo. § 14 nr. 8 bokstav b. Se også Statsministerens kontors veileder Om forholdet til Stortinget punkt 4.6.

78. Forslag til anmodningsvedtak som settes fram i forbindelse med lovbehandling skal normalt behandles sammen med lovforslaget ved første gangs behandling av det, med mindre forslaget forutsetter et bestemt resultat av lovforslaget, se fo. § 42 andre ledd.

79. Forslagsretten til andre stortingsvedtak enn lovvedtak følger ikke direkte av Grunnloven, men må antas å følge analogisk av Grunnloven§ 76 om retten til å sette fram lovforslag, se Castberg, Frede, Norges statsforfatning, tredje utgave, bind 1, Oslo 1964 s. 292.

80. Fo. § 39 andre ledd bokstav e.

4.2 Stortingets bruk av anmodningsvedtak

4.2.1 Omfanget av Stortingets anmodninger til regjeringen

Bruken av anmodningsvedtak har økt vesentlig fra slutten av 1990-tallet og fram til i dag. Utvalget har ingen sikre tall på omfanget av anmodningsvedtak eller andre typer instrukser til regjeringen før 1999. Helt tilbake til 1800-tallet har Stortinget gjort vedtak der regjeringen «ber» om å avgjøre saker eller iverksette tiltak på bestemte måter, men det årlige tallet på slike vedtak var meget lavt. Regjeringen har i sine årlige meldinger til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtakene vist til at det på 1970-tallet ble gjort mellom null og fire slike vedtak i året. Fra slutten av 1990-tallet skjedde det imidlertid en vesentlig økning til 127 anmodningsvedtak i stortingssesjonen 1999–2000, og opp til 429 vedtak i 2017–2018. Noen anmodningsvedtak inneholder også flere frittstående vedtakspunkt, slik at det samlede tallet på instrukser til regjeringen kan være høyere enn tallet på anmodningsvedtak.

Anmodningsvedtak pr. stortingssesjon 1999–2020.

Stortingssesjon*

Vedtak

Vedtakspunkt

Regjering**

Til 1980-tallet

0–4

1999–2000

127

Bondevik 1 (m)

2000–2001

183

Bondevik 1 (m) Stoltenberg 1 (m)

2001–2002

141

Bondevik 2 (m)

2002–2003

247

Bondevik 2 (m)

2003–2004

181

Bondevik 2 (m)

2004–2005

171

Bondevik 2 (m)

2005–2006

9

Stoltenberg 2 (f)

2006–2007

20

28

Stoltenberg 2 (f)

2007–2008

24

Stoltenberg 2 (f)

2008–2009

35

Stoltenberg 2 (f)

2009–2010

8

Stoltenberg 2 (f)

2010–2011

7

52

Stoltenberg 2 (f)

2011–2012

33

58

Stoltenberg 2 (f)

2012–2013

25

Stoltenberg 2 (f)

2013–2014

82

Solberg (m)

2014–2015

192

195

Solberg (m)

2015–2016

393

477

Solberg (m)

2016–2017

386

459

Solberg (m)

2017–2018

429

429

Solberg (m)

2018–2019

91

91

Solberg (m/f)

2019–2020

230

234

Solberg (m)

* Tallene er hentet fra Meld. St. 12 (2019–2020) Anmodnings- og utredningsvedak i stortingssesjonen 2018–2019 s. 6, Meld. St. 15 (2015–2016) Anmodnings- og utredningsvedak i stortingssesjonen 2014–2015 s. 5 og St.meld. nr. 4 (2007–2008) Anmodnings- og utredningsvedak i stortingssesjonen 2006–2007 s. 1.

** Bokstavene m og f i parentes viser til om den aktuelle regjeringen er en mindretalls- eller flertallsregjering.

Oversikten over anmodningsvedtak de siste tjue årene viser en gradvis økning fra 1999 og fram til i dag. Videre viser oversikten at omfanget på anmodningsvedtak henger sammen med om regjeringspartiene har flertall i Stortinget eller ikke. Under Jens Stoltenbergs flertallsregjering mellom 2005 og 2013 sank tallet på anmodningsvedtak vesentlig. Det har også vært en nedgang i anmodningsvedtak i stortingsperioden 2018–2019, der Erna Solbergs regjering hadde flertall i deler av perioden. De siste to tiårene har altså anmodningsvedtakene særlig vært et styringsinstrument for opposisjonen overfor mindretallsregjeringer. Imidlertid har også regjeringspartiene brukt anmodningsvedtak for å sikre støtte i Stortinget.

Oversikten viser at omfanget av anmodningsvedtak fra slutten av 1990-tallet skiller seg vesentlig fra tidligere perioder med mindretallsregjeringer. Noen mulige årsaker til denne utviklingen er diskutert i Om samfunnsmessige og politiske rammevilkår for Stortingets kontroll med regjeringen, som er vedlagt rapporten. Utvalget vil fremheve at utviklingen i mediebildet i retning av høyere tempo og mer intens og nærværende dekning av politikken har gjort at de politiske partiene må arbeide på en annen måte for å markere tydelig overfor velgerne sine standpunkter og gjennomslag i saker.81 For opposisjonen gir anmodningsvedtak en tydeligere politisk markering utad enn komitémerknader, fordi Stortinget som institusjon stiller seg bak i vedtaks form.

Anmodningsvedtak er en del av det parlamentariske systemet. Utvalget viser til at anmodningsvedtakene tjener flere legitime og viktige formål.

Samtidig vil utvalget peke på at det store antallet anmodningsvedtak de siste to tiårene reiser noen utfordringer.

For regjeringen er det ressurskrevende å følge opp et stort antall anmodningsvedtak. Utvalget viser til at økningen i anmodningsvedtak på 2000-tallet er delvis sammenfallende med en sterk økning i tallet på skriftlige spørsmål til regjeringen.82 Til sammen antar utvalget at det samlede «kontrolltrykket» for regjeringen og departementene, i form av oppfølging av anmodninger og spørsmål, er betydelig og økende. Særlig ressurskrevende er anmodningsvedtak som bestiller egne stortingsmeldinger, utredninger eller handlingsplaner.

Økningen i bruk av anmodningsvedtak har også en side til Stortinget selv. Den store mengden anmodningsvedtak kan bidra til å svekke autoriteten til anmodningsvedtak som et politisk styringsverktøy overfor regjeringen. Jo flere vedtak og jo mindre spørsmål de gjelder, jo mindre politisk tyngde vil vedtaksformen kunne få, ikke bare overfor regjeringen, men også som politisk markering overfor allmennheten.

Utvalget viser også til at den store mengden anmodningsvedtak og detaljgraden i mange av vedtakene kan bidra til å viske ut Grunnlovens makt- og ansvarsfordeling mellom Stortinget og regjeringen. Denne forutsetter at Stortinget som lovgivende og bevilgende makt gjør generelle vedtak, som settes ut i livet av regjeringen og underliggende forvaltning som utøvende makt, og som deretter blir gjenstand for parlamentarisk kontroll.

Til tross for de nevnte utfordringene, vil utvalget ikke foreslå materielle eller prosessuelle begrensninger i bruken av anmodningsvedtak. De problematiske sidene ved vedtaksformen er først og fremst den store mengden vedtak og innholdet i et fåtall vedtak. Utvalget mener det er viktig at Stortinget er bevisst på de nevnte utfordringene anmodningsvedtak kan reise, og har derfor i kapittel 4.5 omtalt noen momenter som kan være til nytte i den videre bruk av anmodningsvedtak.

81. Jf. vedlegg 1.

82. I stortingssesjonen 2001–2002 ble det stilt 590 skriftlige spørsmål, mens det i alle stortingssesjonene etter 2004–2005 har blitt stilt mer enn dobbelt så mange spørsmål, og hele 2028 spørsmål i 2011–2012. Se https://www.stortinget.no/no/Stortinget-og-demokratiet/Arbeidet/Sporreinstituttene/.

4.2.2 Hva anmodningsvedtak går ut på

Så lenge de er rettet mot regjeringen, og ikke er i strid med lov eller Grunnlov, er det i utgangspunktet ingen begrensninger på hva anmodningsvedtak kan gå ut på. Stortinget bruker derfor anmodningsvedtak i en rekke ulike sammenhenger for å oppnå forskjellige formål. Det er også i stor grad varierende hvor detaljerte eller spesifikke anmodningsvedtakene er.83

Hva anmodningsvedtak går ut på, må ses i sammenheng med noen grunnleggende konstitusjonelle og parlamentariske utgangspunkter. For det første gir anmodningsvedtakene et formelt uttrykk for viljen til Stortinget, som landets demokratisk valgte og representative statsorgan. Utvalget mener det er naturlig at Stortinget kan gi formelt og offentlig uttrykk for sitt syn på løpende saker og samfunnsspørsmål som oppstår i valgperioden. Denne muligheten er kanskje særlig viktig i Norge, der regjeringen ikke har oppløsningsrett og dermed ikke kan lyse ut nyvalg for å løse fastlåste politiske kriser.

For det andre er anmodningsvedtakene et viktig styringsverktøy i dialogen mellom Stortinget og regjeringen i forbindelse med lovgivning, budsjettbehandling og andre spørsmål som krever samvirke mellom statsmaktene. Sammenlignet med regjeringen, har Stortinget et begrenset utredningsapparat. Det er derfor naturlig at Stortinget formelt kan be regjeringen om utredninger som grunnlag for senere lov- eller budsjettvedtak.

For det tredje kan anmodningsvedtak være et styringsverktøy for Stortinget i oppfølgingen av saker som behandles av regjeringen. Dette kan være anmodningsvedtak som settes fram i forbindelse med kontrollsaker. Andre anmodningsvedtak kan følge opp regjeringens plikt til å styre i samsvar med føringer gitt av Stortinget i tidligere anmodningsvedtak, i lov eller i budsjettvedtak.

I og med antallet vedtak de siste årene, samt variasjonsbredden i vedtakenes innhold, utforming og sammenheng, er det vanskelig å gi en dekkende oversikt over anmodningsvedtakenes innhold.

Likevel er det mulig å nevne noen eksempler som gjenspeiler variasjonen i Stortingets bruk av anmodningsvedtak.

Enkelte vedtak er generelt utformet og angir mer overordnede målsetninger for regjeringen på et bestemt saksområde eller overfor et bestemt problem. Utformingen av disse vedtakene gir regjeringen relativt stort handlingsrom i oppfølgingen. Et eksempel er Stortingets vedtak som «ber regjeringen om å sikre at gravide med rusavhengighet får tettere oppfølging, og sørge for at det er nok plasser til å dekke behovet for behandling og oppfølging av kvinnene og barna».84 Andre vedtak ber regjeringen foreta visse prioriteringer, men uten å angi i hvilken grad eller hvordan prioriteringen skal skje eller pålegge et bestemt resultat. Et eksempel er Stortingets vedtak som «ber regjeringen sikre at transportsektorens rolle som del av totalforsvaret blir hensyntatt i arbeidet med rullering av Nasjonal transportplan.»85

Det finnes også en rekke eksempler på anmodningsvedtak som ber regjeringen levere bestemte resultater i enkeltsaker eller for å løse et bestemt problem. Det kan være at regjeringen skal fatte et bestemt vedtak eller sette i verk bestemte tiltak. Et eksempel er der «Stortinget ber regjeringen reversere utvidelsen som ble gjort i taxfree-ordningen i 2014 fra 1/1-2020.» 86

Det er relativt mange anmodningsvedtak hvor Stortinget ber regjeringen utrede et nærmere bestemt tema, og komme tilbake til Stortinget på en nærmere bestemt måte, eller på den måten regjeringen anser egnet. To øvrige ordninger som ivaretar Stortingets utredningsbehov er regulert i fo. § 30. Bestemmelsens første ledd fastsetter at statsråden skal gis anledning til å uttale seg om et representantforslag som komiteen helt eller delvis vil imøtekomme og som egner seg for avgjørelse i Stortinget, uten nærmere utredning. Etter fo. § 30 andre ledd, kan en komité avgi innstilling om at Stortinget vedtar at saken som er til behandling i komiteen sendes til regjeringen for utredning og uttalelse.87

En annen ganske vanlig type vedtak er hvor Stortinget ber regjeringen legge frem mer eller mindre konkrete lovforslag. Slike vedtak kan bygge på et rent politisk initiativ, men kan også oppstå som følge av Stortingets oppfølging av regjeringen, og utgjør dermed en form for styringskontroll. Selv om alle stortingsrepresentanter kan legge fram lovforslag på eget initiativ, er det vanlig med utredning av de økonomiske, juridiske og samfunnsmessige konsekvensene av lovregulering.

Det finnes også vedtak hvor regjeringen bes om å foreslå finansiering av bestemte tiltak i forslag til neste års statsbudsjett.

Anmodningsvedtak kan også brukes i Stortingets oppfølging av og kontroll med regjeringen. En viktig gruppe anmodningsvedtak går ut på at regjeringen må følge opp Stortingets vedtak, både tidligere anmodningsvedtak, lovvedtak og budsjettvedtak. Det finnes også eksempler på vedtak der Stortinget presiserer hvordan stortingsflertallet mener at lovgivningen skal forstås.

Som oversikten viser, er anmodningsvedtak en fleksibel vedtaksform som gjør det mulig for Stortinget å iverksette politikk, påvirke saker regjeringen har til behandling, følge opp regjeringen, skaffe seg informasjon ut over regjeringens opplysningsplikt og få utredet saker for Stortinget. I tillegg kommer det at forslag om slike vedtak kan være et viktig virkemiddel for den enkelte representants ivaretakelse av sin ombudsrolle.

83. Se videre Herman Westrum Thorsen, «Stortingsregjereri mot nye høyder», i: Stat og styring nr. 1 2018 s. 36–39, og Eirik Holmøyvik, «Fastare rammer for Stortingets oppmodingsvedtak?», i: Stat og styring nr. 1 2018 s. 40–43.

84. Vedtak nr. 43, 20. november 2018.

85. Vedtak nr. 75, 11. desember 2018.

86. Vedtak nr. 46, 20. november 2018

87. Se også veilederen fra Statsministerens kontor, Om forholdet til Stortinget, punkt 4.7.

4.2.3 Hvordan anmodningsvedtak blir til

Et forslag om å anmode regjeringen kan gå mange ulike veier før det blir endelig votert over av Stortinget i plenum. Hvordan forslaget fremsettes kan ha betydning for behandlingsmåten, som igjen vil kunne ha betydning for den endelige utformingen av forslaget som Stortinget voterer over.

I det følgende gis det derfor en redegjørelse for hvordan forslag behandles, avhengig av måten de fremsettes på.

Utgangspunktet er at forslag fremmes av en eller flere representanter som representantforslag eller som flertalls- eller mindretallsforslag fra komiteene. Forslag om anmodningsvedtak kan også fremmes direkte til Stortinget som et «løst forslag», slik at det voteres over forslaget samme dag som framsettelsen. Med disse utgangspunktene er det en rekke ulike behandlingsmåter for anmodningsvedtak, hvor ikke alle er utfyllende beskrevet i Stortingets forretningsorden.

4.2.3.1 Representantforslag

Forslag om anmodningsvedtak kan fremmes for Stortinget som representantforslag, som publiseres i Dokument 8-serien.88 Slike forslag er skriftlige og grunngitt. Den videre behandlingsmåten vedtas av Stortinget etter forslag fra presidenten.89 Normalt oversendes representantforslag til en fagkomité for avgivelse av innstilling.

Komiteen kan gi statsråden anledning til å uttale seg om forslaget før komiteen avgir sin innstilling.90 At forslaget forelegges til uttalelse for statsråden, gir det aktuelle departementet mulighet til å komme med relevante opplysninger om forslaget, for eksempel om budsjettmessige konsekvenser. Dette bidrar til å opplyse saken for komiteen.

Komiteen kan innstille på at representantforslaget helt eller delvis skal vedtas, eller at det ikke vedtas. Innenfor rammen av saken som er til behandling kan komiteen også fremme et endret forslag eller fremme nye forslag. Dersom det ikke fremmes forslag fra et flertall om å støtte eller forkaste representantforslaget, og det heller ikke er flertall for et annet forslag eller noen av de andre behandlingsformene (avvisning, oversendelse til regjeringen e.l.), kan forslaget vedlegges protokollen.

Dersom det viser seg at det er behov for ytterligere utredning før komiteen tar endelig standpunkt til et representantforslag, kan komiteen innstille på at forslaget oversendes regjeringen til utredning og uttalelse.91 Stortingets påfølgende vedtak blir da et såkalt utredningsvedtak, som innebærer at regjeringen må legge frem en utredning for Stortinget, i form av en proposisjon eller melding. Vedtaksformen «til utredning og uttalelse» brukes sjelden i dag.

Stortinget kan også bestemme at forslag om anmodningsvedtak skal avgjøres uten komitébehandling, men dette skjer kun unntaksvis. Med mindre presidenten eller en femtedel av representantene motsetter seg det, kan Stortinget straks avgjøre forslaget. I så fall vil det i praksis ikke være mulig med ytterligere utredning eller bearbeidelse av forslaget. Det kan også bestemmes at forslaget legges til gjennomsyn i minst én dag og deretter føres opp på dagsorden. Om enn begrenset, vil det gi en viss betenkningstid og mulighet for sonderinger. Stortinget har også to alternativer for den videre behandlingsmåten som medfører at forslaget ikke behandles videre av Stortinget. Den første er at Stortinget beslutter at forslaget sendes til regjeringen uten realitetsvoteringer. I så fall stemmes det ikke over selve forslaget, og forslaget oversendes regjeringen som en orienteringssak som regjeringen da kan vurdere. Den andre er at saken avvises eller ikke tas under behandling.

88. Fo. § 38.

89. Fo. § 39.

90. Fo. § 30

91. Fo. § 30 andre ledd.

4.2.3.2 Forslag om anmodninger som oppstår under komitebehandlingen av en sak

Forslag om anmodningsvedtak kan oppstå under komiteenes behandling av en sak, og forslaget vil da først fremkomme i komitéinnstillingen.

I lovsaker som er fremmet av regjeringen vil saken være skriftlig utredet i form av en lovproposisjon. Avhengig av hva den påtenkte anmodningen går ut på, vil en lovproposisjon kunne tjene som et godt beslutningsgrunnlag for å fremme forslag om anmodningsvedtak. Tilsvarende kan være tilfellet ved komiteens behandling av stortingsmeldinger.

Forslag om anmodninger som oppstår under komitébehandlingen av en sak, behandles i komiteen før det eventuelt fremmes i komitéinnstillingen. Forslag om anmodningsvedtak vil da være grunngitt i innstillingen, og det vil fremgår hvilke partigrupper som stiller seg bak forslaget.

4.2.3.3 Løse forslag

Løse forslag er forslag fra representanter som ikke har vært fremmet etter fo. § 38 og ikke er blitt behandlet i en komité. Slike forslag kan fremlegges og voteres over samme dag. Forslagene må framsettes skriftlig senest kl. 08.30 til Stortingets ekspedisjonskontor dagen en debatt holdes.92 Begrunnelsen for forslaget kan gis i representantens innlegg i plenum, men det gis ikke alltid en nærmere begrunnelse.93

Forslagene kan for det første framsettes i forbindelse med behandling av en komitéinnstilling.94 Det er et krav til saklig sammenheng mellom innstillingen som skal behandles og forslaget. Dette er særlig praktisk for representanter i partigrupper som ikke er representert i komiteen som har avgitt innstillingen. På den måten gis de mulighet til fremme forslag i sakens anledning.

Løse forslag kan også fremmes i trontaledebatten, finansdebatten, og i debatten om revidert nasjonalbudsjett. Trontaledebatten har ingen innstilling, men er en generell debatt basert på trontalen. Representanter kan også fremme forslag til vedtak under debatter som gjelder en statsråds redegjørelse for Stortinget. Forutsetningen er at debatten ikke er samme dag som redegjørelsen.95 Noen redegjørelser er faste. EU/ EØS-redegjørelsen holdes en gang hvert halvår. Videre har man en årlig utenriksredegjørelse, en likestillingsredegjørelse, og de senere årene har også Utenriksdepartementet holdt en bistandspolitisk redegjørelse. Det er fast praksis for at disse redegjørelsene behandles av Stortinget i et senere møte.

En statsråd kan videre gi redegjørelse til Stortinget på bakgrunn av enkeltsaker eller spesielt viktige forhold som har oppstått. Løse forslag kan framsettes av enkeltrepresentanter, men det vanligste er at de fremmes av flere representanter sammen. Det forekommer at representanter som er medlem av komiteen som har avgitt innstilling i saken, fremmer forslag etter at innstillingen er avgitt, men før den behandles i plenum. En grunn kan være at det har blitt oppdaget en feil ved forslaget i innstillingen, og at de ønsker å rette feilen før saken går til votering. En annen grunn kan være at det har vært forhandlinger etter behandlingen i komiteen som gir grunnlag for et nytt forslag.

92. Fo. § 40.

93. Begrunnelsen vil i så fall inngå i Stortingets referat, som kan gjenfinnes og vil kunne være en veileder for regjeringen hva det er vedtaket nærmere går ut på.

94. Fo. § 40.

95. Fo. § 45 annet ledd.

4.2.3.4 Oppsummering om behandlingsformene

Oversikten viser at det er mange veier frem til votering over forslag om anmodningsvedtak. Særlig løse forslag innebærer at partigruppene har svært kort tid til å områ seg og vurdere mulige utfall og virkninger av forslaget.

Ut fra en gjennomgang av forslag som har blitt fremmet og behandlet, er det vanskelig å identifisere klare kvalitetsforskjeller, basert på forslagene og vedtakene isolert. Ingen ting i utvalgets materiale tyder på at behandlingsformen har særlig mye å si for presisjonsnivået.

Uavhengig av hvordan forslaget som fremmes til votering ser ut, er det antakeligvis grunn til å anta at de grundigere behandlingsformene, f.eks. hvor anmodningen fremmes som et representantforslag, kan være egnet til å gi et bedre faktisk, faglig og politisk grunnlag for utarbeidelsen av forslag om anmodninger.

4.2.4 Stortingets kontroll med anmodningsvedtak

Stortinget fører etterfølgende kontroll med regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak.96 Kontrollen har utviklet seg i takt med Stortingets bruk av anmodningsvedtak.

Fram til 1972 var gjennomgang av anmodningsvedtak en fast del av protokollkomiteens gjennomgang av statsrådsprotokollene. Ved nedleggingen av protokollkomiteen i 1972 ble kontrollen med «regjeringens svar på realitetsanmodninger fra Stortinget» videreført av fagkomiteene og fra 1981 av kontrollkomiteen. I 1977 ble det innført en ordning med en årlig stortingsmelding om oppfølgingen av anmodningsvedtak. Denne ble opphevet i 1985 som følge av det lave antallet «realitetsanmodninger» på den tiden.97 Fast kontroll med anmodningsvedtak ble innført på nytt i 1999 som følge av økningen i antallet slike vedtak på slutten av 1990-tallet.98

Det følger av fo. § 14 nr. 8 bokstav b at regjeringen sender en årlig melding om oppfølgingen av anmodningsvedtak og om behandlingen av representantforslag som er vedtatt oversendt regjeringen til utredning og uttalelse. Meldingen inneholder korte merknader til regjeringens oppfølging av hvert enkelt anmodningsvedtak. I hovedsak inneholder den årlige meldingen bare en oppsummering av løpende tilbakemeldinger gitt i proposisjoner eller meldinger fra fagdepartementene til fagkomiteene på Stortinget. De senere årene har meldingen også inneholdt en redegjørelse for oppfølgingen av ennå ikke oppfylte anmodningsvedtak fra tidligere stortingssesjoner. Regjeringens redegjørelse for ikke oppfylte anmodningsvedtak har imidlertid vært begrenset til de to siste stortingssesjonene. Samtidig er det ofte et stort antall anmodningsvedtak som ikke er gjennomført på rapporteringstidspunktet, flere av dem eldre enn to år. Ved behandlingen av stortingsmeldingen om anmodningsvedtak i stortingssesjonen 2017–2018, bad derfor kontroll- og konstitusjonskomiteen om at framtidige meldinger også omfatter ikke gjennomførte anmodningsvedtak fra tidligere sesjoner.99 Utvalget anser det videre som positivt at regjeringen foreslår anmodningsvedtak opphevet i tilfeller der regjeringen mener det er grunn til det.

På Stortinget sendes meldingen til kontroll- og konstitusjonskomiteen for behandling. Siden komiteen er sektorovergripende og ikke har ansvar for et bestemt politikkområde, sendes meldingen også til de øvrige fagkomiteene for uttalelse om oppfølgingen av vedtakene som er relevante for sine områder.100 I tillegg til den årlige meldingen inneholder de årlige budsjettproposisjonene en oversikt over hvordan fagdepartementene følger opp anmodningsvedtakene. Regjeringen rapporterer således til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtakene to ganger årlig.

Utvalget har vurdert om det er nødvendig at regjeringen rapporterer om oppfølgingen av anmodningsvedtakene både i budsjettproposisjonene og i en særskilt melding. Utvalget forstår at rapporteringen er ressurskrevende. Den doble rapporteringsplikten kan oppleves som unødvendig merarbeid og ressursbruk. Også for kontroll- og konstitusjonskomiteen medfører den doble rapporteringsplikten betydelig ekstraarbeid. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har heller ikke det samme eierskapet til de enkelte anmodningsvedtakene som fagkomiteene. Samtidig minner utvalget om at kontroll- og konstitusjonskomiteen har en annen funksjon enn fagkomiteene. Der fagkomiteene følger opp enkeltsaker innenfor sine områder, skal kontroll- og konstitusjonskomiteen etterse regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak generelt. Selv om det hender at fagkomiteen og kontroll- og konstitusjonskomiteen har ulikt syn på om regjeringen har fulgt opp vedtakene tilstrekkelig, mener utvalget at den årlige meldingen, som først og fremst er kontroll- og konstitusjonskomiteens grunnlag for å vurdere om vedtak er fulgt opp eller ikke, er viktig for at kontroll- og konstitusjonskomiteen kan danne seg et helhetlig inntrykk av regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak.

Samtidig mener utvalget at tidspunktet for overlevering av den årlige meldingen bør revurderes for å redusere dobbeltarbeid. De siste årene har regjeringen overlevert den årlige meldingen i februar, mens budsjettproposisjonen blir overlevert i oktober. Det lange oppholdet mellom rapporteringene gjør at departementene i praksis må gjøre to selvstendige rapporteringer på oppfølgingen av anmodningsvedtakene. Utvalget antar at det ville lette arbeidsbyrden for departementene noe om rapporteringen i budsjettproposisjonen og den årlige meldingen kunne gjøres mer samlet. Stortingets forretningsorden inneholder ingen frist for den årlige meldingen. Til og med 2014 ble den årlige meldingen om oppfølging av anmodningsvedtakene overlevert allerede i oktober i forbindelse med statsbudsjettet.101 Overleveringstidspunktet ble imidlertid endret etter anmodning fra kontroll- og konstitusjonskomiteen for å gi regjeringen bedre tid til å følge opp anmodningsvedtakene i den foregående stortingssesjonen. Formålet var å gjøre rapporteringen mer helhetlig.102 Dette formålet må veies mot økt ressursbruk for departementene ved dobbelt rapportering. Så lenge rapporteringen er årlig og inneholder vedtak fra tidligere stortingssesjoner som ikke er gjennomført, antar utvalget at Stortinget vil få et helhetlig bilde av oppfølgingen av anmodningsvedtakene selv om den årlige meldingen utarbeides på grunnlag av samme rapporteringstidspunkt som budsjettproposisjonene og overleveres i etterkant av budsjettproposisjonen.

96. Et kontrollkriterium for Riksrevisjonen er om regjeringen og forvaltningen etterlever «Stortingets vedtak og forutsetninger», se riksrevisjonsloven §§ 1 andre ledd og 9 tredje ledd jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet §§ 3, 5 og 9. Riksrevisjonen bruker imidlertid ikke anmodningsvedtak som revisjonskriterier fordi det ikke anses bindende for forvaltningen.

97. Se Innst. S. nr. 98 (1984–1985) s. 28.

98. Se Innst. S. nr. 168 (1998–99).

99. Innst. 291 S (2018–2019) s. 4. Komiteens anmodning ble fulgt opp i Meld. St. 12 (2019–2020), se s. 1–2.

100. Fo. § 15 femte ledd.

101. Se Meld. St. 4 (2014–2015), Meld. St. 4 (2013–2014), Meld. St. 4 (2011–2012), Meld. St. 4 (2010–2011), Meld. St. 4 (2009–2010), St.meld. nr. 4 (2008–2009).

102. Se Innst. 128 S (2014–2015) s. 2. Se også Statsministerens kontors veileder Om forholdet til Stortinget s. 64.

4.2.5 Parlamentariske anmodninger i Norden

I Danmark, Sverige, Finland og Island kan parlamentet vedta instrukser overfor den utøvende makt, tilsvarende ordningen med anmodningsvedtak i Norge. Felles for de andre nordiske landene er at parlamentariske anmodninger eller henstillinger til regjeringen ikke anses rettslig bindende. Regjeringen er likevel underlagt parlamentarisk ansvar for oppfølgingen. Omfanget av denne typen vedtak varierer mellom landene, men ingen av de nordiske parlamentene vedtar så mange anmodninger som Stortinget.

4.3 Anmodningsvedtakenes konstitusjonelle status

Utgangspunktet i Grunnloven er at regjeringen styrer forvaltningen og gjør vedtak i enkeltsaker innenfor rammene som er gitt av Stortinget i lov- og budsjettvedtak. Grunnloven sier ingenting om at Stortinget har en alminnelig rett til å instruere regjeringen rettslig gjennom anmodningsvedtak eller andre stortingsvedtak. Slik rettslig instruksjonsmyndighet krever i utgangspunktet et særskilt rettsgrunnlag.

Spørsmålet om anmodningsvedtakenes rettslige status er først og fremst et spørsmål om hvilke sanksjonsmidler Stortinget rår over for brudd på eller manglende etterlevelse av anmodningsvedtak. Manglende etterlevelse av rettslig bindende stortingsvedtak vil kunne være brudd på regjeringens konstitusjonelle plikter, som kan påtales ved Riksretten etter Grunnloven § 86 og ansvarlighetsloven. I så fall kan regjeringsmedlemmer personlig tiltales og dømmes til straff, erstatning og rettighetstap for brudd på eller manglende etterlevelse av anmodningsvedtak.103 Konstitusjonelt ansvar kan også gjøres gjeldende etter at en statsråd har gått av.104 Dersom anmodningsvedtak ikke er rettslig bindende for regjeringen, står regjeringen også rettslig fritt til å følge slike vedtak eller ikke. Fritak fra rettslig ansvar betyr imidlertid ikke fritak fra parlamentarisk ansvar. Regjeringer som ikke etterkommer anmodningsvedtak, risikerer mistillitsvedtak mot seg. Mistillitsvedtak er et parlamentarisk sanksjonsmiddel, som ikke krever noe rettsbrudd fra regjeringens side. En mindretallsregjering vil derfor ha en sterk politisk egeninteresse i å etterkomme anmodningsvedtak. Anmodningsvedtakene kan derfor med rette omtales som parlamentariske instrukser til regjeringen. Slik oppfattes tilsvarende vedtaksformer også i våre nordiske naboland. Trusselen om mistillit gjør også spørsmålet om anmodningsvedtakenes rettslige status mindre viktig i praktisk politikk.

Over tid har Stortinget gitt uttrykk for et noe skiftende syn på rettsvirkningen av anmodningsvedtak.105 Sist gang Stortinget uttalte seg om spørsmålet, i 2008, ble det lagt til grunn at anmodningsvedtak ikke medfører bindende rettsvirkninger for regjeringen. Bakgrunnen var et grunnlovsforslag om å grunnlovsfeste Stortingets kompetanse til å vedta «anmodninger», «henstillinger» eller «resolusjoner». Formålet med grunnlovsforslaget var å avklare at disse «vedtakene ikke er rettslig bindende».106 Da forslaget kom til behandling på Stortinget i 2008, ble forslaget forkastet med begrunnelsen at en slik grunnlovsendring var overflødig. Kontroll- og konstitusjonskomiteen uttalte i innstillingen: «Forståelsen av at Stortingets anmodninger mv. til regjeringen ikke har bindende rettsvirkninger, er, etter flertallets mening, heller ikke omstridt i dag.»107 I realiteten stod altså et samlet Stortinget bak konklusjonen om at anmodningsvedtak generelt ikke er rettslig bindende for regjeringen.108Utvalget slutter seg til en slik konklusjon.

Konstitusjonelt straffansvar på ulovfestet grunnlag vil også vanskelig kunne pålegges innenfor rammene av det strafferettslige legalitetsprinsippet i Grunnloven § 96.109 Denne sentrale rettssikkerhetsgarantien krever at ileggelse av straff har et klart og presist rettsgrunnlag i lov eller i Grunnloven.

Grunnloven kan imidlertid gi Stortinget instruksjonsrett og regjeringen en tilsvarende handlingsplikt på enkeltområder. En slik hjemmel finnes f.eks. i Grunnloven § 19. Etter denne bestemmelsen skal regjeringen sørge for at statens eiendommer og regalier «anvendes og bestyres på den av Stortinget bestemte og for samfunnet nyttigste måte». Når det gjelder forvaltningen av statseiendommene, gir altså Grunnloven Stortinget myndighet til å instruere regjeringen gjennom vanlig stortingsvedtak. Utvalget antar at en slik instruks også kan rettes i anmodningsvedtaks form, dersom vedtaket klart gir uttrykk for et pålegg til regjeringen innenfor rammene av Grunnloven § 19.

Det er også antatt at Stortingets bevilgningsvedtak etter Grunnloven § 75 bokstav d medfører en rettslig plikt for regjeringen til å bruke midlene til de angitte formålene.110

I andre tilfeller gir Grunnloven eller loven Stortinget avgjørende innflytelse over regjeringens beslutninger på bestemte områder.111 Et viktig område er utenriksstyret, der Stortinget er sikret innflytelse over regjeringen gjennom samtykkekravet for traktater i Grunnloven § 26 andre ledd. Anmodningsvedtak i forbindelse med et traktatvedtak vil etter omstendighetene kunne regnes som et vilkår for Stortingets samtykke.

Anmodningsvedtak kan også settes frem i forlengelse av Stortingets grunnlovbestemte informasjonskrav. Dette omfatter innsynsrett i regjeringens dokumenter etter Grunnloven § 75 f,112 traktater etter Grunnloven § 75 g og regjeringens opplysningsplikt etter § 82. Avhengig av omstendighetene kan slike vedtak medføre rettslige plikter for regjeringen. For eksempel vil et stortingsvedtak som ber regjeringen om å utlevere bestemte dokumenter eller informere Stortinget om et bestemt spørsmål eller en konkret sak, i realiteten pålegge regjeringen en rettslig plikt til å gi Stortinget tilstrekkelig og korrekt informasjon. Hvis vedtaket er utformet som en anmodning og ikke som et konkret pålegg vil imidlertid ikke den rettslige bindingsvirkningen følge av anmodningsvedtaket selv, men av opplysningsplikten i Grunnloven § 82. Forbudet i § 82 andre punktum mot å legge fram uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget gjelder også for regjeringens oppfølging av anmodningsvedtak overfor Stortinget. Tilsvarende kan gjelde for andre plikter som Grunnloven pålegger regjeringen. Om og i hvilken utstrekning et anmodningsvedtak medfører en informasjonsplikt for regjeringen, vil være avhengig av vedtakets utforming og sammenhengen det settes fram i. Derimot kan neppe Grunnloven § 82 hjemle en generell utredningsplikt for regjeringen som følge av et anmodningsvedtak som ber om utredning.

103. Se ansvarlighetsloven § 8 bokstav b.

104. Adgangen til å reise straffesak for brudd på ansvarlighetsloven § 8 bokstav b foreldes først 15 år etter det straffbare forholdet opphørte, se ansvarlighetsloven § 5 jf. straffeloven §§ 86–88.

105. I behandlingen av rapportene til Ingvaldsen-utvalget i 1977 og Frøiland-utvalget i 2003, gav kontroll- og konstitusjonskomiteen tilslutning til at Stortinget i kraft av konstitusjonell sedvanerett hadde en allmenn rettslig instruksjonsmyndighet overfor regjeringen, se respektive Innst. S. nr. 277 (1976–77) s. 6 og Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 29–32. Imidlertid inneholdt hverken utvalgsrapportene eller de påfølgende komitéinnstillingene noen drøfting av grunnlaget for en slik sedvanerettsdannelse. I motsatt retning uttalte reglementskomiteen på Stortinget i 1985, i forbindelse med opphevingen av kontrollen med anmodningsvedtakene, at anmodningsvedtakene ikke var direkte bindende for regjeringen, se Innst. S. nr. 98 (1984–85) s. 28. Det skjer nokså ofte at regjeringen ikke etterlever anmodningsvedtak i tide, og kontroll- og konstitusjonskomiteen har så langt i sine årlige gjennomganger aldri antydet at manglende etterlevelse utgjør et rettsbrudd, se sist Innst. 291 S (2018–2019). Heller ikke Riksrevisjonen regner anmodningsvedtak som rettslig bindende for forvaltningen, og slike vedtak utgjør følgelig ikke et kontrollkriterium når Riksrevisjonen kontrollerer om regjeringen og forvaltningen etterlever «Stortingets vedtak og forutsetninger», se riksrevisjonsloven §§ 1 andre ledd og 9 tredje ledd jf. instruks om Riksrevisjonens virksomhet §§ 3, 5 og 9. For en gjennomgang av de ulike synspunktene, se Holmøyvik, Eirik, «Med instruks skal landet byggjast? Om Stortingets instruksjonsrett overfor regjeringa og rettsutvikling på statsrettens område», i: Tidsskrift for rettsvitenskap 2018 s. 461–492.

106. Se Dokument nr. 12:13 (2003–2004) s. 46.

107. Se Innst. S. nr. 111 (2007–2008) s. 6.

108. Det samme la Høyesterett til grunn i den såkalte notfiskesaken i 1961. Her uttalte Høyesterett at regjeringen stod rettslig fritt til å følge eller ikke følge et anmodningsvedtak fra Stortinget om å forby notfiske, som var en avgjørelse Stortinget ved lov hadde delegert til regjeringen, se Rt. 1961 s. 554 på s. 557–558.

109. Se Høyesteretts dom i HR-2016-1458-A (Haxi), avsnitt 8.

110. Se Smith, Eivind, Konstitusjonelt demokrati, fjerde utgave, Bergen 2017 s. 204, Andenæs, Johs. og Fliflet, Arne, Statsforfatningen i Norge, ellevte utgave, Oslo 2017 s. 324 og Castberg, Frede, Norges statsforfatning, tredje utgave, bind 2, Oslo 1964 s. 87–88.

111. For eksempel på samtykkekrav i lovgivningen, se vegloven § 6 (bygging av riksveg) og § 27 (innkreving av bompenger), og luftfartsloven § 7-27 (innkreving av passasjeravgift på statlige flyplasser).

112. Innsynsretten er i fo. § 50 presisert til å gjelde «ethvert dokument som er i regjeringens eller den underliggende forvaltningens besittelse, og som er utarbeidet eller innhentet som ledd i offentlig virksomhet».

4.4 Utvalgets anbefalinger

Utvalget har vurdert om det bør innføres materielle eller prosessuelle begrensinger for anmodningsvedtak, men har kommet til at det ikke er tilrådelig. Gjennom anmodningsvedtak kan Stortinget som landets demokratisk valgte og representative organ gi formelt og offentlig uttrykk for sitt syn på løpende saker og samfunnsspørsmål som oppstår i valgperioden. Anmodningsvedtak har også blitt et viktig verktøy i dialogen mellom Stortinget og regjeringen i forbindelse med lovgivning, budsjettbehandling og andre spørsmål som krever samvirke mellom statsmaktene. Anmodningsvedtak er også et viktig politisk redskap for de folkevalgte i å fremme og synliggjøre politikk overfor sine velgere. Av disse grunnene mener utvalget at Stortinget og de enkelte stortingsrepresentantene må ha stor frihet i bruken av anmodningsvedtak. Disse vurderingen må blant annet ses på bakgrunn av at utvalget mener at anmodningsvedtak i seg selv ikke kan anses rettslig bindende for regjeringen, som omtalt under punkt 4.3.

Anmodningsvedtak synes langt på vei å ha overtatt rollen til såkalte utredningsvedtak som nevnt i fo. § 30 andre ledd. Denne ordningen brukes sjeldent. Slik utvalget ser det, ivaretas hensynene bak denne ordningen i dag ved at statsråden gis anledning til å uttale seg etter fo. § 30 første ledd, og at Stortinget kan treffe anmodningsvedtak om utredning. Forslag om slike anmodningsvedtak kan også fremmes i innstillingen fra komiteen. På denne bakgrunn mener utvalget at den særskilte ordningen med innstilling til utredningsvedtak i fo. § 30 andre ledd fremstår overflødig. Utvalget vil derfor foreslå at denne ordningen oppheves, og anmoder reglementskomiteen om å foreslå endring i Stortingets forretningsorden som kan ivareta utvalgets syn.

Når det gjelder regjeringens rapportering til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtak, mener utvalget at regjeringen fortsatt skal gi en årlig melding til Stortinget om oppfølgingen av anmodningsvedtak. Utvalget mener likevel at den årlige meldingen kan utarbeides på grunnlag av samme rapporteringstidspunkt som budsjettproposisjonene og overleveres i etterkant av budsjettproposisjonen. Det vises til utvalgets drøftelse under punkt 4.2.4.

4.5 Praktisk bruk av anmodningsvedtak

4.5.1 Innledning

I og med at anmodningsvedtak har et bredt anvendelsesområde og kan brukes til ulike formål i ulike sammenhenger, har utvalget funnet det hensiktsmessig å omtale noen praktiske problemstillinger som gjelder saksbehandling og utforming av forslag til anmodningsvedtak, i lys av sentrale konstitusjonelle utgangspunkter og hensyn.

4.5.2 Generelt om bruken av anmodningsvedtak

Et grunnleggende utgangspunkt er at anmodningsvedtak bare retter seg mot regjeringen og statsrådene. Personer eller virksomheter kan derfor ikke påberope seg rettigheter eller en rettsstilling i medhold av slike vedtak. For regjeringen er anmodningsvedtak parlamentariske instrukser, men for enkeltpersoner og grupper i samfunnet for øvrig er de å anse som politiske ytringer.

Bruken av anmodningsvedtak har økt betydelig de siste årene. Det store antallet anmodningsvedtak kan svekke vedtaksformens politiske betydning. Utvalget viser til at tidligere utredninger har pekt på at hyppig bruk av parlamentariske instrukser i form av anmodningsvedtak kan føre til ansvarspulverisering og svekke regjeringens autoritet og handlekraft.113 Det kan også føre til at anmodningsvedtak blir et relativt sett mindre effektivt virkemiddel for Stortinget. Det er imidlertid hverken mulig eller hensiktsmessig å etablere regler eller klare føringer for når anmodningsvedtak skal og ikke skal brukes. De enkelte stortingsrepresentantene og partiene har her et selvstendig ansvar for å bruke vedtaksformen på en forsvarlig måte.

113. Dokument nr. 14 (2002–2003) side 90 flg.

4.5.3 Saksbehandlingen

Saksbehandlingen av forslag om anmodningsvedtak varierer avhengig av måten forslaget fremmes på. Det vises til punkt 4.2.3. I mange tilfeller kan det være grunn til å være restriktiv med å fremme forslag om anmodningsvedtak som «løse forslag». Slike forslag får ikke den samme grundige behandling som andre forslag. Representantforslag som fremmes i Dokument 8-serien, vil sendes komiteene for behandling. Andre forslag som fremmes av en komité, skjer som regel etter behandling av et dokument som er oversendt til behandling fra regjeringen. Da har man et grundig utredet sakskompleks i bunn.

Tidspunktet for fremsettelsen av forslag kan også få betydning for behandlingen av forslaget. Et eksempel er mindretallsforslag som fremmes i en omfattende sak, som for eksempel budsjettinnstillinger eller innstillinger om stortingsmeldinger. Forslagene blir da behandlet og stemt over samtidig med budsjettet. Det er ikke anledning til å ta opp igjen et forslag som er endelig avgjort i samme sesjon, og et senere representantforslag med samme innhold vil bli avvist.114

Som et eksempel ble følgende forslag fremmet i innstillingen fra helse- og omsorgskomiteen i budsjettbehandlingen høsten 2019:

«Stortinget ber regjeringen fastsette konkrete og målbare krav til høyere andel heltidsstillinger i helseforetakene.»

Forslaget er ikke direkte knyttet til budsjettet, men temaet kan samtidig være viktig og ønskelig å fremme som egen sak. Ettersom dette da blir votert over i desember, har man ikke anledning til å ta det opp igjen i vårsesjonen, men først i neste Storting.

I forbindelse med komitébehandlingen av en sak, kan det i enkelte tilfeller være grunn til å vurdere om instrukser til regjeringen bør utformes som flertallsmerknader i komitéinnstillingen heller enn i form av anmodningsvedtak. Dette gjelder særlig der det er aktuelt å uttrykke mer generelle føringer eller intensjoner i tilknytning til saken, som det kan være vanskelig å utforme på en presis måte i forslag til anmodningsvedtak. Hva som er mest hensiktsmessig må selvsagt vurderes fra sak til sak. Flertallsmerknader følges opp av regjeringen like lojalt som anmodningsvedtak, men regjeringen rapporterer ikke eksplisitt på oppfølgingen av slike merknader.

For at vedtakene skal ha den tiltenkte effekt, er det viktig at vedtakene er så presise som mulig ut fra intensjonen med vedtaket. Regjeringen som mottaker må kunne forstå hva den bes om å gjøre. Dersom det er stort rom for tolkning, kan det være at vedtaket følges opp på en annen måte enn det som var tiltenkt. Et eksempel er vedtak som ber regjeringen «vurdere», «se på» tiltak eller «gjennomgå» en praksis eller et tema. Det er derimot ikke noe i veien for at det bevisst gis rom for tolkning. Det kan være politiske grunner til at man velger en mer vag formulering, kanskje for å sikre forslaget flertall. Det kan også være ønskelig at regjeringen gis handlingsrom. Uavhengig av formålet er det viktig at vedtaket blir uformet slik at det ikke kreves kunnskap om en bestemt kontekst for å forstå hva vedtaket går ut på. Et eksempel er:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at forskriftsendringen fører til forenklinger i regelverket og økt kommunalt selvstyre.»

Her må man inn i innstillingen og lese eventuelle tilknyttede forslag for å forstå hva vedtaket gjelder.

Et spørsmål som kan oppstå er om det skal fremmes ett eller flere forslag til vedtak. Hvis det fremmes flere forslag som er avhengige av hverandre, kan det være grunn til å vurdere om forslagene bør formuleres som ett forslag. Et eksempel er:

  • «1. Stortinget ber regjeringen utrede en ny ordning for resirkulering av plast.»

  • «2. Stortinget ber regjeringen sørge for at utredningen ferdigstilles i løpet av våren 2020.»

I dette eksempelet er forslag nr. 2 avhengig av forslag nr. 1. I slike tilfeller er det kan det være naturlig å slå forslagene sammen slik:

  • «1. Stortinget ber regjeringen utrede en ny ordning for resirkulering av plast. Utredningen skal være ferdigstilt i løpet av våren 2020.»

114. Fo. § 38.

4.5.4 Forholdet til regjeringen

I utformingen av forslag til anmodningsvedtak kan det oppstå spørsmål om regjeringen har formell mulighet til å oppfylle anmodningen. Regjeringen kan bare gjennomføre anmodninger som ligger innenfor regjeringens konstitusjonelle eller lovbestemte kompetanse. For eksempel kan ikke regjeringen vedta lover eller bevilge penger til prosjekter. Det er oppgaver som tilligger Stortinget selv. I så fall må Stortinget formulere seg på en måte der de ber regjeringen fremme forslag til Stortinget. I stedet for en formulering som for eksempel:

«Stortinget ber regjeringen endre straffeloven slik at …»

eller

«Stortinget ber regjeringen i statsbudsjettet for 2017 øke avgiften …»

kan man heller formulere seg slik:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om endring av straffeloven slik at …»

og

«Stortinget ber regjeringen i forslag til statsbudsjett for 2017 …»

Noen ganger kan enkelte forslag være i grenseland for regjeringens myndighet. Eksempler er formuleringer som «Stortinget ber regjeringen forby/utarbeide forbud mot …» eller «Stortinget ber regjeringen endre regelverket for …». Dette kan være akseptable formuleringer dersom det åpenbart er snakk om forskriftsendringer, men er det snakk om lovendringer, ligger kompetansen hos Stortinget. Er en representant usikker på om regelverksendringen de ønsker, er noe som kan forskriftsfestes eller om det fordrer lovendring, bør forslaget også her konkretiseres og eventuelt omformuleres som ovenfor.

Enkelte anmodningsforslag har en tidsfrist, for eksempel at de går ut på at regjeringen «i løpet av våren …» / «i forslaget til statsbudsjett …» / «innen høsten 2020 …» skal fremme er forslag eller iverksette et tiltak. Et eksempel er dersom man i slutten av mars/starten av april foreslår følgende:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett foreslå en ordning som gjør det enklere for bedrifter i byggebransjen å opprette lærlingplasser.»

Et slikt forslag må først sendes til en komité, så komitébehandles, så få debattdato, deretter debatteres og eventuelt vedtas, før vedtaket sendes til regjeringen. Ved normal saksbehandlingstid vil forslaget kanskje ikke bli votert over før regjeringen har lagt frem revidert nasjonalbudsjett. Om det rekker å bli vedtatt, vil det kunne gi regjeringen urimelig kort tid til å følge opp vedtaket før fremleggelsen av revidert statsbudsjett. Dermed vil tidsfristen i seg selv kunne medføre at forslaget ikke får flertall.

4.5.5 Forholdet til Grunnloven

Alle stortingsvedtak må være i samsvar med Grunnloven, som da setter grenser for hvilket innhold anmodningsvedtak kan ha. Hvis et anmodningsvedtak går ut på noe som er grunnlovsstridig, vil en statsråd ha plikt til å ikke følge opp anmodningsvedtaket.

Noen av bestemmelsene i Grunnloven gir regjeringen en særlig kompetanse alene som Stortinget ikke uten videre kan instruere regjeringen om. Det er imidlertid ikke noe i veien for at Stortinget har en mening om regjeringens bruk av grunnlovbestemte kompetanser. I hvilken utstrekning Stortinget kan instruere regjeringen på disse områdene beror på en nærmere tolkning av den aktuelle grunnlovsbestemmelsen.

Et eksempel er anmodningsvedtak som griper inn i regjeringens rett til å organisere statsrådskontorene (departementene) etter Grunnloven § 12. Selv om Stortinget har vid myndighet til å regulere den underordnede forvaltningen ved lov, er det antatt at Grunnloven § 12 gir regjeringen enerett til å organisere departementene.115

Et annet eksempel er anmodningsvedtak som griper inn i regjeringens rett til å foreslå lover etter Grunnloven § 76 første ledd. Fra de senere årene finnes det en rekke eksempler på at Stortinget har gjort vedtak om at regjeringen ikke skal bruke forslagsretten i forbindelse med pågående lovarbeid. Et eksempel er: «Stortinget ber regjeringen om ikke å liberalisere reglene for søndagshandel. Dette for at ikke flere må arbeide på helligdager116 I slike tilfeller er Grunnlovens ordning at Stortinget bruker sin lovgivningsmyndighet til å endre eller stemme ned regjeringens lovforslag.

Stortinget kan heller ikke gjøre vedtak som griper inn i domstolenes dømmende myndighet etter Grunnloven. Anmodningsvedtak som gjelder behandlingen av konkrete saker i domstolene vil kunne bryte med domstolenes uavhengighet og upartiskhet etter Grunnloven § 95 og artikkel 6 i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.117 Stortinget kan bare styre domstolenes virksomhet gjennom lov og bevilgningsvedtak, men også her er det klare konstitusjonelle grenser.

115. Se Smith, Eivind, Konstitusjonelt demokrati, fjerde utgave, Bergen 2017 s. 229.

116. Vedtak nr. 439, 31. januar 2018.

117. Se for eksempel Den europeiske menneskerettighetsdomstolens dom i Sovtransavto Holding mot Ukrania, saksnummer 48553/99.

4.5.6 Anmodningsvedtak og lov- eller budsjettvedtak

Stortingets lovvedtak går foran Stortingets anmodningsvedtak. En statsråd vil derfor ikke kunne følge opp et vedtak som strider mot vanlig lov. Dette gjelder også lovgivning som gir saksbehandlingsregler, herunder krav om konsekvensutredninger, kontradiksjon eller høringer. Stortinget kan således ikke instruere om en saksbehandling som er i strid mot lov, som for eksempel å unnlate å konsekvensutrede et tiltak. Selv om det er naturlig og legitimt at Stortinget har meninger om hvordan loven tolkes og brukes, kan det bryte med Grunnlovens system om Stortinget uten bruk av lovvedtak vedtar generelle eller konkrete pålegg om lovtolking. Dersom forslagsstilleren mener loven er uklar, ufullstendig eller må forstås på en annen måte enn regjeringen og forvaltningen har lagt til grunn, vil det være mer nærliggende å foreslå en lovendring. Lovvedtak er i motsetning til anmodningsvedtak, rettslig bindende for regjeringen. I motsetning til anmodningsvedtak har lovvedtak også generell virkning ut over den konkrete saken, og binder både regjeringen, forvaltningen, domstolene og private.

I noen tilfeller kan det være tvilsomt om et forslag er i tråd med Grunnlov og lov. I slike tilfeller kan det være en fordel om forslaget komitébehandles. Da kan statsråden uttale seg, og komiteen kan fremme forslag om anmodningsvedtak hvor regjeringen bes om å komme tilbake til Stortinget med en utredning eller et løsningsforslag. I slike tilfeller kan komitébehandling bidra til å belyse tvilsomme eller vanskelige spørsmål før Stortinget tar endelig stilling.

I den grad et vedtak ikke har budsjettdekning, vil regjeringen kunne unnlate å etterfølge vedtaket inntil det har fått forankring i budsjettet. Regjeringen bør da lojalt i henhold til anmodningsvedtaket, synliggjøre for Stortinget, som bevilgende myndighet, hvilke budsjettvedtak som er nødvendige i påfølgende budsjetter for å følge opp anmodningsvedtaket. Hvis ikke budsjettforslaget får flertall, må anmodningsvedtaket kunne anses som stemt ned igjen av Stortinget selv. Budsjettvedtak er, på samme måte som lovvedtak, bindende for regjeringen.

4.5.7 Utøvelse av forvaltningsmyndighet

Stortinget bør være varsom med anmodningsvedtak som instruerer regjeringen i sin utøvelse av lovbestemt forvaltningsmyndighet

I utgangspunktet er det positivt for den politiske og offentlige debatten at Stortinget har meninger om hvordan forvaltningsmyndighet brukes. Kontroll med forvaltningen er dessuten en parlamentarisk kjerneoppgave. Selv om Stortinget først og fremst skal drive etterhåndskontroll, er det ingenting i veien for at Stortinget også gir uttrykk for sitt syn på løpende forvaltningsspørsmål av generell art (styringskontroll). Imidlertid kan det i praksis være en glidende og uklar overgang mellom parlamentarisk kontroll med forvaltningen og parlamentarisk styring av forvaltningen. Utstrakt bruk av anmodninger om hvordan regjeringen skal bruke forvaltningsmyndighet kan bidra til uklare ansvars- og styringsforhold.

Det kan særlig være grunn til å være oppmerksom på vedtaksforslag som pålegger regjeringen et bestemt resultat ved utøvelse av forvaltningsmyndighet i enkeltsaker. Det gjelder særlig dersom gjennomføringen av vedtaket kan være til ugunst for den enkeltes rettigheter og plikter. Slike vedtak kan bryte med viktige forvaltningsrettslige prinsipp om likebehandling, forsvarlig saksbehandling, utredning og rett til kontradiksjon.

4.5.8 Statlige styringsprinsipp

I funksjonsfordelingen mellom Stortinget og regjeringen, er det i utgangspunktet forvaltningen som har i oppgave å foreta faglige utredninger og vurderinger. Dette bidrar blant annet til å sikre forsvarlige politiske beslutningsgrunnlag og at målsetninger oppnås på en effektiv og hensiktsmessig måte.

I utformingen av anmodningsvedtak vil det være naturlig å ta hensyn til at forvaltningen er underlagt statlige styringsprinsipp, som stiller krav til utredning. Anmodningsforslag bør derfor angi målsetninger og ikke hvordan disse skal oppnås. Dette gjelder særlig dersom det ikke foreligger utredningsgrunnlag om hvordan den aktuelle målsetningen kan oppnås, og hvilke konsekvenser den aktuelle fremgangsmåten kan ha.

5. Parlamentariske granskingskommisjoner

5.1 Innledning

Utvalget skal vurdere om det er behov for generelle regler om parlamentariske granskingskommisjoner, og eventuelt foreslå slike regler. Parlamentariske granskingskommisjoner er regulert i fo. § 19. Bestemmelsen er kortfattet og fastsetter enkelte utgangspunkter, men legger i stor grad opp til at Stortinget gir egne bestemmelser for den enkelte granskingskommisjon, om mandat, arbeidsmåte, saksbehandling og informasjonstilgang mv.118

Parlamentariske granskingskommisjoner oppnevnes av Stortinget, for å «klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp»119. I kontekst av Stortingets kontrollfunksjon, er granskingskommisjonene et virkemiddel for å fremskaffe informasjon og opplyse tidligere hendelser. Med mindre noe annet er særskilt bestemt, skal ikke granskingskommisjoner vurdere eventuelle ansvarsforhold; det tilkommer Stortinget selv.120 Stortinget fastsetter granskingskommisjonens sammensetning, men den skal bestå av personer med «nødvendig faglig kompetanse og integritet». Når en granskingskommisjon er oppnevnt, utfører den sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget. Granskingsarbeidet skal resultere i en rapport som leveres til Stortinget. Denne skal som hovedregel være offentlig. Før Stortinget foretar sin endelige vurderingen av granskingsrapporten, bør den oversendes regjeringen for uttalelse.121

Stortinget står fritt til å oppnevne parlamentariske granskingskommisjoner, men i praksis har det vært forbeholdt mer ekstraordinære tilfeller. Siden 1883 har Stortinget oppnevnt i alt åtte granskingskommisjoner. Den første granskingskommisjonen nedsatt av Stortinget var Undersøkelseskomiteen av 1883, som undersøkte om offiserer i Hæren og Marinen hadde gjennomført hemmelige forberedelser for å møte sivil uro under de politiske krisene i 1883 og 1884. Parlamentariske granskingskommisjoner har blitt oppnevnt for å undersøke ulike typer hendelser. Granskingene har blant annet dreid seg om alvorlige ulykker, påstander om ulovlig eller kritikkverdig myndighetsbruk, samt myndighetenes krisehåndtering og involvering i infrastrukturprosjekter.122 Et eksempel på gransking av ulovlig myndighetsbruk er den såkalte Lund-kommisjonen fra 1996, som gjennomførte en omfattende undersøkelse av de hemmelige tjenestene etter 1945. Kommisjonen kom til at det hadde foregått ulovlig overvåkning av enkelte politiske miljøer.123 Den siste kommisjonen ble nedsatt i juni 2018 og er en sannhets- og forsoningskommisjon som skal granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner. Kommisjonen skal levere sin rapport innen 1. september 2022.

Mandat og regelverk for parlamentariske granskingskommisjoner har blitt fastsatt i stortingsvedtaket som nedsetter kommisjonen. I noen tilfeller har det også blitt vedtatt særlov, blant annet for at kommisjonen skal kunne pålegge vitneplikt.124

Forslag om å nedsette en granskingskommisjon behandles som hovedregel av kontroll- og konstitusjonskomiteen, som også av eget tiltak har rett til å fremlegge forslag om oppnevning av granskingskommisjon.125

I spørsmålet om hvorvidt det skal gis nærmere regler for parlamentariske granskingskommisjoner, er det naturlig å se hen til generelle regler og retningslinjer som gjelder for andre granskingskommisjoner.126

For granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen eller forvaltningen gjelder generelt rundskriv G-48/75. Dette regelverket ble fastsatt i 1975 og anses noe utdatert.

I NOU 2009: 9 ble det foreslått generell lovgivning om offentlige undersøkelseskommisjoner. De prinsipielle betraktningene rundt offentlige undersøkelseskommisjoner og lovutkastet gjenspeiler hensyn som i hovedsak også gjør seg gjeldende for parlamentariske granskingskommisjoner.

Parlamentariske granskingskommisjoner er i hovedsak forbeholdt ekstraordinære tilfeller. Det kan derfor være behov for en særlig fleksibilitet i hvordan granskingskommisjoner reguleres og innrettes.

118. Fo. § 19 tredje ledd.

119. Fo. § 19.

120. Fo. § 19 første ledd.

121. Fo. § 19 fjerde og femte ledd.

122. Dokument 18 (2016–2017) om Scandinavian Star; Dokument nr. 24 (2004–2005) om Mehamn-ulykken; Dokument nr. 18 (2000–2001) om utbyggingen av Gardermoen flyplass; Dokument nr. 17 (1997–1998) om bankkrisen; Dokument nr. 7 (1987–1988) om Reksten-saken.

123. Dokument nr. 15 (1995–1996).

124. Se blant annet opphevet lov om granskingskommisjonen for Mehamn-ulykken 11. mars 1982 med et Twin Otter passasjerfly § 2.

125. Fo. § 19 andre ledd.

126. Fo. § 19 tredje ledd.

5.2 Når bør det oppnevnes parlamentariske granskingskommisjoner?

5.2.1 Innledning

Selv om stortingsflertallet bestemmer fritt om det skal nedsettes en parlamentarisk granskingskommisjon, ble det i Innst. S 210 (2002–2003) understreket at Stortinget bør være tilbakeholdne med å oppnevne granskingskommisjoner. Det ble uttalt at:

«Komiteen konstaterer at slike kommisjoner kun er satt ned i en håndfull tilfeller og vil understreke viktigheten av tilbakeholdenhet med å velge en slik fremgangsmåte. Det å oppnevne granskingskommisjoner skal være et ekstraordinært tiltak og bør bare skje helt unntaksvis.»127

Hvor det er behov for å undersøke tidligere hendelser, har parlamentariske granskingskommisjoner i hovedsak blitt ansett subsidiære i forhold til regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner. Dette reflekteres i praksis, der parlamentariske granskingskommisjoner primært har blitt nedsatt i følgende tilfeller:

  • Hvor saken tidligere har blitt undersøkt eller gransket av forvaltningen gjennom etterforskning eller granskingsutvalg, men hvor saken likevel ikke anses avklart eller tilstrekkelig opplyst. Behovet for ytterligere avklaring kan dreie seg om opplysninger som er relevante for å bedømme ansvarsforhold, eller sannhetssøken mer generelt, for å gi grunnlag for reform eller endelig forsoning.

  • Dersom det gjelder alvorlige forhold med nær tilknytning til regjeringen og departementene, hvor stortingsoppnevning gir større avstand og uavhengighet.

  • Hvor regjeringen eller forvaltningen ikke selv ønsker å oppnevne en granskingskommisjon, men hvor Stortinget likevel ser behov for det.

At parlamentariske granskingskommisjoner har vært forbeholdt slike tilfeller, eller en kombinasjon av disse, reflekterer et mer generelt prinsipp om at det er forvaltningen som i første omgang har ansvaret for å undersøke, avklare og håndtere tidligere hendelser. Oppnevningen av parlamentariske granskingskommisjoner har også i noen tilfeller blitt drevet frem av interessegrupper som mener at det aktuelle forholdet ikke har blitt tilstrekkelig avklart gjennom tidligere undersøkelser. Parlamentariske granskinger blir med dette forbeholdt de mer ekstraordinære tilfellene og der det er naturlig at det er Stortinget som nedsetter en granskingskommisjon.

127. Innst. S. nr. 210 (2002–2003) s. 27.

5.2.2 Utvalgets syn

Utvalget mener at det fortsatt bør være en høy terskel for å oppnevne parlamentariske granskingskommisjoner. I løpet av de siste 20 årene har parlamentariske granskingskommisjoner blitt oppnevnt oftere enn før. Slik utvalget ser det, kan imidlertid ikke dette tas til inntekt for at terskelen for å oppnevne parlamentariske granskingskommisjoner har blitt lavere. Utvalget mener at oppnevningene av parlamentariske granskingskommisjoner har vært berettiget.

Det er imidlertid viktig å understreke at en parlamentarisk granskingskommisjon bare bør oppnevnes hvis det ikke er andre hensiktsmessige alternativer for å få avklart et tidligere hendelsesforløp.

Aktuelle momenter er hvorvidt det er sannsynlig at granskingen vil kunne klarlegge det aktuelle forholdet, belastningen for berørte personer, samt tid og ressurser. Parlamentariske granskingskommisjoner skal derfor fortsatt være et helt ekstraordinært virkemiddel.

Utvalget mener det er viktig å beholde den politiske fleksibiliteten som ligger i ordningen slik den fungerer i dag, og vil ikke gi nærmere føringer for når det skal nedsettes granskingskommisjoner.

5.3 Regelverk

5.3.1 Dagens regelverk

Stortinget står fritt til å fastsette regler for den enkelte granskingskommisjon. Det er i dag ikke noe generelt regelverk for parlamentariske granskingskommisjoner, ut over det som fremgår av fo. § 19. Den eneste lovbestemmelsen som generelt gjelder stortingsoppnevnte kommisjoner, er domstolloven § 43 annet ledd, som innebærer at en kommisjon kan kreve bevisopptak for domstolene, noe som vil utløse vitneplikt. I fo. § 19 tredje ledd er det vist til at det ved oppnevningen bør vurderes om en parlamentarisk granskingskommisjonen skal være underlagt generelle regler og retningslinjer som gjelder for regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner. Fo. § 19 forutsetter at det ved oppnevningen av den enkelte granskingskommisjon vurderes konkret hvilke regler som skal gjelde, herunder om det skal vedtas lov som er nødvendig for granskingskommisjonens informasjonstilgang.

5.3.2 Forslag til nytt regelverk for regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner

For regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner gjelder rundskriv Regler for granskingskommisjoner.128 Rundskrivets generelle regler gjelder oppnevning av kommisjonen, mandat og sammensetning. Regelverket har også bestemmelser om habilitet, begrenset forklaringsplikt, kontradiksjon, vern mot selvinkriminering, taushetsplikt og innsyn. Granskingskommisjoner som er oppnevnt av Kongen i statsråd, vil være forvaltningsorganer. Stortingsoppnevnte granskingskommisjoner er organer for Stortinget og ikke forvaltningsorganer. Forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova gjelder derfor ikke. Dersom slik lovgivning skal gjelde for parlamentariske granskingskommisjoner, må det særskilt vedtas av Stortinget, typisk i oppnevningsvedtaket.

I NOU 2009: 9 er det fremmet forslag om en generell lov for granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen.129 Spørsmål om å gi en generell lov for granskingskommisjoner har også vært utredet tidligere, men det ble da konkludert med at det ikke burde gis en generell lov. Det ble særlig vist til behovet for fleksibilitet, fordi granskingene vil kunne variere fra sak til sak, og at generell lovgivning kunne føre til en uheldig institusjonalisering.130

I NOU 2009: 9 er det ikke foretatt noen prinsipiell vurdering av om det burde foreslås generell lovgivning for granskingskommisjoner. Dette var ikke en del av utvalgets mandat. Forslaget i NOU 2009: 9 gjelder direkte for granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen, men det fremgår likevel at det foreslåtte regelverket kan gi nyttig veiledning for den nærmere reguleringen av parlamentariske granskingskommisjoner, i det enkelte tilfellet.131

En generell betraktning i NOU 2009: 9 var at det ville være vanskelig å utarbeide regler som etablerer et helhetlig rammeverk som passer for alle granskingskommisjoner. Granskinger kan dreie seg om høyst ulike forhold. Dette var bakgrunnen for at det ble foreslått kun å lovfeste sentrale regler for offentlige undersøkelseskommisjoner.132

128. FOR-1975-03-04-1, Rundskriv G-48/75 fra Justisdepartementet.

129. NOU 2009: 9 er foreløpig ikke fulgt opp ved lovforslag til Stortinget.

130. Ot.prp. nr. 34 (1973–74).

131. NOU 2009: 9 s. 80.

132. NOU 2009: 9 s. 79.

5.3.3 Utvalgets syn

Det er svært sjelden parlamentariske granskingskommisjoner nedsettes. Behovene til de ulike kommisjonene er ulikeartede. Mandatet som fastsettes ved stortingsvedtak, vil i stor grad kunne gi de nødvendige virkemidlene kommisjonen har behov for. Det har også vært gitt særlover til den enkelte kommisjon.

Ved vurderingen av om det skal fastsettes et generelt regelverk for parlamentariske granskingskommisjoner, er det nødvendig å spørre seg om det har skjedd noen skade ved at det ikke har vært denne type regelverk tidligere. Svaret er sannsynligvis at det ikke har medført noen skade annet enn noen forsinkelser og merarbeid for Stortingets administrasjon og presidentskap, blant annet i forbindelse med at det underveis i arbeidet har oppstått behov for særlige saksbehandlingsregler eller bestemmelser som må fastsettes i lov, f.eks. om vitneplikt. Fraværet av et generelt regelverk har gitt mulighet for fleksible løsninger. Virkemidler som innsynsrett og forklaringsplikt er sterke virkemidler som ikke vil være nødvendige i alle granskinger.

Utvalget mener at det ikke bør være et generelt regelverk for virksomheten til parlamentariske granskingskommisjoner. Den enkelte granskingskommisjons mandat og arbeidsform kan variere i stor grad. Det tilsier at det er hensiktsmessig å bevare fleksibiliteten som ligger i å utarbeide et spesifikt og samlet rammeverk for den enkelte granskingskommisjon, som inkluderer mandat, regelverk og eventuell særlov. Videre er det en fare for at et generelt regelverk vil kunne institusjonalisere ordningen på en måte som kan medføre at granskning brukes som ledd i politisk spill. Det vil være uheldig gitt den grad av alvor som i dag ligger i å oppnevne en parlamentarisk granskingskommisjon.

Utvalget mener imidlertid at det er hensiktsmessig med enkelte endringer i fo. § 19. I fo. § 19 er formålet med parlamentariske granskingskommisjoner beskrevet som å «klarlegge eller vurdere et tidligere faktisk begivenhetsforløp». Mandatet kan også inkludere «vurdering av ansvarsforhold», men bare når Stortinget har behov for bistand til dette. I NOU 2009: 9 er det foreslått at granskingskommisjoner kun skal oppnevnes der det gjelder nærmere bestemte forhold av «allmennviktig betydning».133

I stedet for å foreslå generelle regler vil utvalget i det følgende fremheve hvilke hensyn som man må tas i betraktning ved utarbeidelsen av regelverk for den enkelte granskingskommisjon. Generelt mener utvalget at lovforslaget i NOU 2009: 9 kan tjene som et utgangspunkt for utformingen av regelverket for den enkelte granskingskommisjon. I og med at lovforslaget gjelder granskingskommisjoner oppnevnt av regjeringen eller forvaltningen, vil det imidlertid være behov for enkelte tilpasninger.

133. NOU 2009: 9 s. 73.

5.4 Hensyn som må ivaretas ved oppnevning av parlamentariske granskingskommisjoner

5.4.1 Oppnevning

Av hensyn til tilliten til granskingskommisjonenes vurderinger og anbefalinger er det viktig at det oppnevnes personer som er uavhengige, som har den nødvendige integritet, og som ikke har vært involvert i de begivenheter som granskes. Kravet til uavhengighet gjelder i forhold til regjering og forvaltning, men også overfor Stortinget som oppdragsgiver.

Videre må det sikres at kommisjonen innehar nødvendig faglig kompetanse. Ved sammensetningen kan det være naturlig å ta hensyn til en allsidig vurdering av saken for at granskingen skal fremstå som legitim av de berørte parter. Flere ulike relevante fagmiljø bør være representert.

Kommisjonen må ha et tilstrekkelig antall medlemmer til at disse samlet sett har den nødvendige kompetanse og kapasitet til å utføre oppdraget. Samtidig tilsier hensyn til effektivitet og ressurser at kommisjonen ikke må være for stor. Det samme gjelder for størrelsen og kompetansen til sekretariatet som skal bidra til at kommisjonen kan utføre sitt arbeid.

5.4.2 Habilitet

Inhabilitet vil kunne svekke tilliten til granskingen og dens legitimitet. Det er derfor viktig at medlemmene ikke har noen særlige interesser eller bindinger til sentrale personer eller miljøer som skal granskes.

Dagens rundskriv som gjelder regjeringsoppnevnte kommisjoner, viser til habilitetsreglene i forvaltningsloven § 6. Etter rundskrivet gjelder habilitetsregelen ikke bare i relasjon til personer som det på det aktuelle tidspunkt er spørsmål om å rette kritikk mot, men alle som får sitt forhold gransket av kommisjonen.134 Dette er et tydeligere krav til habilitet enn det som følger av forvaltningsloven, som sier at den som selv er part i saken, er inhabil. I tillegg kommer en rekke andre situasjoner som kan gjøre en person inhabil, som nært slektskap med en part i saken, særlige forhold, mv.

I NOU 2009: 9 ble det anbefalt ikke å oppstille noe klart partsbegrep. Det ble vist til at forvaltningslovens habilitetsregler i det store og hele tilfredsstiller kravene til uavhengighet og upartiskhet. Det ble også presisert at den relative habilitetsstandarden «særegne forhold» som er «egnet til å svekke tilliten», måtte praktiseres slik at det er mulig å få kompetente personer med i kommisjonen. Habilitetsstandarden ble heller ikke ansett å være til hinder for å oppnevne personer som er foreslått av interessegrupper, mens det ble frarådet å oppnevne personer fra disse interessegruppene. Det ble samtidig påpekt at undersøkelseskommisjoner stiller store krav til tillit. Av den grunn ble det antatt at det skulle lite til før en særlig tilknytning til saken vil føre til inhabilitet.135

Utvalget slutter seg til disse betraktningene og legger til grunn at alle som anses inhabile etter habilitetsstandarden i forvaltningsloven, bør anses inhabile i parlamentariske granskingskommisjoner. Samme habilitetsregler bør gjelde for sekretariatet.

Hvis inhabilitet oppdages når kommisjonen er i gang med arbeidet, kan det vurderes om det aktuelle medlemmet må byttes ut eller fratre ved behandlingen av deler av sakskomplekset.

Det vil være kommisjonen selv som tar stilling til spørsmål om inhabilitet.

134. Rundskriv G-48/75.

135. NOU 2009: 9 kapittel 23.

5.4.3 Mandatutforming

Mandatet må utformes ut fra hvilket faktum Stortinget ønsker belyst, og Stortingets informasjonsbehov.

Det er vanlig at Stortinget ber om en vurdering av hva som har skjedd, og at granskingskommisjonen identifiserer mulige årsaker. Ofte ber Stortinget om å få anbefalinger om hva som kan gjøres for å unngå at tilsvarende ting skjer i fremtiden.

I visse tilfeller kan Stortinget ha behov for bistand til å vurdere ansvarsforhold. Det kan fastsettes særskilt at en granskingskommisjon skal bistå med dette, jf. fo. § 19 første ledd. At en granskingskommisjon kun skal kunne gi «bistand» med slike vurderinger har sammenheng med at det er Stortinget som vurderer og tar stilling til en statsråds parlamentariske ansvar. I alvorlige tilfeller kan en statsråd også pådra seg konstitusjonelt ansvar. Det er ansvarskommisjonen som foretar nødvendige undersøkelser for å klarlegge grunnlaget for en statsråds straffansvar, og det er Riksretten som tar stilling til skyld.136

En granskingskommisjon kan også bistå med å avklare forhold rundt andre personers ansvarsforhold og vurdere menneskelige feil, men spørsmål om straffansvar og erstatningsansvar avgjøres i domstolene.

Stortinget kan ha behov for informasjon om mulige kritikkverdige forhold. Det gjelder kanskje særlig der det må foretas rettslige vurderinger av om en statsråd har brutt lov, internasjonale regelverk eller sedvane. Frøiland-utvalget advarte mot denne type mandat, fordi rapporten lett kunne fremstå som en fellende dom.137 Uskyldspresumpsjonen etter EMK art. 6 nr. 2 gjelder etter EMDs praksis alle representanter for staten.138 I mandatet bør det derfor ikke bes om klare konklusjoner om hvorvidt en straffbar handling er begått.

Når det gelder embetsverkets rolle, bør kommisjonen kunne uttale seg om kritikkverdige forhold, særlig når det fremstilles som institusjonelt rettet mot et offentlig organ.

I mandatet bør det nevnes at det forventes at kommisjonens leder og sentrale medlemmer må gjøre noe etterarbeid, som å presentere rapporten og være tilgjengelig for spørsmål fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.

136. Fo. §§ 14 nr. 8 og 44 og Grunnloven § 86.

137. Dokument nr. 14 (2002–2003) punkt 5.4.5, side 82.

138. Erik Møse Menneskerettigheter 2002 side 370.

5.4.4 Vernet mot selvinkriminering

Vernet mot selvinkriminering etter FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter art. 14 nr. 3 og EMK art. 6 nr. 1 beskytter personer mot å bli tvunget til å bidra til egen domfellelse gjennom vitnemål eller erkjennelse av skyld. I straffeprosessen har en person som har status som mistenkt eller siktet, alltid rett til å nekte å forklare seg.

Selv om en granskingskommisjons undersøkelser ikke er en straffesak, kan vernet mot selvinkriminering legge begrensninger på fremgangsmåten for granskinger og kan være førende for om noen kan underlegges generell forklaringsplikt. Det er i utgangspunktet ikke noe i veien for forklaringsplikt overfor en granskingskommisjon, men det vil få betydning for muligheten til å bruke forklaringene ved senere strafferettslig forfølgelse.139

139. Se Saunders v. UK fra 17. desember 1996 og Rt. 2007 side 932.

5.4.5 Beviskrav

Utgangspunktet er at det gjelder krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt. Det innebærer at granskingskommisjonen må legge til grunn det faktum som er mest sannsynlig etter å vurdert alle relevante bevis og forklaringer etter en kontradiktorisk og forsvarlig saksbehandling.

I NOU 2009: 9 ble det ikke fremmet forslag om forhøyet beviskrav ved belastende kritikk. Det ble særlig vist til at en ansvarlig fagmyndighet skulle tillegges ansvaret for å følge opp kommisjonens vurderinger. Det er ikke sikkert at samme hensyn gjør seg gjeldende for rapporter fra stortingsoppnevnte kommisjoner. Disse vil behandles av Stortinget i plenum etter innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen og går dermed direkte til politisk behandling, med den publisitet det fører med seg.

En granskingsrapport er ikke en endelig avgjørelse, men vil likevel kunne fremstå som en endelig avklaring av et visst faktum med plassering av ansvar. Enn videre kan ikke kommisjonens konklusjoner overprøves. Er det berettiget tvil, bør kommisjonen synliggjøre det. Videre bør eventuell kritikk ikke formuleres på en unødvendig belastende måte.

Et krav om sannsynlighetsovervekt vil være best egnet til å frembringe flest riktige beskrivelser av tidligere hendelser, og utvalget mener derfor at krav til alminnelig sannsynlighetsovervekt også må gjelde for belastende faktum. Granskingskommisjoner må imidlertid være varsomme med å uttale kritikk mot enkeltpersoner.

5.4.6 Varsel, innsyn og kontradiksjon

Enkelte persongrupper bør gis særlige rettigheter. Forvaltningsloven opererer med «parter». Dette er personer som får sine rettigheter berørt av et vedtak i en forvaltningssak. I NOU 2009: 9 ble det lagt vekt på at «part» ikke var et begrep som ville favne persongruppen som bør gis særlige rettigheter under granskinger. Etter dansk modell ble det derfor foreslått at personer som «får sitt forhold undersøkt av kommisjonen», skal omtales som «de berørte» og gis visse rettigheter.140 Personer eller selskaper som involveres i undersøkelsen, uten at utfallet har betydning for deres posisjon, faller utenfor denne gruppen.

Fordi kommisjonens rapport fremstår som en endelig fremstilling av et faktum, er det viktig at kommisjonen underveis i prosessen, i den grad det er mulig, lar de som berøres av granskingen, få komme til orde og få innsyn i det som kan føre til kritikk mot dem. Deres syn bør få komme til uttrykk i den endelige granskingsrapporten.

De som er berørt, bør varsles om at undersøkelsen er igangsatt. De berørte må videre har rett til innsyn i relevante opplysninger i saken. Retten til innsyn og kontradiksjon gjelder kun forhold som gjelder den berørte. En person som er berørt, har ikke rett til innsyn i opplysninger som gjelder andre berørte.

Når en av de berørte skal få innsyn i relevante opplysninger, må kommisjonen selv avgjøre hvordan det skal skje. En har ikke uten videre krav på innsyn i form av rett til å være til stede under samtale med andre berørte. Det er videre bare opplysninger som de berørte kan få innsyn i, ikke kommisjonens vurderinger. Kommisjonen kan imidlertid velge å gi innsyn også i disse.

De berørte må få tilstrekkelig tid til å sette seg inn i informasjonen kommisjonen besitter, og til å imøtegå og kommentere påstander. Hva som er rimelig eller tilstrekkelig tid, vil avhenge av mengden og kompleksiteten i informasjonen.

Kommisjonen må selv avgjøre hvordan kontradiksjonen ivaretas, men det må kunne ettergås hvordan den er ivaretatt. Dette er av hensyn til de berørte, men også av hensyn til granskingens kvalitet og troverdighet.

Dersom kommisjonen konkluderer med kritikk av regjeringen, en statsråd eller forvaltningen, bør rapporten, før den avgis til Stortinget, oversendes regjeringen til uttalelse innen en bestemt frist. Dette følger i dag av fo. § 19 siste ledd, siste punktum.

I NOU 2009: 9 ble det foreslått at alle skal ha rett til å la seg bistå på alle trinn av undersøkelsen, og at utgifter til slik bistand skal dekkes av kommisjonen der det er tale om «nødvendige kostnader» og når «særlige grunner» taler for det. Slik bør det også være for parlamentariske granskingskommisjoner, og utvalget vil foreslå en bestemmelse om det i fo. § 19.

140. NOU 2009: 9 kapittel 27.

5.4.7 Kommisjoners informasjonstilgang

Det er av stor betydning for parlamentariske kommisjoner at de får tilgang til all nødvendig informasjon for å oppfylle sitt mandat. Hva som er nødvendig, må i utgangspunktet være opp til kommisjonen selv.

I praksis vil kommisjoner ofte få tilgang til den nødvendige informasjon gjennom stortingsvedtaket som fastsetter mandatet. Det er naturlig at det opplyses eksplisitt til alle i embetsverk og forvaltning om at de har en plikt til å utlevere all nødvendig informasjon, og at alle har plikt til å forklare seg. Dette vil være en instruks til regjeringen. Instruksen vil pålegge statsråden å instruere embetsverket om å samarbeide med kommisjonen.

I de tilfeller en granskingskommisjon skal motta forklaringer fra personer utenfor forvaltningen, eller der det foreligger lovpålagt taushetsplikt, vil det kunne oppstå behov for særlig lovgrunnlag om vitneplikt, mv. Mye vil antakeligvis løses ved at personer har et ønske om å bidra til sakens opplysning og forklarer seg frivillig. Det skjer bare unntaksvis at personer nekter å forklare seg for en kommisjon.141

Når det gjelder lovpålagt taushetsplikt, kan det trolig løses ved at forvaltningen gjennom instruksen fra Stortinget pålegges å utlevere også taushetsbelagt informasjon. Det følger av forvaltningsloven § 13 b nr. 4 at taushetsplikten i § 13 ikke er til hinder for at taushetsbelagte opplysninger brukes i forbindelse med kontroll med forvaltningen. Kommisjonens medlemmer bør da bli pålagt taushetsplikt når det gjelder den informasjonen de får gjennom et slikt unntak.

En annen problemstilling er hvorvidt kommisjonen, etter instruks fra Stortinget, skal kunne be om forvaltningens interne dokumenter, som er unntatt innsynsrett etter offentleglova. Flertallet i Frøiland-utvalget mente at det var en vid adgang til å gjøre det.142 Det ble viste til at slike instrukser hadde vært gitt i praksis. Ved to tilfeller, i bankkrisesaken og Gardermosaken, ble det gjort unntak for «regjeringens strengt interne arbeidsdokumenter», men kommisjonen skulle likevel kunne be om slike dokumenter dersom de hadde behov for dem, noe som også ble gjort og etterfulgt. Flertallet i Frøiland-utvalget mente at en plikt til å utlevere interne dokumenter best vil vurderes av Stortinget i den enkelte sak. Det skal mindre til for å tillate innsyn i forvaltningens interne dokumenter enn regjeringsnotater.

For at granskingskommisjoners informasjonstilgang skal være praktikabel og effektiv, vil det i en del tilfeller være hensiktsmessig at kommisjonen gis særskilt lovgrunnlag som angir hvilke opplysninger kommisjonen skal ha tilgang på. Dette gjelder særlig dersom det i stor grad er aktuelt å innhente opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt og dokumenter som det ellers ikke er innsynsrett i etter offentleglova.

Når det gjelder forklaringer eller utlevering av realbevis fra personer, organer eller selskaper utenfor forvaltning og embetsverk, kan det oppstå behov for at granskingskommisjonen gis lovgrunnlag for å pålegge forklarings- eller fremleggelsesplikt. For enkelte kan det være smertefullt å måtte gå inn i en problemstilling på nytt. Dersom det gis hjemmel for å pålegge forklaringsplikt, bør det derfor oppstilles et forholdsmessighetskrav. Kommisjonen må veie hensynet til å få akkurat denne forklaringen opp mot hensynet til den som ikke ønsker å forklare seg. Kommisjonen kan etter omstendighetene få et tema tilstrekkelig opplyst gjennom andre kilder.

Videre vil en granskingskommisjon uansett ha et ris bak speilet om en person vegrer seg for å forklare seg for kommisjonen. En offentlig kommisjon kan begjære bevisopptak etter domstolloven § 43. I så fall har vedkommende forklaringsplikt. Dette gjelder kun personer som har status som vitner, ikke parter. Loven gir heller ingen rett til å begjære utlevert realbevis, som videoopptak eller dokumenter.

I NOU 2009: 9 ble det ikke foreslått en generell forklarings- eller utleveringsplikt overfor granskingskommisjoner. Det ble vist til at det etter behov kan gis særlov om dette, samt at generelle bestemmelser om dette ville kunne bidra til å institusjonalisere granskingskommisjoner. Generelle bestemmelser om forklarings- og utleveringsplikt ville også kunne føre til behov for ytterligere generelle bestemmelser som klagerett, for å sikre den enkeltes rettigheter. Det ble imidlertid foreslått at domstolloven § 43 også skal gjelde de som vil være parter i en undersøkelse, dog slik at retten må ivareta vernet mot selvinkriminering. Det ble også foreslått en tilsvarende adgang til å fremme begjæring for domstolene om utlevering av realbevis. Det ble videre foreslått en regel om at dersom en person velger å forklare seg, følger det med en sannhetsplikt. Ved falsk forklaring vil det da følge et straffansvar etter straffeloven § 221.143

141. NOU 2009: 9 side 102.

142. Dokument nr. 14 (2002–2003) pkt. 5.4.6, side 83.

143. NOU 2009: 9 kapittel 25.

5.4.8 Taushetsplikt

Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt gjelder ikke direkte for parlamentariske kommisjoner. Reglene om taushetsplikt etter forvaltningsloven kan imidlertid være en hensiktsmessig regulering også for parlamentariske granskingskommisjoner.

Etter forvaltningsloven § 13 plikter enhver å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det man får vite i tjenesten om noens personlige forhold eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold av konkurransemessig betydning. Unntak følger av §§ 13 a og b. Det bør fremgå av mandatet at taushetsplikten etter forvaltningsloven gjelder for medlemmer av kommisjonen i den grad de får tilgang til taushetsbelagt informasjon.

Personer som blir forelagt taushetsbelagt informasjon, f.eks. som ledd i den kontradiktoriske behandlingen, må pålegges taushetsplikt på samme måte som kommisjonen.

Taushetsplikt vil normalt også gjelde sikkerhetsgraderte opplysninger. Etter sikkerhetsloven § 1-4 kan Stortinget fastsette i hvilken grad sikkerhetsloven skal gjelde for Stortinget og Stortingets organer. Parlamentariske granskingskommisjoner må anses som et organ for Stortinget. Stortinget bør derfor fastsette bestemmelser om behandlingen av sikkerhetsgradert informasjon der det er aktuelt.

5.4.9 Etterprøvbarhet

Alle som forklarer seg for en kommisjon, må få anledning til å korrigere fremstillingen og gi tilleggsopplysninger, og det må derfor skrives referater som den enkelte får anledning til å gå igjennom før det legges til grunn som bevis i saken. På den måten kan kommisjonens konklusjoner ettergås, og konklusjonene står seg tydeligere i offentligheten.

Innspill til kommisjonen kan også skje skriftlig, og en forklaring kan senere suppleres med skriftlig innspill.

Anonyme vitner bør unngås. Det vil gå på bekostning av rapportens troverdighet.

Kommisjonen beslutter selv hvem som skal forklare seg, og hvordan. Noen ganger kan det være personer som kun forklarer seg for sekretariatet, andre ganger kan noen utvalgte kommisjonsmedlemmer være representert sammen med sekretariatet. Når det gjelder personer som er særlig viktige for utredningen, bør hele kommisjonen være til stede.

5.4.10 Offentlighet og innsyn

Offentleglova gjelder ikke parlamentariske granskingskommisjoner. Offentlighet er et gode, og åpenhet bidrar til å styrke tilliten til prosessen og kommisjonens arbeid. Det er ofte forbundet stor offentlig interesse med kommisjonens arbeid, og mediene ønsker mest mulig informasjon om utredningsarbeidet. Stortinget bør vurdere om offentleglovas regler om offentlighet og innsyn skal gjelde tilsvarende for parlamentariske granskingskommisjoner. Det kan imidlertid være behov for enkelte tilpasninger.

Det bør vurderes om interne dokumenter som kommisjonen får innsyn i, skal behandles som interne dokumenter i kommisjonen. Organinterne dokumenter mister i så fall ikke sin interne karakter ved at de oversendes kommisjonen.

Kommisjonens møtereferater fra samtaler med berørte og vitner vil være eksempler på kommisjonens interne dokumenter. Også skriftlige innspill fra eksterne bør være interne dokumenter for kommisjonens arbeid. Noe annet ville gjøre at enkelte vegrer seg for å kontakte kommisjonen. Slike skriftlige innspill vil kunne være alternativ til intervjuer. Kommisjonen må likevel alltid vurdere meroffentlighet.

Det kan også vurderes om dokumenter som innhentes av en granskingskommisjon eller utarbeides av dem, kun er unntatt offentlighet så lenge undersøkelsen pågår. Dette gir kommisjonen arbeidsro, og hensyn til fremdrift i undersøkelsen kan veie tyngre enn allmennhetens behov for informasjon mens kommisjonen arbeider.

Etter rundskriv G-48/75 er granskingskommisjoners møter ikke offentlige, med mindre kommisjonen selv bestemmer det motsatte. Referater som skrives, vil være interne referater som er unntatt offentlighet, på lik linje med hva som ville vært regelen dersom offentleglova hadde fått anvendelse.

I NOU 2009: 9 ble det foreslått bestemmelser som avviker noe fra offentleglova. Det ble tatt utgangspunkt i de dagjeldende regler om offentlighet for Sivilombudsmannen, som sa at ombudsmannens saksdokumenter er offentlige med mindre de er underlagt taushetsplikt. Dokumenter utarbeidet i forbindelse med ombudsmannens behandling av saken utgjør ombudsmannens saksdokumenter. Forvaltningens saksdokumenter fra den tidligere befatningen med sakskomplekset vil derimot være unntatt offentlighet hos ombudsmannen. Unntaket er begrunnet med at det er forvaltningsorganet selv som er nærmest til å avgjøre om organets egne dokumenter er offentlige eller ikke. Anmodninger om innsyn i slike dokumenter må rettes til avsenderorganene.

Det ble foreslått å ta inn en bestemmelse om at kommisjonens interne dokumenter kan unntas offentlighet, forutsatt at meroffentlighet var vurdert. Det ble også foreslått at kommisjonen kan unnta dokumenter når særlige grunner tilsier det. Vilkåret «særlige grunner» er strengt, og det skulle ikke være kurant å unnta dokumenter etter denne bestemmelsen. Opplysninger som ville vært unntatt etter offentleglova, herunder taushetsbelagte opplysninger, vil naturlig nok unntas etter denne bestemmelsen.144

Lovforslaget i NOU 2009: 9 fremstår ryddig og fleksibelt, og bør kunne være modell for bestemmelser om offentlighet og innsyn for fremtidige parlamentariske granskingskommisjoner.

Klage på avslag på innsynsbegjæringer ble for regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner foreslått rettet mot regjeringen. En parallell ville være at klager over avslag på innsyn i parlamentariske granskingskommisjoner rettes til Stortingets presidentskap. Utvalget mener imidlertid det kan være betenkelig med klageadgang til Stortinget gitt at kommisjonene skal arbeide selvstendig og uavhengig av Stortinget. Behandlingen av en klage over avslag på innsynsbegjæringer, kan gi presidentskapet omfattende innsyn i kommisjonens arbeid, og en beslutning om omgjøring kan få stor faktisk betydning for kommisjonens arbeid. Som hovedregel bør det derfor ikke være klageadgang for avslag på innsynsbegjæring.

144. NOU 2009: 9 kapittel 29.

5.4.11 Etterlatte og pårørende

Det vil ikke være etterlatte eller pårørende i alle saker som granskes. Men i den grad det er det, vil denne persongruppen ha en særlig interesse i granskingen og bør derfor ha egne rettigheter knyttet til informasjon.

I NOU 2009: 9 ble det foreslått bestemmelser om etterlatte og pårørende. Disse skulle ha et særlig krav på informasjon. Det ble foreslått at kommisjonen skulle informere pårørende og etterlatte og deres representanter på et tidlig stadium i granskingsarbeidet, i form av et møte. Det ble også foreslått at den samme gruppen skulle gis anledning til å komme med opplysninger og synspunkt av betydning for saken og kommisjonens arbeid, samt få dekket utgifter til å delta på møtet.145 En tilsvarende løsning bør vurderes for parlamentariske kommisjoner hvor granskingen berører etterlatte og pårørende.

145. NOU 2009: 9 kapittel 28.

5.4.12 Personopplysninger

Det er praktisk at en granskingskommisjon i større eller mindre grad vil behandle personopplysninger i sitt arbeid. Det kan dreie seg om opplysninger kommisjonen innhenter direkte fra enkeltpersoner, men også personopplysninger i dokumenter som innhentes fra forvaltningen og andre, som innebærer viderebehandling av personopplysninger.

Personopplysningsloven og personvernforordningen (GDPR) gjelder i utgangspunktet for parlamenter og deres eksterne organer, herunder granskingskommisjoner.146

Med dette må det påses at granskingskommisjoner har rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger, herunder potensielt personopplysninger av særlig sensitiv karakter.

146. Justitsministeriet, Databeskyttelsesforordningen – og de retlige rammer for dansk lovgivning, Betænkning nr. 1565, Del 1 – bind 1, s. 32. (https://www.justitsministeriet.dk/sites/default/files/media/Pressemeddelelser/pdf/2017/bet_1_1.pdf); Data Protection Act 2018, sec. 210 – explanatory notes, s. 78 (http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2018/12/pdfs/ukpgaen_20180012_en.pdf)

5.4.13 Rapporten

Rapporten skal avgis til Stortinget. Når rapporten er avlevert, oppløses kommisjonen. I tillegg til en beskrivelse av det aktuelle hendelsesforløpet som har blitt gransket, samt vurderinger i tilknytning til dette, vil rapporten ofte inneholde en rekke anbefalinger. Rapporten behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen, som innstiller til Stortinget i plenum. Det blir opp til Stortinget å ta stilling til rapportens vurderinger og avgjøre hvilke tiltak som eventuelt skal iverksettes.

5.4.14 Arkiv

Arkivlova gjelder ikke direkte for Stortinget eller Stortingets organer, men det har likevel vært praksis for at de parlamentariske kommisjonene avgir arkiv. Det er praksis for at arkivene klausuleres for en angitt tidsperiode. Ved utløpet av klausuleringsperioden vurderes innsynsbegjæringer etter Stortingets regler om dokumentinnsyn, som henviser til offentleglova. For flere av kommisjonene har det vært praksis med en klausuleringsperiode på ti år.

Klausulering av dokumenter til regjeringsoppnevnte granskingskommisjoner praktiseres sjelden. Her er bare offentleglovas regler lagt til grunn ved begjæring om innsyn.

Etter at Scandinavian Star-kommisjonens arkiv ikke ble uttrykkelig klausulert ved avgivelsen av arkivet, har Stortingets administrasjon besluttet at regler om rett til innsyn i Stortingets dokumenter, som i stor grad fastsetter at offentleglova gjelder så langt den passer, bør legges til grunn ved begjæring om innsyn i arkivene. Utvalget mener at det skal svært gode grunner til for å klausulere et arkiv som avgis av en parlamentarisk undersøkelseskommisjon. Og hovedregelen er at innsyn vurderes etter reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter.

Taushetsbelagt informasjon vil kunne unntas i 60 år, jf. forvaltningsloven § 13 c. Det vil også være grunnlag i reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter for å unnta andre deler av arkivet som kommisjonen har vært opptatt av å skjerme, slik som interne dokumenter.

5.5 Forslag til endringer i forretningsordenen § 19

På bakgrunn av utvalgets vurderinger foreslås enkelte endringer i Stortingets forretningsorden § 19. Utvalget mener at henvisningen i fo. § 19 til de generelle regler og retningslinjer som gjelder for offentlige granskingskommisjoner per i dag er utdatert. Generelt mener utvalget at lovforslaget i NOU 2009: 9 er et bedre utgangspunkt for å vurdere hvilke bestemmelser som kan være aktuelle. I stedet for en generell henvisning til annet regelverk, foreslås det at fo. § 19 gir uttrykk for at en granskingskommisjons mandat må sikre retten til kontradiksjon og etterprøvbarhet, samt at det må avklares i hvilken grad regler etter forvaltningsloven, offentleglova og arkivlova skal gjelde. Når det gjelder forvaltningsloven, er det særlig reglene om habilitet og taushetsplikt som er relevante for en granskingskommisjon.

Det bør fremgå at kommisjonen må ha rettslig grunnlag for behandling av personopplysninger, herunder potensielt personopplysninger av særlig sensitiv karakter.

Alle har rett til å la seg bistå på alle trinn av undersøkelsen, og utvalget mener at utgifter til slik bistand til de berørte, bør dekkes av kommisjonen der det er tale om nødvendige kostnader, og når særlige grunner taler for det.

Forslag til endringer i fo. § 19 er inntatt i rapporten i kapittel 12.

6. Stortingets eksterne organer

6.1 Innledning

Stortinget har fem eksterne organer: Riksrevisjonen, Sivilombudsmannen, Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget), Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) og Ombudsmannen for Forsvaret. Dette er frittstående offentlige organer opprettet direkte under Stortinget. Virksomheten i de eksterne organene er uavhengig og selvstendig fra Stortinget og den parlamentariske virksomheten, og organene gjør egne prioriteringer innenfor sine mandat.

Stortingets eksterne organer har ulike mandat og arbeidsformer, samt ulik organisering og tilknytning til Stortinget. Stortinget ved Stortingets presidentskap og administrasjon ivaretar ulike administrative og styringsmessige funksjoner.

Det er et stort spenn i omfanget av virksomheten i de eksterne organene og hvordan de er regulert. Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen er dels regulert i Grunnloven, dels i lov og dels i generell instruks gitt av Stortinget. EOS-utvalget og Norges institusjon for menneskerettigheter er regulert i lov og instruks, mens Ombudsmannen for Forsvaret kun er regulert i en instruks gitt av Stortinget. Ulikheten i organisering og regulering er et resultat av ulikheten i oppgaver og tidspunktet organene ble etablert.

Utvalget er i mandatets punkt IV bokstav a blitt bedt om å vurdere i hvilken utstrekning Stortingets presidentskap og Stortingets administrasjon skal ivareta administrative og styringsmessige funksjoner for organene, særlig sett hen til organenes behov for uavhengighet fra Stortinget. Utvalget skal også vurdere behovet for å fastsette generelle prinsipper for organisering av de eksterne organene.

6.2 Riksrevisjonen

Etter Grunnloven § 75 bokstav k oppnevner Stortinget fem revisorer til å revidere statens regnskaper. Riksrevisjonens virksomhet er nærmere regulert i lov om Riksrevisjonen og i instruks om Riksrevisjonens virksomhet, begge fra 2004. Riksrevisjonen ble etablert i 1816 og er i dag det eldste av Stortingets eksterne organer.

Riksrevisjonen er Stortingets revisjons- og kontrollorgan.147 Dette innbefatter at Riksrevisjonen reviderer statens regnskaper (regnskapsrevisjon), kontrollerer forvaltningen av statens interesser i selskaper (selskapskontroll) og gjennomfører systematiske undersøkelser i forvaltningen av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Riksrevisjonen utfører sine oppgaver uavhengig og selvstendig og bestemmer selv hvordan arbeidet innrettes og organiseres.148 Riksrevisjonen skal videre være objektiv og nøytral i utførelsen av sine oppgaver. Riksrevisjonens kontroll skal sikre at statlige regnskaper er korrekte, at Stortingets vedtak følges opp, og at statsforvaltningen jobber i tråd med gjeldende lover og regler.

Riksrevisjonen ledes av et kollegium på fem medlemmer, samt varamedlemmer, som alle oppnevnes av Stortinget for fire år om gangen. Kollegiet ledes av riksrevisor, som også ivaretar den daglige ledelsen. Riksrevisjonen har hovedkontor i Oslo og regionkontor i seks byer. I 2020 har revisjonen ca. 450 ansatte.

Riksrevisjonens virksomhet er en parlamentarisk og konstitusjonelt forankret kontroll med forvaltningen. Gjennom rapportering om revisjon og kontroll til Stortinget har virksomheten også stor betydning for Stortingets egen kontroll med forvaltningen. Stortinget i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å foreta særlige undersøkelser.149

Stortingets oppnevninger til komiteer, utvalg og nemnder mv. ble utredet i 2018.150 Flertallet i utvalget gikk inn for å videreføre gjeldende praksis for Stortingets oppnevning av riskrevisjonskollegiet. Partigruppene på Stortinget fremmer kandidater til kollegiet på fem revisorer, slik at partienes størrelse blir hensyntatt. Dette sikrer at kollegiet reflekterer ulike politiske ståsted og har en bredde som Riksrevisjonen som organ er tjent med.

Riksrevisjonen revideres av en revisor som utpekes av Stortinget.

147. Riksrevisjonsloven § 1 første ledd.

148. Riskrevisjonsloven § 2.

149. Riksrevisjonsloven § 9 syvende ledd.

150. Dokument 19 (2017–2018).

6.3 Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannen er forankret i Grunnloven § 75 bokstav l. Ordningen er nærmere regulert i lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen av 1962 og i instruks for Stortingets ombudsmann for forvaltningen av 1980.

Sivilombudsmannen oppnevnes av Stortinget for fire år om gangen og skal arbeide for å hindre at den offentlige forvaltning øver urett mot den enkelte. Sivilombudsmannens kontor har i overkant av 60 ansatte fordelt på seks avdelinger.

Sivilombudsmannen er bundet av lov og instruks, men utfører for øvrig sitt verv selvstendig og uavhengig av Stortinget. Sivilombudsmannen skal oppnevnes ut fra faglige kvalifikasjoner. Sivilombudsmannen må fylle vilkårene for å være høyesterettsdommer og kan ikke være medlem av Stortinget. Frem til 2013 foregikk oppnevningen av sivilombudsmann ved at presidentskapet på grunnlag av uformelle undersøkelser ga tilråding til valgkomiteen, som igjen innstilte kandidaten til Stortinget. Vervet ble for første gang kunngjort offentlig i 2013.

Sivilombudsmannen behandler klager mot forvaltningen, kan ta opp saker på eget initiativ og har et særskilt ansvar for å undersøke hvordan frihetsberøvedes rettigheter ivaretas, og for å forebygge krenkelser, i henhold til tilleggsprotokoll til FNs torturkonvensjon (OPCAT). Ombudsmannen uttaler sin mening i sakene som behandles. Det er en klar forventning om at forvaltningen innretter seg etter ombudets mening, men den er ikke rettslig bindende. Ombudsmannen avgir en årlig melding til Stortinget og kan i tillegg avgi særskilte meldinger til Stortinget.

Presidentskapet tilsetter tjenestemenn i ledende stillinger etter innstilling fra ombudsmannen. Øvrige tjenestemenn tilsettes av et eget tilsettingsråd.

For en nærmere redegjørelse om Sivilombudsmannen vises det til utredningen kapittel 10, med forslag til lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen.

6.4 Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste

Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) er regulert i lov om kontroll med etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-kontrolloven) av 1995. EOS-utvalget har vært i drift siden det første utvalget ble oppnevnt av Stortinget i 1996.

Etableringen av EOS-utvalget skjedde på bakgrunn av mye offentlig oppmerksomhet og politisk debatt om virksomheten i de hemmelige tjenestene. EOS-utvalget ble etablert som en parlamentarisk forankret kontrollordning som erstatning for det tidligere regjeringsoppnevnte kontrollutvalget. Kontrollområdet omfatter det som til enhver tid anses som etterretnings-, overvåkings- eller sikkerhetstjenester underlagt forvaltningen. I dag omfatter det Etterretningstjenesten, Forsvarets sikkerhetsavdeling, Politiets sikkerhetstjeneste og Nasjonal sikkerhetsmyndighet.

EOS-utvalgets kontroll er etterfølgende og skjer ved at utvalget gjennomfører regelmessige inspeksjoner av tjenestene, tar opp saker på eget initiativ og behandler klager fra enkeltpersoner eller organisasjoner.

Utvalget understreker EOS-utvalgets viktige rolle med demokratisk kontroll av de hemmelige tjenester. Det forventes at alle utvalgets anbefalinger følges opp lojalt av tjenestene og regjeringen. Inntrykket er at tjenestene og utvalget samarbeider godt, men det har også vært eksempler på at EOS-utvalget har måttet henvende seg til Stortinget med en særskilt melding.151

EOS-utvalget har tilsammen syv medlemmer som oppnevnes for fem år av gangen. Utvalget er sammensatt ut fra hensynet til bred politisk representasjon og relevant fagkompetanse. Det gjelder generelt strenge krav til personlig egnethet. I dag er det fem medlemmer med politisk bakgrunn og to medlemmer med rent faglig bakgrunn. Det gir Stortinget og allmennheten tillit til utvalget. Utvalgsmedlemmene oppnevnes av Stortinget etter innstilling fra Stortingets presidentskap. De fem medlemmene med politisk bakgrunn oppnevnes etter forslag fra partigruppene til presidentskapet, der partienes størrelse blir tatt hensyn til. Stortingets administrasjon gir råd til presidentskapet om medlemmer som oppnevnes på grunnlag av faglig kompetanse. Medlemmene må sikkerhetsklareres for høyeste sikkerhetsgrad nasjonalt og etter traktat Norge er tilsluttet, og de kan ikke tidligere ha vært i tjeneste for de hemmelige tjenestene.

Under behandlingen av evalueringen av EOS-utvalget uttalte kontroll- og konstitusjonskomiteen følgende om oppnevning av medlemmer:

«Forslagsstillerne vil understreke at utvalget må sammensettes slik at både Stortinget og allmennheten kan ha tillit til at utvalget gjør en troverdig jobb. Forslagsstillerne ønsker å videreføre gjeldende praksis, som vektlegger at rikspolitisk erfaring fra et bredt politisk spekter bør være representert i utvalget, men slik at aktive parlamentarikere ikke er valgbare. Videre vil det være en fordel med tverrfaglig spredning, slik at både relevant juridisk, teknologisk og EOS-faglig kompetanse er representert. Dessuten bør mest mulig lik representasjon av kvinner og menn være en målsetting. (…) Betydningen av kompetanse og kontinuitet tilsier etter forslagsstillernes syn at medlemmene bør kunne gjenoppnevnes én gang. Dette ligger til grunn for maksgrensen på 10 år som ble innført i tråd med anbefalingen fra Evalueringsutvalget».

Stortingsutvalget som utredet oppnevninger til komiteer, utvalg og nemnder, sluttet seg til dette i sin utredning fra 2018. Utvalget anbefalte at gjeldende praksis fortsetter.

Utvalget har et fast sekretariat med en leder. I sekretariatet er det 16 ansatte.

Stortingets presidentskap ansetter leder for sekretariatet til EOS-utvalget etter innstilling fra utvalget.

151. Se for eksempel siste særskilte melding: Særskilt melding til Stortinget om PSTs ulovlige innhenting og lagring av flypassasjeropplysninger, Dokument 7:2 (2019–2020).

6.5 Norges institusjon for menneskerettigheter

Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) er regulert i lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter og i instruks om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter, begge fra 2015, samme år som institusjonen ble opprettet.

Regelverket for NIMs virksomhet bygger på FNs prinsipper for nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner (Paris-prinsippene) fra 1993. Disse er uttrykk for en omforent forståelse av hva nasjonale menneskerettighetsinstitusjoner er, og oppstiller generelle krav til hvordan slike institusjoner skal være innrettet. Det er i dag om lag 113 stater som har en nasjonal menneskerettighetsinstitusjon. At NIM er opprettet direkte under Stortinget, er i samsvar med internasjonalt anbefalt praksis.

NIMs mandat er å fremme og beskytte menneskerettighetene. I henhold til oppgavebeskrivelsen skal NIM arbeide for å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene i Norge. Dette gjøres gjennom rådgivning, overvåkning og rapportering til Stortinget. Mandatet og oppgavene etter loven utøves selvstendig og uavhengig. NIM kan ikke prøve enkeltsaker om påståtte krenkelser av menneskerettighetene.152

NIM avgir en årlig melding til Stortinget som gir en oppsummering av virksomheten og tar opp særlige temaer, med råd og anbefalinger. NIM ledes av et styre og en direktør. Disse oppnevnes av Stortinget etter innstilling fra Stortingets presidentskap.

Styret består av fem medlemmer som representerer ulike relevante fagfelt, herunder juridisk kompetanse om menneskerettigheter, kompetanse om virksomhetsstyring og særskilt kjennskap til samiske spørsmål. I styret skal hvert kjønn være representert med minst to medlemmer. Styremedlemmene oppnevnes for en periode på fire år og kan gjenoppnevnes, men ingen kan sitte sammenhengende i mer enn to perioder.153 Stortingets presidentskap informerer om adgangen til å fremme forslag til kandidater, og det blir offentliggjort en liste over foreslåtte kandidater.154

Direktøren er jurist med høy kompetanse på menneskerettigheter. Oppnevningen av direktør skal skje etter ekstern utlysing.155

NIM har hovedkontor i Oslo og et kontor i Kautokeino. Det er totalt 23 ansatte, hvorav fem er i Kautokeino. Det ligger til styret å ansette alle medarbeidere foruten direktør. Direktør innstiller da til styret.

152. NIM-loven § 3.

153. NIM-loven § 5.

154. Instruks om NIM § 2 første ledd.

155. NIM-loven § 7 første ledd.

6.6 Ombudsmannsnemnda og Ombudsmannen for Forsvaret

Ombudsmannen for Forsvaret ble etablert av Stortinget i 1952, og virksomheten er regulert i en instruks vedtatt av Stortinget samme år. Instruksen har stort sett vært uendret bortsett fra at antall medlemmer i nemnda har blitt utvidet. Ordningen er således ikke fastsatt ved lov. Ordningens formål er å «bidra til å sikre de allmennmenneskelige rettigheter for Forsvarets personell og ved sitt arbeid også søke å medvirke til å effektivisere Forsvaret».

Institusjonen består av en ombudsmannsnemnd på syv personer, hvorav lederen er benevnt ombudsmannen for Forsvaret. Lederen arbeider fulltid og leder arbeidet på kontoret. Nemnda foretar inspeksjoner av militære anlegg og har møter med militære og sivile i Forsvaret. Ombudsmannen arbeider i det daglige med opplysningsvirksomhet og mottar henvendelser fra vernepliktige og ansatte i Forsvaret. De kan klage til ombudsmannen hvis de opplever seg urettmessig behandlet. Henvendelser som ombudsmannen tar opp, søkes løst med kontakt med nærmeste myndighet som anses egnet til å håndtere dem.

Iht. instruks for Forsvarets ombudsmannsnemnd § 2 oppnevnes medlemmene av nemnda av Stortinget for fire år om gangen. Det er ingen grense for hvor mange ganger de kan gjenoppnevnes. Derfor har det vært bare seks ombudsmenn gjennom tidene.

I tillegg til ombudsmannen er det tre ansatte på kontoret, en direktør med juridisk kompetanse og to sekretærer. Kontoret er i Oslo.

Stortinget oppnevner medlemmer i nemnda etter innstilling fra Stortingets valgkomité. Ombudsmannen for Forsvaret og øvrige medlemmer i nemnda oppnevnes på bakgrunn av forslag fra partigruppene, og partistørrelse blir hensyntatt.

6.7 Stortingets eksterne organer – konstitusjonelle sider og deres rolle

6.7.1 De eksterne organenes uavhengighet og selvstendighet fra Stortinget og forvaltningen

Stortingets eksterne organer er offentlige organer opprettet direkte under Stortinget. Plasseringen i det konstitusjonelle systemet medfører blant annet at Stortingets eksterne organer er unntatt fra forvaltningens instruksjonsrett. Videre fremgår det eksplisitt i de eksterne organenes lovgivning at de er selvstendige og uavhengige fra Stortinget i sin virksomhet, men bidrar med innspill i form av årsmeldinger og rapporter til Stortingets kontrollarbeid.

At organene er opprettet direkte under Stortinget og har oppgaver som i varierende grad er relevante for Stortingets konstitusjonelle oppgaver, synes å ha gitt opphav til oppfatninger om forholdet mellom Stortinget og de eksterne organene som det kan være grunn til å avklare. Blant annet har Riksrevisjonens og Sivilombudsmannens kontrollvirksomhet blitt omtalt som at den «utøves på vegne av Stortinget». Denne og tilsvarende formuleringer er misvisende og kan skape et inntrykk av at Stortinget identifiseres med de eksterne organenes virksomhet, eller at de eksterne organenes virksomhet er en forlengelse av Stortingets parlamentariske kontrollvirksomhet.

Utvalget vil understreke at de eksterne organene ikke opptrer på vegne av Stortinget eller utøver en form for delegert konstitusjonell kompetanse for Stortinget. I den grad det er saklig sammenfall mellom Stortingets konstitusjonelle kontrollfunksjoner og de eksterne organenes lov- og instruksbestemte oppgaver, er de eksterne organene kun et virkemiddel for Stortinget.

At de eksterne organene skal være uavhengige i sin virksomhet, er fremhevet i ulike internasjonale anbefalinger.156 For den selvstendige virksomhetens arbeid både mot forvaltningen og private gir uavhengigheten tillit til at undersøkelser, vurderinger og uttalelser baserer seg på objektivt og relevant grunnlag, og ikke på utenforliggende hensyn. Denne tilliten er avgjørende for at organer som ikke har myndighet til å treffe bindende avgjørelser, skal kunne fungere effektivt. Det samme er avgjørende for å være et effektivt virkemiddel overfor Stortinget, noe som forutsetter at både mindretallet og flertallet må kunne ha tillit til informasjon, råd og vurderinger fra de eksterne organene.

156. For Riksrevisjonen følger det av ISSAI 10 punkt II. For ombudsmenn følger det av Venezia-kommisjonens anbefalinger i Principles on the Protection and Promotion of the Ombudsman Institution 2019, og for nasjonale institusjoner følger det av Paris-prinsippene fra 1993 og «General Observations» av The International Coordinating Committee of National institutions fra 2013.

6.7.2 Kompetanse og kompetansebegrensninger

De eksterne organenes plassering under Stortinget legger noen føringer for hvilken kompetanse de eksterne organene kan og bør ha. Det gir også føringer for forholdet til Stortinget selv og de øvrige statsmaktene, især forvaltningen.

Betydningen av at et offentlig organ er opprettet direkte under Stortinget, har i nyere tid blitt drøftet av utvalget som i 2016 evaluerte EOS-utvalget («evalueringsutvalget»). Som et generelt utgangspunkt ble det vist til følgende:

«EOS-utvalgets forankring i Stortinget er avgjørende for å forstå utvalgets rolle, oppgaver og handlingsrom. Konstitusjonelt har det som konsekvens at utvalget er reelt uavhengig av de tjenestene det kontrollerer. På den annen side begrenser det utvalgets myndighet overfor tjenestene, blant annet ved at det kan påpeke og kritisere kritikkverdige forhold, men ikke instruere tjenestene, eller fungere som rådgiver for dem.»

Dette gjelder langt på vei for samtlige av Stortingets eksterne organer. Fordi de er opprettet av og underlagt Stortinget, er de utenfor den utøvende makts styringshierarki og uavhengige av forvaltningen.

Stortingets eksterne organer hverken har eller bør ha formell myndighet til å instruere eller overprøve forvaltningens avgjørelser. Dersom de eksterne organene kunne instruere eller overprøve forvaltningens avgjørelser, ville de i praksis ta del i den offentlige myndighetsutøvelsen som de selv og Stortinget skal kontrollere.

At de eksterne organene ikke har formell myndighet til å instruere eller overprøve forvaltningen, er imidlertid ikke til hinder for at organene kan pålegge forvaltningen å gi tilgang til nødvendig informasjon, eller kreve tilgang til lokaler og steder som er nødvendig for å foreta undersøkelser.

I hvilken grad organer underlagt Stortinget kan ha en rådgivningsfunksjon overfor forvaltningen, er mer nyansert. Når det gjelder Riksrevisjonen, la Frøiland-utvalget til grunn at det kan gis veiledning og råd til forvaltningen, men da av generell karakter og slik at forvaltningen likevel har et selvstendig ansvar for sine avgjørelser.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i brev til utvalget bedt om en vurdering av behov for kontroll med forskrifter fastsatt av departementenes underliggende organer etter delegert myndighet.157 Utvalget vil påpeke at det er departementene som har ansvar for denne typen forskriftskontroll. De må påse at de har tilstrekkelig tilsyn med at forskriftene er i tråd med lovhjemler og lovgivers intensjon. Departementene bør ha systemer som gir oversikt over hvilke forskrifter som vedtas, som igjen kan få betydning for Stortingets kontroll. Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen foretar kontroll i enkeltsaker, men bør utvikle tverrgående kontroller til også å gjelde forskrifter på flere områder dersom det viser seg å være en risiko for utilstrekkelig oppfølging fra departementene.

Utvalget mener at de eksterne organenes rolle bør være begrenset til det mandat de enkelte organene har i dag. Det synes per i dag ikke å være behov for å utvide deres ansvarsområde.

157. Brev av 15. oktober 2019.

6.7.3 De eksterne organene som virkemiddel for Stortingets kontrollfunksjon

De eksterne organene er et virkemiddel i Stortingets kontroll. Deres årsmeldinger og særskilte meldinger bidrar til å danne grunnlaget for Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen. I den grad de bedriver etterfølgende kontroll, er det et viktig prinsipp at disse organene selv definerer hvilken informasjon de skal ha innsyn i.

De eksterne organene kan også være et virkemiddel knyttet til Stortingets øvrige konstitusjonelle oppgaver. I NIM-loven § 3 fremgår det blant annet at NIM skal gi råd til Stortinget om gjennomføringen av menneskerettighetene. Slike råd er ikke avgrenset til å gjelde Stortingets kontroll, men kan også gjelde Stortingets behandling av lov- og budsjettforslag. Gjennom rapporter fra de eksterne organene får Stortinget informasjon og vurderinger om forhold som kan være relevante for ansvarskontrollen med regjeringen, og informasjon som gjør Stortinget i stand til å føre styringskontroll med forvaltningen.

Samtlige av de eksterne organene avgir årlige meldinger til Stortinget. Det er i hovedsak opp til de eksterne organene selv hva de skal rapportere om, og hvor ofte de eventuelt skal avgi særskilte meldinger som kan ha betydning for Stortingets arbeid. En viktig føring i dette henseende kom med Ingvaldsen-utvalget i 1977, som gikk inn for at Riksrevisjonens og Sivilombudsmannens virksomhet i større grad burde innrettes slik at den tjente til hjelp for Stortingets kontrollvirksomhet. Denne målsettingen har ført til at Riksrevisjonen i dag har stor betydning for Stortingets egen kontrollvirksomhet. Dette, sammen med etableringen av kontroll- og konstitusjonskomiteen i 1993, nye revisjonsformer og at Riksrevisjonen i 1994 selv begynte å oversende et større antall enkeltsaker som egne rapporter til Stortinget, har ifølge Frøiland-utvalget gitt en positiv utvikling:

«Den har medført en vitalisering av Riksrevisjonen, og en styrking av Stortingets mulighet til å føre en reell og informert kontroll med regjering og forvaltning.»

Utviklingen for Riksrevisjonens vedkommende illustrerer at omfanget og betydningen av de eksterne organenes hjelpefunksjon overfor Stortinget kan endre seg over tid. Den viser også at en utvidelse av hjelpefunksjonen kan ha positiv effekt på Stortingets ivaretakelse av sine konstitusjonelle oppgaver. Mer rapportering til Stortinget fra de eksterne organene er imidlertid ikke et ensidig gode. Stortinget kan til tider ha et stort arbeidspress. Rapportene må derfor være relevante for Stortingets arbeid. Stortinget må også ha tilgjengelig kapasitet til å drive kontrollvirksomhet av eget tiltak. Utvalget mener imidlertid at det i dag er en god balanse mellom antall rapporter kontroll- og konstitusjonskomiteen mottar, og kapasiteten i komiteen.

Rapporteringen bestemmes av de eksterne organene selv, innenfor rammene av lov og instruks. Dette er et naturlig utslag av at de eksterne organene opptrer selvstendig og uavhengig i sin virksomhet. Til tross for de eksterne organenes uavhengige rolle har Stortinget i plenum hjemmel til å pålegge Riksrevisjonen og EOS-utvalget å foreta bestemte undersøkelser, uten at de kan instruere om hvordan disse skal gjennomføres.158 Stortinget har tradisjonelt vært tilbakeholdne med å benytte sin instruksjonsrett. Siden 2016 har Riksrevisjonen vært pålagt å gjennomføre revisjon av salg av to F-5 jagerfly159, byggearbeider i regi av Stortinget160, objektsikring161 og å undersøke forhold rundt Alexander L. Kielland-ulykken162. Stortinget har aldri pålagt EOS-utvalget å foreta noen nærmere undersøkelse.

Stortinget og utenriks- og forsvarskomiteen har sammen med Forsvarsdepartementet og forsvarssjefen i dag en mulighet til å forelegge saker for Ombudsmannsnemnda og Ombudsmannen for Forsvaret. Denne muligheten benyttes i praksis ikke fra Stortingets side.

Utvalget mener at Stortinget, ved kontroll- og konstitusjonskomiteen, bør ha en viss adgang til å ha dialog med de eksterne organene for at de skal kunne opplyse om bestemte undersøkelser Stortinget kan ha nytte av. Dette kan for eksempel skje under behandlingen av årsmeldingene, i komitémerknadene til innstillingen. Stortinget har i begrenset grad et eget utredningsapparat. Stortinget kan ha behov for å få utredet en sak eller synspunkter fra noen som er uavhengige av regjeringen og forvaltningen. Det kan også være at det i visse saker er riktig at undersøkelser foretas med en armlengdes avstand fra Stortinget. Forutsetningen må være at organene har mulighet til å påta seg oppgaven innenfor de ressursene de har, og at de selv avgjør hvordan en slik henstilling løses. Når de har løst en slik oppgave, er det naturlig at de avgir en særskilt melding til Stortinget.

158. Riksrevisjonsloven § 9 syvende ledd og EOS-kontrolloven § 1 femte ledd.

159. Dokument 3:7 (2016–2017).

160. Dokument 3:12 (2016–2017).

161. Dokument 3:11 (2017–2018).

162. Innst. 411 S (2018–2019).

6.7.4 Initiativ til evalueringer, gjennomganger, lovendringer og instrukser

Ettersom organene er direkte underlagt Stortinget, har det vært tradisjon for at Stortinget selv har tatt initiativ til lovendringer som gjelder disse organene, ofte i tilknytning til evalueringer eller gjennomganger. Det har også i en del tilfeller forekommet at de eksterne organene selv har henvendt seg til Stortinget om behov for lovendringer.

For mer omfattende evalueringer, gjennomganger eller lovendringer har Stortinget i mange tilfeller oppnevnt egne utvalg.163 Mindre endringer har blitt utredet for Stortingets presidentskap av Stortingets administrasjon.164 Stortinget har også anmodet regjeringen om å fremme lovforslag som gjelder de eksterne organene, for på den måten å få et grundig saksgrunnlag.

Historisk ser man at departementene også har tatt slike initiativ.165 For Sivilombudsmannen har f.eks. endringer vært initiert både av Stortinget og departementet. Det er et spørsmål om det er heldig at regjeringen på eget initiativ foreslår lovendringer som gjelder Stortingets eksterne organer. De eksterne organene har i stor grad kontrolloppgaver rettet mot forvaltningen. En sentral grunn til å legge de aktuelle organene under Stortinget er at de har funksjoner som fordrer avstand og uavhengighet fra regjeringen og forvaltningen. I tillegg kommer det at flere av organene er virkemidler for Stortingets kontroll. På den annen side har regjeringen etter Grunnloven en forslagsrett som ikke kan innskrenkes.

Utvalget vil påpeke at regjeringen på dette området må utøve forsiktighet med å fremme forslag og heller gjøre Stortinget oppmerksom på problemstillinger som bør søkes løst. Utvalget mener Stortinget som hovedregel skal ta initiativ til større og mer vesentlige endringer, særlig i den grad de aktualiserer spørsmål om de eksterne organenes sentrale funksjoner, virkemidler og arbeidsområde. For andre endringer som ikke har slik betydning, er det i utgangspunktet ikke særlige betenkeligheter ved at lovforslag fremmes av regjeringen, men det bør skje i samråd med Stortinget. Det kan være endringer som følge av andre lovforslag, f.eks. ny statsansattelov, ny personopplysningslov, mv. Regjeringen har forslagsrett i henhold til Grunnloven.

Utvalget mener videre at Stortingets presidentskap må ha ansvar for gjennomgang av lovendringer som kan eller bør få betydning for Stortingets eksterne organer.

Når det gjelder Stortingets adgang til å gi nærmere bestemmelser for virksomheten, har Stortinget hatt hjemmel for å gi nærmere instrukser etter riksrevisjonsloven § 3, sivilombudsmannsloven § 2, NIM-loven § 2 og EOS-kontrolloven § 1 fjerde ledd. Ombudsmannen for Forsvaret er regulert i instruks fastsatt av Stortinget.

Utvalget synes det i prinsippet er uheldig at virksomheten til organene er regulert i instruks i tillegg til lov. Alle organets funksjoner og mandat bør følge direkte av loven. Helt unntaksvis kan instruks benyttes, og da kun slik at det er tale om regulering av virksomheten for praktiske formål, ikke hva gjelder mandat eller oppgaver.

Begrepet «instruks» kan gi inntrykk av noe annet enn en generell regulering. Betegnelser som mer presist gir uttrykk for hva den utfyllende reguleringen kan gå ut på, er «bestemmelser» eller «regler». Til sammenligning er regelverket som trådte i kraft 1. januar 2020 om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon, benevnt «Bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon».166 Utvalget foreslår derfor at man heller bør gi «bestemmelser for virksomheten».

163. Et eksempel er herværende utvalgs mandat til å fremme ny lov for Sivilombudet og Ombudsmannen for Forsvaret.

164. Et eksempel er Stortinget og de eksterne organenes forhold til sikkerhetsloven.

165. Et eksempel er EOS-utvalgets rolle med hensyn til den nye E-tjenesteloven.

166. Sikkerhetsloven § 1-4, jf. Innst. 122 S (2018–2019).

6.7.5 Forholdet til forvaltningens tilsynsorganer

Det finnes i dag en rekke lover som gir ulike forvaltningsorganer myndighet til å føre kontroll eller tilsyn med etterlevelsen av lover som også gjelder for Stortingets eksterne organer. Arbeidstilsynet og Datatilsynet er eksempler på slike organer. I en del tilfeller har disse organene adgang til å gi pålegg, ilegge overtredelsesgebyr eller treffe andre vedtak overfor Stortingets eksterne organer. Slike forvaltningsorganer er samtidig omfattet at Riksrevisjonens og Sivilombudsmannens arbeidsområder.

Både Sivilombudsmannen og Riksrevisjonen har i sine innspill til utvalget vist til at det er uheldig at forvaltningsorganer fører tilsyn med dem, når de skal føre kontroll med de samme forvaltningsorganene. Riksrevisjonen opplyste at de har fått pålegg fra Arbeidstilsynet. Tilsvarende varslet Datatilsynet Sivilombudsmannen om tilsyn, men det ble stanset da Sivilombudsmannen viste til sin konstitusjonelle rolle.

En slik gjensidig kontroll kan svekke de eksterne organenes uavhengighet og upartiskhet og vil kunne føre til uklar rollefordeling.

Utvalget har drøftet dette spørsmålet inngående i tilknytning til forslag til lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen. Det vises til utredningen kapitel 10. Prinsippet utvalget har kommet frem til, er at forvaltningsorganer ikke skal kunne utøve myndighet overfor Stortingets eksterne organer dersom det aktuelle eksterne organet fører kontroll med forvaltningsorganet og myndighetsbruken kan påvirke det eksterne organets uavhengige og upartiske utøvelse av sine oppgaver. Utvalget mener det samme må gjelde for de øvrige eksterne organene som fører kontroll med forvaltningen.

6.8 Organisering og struktur på de eksterne organene

6.8.1 Dagens modeller for de eksterne organene

Det er to hovedmodeller for organisering av statlige virksomheter. Den ene er styremodellen, der et styre eller et kollegialt organ hierarkisk er overordnet administrativ leder. Den andre er direktørmodellen, der én person er øverste leder for organisasjonen.

Det er i dag flere ulike strukturer på de eksterne organenes lederfunksjoner.

Riksrevisjonen, EOS-utvalget og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret har kollegier som øverste organ. Medlemmene er oppnevnt av Stortinget etter forslag fra partigruppene. EOS-utvalget har også representasjon i kollegiet av faglig ekspertise. For Riksrevisjonen og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret er leder av kollegiet også administrativ leder. De opererer da nærmest som arbeidende styreledere.

Rollene til disse kollegiene er ulike. Når det gjelder EOS-utvalget, er det utvalget selv som utøver kjernevirksomheten i organet. Det er medlemmene i utvalget som diskuterer seg frem til beslutninger og uttalelser. Arbeidet er konsensusbasert. Ved opprettelsen av EOS-utvalget ble det vurdert å legge kontrolloppgaven inn under Sivilombudsmannen, men Stortinget mente det ville være uheldig at ansvaret for avgjørelser på et så politisk felt skulle hvile på én person alene. Samtidig ønsket Stortinget en bredere representasjon av erfaringer og holdninger, en politisk forankring og muligheten til å skifte ut kontrollørene med jevne mellomrom.

Ombudsmannsnemnda for Forsvaret er en nemnd bestående av tidligere folkevalgte, som er med på befaringer, men som ut over det tar liten del i den daglige virksomheten. Nemnda konsulteres ved valg av steder som de reiser til på inspeksjoner. Det er Ombudsmannen for Forsvaret og vedkommendes stab som besvarer henvendelser og besørger planlegging og forberedelser ved befaringer.

Kollegiet i Riksrevisjonen beslutter hvilke revisjoner ut over de lovpålagte som skal gjennomføres. Beslutningsgrunnlaget er risikoanalysene som utarbeides i revisjonsavdelingene. Videre behandler kollegiet alle dokumenter som skal oversendes Stortinget. De behandler konklusjonene, kritikkformene og anbefalingene. Behandlingen resulterer ofte i mindre justeringer. Ellers behandler de budsjett, økonomirapporteringer, ansettelser av ledere og andre overordnede spørsmål som oppstår underveis.

NIM ledes av et styre som er faglig ansvarlig for virksomheten. Styret oppnevnes av og rapporterer til Stortinget. Direktøren oppnevnes av Stortinget, ikke av styret. Styremedlemmene er oppnevnt ut fra kriterier som fremgår av loven og er i tråd med de internasjonale standardene som skal sikre pluralisme og kompetanse. I tillegg har NIM et faglig råd.

Hverken Riksrevisjonen, Ombudsmannsnemnda for Forsvaret eller NIM er klart organisert etter enten styre- eller direktørmodellen.

Riksrevisjonen er vesentlig større enn EOS-utvalget og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret. Det er imidlertid ikke noe i styremodellen som tilsier at den er bedre egnet for større enn mindre organisasjoner eller motsatt.

Sivilombudsmannen ledes av en «direktør», sivilombudsmannen. Sivilombudsmannen er øverste administrative leder for organet og har ikke noe styre mellom seg og Stortinget. Tanken har vært at dette er et personlig verv, og at ombudsmannen selv må vurdere hver enkelt sak før uttalelse gis. Direktørmodellen er også brukt for ombud og tilsyn i statsforvaltningen som skal ivareta noen særlige interesser, slik som Likestillings- og diskrimineringsombudet, Barneombudet, Datatilsynet og Forbrukertilsynet.

Alle de eksterne organene som har et kollegialt organ, har en administrativ leder. I EOS-utvalget kalles denne funksjonen sekretariatsleder. NIM har en direktør. Ombudsmannsnemnda for Forsvaret ledes av ombudsmannen, som har en dobbeltrolle i og med at vedkommende også er administrativ leder av et kontor med tre ansatte, hvorav én har tittel direktør. Riksrevisjonen har den mest komplekse organiseringen i denne sammenheng. Riksrevisor har en dobbeltrolle som leder av kollegiet og som øverste leder av Riksrevisjonen i det daglige. I tillegg har Riksrevisjonen en revisjonsråd som også har en lederrolle. Revisjonsråden har revisjonsfaglig bakgrunn og tar seg av en del administrative saker, mens riksrevisor hovedsakelig tar seg av forholdet til Stortinget og media.

Disse administrative lederne er oppnevnt av Stortinget, dog slik at lederen av EOS-utvalgets sekretariat tilsettes av presidentskapet. Revisjonsråden tilsettes av Riksrevisjonens kollegium.

6.8.2 Utvalgets generelle syn på struktur og organisering av Stortingets eksterne organer

Dersom et organ kun har en leder uten styre eller en annen form for kollegialt organ, vil det samle svært mye makt på én hånd. Det kan derfor være gunstig, også som et styrings- og kontrolltiltak for virksomheten, at det er et styre eller en annen type kollegialt organ som er øverste myndighet for virksomheten. Videre, slik det ble påpekt av Frøiland-utvalget, vil det gjøre den daglige virksomheten mer uavhengig fra Stortinget, og ansvarsfordelingen mellom styret og administrativ leder blir tydeligere. Flertallet den gang anbefalte at det skulle innføres en styringsmodell for Riksrevisjonen, der administrativ leder ikke samtidig var leder av kollegiet, men hadde en mer revisorfaglig bakgrunn.167

Utvalget mener at det prinsipielt bør være et styre eller et kollegialt organ, enten det kalles nemnd eller noe annet, som bør være øverste ansvarlige i alle Stortingets eksterne organer. Det samsvarer med organenes særlige, selvstendige stilling. En slik modell vil sikre at ulike interesser kan være representert i det styrende organet.

Selv om en styremodell er prinsipielt ønskelig, kan det være gode grunner til å beholde direktørmodellen med én øverste leder hva gjelder Sivilombudet. Målet er å ha en tillitsperson som handler på vegne av Stortinget, en tradisjon som vi gjenfinner i svært mange land. Ombudets uttalelser følges av forvaltningen på grunn av den autoriteten han eller hun er gitt av Stortinget. Ombudet har, i motsetning til en «alminnelig direktør», svært begrenset mulighet til å delegere ansvaret han eller hun er gitt av Stortinget. Det er forutsatt at sivilombudet selv står bak alle uttalelsene.

På den annen side hadde det ikke vært noe i veien for at det var en nemnd eller kommisjon som i siste instans tok beslutningene og avga uttalelser. Alle i en slik nemnd måtte i så fall ha høy juridisk kompetanse, men kunne komme fra ulike faglige ståsteder og bakgrunner.

Det å bytte ut sivilombudet med en kommisjon eller en nemnd vil etter utvalgets oppfatning kunne svekke legitimiteten til uttalelsene. Utvalget har derfor kommet til at Sivilombudet fremdeles bør ha en direktørmodell.

Dersom man legger til grunn at øverste myndighet i Stortingets eksterne organer generelt er et kollegialt organ, er spørsmålet hvordan dette skal være sammensatt. Folkevalgt representasjon med balanse ut fra partienes styrke i Stortinget gir organet legitimitet på tvers av det politiske spektret. Politisk erfaring er en nyttig og relevant erfaringsbakgrunn i styret. Det forutsetter imidlertid at de med politisk bakgrunn ikke lenger er folkevalgte.

Dersom det øverste organet skal ha direkte innflytelse på den faglige vurderingen som foretas i virksomheten, bør det ha god ekspertise på fagfeltet. EOS-utvalget er et eksempel på et kollegialt organ der man kombinerer politisk erfaring og fagkompetanse i kollegiet. Kompetanse på virksomhetsstyring er også nyttig. Hvert kjønn bør være representert.

De kollegiale organene bør oppnevnes av Stortinget i plenum på samme måte som sivilombudsmannen, for å sikre den nødvendige autoritet og legitimitet. I utgangspunktet bør medlemmene oppnevnes for fire år av gangen med mulighet til å gjenoppnevnes én gang hver, altså maksimalt åtte år. Utskiftningen bør foregå på en slik måte at kontinuiteten sikres.

For kollegiale organ med styrefunksjon vil administrativ leders rolle være å ha den daglige ledelsen, forberede saker, være sekretær for styret og gjennomføre beslutningene. Rollefordelingen mellom det kollegiale organet og administrativ leder bør imidlertid ikke være til hinder for at leder av det kollegiale organet kan ha en aktiv og deltakende rolle i virksomheten. Leder kan ved behov fungere som «arbeidende styreleder» i hel eller delt stilling.

Normalt vil et styre ansette administrativ leder, fordi en administrativ leder trenger tillit fra styret. Dersom styret ikke har mulighet for å avsette en administrativ leder som ikke følger lojalt opp styrets beslutninger, kan det føre til en ansvarspulverisering. Det at styret har tillit til administrativ leder, er en stor styrke for organisasjonen som kan gå tapt dersom administrativ leder ansettes av noen andre. Utvalget er derfor av den oppfatning at det bør være det kollegiale organet som ansetter sin nærmeste medarbeider, og at det kollegiale organet står til ansvar overfor Stortinget for organets virksomhet.

Utvalget mener at stillingene som administrativ leder bør være åremålsstillinger. Det vises til at åremålsstillinger i staten for øvrig er på seks år, med mulighet for to perioder, det vil si maksimalt tolv år. Utvalget foreslår at alle de organer utvalget nå gjennomgår, har en administrativ leder på åremål på seks år med mulighet til forlengelse én gang. Det forutsettes at det lages overgangsregler for de som i dag har stillinger uten åremålsbegrensning, som innebærer at ny ordning iverksettes når disse fratrer.

For å styrke autoriteten til administrativ leder kan det argumenteres for at styret eller det kollegiale organet lager en innstilling som godkjennes av Stortingets presidentskap, på linje med dagens system for lederen i EOS-utvalgets sekretariat og kontorsjefene hos Sivilombudsmannen. Utvalget har imidlertid ikke funnet grunn til å foreslå et slikt system. Utvalget peker på at Stortinget selv nylig har avskaffet ordningen med at presidentskapet ansetter til ledende stillinger på Stortinget, foruten direktør, som ansettes av Stortinget i plenum, og assisterende direktør, som ansettes av presidentskapet. For øvrig ansettes alle av ansettelsesrådet.168 En ordning med at presidentskapet ansetter, vil antakeligvis ikke ha noen praktisk betydning ettersom det i praksis skal svært mye til før presidentskapet ikke følger innstillingen.

167. Dokument nr. 14 (2002–2003) side 64.

168. Stortingets personalreglement etter endring av 27. mai 2020.

6.9 Utvalgets anbefalinger

6.9.1 Riksrevisjonen

Utvalget mener at Riksrevisjonen bør ledes av et kollegium som i dag, som selv ansetter administrativ leder med ansvar for det daglige arbeidet. Dette bør være en åremålsstilling på seks år med mulighet til forlengelse én gang til maksimalt tolv år.

Riksrevisor leder kollegiets møter og har den primære kontakten med Stortinget. Riksrevisor skal ikke lenger ha det personell- og driftsmessige ansvaret.169

Kollegiet bør, som i dag, bestå av erfarne politikere. Politisk kompetanse er viktig i denne rollen for å sikre legitimitet, men medlemmene må ikke nødvendigvis være tidligere folkevalgte. De kan ha faglig bakgrunn med politisk erfaring.

Antall medlemmer i kollegiet bør være som nå, fem medlemmer. Stortinget oppnevner medlemmene etter innstilling fra valgkomiteen. Innstillingen utarbeides på bakgrunn av forslag fra partigruppene, der partigruppenes størrelse hensyntas, og oppnevningene bør skje i etterkant av et valg. Medlemmene skal kunne oppnevnes for fire år av gangen med mulighet til gjenoppnevning én gang.

169. Denne løsningen krever ingen endring av Grunnloven § 75 bokstav k.

6.9.2 Sivilombudet

Utvalget anbefaler at man opprettholder dagens modell, slik at det ikke er et styre eller kollegialt organ som leder virksomheten. Sivilombudet skal selv ta avgjørelsen i saker som behandles.

Utvalget mener at det bør åpnes for at ombudet kan ha et utvalg eller råd som bistår i strategiske valg og prioriteringer samt sikrer en viss pluralisme og kontakt med det sivile samfunnet. Ombudet har et slikt råd for sin virksomhet som nasjonal forebyggende enhet. Utvalget mener det vil være problematisk av hensyn til ombudets autoritet og uavhengighet dersom Stortinget skulle pålegge opprettelsen av et slikt råd, særlig dersom rådet skulle uttale seg om ombudets konklusjon. Utvalget har derfor kommet til at det åpnes for at Sivilombudet selv kan velge å opprette et slik råd. Hensikten må være å få tydelige faglige innspill om hvilke sakstyper som bør undersøkes nærmere, og om det er forhold i forvaltningen som ombudet burde ta opp av eget tiltak.

Lederne av Sivilombudets ulike avdelinger bør, i tråd med utvalgets generelle syn, ikke lenger ansettes av Stortingets presidentskap, men ansettes av Sivilombudet selv etter innstilling fra et ansettelsesråd. Rådet skal bestå av representanter fra arbeidstakersiden og arbeidsgiversiden.

6.9.3 EOS-utvalget

Utvalget anbefaler at oppnevningen av EOS-utvalget bør endres slik at utvalgsmedlemmene oppnevnes for fire år av gangen, og at maksimal funksjonstid er åtte år, i likhet med de øvrige kollegiale organene. Dette vil kreve endring i EOS-kontrolloven § 3. Den særlige kompleksiteten på dette kontrollområdet tilsier at det er behov for kontinuitet, og at ikke flere enn fire medlemmer bør byttes ut samtidig.170

Det var tidligere kutyme at lederen kommer fra opposisjonen, for å sikre en reell kontroll med regjeringen og dens hemmelige tjenester. Utvalget mener dette bør tilstrebes, selv om konstellasjonene på Stortinget kan endre seg under en stortingsperiode. Det er naturlig at leder har en deltidsstilling som i dag.

Utvalget mener at sekretariatsleder skal tilsettes av utvalget selv, og ikke av presidentskapet etter innstilling fra utvalget slik som i dag. Sekretariatsleder bør ikke ha bakgrunn fra de hemmelige tjenestene. Sekretariatslederstillingen bør videre være en åremålsstilling der personen tilsettes for seks år av gangen, med mulighet for forlengelse med ytterligere seks år.

170. EOS-kontrolloven § 3.

6.9.4 Norges institusjon for menneskerettigheter – NIM

Når det gjelder NIM, mener utvalget at modellen med et styre som er oppnevnt av Stortinget, bør videreføres. Utvalget mener imidlertid at styret bør ansette direktør. Dette er i tråd med anbefalingen i Evaluering av Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM).171

I dagens NIM-lov § 5 er det fastsatt at det kreves ulik kompetanse i styret. Her står det at styremedlemmene skal representere ulike fagfelt, herunder juridisk kompetanse om menneskerettigheter, og styret skal ha kompetanse om virksomhetsstyring. Ett av medlemmene skal ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål. I styret skal begge kjønn være representert med minst to medlemmer. Utvalget ønsker å gi uttrykk for at politisk erfaring ikke er i strid med kompetansekravene, og at det er ønskelig at minst ett styremedlem har politisk erfaring. Styret bør ha en bred sammensetning erfaringsmessig, faglig og geografisk.

I tillegg har NIM et faglig råd som også sikrer bred representasjon fra ulike deler av det sivile samfunn og fagmiljøer.

De internasjonale retningslinjene for nasjonale institusjoner stiller krav om en åpen og konsultativ prosess ved oppnevning av styremedlemmer. Det er også krav om åpenhet vedrørende valgkriterier. Ifølge instruksen til loven skal Stortingets presidentskap aktivt informere om adgangen til å fremme kandidater til styret. Denne prosessen bør Stortinget etterstrebe å følge, slik at Stortinget oppnevner medlemmer til styret som åpent er spilt inn i forkant av oppnevningene, om ikke særlige grunner tilsier noe annet.

Utvalget mener at styremedlemmene bør velges for fire år av gangen, og at maksimal funksjonstid bør være åtte år. Kontinuitetshensyn tilsier at ikke alle styremedlemmene byttes ut samtidig, slik at tilnærmet halvparten fortsetter ved utløpet av en valgperiode, og oppnevningen bør knyttes til stortingsperioder.

171. Dokument 19 (2020–2021) s. 80.

6.9.5 Ombudsmannsnemnda og Ombudsmannen for Forsvaret

Ombudsmannsnemnda og Ombudsmannen for Forsvaret er en ordning som har bestått uforandret og uten noen gjennomgang siden 1952. Utvalget mente det var behov for en helthetlig gjennomgang av hvordan ordningen hadde fungert ut fra dagens mandat, en analyse av hvilke behov det er for ordningen, og hvordan ordningen bør innrettes for fremtiden. Oppdraget ble utlyst, og rapporten forelå 15. august 2020 og følger i vedlegg nr. 2.

Det var i mandatet opp til utvalget å vurdere om det skulle utarbeides en ny lov for ombudsmannsordningen for Forsvaret. Det har utvalget valgt å gjøre. Utkast til ny lov for Ombudsnemnda for Forsvaret fremgår av rapporten i kapittel 11.

Utvalget har valgt å følge de generelle prinsippene utvalget mener er riktig styringsmodell for de eksterne organene. Nemnda skal fungere som et styre og gis mer ansvar for styring og kontroll med ombudets arbeid enn i dagens ordning. Nemnda skal ha fem medlemmer og ikke syv som i dag. Nemndas medlemmer oppnevnes av Stortinget for fire år av gangen, og medlemmene kan gjenoppnevnes én gang hver. For å sikre kontinuitet bør ikke mer enn tre nye medlemmer oppnevnes hver gang. Nemndas leder benevnes forsvarsombudet, men vil ikke være leder av det daglige arbeidet som i dag.

Nemnda ansetter administrativ leder, som ansettes på åremål for seks år, som kan forlenges én gang til totalt tolv år.

Ombudsnemndas rolle skal først og fremst være forebyggende og ivareta rettigheter og interesser for militært personell og sivilt ansatte når de får tjenesteplikt. Ordningens arbeidsområde konsentreres til å gjelde militært personell, herunder vernepliktige, militært ansatte, heimevernssoldater og veteraner. Utenfor faller sivilt personell med mindre de beordres til internasjonale operasjoner eller pålegges tjenesteplikt. Ombudsnemnda skal ikke behandle rettslige klagesaker. Sivilombudet vil kunne behandle klagesaker over enkeltvedtak og andre avgjørelser i Forsvaret.

6.10 Behandlingen av de eksterne organers rapporter

Samtlige av de eksterne organene avgir årlige meldinger til Stortinget, som gir grunnlag for Stortingets egen kontroll. Med unntak av NIM har de eksterne organene også plikt eller adgang til å levere særskilte meldinger eller rapporter til Stortinget. Utvalget mener at også NIM bør ha en adgang til å avgi særskilte meldinger. Utvalget mener at det ikke er behov for å lovfeste denne adgangen nærmere hva gjelder NIM. Det følger av organets mandat at det må ha anledning til å varsle Stortinget dersom det oppdager noe av alvorlig karakter.

Praksis i dag er at det er ulike komiteer som behandler de eksterne organenes meldinger og rapporter. Riksrevisjonens, Sivilombudsmannens og EOS-utvalgets meldinger behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Årsmeldingen fra NIM behandles av justiskomiteen, og årsmeldingen for Ombudsmannsnemnda for Forsvaret behandles av utenriks- og forsvarskomiteen. Utvalget mener at alle rapporter som avgis av de eksterne organene, både årsmeldinger og særskilte meldinger, bør behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har et helhetlig bilde av kontrollfunksjonen. Komiteen vil da ha et særskilt ansvar for å oversende rapportene til fagkomiteer for uttalelse der det er relevant. Utvalget foreslår at det er kontroll- og konstitusjonskomiteen som har ansvaret for å behandle rapportene fra samtlige av Stortingets eksterne organer. Forslag til endringer i Stortingets forretsningsorden fremgår av kapittel 12.

6.11 Administrativ tilknytning til Stortinget

6.11.1 Innledning

De eksterne organene har til dels ulik størrelse. De har dermed ganske ulike behov for administrative funksjoner og ressurser samt ulike forutsetninger for å ivareta disse internt.

For flere av organene ivaretar Stortinget en rekke administrative oppgaver.

Stortinget har et visst ansvar for forvaltningen av organene, som også krever noe ressurser. Dette kan være en utfordring for uavhengigheten, men på den annen side kan det gi gunstige stordriftsfordeler at Stortinget ivaretar visse funksjoner.

Det er videre en del regelverk for offentlige virksomheter som forutsetter et overordnet organ, eksempelvis statsansatteloven § 2, som gjelder Stortinget og dets eksterne organer. Dette innebærer at Stortinget må ha en viss administrativ rolle overfor de eksterne organene.

Det er et spørsmål om enkelte av de oppgaver Stortingets presidentskap og administrasjon nå ivaretar, er oppgaver som det er naturlig at Stortinget ivaretar også i fortsettelsen. Stortingets administrasjon og presidentskapet bruker mye ressurser på å ansette og oppnevne personer til de ulike stillingene og vervene. Etter utvalgets anbefalinger vil dette arbeidet bli noe redusert.

6.11.2 Budsjett

Sivilombudsmannens og Riksrevisjonens oppgaver følger av Grunnloven. Det må følge av dette at disse institusjonene skal ha den finansiering som er nødvendig for å kunne utføre sine oppgaver. Utvalget understreker at det er Stortingets ansvar å sikre at de eksterne organene har tilstrekkelig med ressurser til å innfri sitt mandat.

I praksis skjer dette ved at de har en grunnfinansiering som indeksreguleres hvert år. Ytterligere økning må begrunnes særskilt.

Det er Stortinget som fastsetter budsjettene til de eksterne organene. De eksterne organene sender sine budsjettforslag til Stortinget for behandling i presidentskapet.

Utvalget mener at Stortinget må få informasjon om organenes opprinnelige budsjettfremlegg når Stortinget behandler budsjettene.

Utvalget mener at Stortingets eksterne organer bør ha et lønnsnivå som reflekterer at de er Stortingets organer, og følge føringen fra Stortinget for ledere i staten. Sivilombudet står i en særstilling fordi han eller hun gjerne rekrutteres fra Høyesterett. Akkurat denne stillingen bør ha en lønn som tilsvarer lønn for høyesterettsdommere.

6.11.3 Sikkerhetsklarering

Stortingets administrasjon er klareringsmyndighet for Sivilombudsmannen, for Ombudsmannen for Forsvaret og for EOS-utvalgets medlemmer og ansatte i sekretariatet. Stortingets presidentskap er klagemyndighet.172 Utvalget mener prinsipielt at samme ordning bør gjelde alle de eksterne organene. Riksrevisjonen er imidlertid egen klareringsmyndighet, se lov om endringer i riksrevisjonsloven og EOS-kontrolloven som trådte i kraft 19. juni 2020. Under arbeidet med loven er det imidlertid forutsatt at utvalget her skal se på spørsmålet om sikkerhetsklarering, se også mandatet punkt IV a. I innstillingen til endringsloven, Innst. 252 L (2019–2020), står det følgende:

«Presidentskapet vil på dette punktet imidlertid vise til at Stortinget har nedsatt et utvalg til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, jf. Innst. 271 S (2018–2019). Det inngår i utvalgets mandat å vurdere de eksterne kontrollorganenes administrative og organisatoriske tilknytning til Stortinget, herunder i hvilken utstrekning Stortingets presidentskap og Stortingets administrasjon skal ivareta administrative og styringsmessige funksjoner for organene, særlig sett hen til organenes behov for uavhengighet fra Stortinget. I lys av utvalgets tilrådinger vil det kunne bli aktuelt å gjennomgå problemstillinger knyttet til sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets organer på nytt, jf. også omtale av sikkerhetsklarering og autorisasjon nedenfor.

[…]

På spørsmål om det kan være aktuelt med en felles ordning for Stortinget og eksterne organer for Stortinget, uttaler Riksrevisjonen i brev 19. mars 2019: 'Riksrevisjonen er Stortingets revisjons- og kontrollorgan, men skal etter lov om Riksrevisjonen § 2 utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig og bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres. Etter vår vurdering vil det av konstitusjonelle grunner være problematisk om Stortingets administrasjon, som Riksrevisjonen reviderer, skal være klareringsmyndighet for Riksrevisjonens ansatte og at Stortingets presidentskap skal være klageinstans og derved overprøve Riksrevisjonens behovs- og risikovurderinger knyttet til klareringer.' I lys av Riksrevisjonens tilbakemelding foreslår presidentskapet at Riksrevisjonen inntil videre videreføres som egen klareringsmyndighet. Det legges imidlertid til grunn at spørsmålet om hvorvidt Riksrevisjonen bør inngå i en felles klareringsordning, vurderes på nytt når innstillingen fra utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon foreligger, jf. nærmere omtale under pkt. 3.2. Utvalget skal som en del av sitt mandat vurdere både det organisatoriske og styringsmessige forholdet mellom Stortinget og eksterne organer og fremtidig revisjonsordning for Stortingets administrasjon.»

Om Riksrevisjonen ikke lenger skal revidere Stortingets administrasjon, men at det skal gjøres av en privat revisor, er det ikke lenger noen saklig grunn til at Riksrevisjonens ansatte ikke skal klareres på samme måte som ansatte i Stortingets øvrige eksterne organer. I så fall vil utvalget vil foreslå at disse, på samme måte som ansatte i de andre eksterne organene, sikkerhetsklareres av Stortingets administrasjon, og at presidentskapet er klageorgan.

Dersom Riksrevisjonen fortsatt skal revidere Stortingets administrasjon, bør antakeligvis Riksrevisjonen fortsatt selv sikkerhetsklarere og autorisere egne ansatte, selv om dette prinsipielt ikke er heldig.

172. Lov om endringer i riksrevisjonsloven og EOS-kontrolloven LOV-2020-06-19-76. Tidligere ble EOS-utvalgets sekretariat sikkerhetsklarert av Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM), noe som var uheldig sett i lys av at EOS-utvalget også kontrollerer NSM.

6.11.4 Fastsetting av personalreglement og økonomireglement

Personalreglementfor Sivilombudsmannen, EOS-utvalget og NIM fastsettes av Stortingets presidentskap.173 Det er i reglementene fastsatt at Stortinget er klagemyndighet i saker om ordensstraff, oppsigelse, suspensjon og avskjed.

Hovedregelen etter statsansatteloven § 2 er at personalreglement avtales mellom ledelsen for virksomheten og tjenestemannsorganisasjonene i virksomheten som har forhandlingsrett etter tjenestetvistloven. Denne bestemmelsen gjelder også for Stortinget og Stortingets organer, jf. § 1. I tråd med dette har Stortinget selv fastsatt sitt eget reglement, senest 27. mai 2020, etter forhandlinger mellom arbeidsgiver og de tillitsvalgte.

I lys av utvalgets merknader til de eksterne organenes uavhengige rolle og valg av styringsmodell er det naturlig at det er de øverste organene som fastsetter personalreglement. Utvalget anbefaler at de øverste kollegiale organene skal fastsette personalreglementene etter forhandlinger mellom ledelse og de tillitsvalgte. For Sivilombudet må personalreglementet avtales mellom ombudet og de tillitsvalgte. Stortinget kan gis mulighet til å kreve at personalreglementet tas opp til revisjon, som en parallell til statsansatteloven § 2 (5). En tilsvarende modell bør gjelde generelt for samtlige av de eksterne organene.

Det er presidentskapet som fastsetter økonomireglementfor Sivilombudsmannen, EOS-utvalget og Ombudsmannen for Forsvaret. For NIM og Riksrevisjonen fastsettes det av henholdsvis styret og kollegiet. I økonomiregelverket for Stortinget, som i store trekk baserer seg på statens økonomiregelverk, finnes det per i dag ikke regler for Stortingets underliggende organer. I §§ 7 og 15 i økonomireglementet for Stortinget, som gjelder tildelinger og kontroll av underliggende virksomheter, står det at paragrafen utgår for Stortingets administrasjon.

Det er Stortingets presidentskap som gir de eksterne organene disponeringsskriv. Det er derfor naturlig at de har en viss kontroll med strategidokumenter for disponeringen av midlene. Ut fra prinsippet om organenes uavhengighet og integritet anbefaler imidlertid utvalget at de øverste organene i virksomheten fastsetter økonomireglement, og at statens økonomireglement legges til grunn. Reglementet oversendes Stortinget til orientering.

173. Jf. EOS-kontrolloven § 4, NIM-loven § 8. Det er ingen tilsvarende hjemmel i sivilombudsmannsloven eller instruksen, men vi vet at det er godkjent av Stortinget. I Innst. 223 S (2018–2019) om Sivilombudsmannens arbeidsgruppe, s. 60, fremgår det at Stortinget mener at Sivilombudsmannen bør fastsette sitt eget reglement. Når det gjelder Riksrevisjonen og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret, har Stortinget ingen rolle med hensyn til personalreglement.

6.11.5 Bruk av Stortingets tjenester og administrative ressurser

Flere av de eksterne organene benytter Stortingets administrative ressurser og tjenester. Dette kan gjelde bistand til anskaffelser, trykkeritjenester, bedriftshelsetjeneste, bruk av Stortingets rammeavtaler, mv. Utvalget mener det er positivt at de har tilgang til slike tjenester i den grad det medfører mer effektiv ressursbruk. Alternativet vil være at de eksterne organene etablerer tilsvarende interne ressurser eller anskaffer dem. De eksterne organene har tilgang på til dels ulike ressurser og tjenester fra Stortinget. Utvalget antar at dette i hovedsak er utslag av de ulike eksterne organenes behov og hvilke ressurser og tjenester Stortinget har kapasitet til å tilby.

Utvalget finner det ikke hensiktsmessig å ta stilling til hvilke av Stortingets administrative ressurser eller tjenester de eksterne organene bør ha tilgang på, hverken generelt eller konkret. Utvalget anbefaler en gjennomgang av hvilke oppgaver Stortingets administrasjon kan og bør utføre for de eksterne organene.

7. Revisjon av Stortingets administrasjon

7.1 Innledning

I dag er det Riksrevisjonen som reviderer Stortingets administrasjon. Revisjonsoppdraget innebærer en finansiell revisjon, som omfatter regnskapsbekreftelse av det totale budsjettvedtaket for administrasjonen. Innretningen av den finansielle revisjonen er i hovedsak tilsvarende som for andre statlige virksomheter. Revisjonen omfatter ikke virksomhetsstyringen generelt.

For revisjonen av Stortingets administrasjon er det administrasjonen og Stortingets presidentskap som er den ansvarlige part. Stortinget i plenum er bruker av revisjonen. I praksis legges ikke revisjonen frem for Stortinget i plenum, men det kan skje der revisjonen har kritiske merknader.174

Tilskuddene til partigruppene reguleres av retningslinjer vedtatt i Stortinget og revideres hos tilskuddsmottaker av ekstern revisor. Stortinget utarbeider også tilskuddsbrev for disse, og krav til rapportering er redegjort for gjennom retningslinjene som det vises til. Det leveres årsregnskap med revisorberetning som publiseres på stortinget.no for alle partigrupper.

Utvalget har vurdert to hovedspørsmål, som behandles i det følgende. Det første er om det bør etableres en internrevisjon i Stortingets administrasjon, og det andre er hvordan den eksterne revisjonen av Stortingets administrasjon bør innrettes for fremtiden.

174. Revisjonen av byggeprosjektet P26 ble behandlet av Stortinget i plenum, jf. Innst. 486 (2016–2017).

7.2 Internrevisjon

7.2.1 Bakgrunn

Spørsmålet om å etablere en internrevisjon ble senest vurdert av en prosjektgruppe som i 2016 konkluderte med at det på daværende tidspunkt ikke var riktig å etablere en internrevisjon.175 I og med at dette utvalget skal utrede og fremme forslag til mer effektive rutiner for kontroll og revisjon av Stortingets administrasjon, er det naturlig at dette spørsmålet nå vurderes på nytt.

I henhold til bestemmelsene om økonomistyring i staten kan en virksomhet bruke internrevisjon som en del av virksomhetens system for styring og kontroll.176 Virksomheter som har samlede utgifter eller inntekter på over 300 mill. kroner, skal vurdere å bruke internrevisjon. Finansdepartementet har i rundskriv fastsatt krav til en virksomhets vurdering av innføring av internrevisjon og krav til innretting av internrevisjon i statlige virksomheter.177 Rundskrivet gjelder for alle statlige forvaltningsorganer, men ikke departementene eller Stortinget.178 Dette er likevel ikke til hinder for at Stortinget foretar en vurdering av behovet for internrevisjon og eventuelt etablerer en internrevisjon i samsvar med rundskrivet.

Tilpasningene i «Reglement for økonomistyring i staten» og «Bestemmelser om økonomistyring i staten» som er gjort for Stortinget, er svært begrensede, og i all hovedsak gjelder dette regelverket også for Stortinget.179 Det vil derfor være relevant for Stortinget å vurdere bruk og etablering av internrevisjon ut fra kravene i felles administrativt regelverk for økonomistyring i staten.

Utvalget tar dette som utgangspunktet for vurderingen av hvordan en internrevisjon skal innrettes, og for vurderingen av om det bør etableres en internrevisjon.

175. Dokument 18 (2017–2018) s. 44–45.

176. En uavhengig funksjon som gjennom overvåking, evaluering og forbedring bidrar til at virksomheten har gode prosesser for ledelse, risikostyring og kontroll.

177. Rundskriv R-117.

178. Reglement for økonomistyring i staten § 2.

179. Dokument 18 (2017–2018).

7.2.2 Innretningen av en internrevisjon i Stortingets administrasjon

Internrevisjonen skal være organisatorisk knyttet til virksomhetens leder, som vil være Stortingets direktør. Plasseringen skal sikre internrevisjonen uavhengighet fra nivåene under virksomhetslederen og fra de områdene og prosessene som skal revideres.

Internrevisjonens mandat skal være fastsatt i instruks fra virksomhetslederen, eventuelt fra en overordnet myndighet som i Stortingets tilfelle vil være presidentskapet. Instruksen skal klargjøre funksjonens uavhengighet, herunder avklare myndighet og ansvar. Internrevisjonen skal ledes av en internrevisjonssjef. Ved vurdering av modeller for organisering av internrevisjonstjenesten må det særlig legges vekt på at tjenesten skal ha nødvendig kompetanse og ressurser, og at den organiseres slik at den kan opprettholde tilstrekkelig kompetanse.

7.2.3 Utvalgets vurderinger

Utvalget viser til at Stortinget har et høyt drifts- og investeringsbudsjett, i underkant av 1,6 mrd. kroner i 2019, hvorav om lag 26 pst. utgjorde investeringsbudsjettet. Dette er langt over beløpet på 300 mill. kroner, som i henhold til bestemmelsene om økonomistyring i staten er grensen for at statlige virksomheter skal vurdere om å etablere en internrevisjon. Regnskapet for 2019 viser at 52 pst. av driftsregnskapet gikk til lønn og godtgjørelse til representantene. Det er i tillegg et stort omfang av kostnadsrefusjon som indikerer et behov for en mer uavhengig internkontroll enn hva som er tilfellet i dag.

Hvordan Stortinget styres og kontrolleres, får stor offentlig oppmerksomhet. Stortinget vil kontinuerlig ha en betydelig omdømmerisiko.

Utvalget viser til at både størrelsen på utgiftene, risiko for feil og mislighold og omdømmerisiko tilsier at det er behov for å styrke risikostyringen og kontrollen i Stortingets administrasjon. Nåværende ekstern revisor har påpekt at den finansielle revisjonen av Stortinget reiser flere unike problemstillinger som ekstern revisor vanligvis ikke møter. Hvis det for eksempel avdekkes forhold som involverer representanter, kan slike saker være vanskelige å håndtere for ekstern revisor. Det er grunn til tro at en internrevisjon vil kunne håndtere slike tilfeller mer effektivt og på en god måte.

Utvalget mener at Stortingets administrasjon bør etablere en internrevisjon. Det er ikke naturlig for utvalget å anbefale en konkret innretning av internrevisjonen. Dette må blant annet bero på en nærmere vurdering av kvaliteten på internkontrollen og virksomhetens risikoområder. Hensett til Stortingets særegne virksomhet mener likevel utvalget at internrevisjonen bør innrettes slik at det ansettes en internrevisjonssjef i Stortingets administrasjon.

7.3 Ekstern revisjon av Stortingets administrasjon

7.3.1 Grunnleggende krav til den eksterne revisjonen

For offentlig revisjon og revisjon generelt er det grunnleggende krav til revisors uavhengighet og revisjonskvalitet. I henhold til de internasjonale standardene for offentlig revisjon (ISSAI-ene) og de internasjonale standardene for privat revisjon (ISA-ene) er tillit og uavhengighet fundamentalt for enhver revisjon og verifikasjon. Standardene omfatter også hvordan uavhengighet kan utfordres, og hva som må til for å beskytte revisors uavhengighet.

Riksrevisjonen, som i dag har regnskapsrevisjon av Stortingets administrasjon, skal utføre sine oppgaver uavhengig og selvstendig, og den bestemmer selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres.180 Stortinget fastsetter generelle rammer for Riksrevisjonens virksomhet, rettslig og økonomisk. Ved plenarvedtak kan Stortinget pålegge Riksrevisjonen å iverksette bestemte undersøkelser. Denne retten har sjelden blitt brukt, og Riksrevisjonen opptrer fullt ut uavhengig i utførelsen av undersøkelsen. Riksrevisjonen følger de internasjonale standardene for offentlig revisjon så fremt de ikke står i motstrid med lov og instruks for Riksrevisjonen.

Revisjonen av Stortingets administrasjon er ikke eksplisitt omtalt i lov eller instruks for Riksrevisjonen. Spørsmålet ble ikke drøftet av Frøiland-utvalget eller av kontroll- og konstitusjonskomiteen da ny lov for Riksrevisjonen ble vedtatt i 2004.

Utvalget ser at det kan stilles spørsmål ved at Riksrevisjonen fører kontroll med Stortinget. I henhold til fo. §§ 9 a og 9 b har presidentskapet det overordnede ansvaret for administrative saker, herunder forsvarlig økonomiforvaltning. Dette innebærer at presidentskapet er ansvarlig part når det gjelder revisjonen av Stortingets administrasjon, samtidig som Stortinget er bruker av Riksrevisjonens rapporter fra revisjonen av forvaltningen. Slik utvalget ser det, kan disse ulike rollene utfordre Riksrevisjonens uavhengighet i revisjonen av Stortingets administrasjon.

International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) har utarbeidet flere dokumenter som omhandler grunnleggende prinsipper for velfungerende riksrevisjoner.181 Det dreier seg om å ha en funksjonell og organisatorisk uavhengighet som er nødvendig for å kunne utføre oppgavene objektivt og effektivt, uten ekstern påvirkning. Riksrevisjonens uavhengighet er tydelig omtalt i lov om Riksrevisjonen, og Riksrevisjonens uavhengighet overfor forvaltningen er godt dokumentert. Spørsmålet om hvorvidt Riksrevisjonens uavhengighet som revisor for Stortinget kan bli utfordret, er ikke drøftet.

Revisjonsfirmaer kan etablere kvalitetskontrollsystemer basert på ISQC 1, og de fleste større firmaer følger denne standarden. Det innebærer at de jevnlig foretar evaluering av at revisjonsfirmaet/riksrevisjonen har et velfungerende kvalitetskontrollsystem. Riksrevisjoner følger en standard som er bygget på ISQC 1.182 På dette grunnlag er det ikke grunn til å tro at det vil være kvalitetsforskjeller avhengig av om det er Riksrevisjonen eller et revisjonsfirma som reviderer Stortingets administrasjon.

180. Lov om Riksrevisjonen § 2.

181. Blant annet INTOSAI P1, The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts.

182. ISSAI 140 Quality Control for SAIs.

7.3.2 Modeller for ekstern revisjon

7.3.2.1 Innledning

Utvalget har vurdert to hovedmodeller for den eksterne revisjonen av Stortingets administrasjon (modell 1 og 2), og hvem som skal forestå den eksterne revisjonen. Den viktigste forskjellen mellom de to modellene er omfanget av hva revisor kan risikovurdere. For øvrig er modellene i utgangspunktet like, og når det gjelder revisjonskommunikasjonen, vil prosedyrer og rutiner være like for begge modellene. Offentlig revisjon omfatter minst tre sentrale parter: revisor, den ansvarlige part og bruker. Stortingets administrasjon og presidentskapet vil være ansvarlig part, og Stortinget i plenum er bruker av revisjonsresultatene. Utvalget peker på at dette innebærer at revisjonsberetninger for Stortingets administrasjon der det fremgår kritikk, må behandles av Stortinget i plenum.183

183. Dette vil være i tråd med anbefalinger fra arbeidsgruppen i Innst. 406 (2017–2018).

7.3.2.2 Finansiell revisjon (modell 1)

Den første modellen innebærer finansiell revisjon, inklusive kontroll av etterlevelse av administrativt regelverk som gjelder for økonomiforvaltningen i Stortingets administrasjon. Denne modellen tilsvarer revisjonen som Riksrevisjonen i dag gjennomfører av Stortingets administrasjon. Revisjonsoppdraget har følgende mål for den årlige revisjonen:

  • å oppnå betryggende sikkerhet for at årsregnskapet som helhet er avlagt i samsvar med regelverk for statlig økonomistyring og ikke inneholder vesentlig feilinformasjon, hverken som følge av misligheter eller utilsiktede feil.

  • å konkludere på om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet, er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger og gjeldende regelverk, og om disposisjonene er akseptable ut fra normer og standarder for statlig økonomiforvaltning med de tilpasninger som gjelder for Stortingets administrasjon.

Revisjonen gir en mening om regnskapet og konkluderer på om disposisjonene som ligger til grunn for regnskapet, er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger og gjeldende regelverk. Videre undersøker revisjonen om disposisjoner er akseptable ut fra normer og standarder for statlig økonomiforvaltning, med de tilpasninger som gjelder for Stortingets administrasjon. Revisjonen er avgrenset til å gjennomføre kontroller av administrativt regelverk knyttet til økonomiske disposisjoner for budsjettvedtak fattet av Stortingets administrasjon. Det betyr at revisor ikke gjennomfører risikovurderinger ut over disse temaene. Saksområdene som det kan gjennomføres risikoanalyser av, vil være færre enn for modell 2. Dette begrenser antallet kontrollhandlinger som kan være aktuelle å gjennomføre.

Fordelen med denne modellen er at den gir en fullverdig finansiell revisjon, samtidig som den er avgrenset og dermed muligens enklere å administrere enn modell 2. Ulempen med denne modellen er at Stortingets administrasjon vil ha en mindre omfattende revisjon enn øvrige statlige virksomheter. Stortingets administrasjon vil ikke være gjenstand for kritiske gjennomganger av virksomheten på lik linje med øvrige statlige virksomheter. Dette gjelder blant annet saksområder som informasjonssikkerhet og virksomhetsstyring, herunder risikostyring og internkontroll i Stortingets administrasjon. Med denne modellen vil Stortingets administrasjon være mer avhengig av at det også etableres en velfungerende internrevisjon for å sikre god styring og kontroll med virksomheten.

7.3.2.3 Finansiell revisjon og revisjon av virksomhetsstyringen (modell 2)

Denne modellen innebærer revisjon av virksomhetsstyringen i Stortingets administrasjon, i tillegg til den finansielle revisjonen som er beskrevet i modell 1.

Riksrevisjonen gjennomfører allerede i dag kontroller som går ut over det å gi en mening om regnskapet. Et tydeligere mandat vil gi revisjonen anledning til å utvide området for risikoanalyser ut over etterlevelse av det administrative regelverket som regulerer økonomiske forhold. Ved avdekket risiko kan det være aktuelt å kontrollere informasjonssikkerhetsområdet, prosedyrer og rutiner for internkontrollen, etterlevelse av regelverket for anskaffelser, herunder anskaffelsesprosessen, om anskaffelsen har tilstrekkelig kvalitet til å dekke behovet som den var ment å dekke, og om kostnader og nytte ved anskaffelsen er rimelige.

Fordelene med denne modellen må særlig ses i sammenheng med at Stortingets administrasjon forvalter et betydelig budsjett. Det er derfor viktig med et tydelig revisjonsoppdrag som gir revisor mulighet til å gjennomføre bredere risikoanalyser og deretter gjennomføre nødvendige kontroller. Manglende etterlevelse av det administrative regelverket eller svak styring og kontroll med gjennomføringen av budsjettet kan svekke organisasjonens omdømme. Denne modellen vil styrke kontrollen med Stortingets administrasjon og på den måten øke tilliten til organisasjonen.

7.3.3 Alternativer for hvem som kan være ekstern revisor

Riksrevisjonen har betydelig kompetanse på offentlig revisjon, og vil kunne utføre revisjonsoppdrag i samsvar med begge modeller med høy revisjonskvalitet. Det kan være en utfordring at Riksrevisjonen har flere ulike roller overfor Stortinget, noe som kan gi grunnlag for å problematisere revisors uavhengighet.

Et privat revisjonsfirma kan også påta seg et revisjonsoppdrag som dekker innholdet i begge modellene, og det må antas at et revisjonsfirma i begge tilfeller vil kunne utføre oppdraget med høy kvalitet. Grunnlaget for utførelsen av oppdraget må avtales. Revisor må forholde seg til revisorloven og relevante standarder for gjennomføring av oppdraget og forsikre seg om at forhåndsbetingelsene for en revisjon er til stede. Det må foreligge en felles forståelse mellom revisor og ledelsen (direktør) og, der det er relevant, dem som har overordnet ansvar for styring og kontroll (presidentskapet/Stortinget), om at vilkårene for revisjonsoppdraget er til stede. Betydningen av tillit, særlig for et større revisjonsfirma som har et «merkenavn», vil trolig medvirke til at god kompetanse blir prioritert til revisjonsoppdraget for Stortingets administrasjon. En fordel er at et slikt revisjonsfirma vil være uavhengig fra Stortinget, og oppfattes som det, på samme måte som når firmaet utfører andre oppdrag.

7.3.4 Utvalgets vurderinger

I mandatet for utvalget er det pekt på behovet for mer effektive rutiner for kontroll og revisjon av administrasjonens virksomhet. Dette behovet bygger bl.a. på erfaringene fra byggeprosjektet Prinsens gate 26.

Hvordan Stortinget styres og kontrolleres, får stor offentlig oppmerksomhet. Stortinget vil kontinuerlig ha en betydelig omdømmerisiko. Det stilles strenge krav til transparens og offentlig innsyn i statlig styring og bruken av offentlige midler Etter utvalgets syn er det grunn til å mene at modell 2 vil gi både ansvarlig part og bruker mer relevant informasjon om virksomhetsstyringen i Stortingets administrasjon.

Utvalget mener det er et sentralt argument for å tydeliggjøre en utvidelse av revisjonsoppdraget i tråd med modell 2 at Stortingets administrasjon da vil bli revidert ut fra tilsvarende prinsipper som øvrige statlige virksomheter. Forvaltningsutviklingen og ikke minst digitaliseringen og elektronisk kommunikasjon har medført at risikobildet i virksomheter endrer seg. Det blir derfor enda viktigere at revisor har muligheter til å gjøre risikovurderinger av alle underliggende saksforhold som til enhver tid er relevante for å sikre god styring av virksomheten.

Utvalget ser at en utvidelse av revisjonsoppdraget, i tråd med modell 2, i praksis kan innebære en viss økning av revisjonsomfanget.

I henhold til definisjonen av forvaltningsrevisjon i lov om Riksrevisjonen skal Riksrevisjonen gjennomføre systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Det vurderes som lite aktuelt å gjennomføre forvaltningsrevisjoner av produktivitet og måloppnåelse for Stortingets administrasjon. Forvaltningsrevisjon kan imidlertid bli aktuelt for virksomhetsstyringen. Det gjelder for eksempel spørsmål om hvorvidt anskaffelser er gjennomført slik at de både sikrer riktig kvalitet og sparsommelighet. Det kan også omfatte revisjoner som belyser hvorvidt Stortinget har et godt styringssystem, inklusive internkontroll som sikrer en forsvarlig økonomiforvaltning og god styring av virksomheten, herunder god informasjonssikkerhet.

Hvor mye revisjonsomfanget vil øke per år med et revisjonsoppdrag i tråd med modell 2, avhenger av risikoanalysene revisjonen gjennomfører, og om disse avdekker reell risiko som revisor må følge opp. For statlige virksomheter generelt er det ikke vanlig at det årlig avdekkes risiko som krever kontroller ut over det som per i dag dekkes av målet med Riksrevisjonens kontroll av Stortingets administrasjon. I tillegg vil en god internkontroll og -revisjon redusere behovet for kontroll av saksforhold fra ekstern revisor. Slik det er redegjort for ovenfor, mener utvalget at det bør etableres en internrevisjon i Stortingets administrasjon.

Utvalget mener at revisjonen av Stortingets administrasjon bør innrettes i tråd med modell 2, slik at den omfatter finansiell revisjon og revisjon av virksomhetsstyringen.

Når det gjelder spørsmålet om hvem som bør revidere Stortingets administrasjon, mener utvalget at de avgjørende hensynene må være uavhengighet og revisjonskvalitet.

Utvalget viser til at det kan stilles spørsmål ved Riksrevisjonens uavhengighet overfor Stortingets administrasjon. Riksrevisjonen er et organ under Stortinget og mottar sitt budsjett etter innstilling fra Stortingets presidentskap. Samtidig som Riksrevisjonen reviderer Stortingets administrasjon, er det Stortingets presidentskap som oppnevner revisor for Riksrevisjonen og mottar revisjonsrapporten. Stortinget behandler i tillegg Riksrevisjonens rapporter.

I litteraturen er dette spørsmålet drøftet i tilfeller der den nasjonale revisjonsmyndigheten er lagt under regjeringen. INTOSAI mener at uavhengigheten må være regulert. Dette er tilfellet for Riksrevisjonen, som har juridisk status som uavhengig. Det er et grunnleggende prinsipp at revisor skal være objektiv. Selv om Riksrevisjonen er en frittstående og uavhengig institusjon, kan den nære relasjonen mellom Stortinget og Riksrevisjonen være egnet til å påvirke den enkelte revisors objektivitet.

Med dette ser utvalget at det kan være grunner som tilsier at Riksrevisjonen ikke bør være ekstern revisor for Stortingets administrasjon.

Utvalget viser til at et revisjonsfirma vil stå i en helt uavhengig stilling overfor Stortingets administrasjon, på samme måte som overfor andre virksomheter firmaet reviderer. Utvalget viser også til at det ikke er holdepunkter for at det vil være avgjørende forskjeller i revisjonskvalitet mellom Riksrevisjonen og et større revisjonsfirma, for den revisjonen som er aktuell for Stortingets administrasjon. Revisjonskvalitet avhenger av at revisjonsfirmaet har kvalitetssikringssystemer som på alle variabler sikrer revisjonskvalitet, herunder tilstrekkelig kompetanse og revisjonsteknologi. Med unntak av Sverige gjennomføres revisjonen av parlamentene i andre nordiske land av revisjonsfirmaer.

På den annen side har Riksrevisjonen betydelig erfaring med revisjon av Stortinget og offentlig forvaltning, og Riksrevisjonens arbeid holder høy kvalitet. Det er videre en fordel om revisor av Stortingets administrasjon har forståelse av og kunnskap om politiske prosesser og Stortingets særegenhet. Utvalget har vurdert om det er forenelig med Grunnloven § 75 bokstav k at andre enn Riksrevisjonen reviderer Stortingets administrasjon. Stortingets regnskap er en del av statsregnskapet og er dermed omfattet av ordlyden «statens regnskaper» i Grunnloven § 75 k. Dette kan tale for at Riksrevisjonen ikke kan fratas sitt revisjonsoppdrag overfor Stortingets administrasjon uten grunnlovsendring. Det sentrale med § 75 k er likevel at Stortinget som bevilgende myndighet oppnevner revisorer for å kontrollere pengebruken hos statsmaktene som er mottaker av bevilgningene. Det er Stortingets kontrollbehov, med utgangspunkt i de konstitusjonelle ansvarsforholdene, som er det grunnleggende rasjonale bak ordningen. I Riksrevisjonens egen utredning om ny lov og instruks for Riksrevisjonen av april 2000, punkt 5.2.1, fremgår det i tilknytning til spørsmål om revisjon av Stortinget at det med «statens regnskaper» var ment «regnskap avlagt av de konstitusjonelt ansvarlige personer». Videre på samme sted fremgår det at Riksrevisjonen har revisjonsansvar for Stortinget og Stortingets eksterne organer, unntatt seg selv, fordi disse har et eget kapittel i statsregnskapet, men at revisjonen av disse har et «annet preg enn øvrige kontroller av statsregnskapet ettersom regnskapene etter sin art ikke er underlagt konstitusjonell kontroll (ingen statsråd kan stilles til ansvar for disponering av midlene)». De hensyn Grunnloven § 75 k bygger på, tilsier dermed ikke at Stortingets administrasjon må revideres av Riksrevisjonen. Spørsmålet om hvorvidt andre enn Riksrevisjonen kan revidere Stortingets administrasjon, har også nylig blitt vurdert av arbeidsgruppen for Riksrevisjonens rapport om byggeprosjektet Prinsens gate 26, mv. i Dokument 18 (2017–2018). Arbeidsgruppen konkluderte med at «spørsmålet er usikkert», og det ble henvist til at Grunnloven uansett kan endres.184

Utvalget deler oppfatningen om at spørsmålet er usikkert. Samtidig vil utvalget vise til at Stortingets eget syn tillegges betydelig vekt ved tolkningen av grunnlovsbestemmelser som regulerer statsmaktenes arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse. Trolig vil dette være avgjørende for om Grunnloven § 75 k er til hinder for at andre enn Riksrevisjonens reviderer Stortingets administrasjon.

Utvalget har ikke kommet til en entydig konklusjon på spørsmålet om hvorvidt revisjonen av Stortingets administrasjon kan og bør overlates til andre enn Riksrevisjonen, i praksis et privat revisjonsfirma. Hvis Riksrevisjonen fortsatt skal være revisor for Stortingets administrasjon, er det avgjørende å sikre at revisjonsoppdraget kan utføres uavhengig og upartisk, samt tilliten til dette.

Dersom revisjonen av Stortingets administrasjon skal overlates til andre enn Riksrevisjonen, anbefaler utvalget at Stortinget utreder og tar stilling til grunnlovmessigheten av dette.

184. Dokument 18 (2017–2018) s. 48.

8. Nav-ombud

8.1 Innledning

På bakgrunn av Stortingets vedtak 14. mai 2020 har Stortingets presidentskap fastsatt at utvalget som del av sitt mandat skal vurdere og komme med forslag til etableringen av et Nav-ombud, i tråd med merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 254 S (2019–2020).

Sivilombudsmannen har i brev 5. juni 2020 kommet med innspill til utvalget om hvordan et Nav-ombud kan etableres hos Sivilombudsmannen.

Slik utvalget forstår mandattilføyelsen, skal utvalget vurdere to spørsmål. Det første er om en særskilt funksjon som Nav-ombud bør tillegges Sivilombudet. Uavhengig av svaret på det første spørsmålet skal utvalget også ta stilling til hvordan funksjonen som Nav-ombud kan innrettes som en del av Sivilombudets virksomhet.

8.2 Sivilombudets virksomhet og Stortingets føringer for innretningen av et Nav-ombud

Sivilombudets kontroll med forvaltningen omfatter i dag kontroll med Nav. Kontrollen skjer primært på grunnlag av klagesaksbehandling, men ombudet kan også ta opp saker av eget tiltak. Ombudets kontroll med Nav skjer i tråd med de generelle prinsippene som ligger til grunn for ombudets kontroll med forvaltningen. Det innebærer at ombudet som hovedregel fører en etterfølgende og rettslig kontroll med Nav for å hindre at den enkelte blir urettmessig behandlet. I dette ligger det videre at ombudet ikke skal opptre som en partsrepresentant for klageren eller intervenere i pågående saker.

Utvalget har fått opplyst at Sivilombudsmannens kontor i 2019 avsluttet 652 saker som gjaldt Nav. Samme år avsluttet ombudet like under 4 000 saker totalt. Nav-sakene utgjør dermed allerede i dag en betydelig del av virksomheten, og er ombudets største saksområde.185

Stortingsflertallet har i Innst. 254 S (2019–2020) gitt en rekke føringer for innretningen av et Nav-ombud. Målsettingen med å opprette et Nav-ombud er å reelt styrke rettssikkerheten for Navs brukere, uten at det innebærer en ytterligere byråkratisering som oppleves som en flaskehals. Stortingsflertallet i komiteen fremhever også følgende i innstillingen på s. 2:

«Disse medlemmer viser til at høringen og uttalelser fra brukerorganisasjonene synliggjør behovet for god veiledning overfor brukerne i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det samme gjelder behovet for god og tydelig kommunikasjon. Feil i saksbehandlingen kan få store konsekvenser for dem som rammes. Selv om det allerede jobbes målrettet for å forbedre rutiner og saksbehandling, kan en ombudsordning for dette området både ivareta brukerne og bidra til nødvendige forbedringer. Disse medlemmer understreker at dagens lovverk allerede legger opp til god veiledning fra forvaltningens side og flere klagemuligheter. Utfordringen er derfor å håndheve dagens rettigheter for brukerne på en god måte, ikke uthule rettighetene med flere nye lag av rettigheter og byråkrati.»

Her vises det til svakheter og forbedringspunkter i Nav-systemet, som et Nav-ombud skal bidra til å avhjelpe, på individ- og systemnivå.

I innstillingen har stortingsflertallet lagt vekt på følgende momenter for hvordan ordningen bør innrettes:

  • Ombudet skal være ubyråkratisk og brukervennlig.

  • Ombudet skal være faglig uavhengig og upartisk.

  • Ombudet skal være en rettssikkerhetsgaranti og kontrollere at brukerne mottar riktig tjeneste til riktig tid.

  • Ombudet må kunne behandle saker fra både Nav og Trygderetten og uttale seg om avgjørelser fra disse forvaltningsorganene.

  • Ombudet skal ikke overta saks- eller klagebehandlingen på vegne av Nav eller Trygderetten.

  • Ombudet skal ikke overta veiledningsplikten eller andre plikter etter forvaltningsloven som påhviler Nav og Trygderetten.

  • Ombudet må ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å kunne føre en reell kontroll med arbeids- og velferdsforvaltningen.

  • Ombudet bør i stor grad basere seg på eksisterende systemer og funksjoner for forvaltningskontroll for å komme raskt på plass av hensyn til brukerne.

  • Ombudet bør samle ombudsfunksjonene for både den kommunale og statlige delen av Nav, slik at disse ikke spres.

  • Ombudet må være egnet til å avgi rapporter til Stortinget om systematiske utfordringer i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Med utgangspunkt i dette konkretiserer stortingsflertallet i komiteen enkelte sentrale sider ved innretning av et Nav-ombud som en del av Sivilombudsmannens virksomhet.

For det første vises det til at virksomheten som Nav-ombud skal foregå i tråd med eksisterende prinsipper for ombudets virksomhet. Den skal basere seg på uavhengig rettslig kontroll med forvaltningen, på grunnlag av klagesaker eller saker ombudet tar opp av eget tiltak. Funksjonen skal i utgangspunktet ivaretas med ombudets eksisterende virkemidler.

For det andre vises det til at Sivilombudsmannen skal være administrativt og juridisk ansvarlig for Nav-ombudet. Det inkluderer «styringsrett for ombudsmannen i saker på arbeids- og velferdsforvaltningens område». Dette betyr at opprettelsen av et Nav-ombud ikke skal endre på organiseringen av ombudsordningen. Som ombudets øvrige oppgaver er det derfor også naturlig at oppgaven som Nav-ombud, og de funksjoner som tilligger dette, tilkommer ombudet personlig. Ombudets oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme er implementert på tilsvarende måte.

For det tredje viser stortingsflertallet til at det bør gjøres enkelte tilpasninger i måten ombudet arbeider på dette området, jf. innstillingen s. 3:

«Disse medlemmer viser til at Sivilombudsmannens tilsyn med Nav bør styrkes, blant annet ved å opprette et eget «kontaktpunkt» for Nav-saker hos ombudsmannen og å tilpasse informasjonen på nettsidene til ombudet og informasjonsmateriellet fra Nav. Disse medlemmer mener det også er behov for å trappe opp ombudets kapasitet til å behandle det økte omfanget av klagesaker som uansett vil komme, ikke bare på arbeids- og velferdsrettens område. Dette innebærer blant annet rekruttering av flere saksbehandlere og jurister med kompetanse på trygderett. Disse medlemmer mener dette vil være avgjørende for å sikre at ombudsmannen fortsetter å levere vurderinger av høy kvalitet. Det er derfor en forutsetning at bevilgningene til ombudsmannen økes i takt med dette.»

Her ligger det tre konkrete føringer. Den første er at det opprettes et «kontaktpunkt» for Nav-saker. Hensyntatt formålet med å opprette et Nav-ombud må dette antas å innebære en ordning som gir folk enklere adgang til å klage til ombudet, og muligens også for å gi generelle tips til ombudet om opplevde feil og mangler i Nav. Den andre er at informasjon om rettigheter, klageordninger, mv., blir mer tilgjengelig. Den tredje er å styrke ombudets kapasitet, kvalitativt og kvantitativt, hvilket forutsetter økte bevilgninger.

185. Brev fra Sivilombudsmannen til utvalget til å utrede Stortingets kontrollfunksjon, 5. juni 2020.

8.3 Bør sivilombudet tillegges en særskilt funksjon som Nav-ombud?

Utvalget mener at en særskilt funksjon som Nav-ombud, i tråd med stortingsflertallets merknader i Innst. 254 S (2019–2020), ikke bør implementeres hos Sivilombudet.

Utvalget viser særlig til at implementeringen av et Nav-ombud vanskelig kan oppfylle stortingsflertallets målsettinger på en god måte, uten å fravike sentrale hovedprinsipper for ombudets virksomhet. Slik utvalget ser det, er hovedprinsippene for ombudskontrollen viktige for den autoritet og tillit ombudsordningen har i dag, som igjen er avgjørende for at ombudsordningen fungerer effektivt etter formålet. Utvalget mener at implementering av funksjonen som Nav-ombud kan bidra til å uthule utgangspunktet om at ombudet skal føre en etterfølgende og objektiv rettslig kontroll med forvaltningen. Utvalget mener også at det er en sentral side ved ombudets uavhengighet at ombudet må kunne foreta interne ressursallokeringer på bakgrunn av hvordan ombudet til enhver tid kan ivareta sitt generelle mandat mest mulig effektivt. I tillegg kommer det at Nav allerede i dag er ombudets største saksområde.

På den annen side er utvalget enig i at det kan være behov for at Navs brukere får tilgang på god informasjon og veiledning i pågående saker, og at brukernes erfaringer tilflyter Nav på en måte som gjør at de kan føre til positiv endring. Slik utvalget ser det, vil dette være en form for veiledning og interessearbeid som best kan ivaretas av andre enn sivilombudet. Det ligger utenfor utvalgets mandat å mene noe om hvem som bør ha en slik oppgave. Det vises likevel til at det er ombud i forvaltningen med interessebaserte mandat på sine områder, herunder pasient- og brukerombudene, Eldreombudet, Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet. Alternativt kan disse målsettingene også delvis oppnås gjennom å styrke informasjons- og veiledningsarbeidet i Nav.

8.4 Hvordan funksjonen som Nav-ombud eventuelt kan innrettes hos ombudet

Utvalget mener at en særskilt funksjon som Nav-ombud ikke bør tillegges Sivilombudet. For tilfellet at funksjonen som Nav-ombud likevel implementeres hos Sivilombudet, har utvalget vurdert hvordan funksjonen bør innrettes.

Dersom Nav-ombudet skal plasseres hos Sivilombudet, vil sivilombudet ha styringsrett overfor Nav-ombudet. Dette tilsier at ordningen med Nav-ombud implementeres slik at det blir en funksjon Sivilombudet har, og ikke slik at en ansatt ved ombudets kontor har tittelen «Nav-ombud». Ombudets oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme er implementert på tilsvarende måte, og det synes å ha fungert godt. Utvalget viser særlig til viktigheten av at ombudet fremstår som en samlet institusjon. Som for virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme vil det likevel være naturlig at ombudet har en ledende ansatt med Nav som dedikert ansvarsområde.

Stortingsflertallet legger opp til at Nav-ombudet implementeres innenfor rammen av de gjeldende grunnprinsippene for ombudets virksomhet. I funksjonen som Nav-ombud skal ombudet derfor drive objektiv og etterfølgende rettslig kontroll. Ombudets primære arbeidsform er å foreta undersøkelser etter klage, eller av eget tiltak. På bakgrunn av dette vil det ikke være nødvendig med egne bestemmelser i loven om funksjonen som Nav-ombud.

I tidligere stortingsutredninger og lovendringer om Sivilombudsmannen har det blitt gitt føringer om at ombudet bør prioritere bestemte områder eller arbeide på en bestemt måte innenfor visse områder. Den nærmere implementeringen har imidlertid blitt overlatt til ombudet selv. Et unntak fra dette er funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme. Her var det imidlertid spesifikke traktatbestemte krav til hvordan funksjonen skulle innrettes. I sammenheng med dette er det også et sentralt hensyn at ombudet skal utøve sitt generelle mandat uavhengig. For å ivareta sitt samlede mandat mest mulig effektivt må ombudet ha stor grad av prioriteringsfrihet. Dette er ikke til hinder for at det gis føringer om hvordan funksjonen som Nav-ombud skal ivaretas, men det må likevel tas hensyn til uavhengigheten og prioriteringsfriheten.

Hvis det likevel skal etableres et Nav-ombud som del av sivilombudets virksomhet, mener utvalget at dette bør etableres innenfor de gjeldende rammene for ombudets virksomhet. I forlengelsen av dette mener utvalget at ombudets arbeidsmåte på Nav-området bør forbli innholdsmessig som i dag. Utvalget vil dermed ikke foreslå at det særskilt institusjonaliseres en kontaktpunktordning eller en form for veilednings- eller informasjonsordning som spesifikt gjelder Nav-saker. Hvis det skal etableres en funksjon som Nav-ombud hos Sivilombudet, må det etter utvalgets syn gis økte bevilgninger slik at ombudet kan intensivere sitt nåværende arbeid på Nav-området, blant annet slik at ombudet har mulighet til å behandle flere klager og foreta flere undersøkelser av eget tiltak. I alle tilfeller mener utvalget det vil være uheldig hvis funksjonen som Nav-ombud implementeres på en måte som fraviker prinsippene om at ombudet skal drive en etterfølgende og rettslig kontroll med Nav. Selv om noe kan være vunnet ved at ombudet tar imot tips gjennom en kontaktpunktordning og gir informasjon til enkeltpersoner, vil slike ordninger samtidig kunne svekke tilliten til ombudets objektivitet og dermed gjennomslaget overfor forvaltningen. Likeledes vil det kunne oppstå uklarhet rundt formen for ombudets kontroll, herunder at den skal være etterfølgende og ikke innebære en innblanding i forvaltningens pågående saker.

9. Stortingets medvirkning og kontroll i utenriks- og sikkerhetspolitikken

9.1 Innledning

I løpet av utvalgets arbeidsperiode vedtok Stortinget å utvide utvalgets mandat til å vurdere og komme med forslag til prosedyrer for å sikre Stortingets medvirkning og kontroll med norsk utenriks- og forsvarspolitikk.

Utvalget tolker mandattilføyelsen slik at den gjelder utenrikspolitikken og den delen av forsvarspolitikken som etter gjeldende praksis er gjenstand for særlige konsultasjoner med Stortinget. Med utgangspunkt i etablert terminologi omtales denne delen av forsvarspolitikken normalt som «sikkerhetspolitikk».186 I det følgende bruker derfor utvalget «utenriks- og sikkerhetspolitikk» som tematisk fellesbenevnelse.

I vurderingen av om prosedyrene for medvirkning og kontroll bør endres, og i så fall hvordan, må utvalget ta hensyn til at graden av medvirkning og styring i utenriks- og sikkerhetspolitikken har betydning for grunnlaget for Stortingets kontroll i ettertid. Sammenlignet med andre politikkområder har utenriks- og sikkerhetspolitikken historisk sett vært samarbeids- og konsensusorientert. Det oppnås likevel ikke alltid bred enighet, og innenfor utenriks- og forsvarsprerogativet er det regjeringen som formelt treffer de endelige beslutningene.

186. Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd.

9.2 Konstitusjonelle rammer og praksis

Deler av utenriks- og sikkerhetspolitikken er regjeringens prerogativ i medhold av Grunnloven §§ 25 og 26. På prerogativenes område har regjeringen i utgangspunktet eksklusiv kompetanse til å utøve myndighet. Stortingets kompetanse til å styre og medvirke i utenriks- og sikkerhetspolitikken er dermed formelt begrenset.

Regjeringens prerogativ etter Grunnloven §§ 25 og 26 regulerer imidlertid bare den formelle vedtaksmyndigheten og det påfølgende ansvaret. Ut over dette legger prerogativet ikke begrensninger på Stortingets involvering i og behandling av utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. Siden innføringen av parlamentarismen har ikke prerogativet vært ansett til hinder for at Stortinget behandler slike spørsmål av eget tiltak eller på grunnlag av redegjørelser, meldinger og proposisjoner fra regjeringen og gir føringer gjennom vedtak.187 Regjeringens prerogativ går heller ikke lenger enn at Grunnloven stiller krav om Stortingets samtykke på en rekke viktige områder. Siden 1931 har det vært et krav om Stortingets samtykke til traktater som krever lovendring eller er av «særlig viktighet».188 For traktater som innebærer at internasjonale organisasjoner Norge er medlem av, får gjøre vedtak med direkte virkning i norsk rett, kreves det at Stortinget samtykker med minst tre fjerdedels flertall.189 Det er også enkelte sider ved utøvelsen av militær kommandomyndighet etter Grunnloven § 25 som krever Stortingets samtykke, deriblant økning eller reduksjon av forsvarsmakten og bruk av «Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene» utenfor landets grenser. I Libya-utvalgets rapport og i Innst. 226 S (2018–2019) er det påpekt at rekkevidden av enkelte av samtykkekravene i Grunnloven § 25 første ledd er til dels uklar.190 At utenriks- og sikkerhetspolitikken er regjeringens prerogativ, medfører ikke begrensninger i Stortingets kompetanse til å føre kontroll med regjeringen. Kontrollen med utenriks- og sikkerhetspolitikken foregår som utgangspunkt innenfor de alminnelige rammene som ellers gjelder for Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen. Kontrollfunksjonen på utenriksfeltet er videre forutsatt i Grunnloven § 75 g, som går tilbake til 1814. Der fremgår det at det tilkommer Stortinget «å la seg meddele de forbund og traktater som kongen på statens vegne har inngått med fremmede makter». Slike meddelelser behandles ikke av kontroll- og konstitusjonskomiteen, men av Utenriks- og forsvarskomiteen.191 Det er enkelte særlige problemstillinger som gjelder Stortingets kontroll med utenriks- og sikkerhetspolitikken, som utvalget kommer tilbake til under punkt 9.3 flg.

Stortinget styrer normalt gjennom vedtak og fører kontroll med regjeringen i ettertid. Utenriks- og sikkerhetsområdet særpreges ved at regjeringen konsulterer Stortinget før det treffes viktige avgjørelser. Siden 1917 har det som fra 2009 har navnet Den utvidete utenriks- og forsvarskomité («DUUFK») vært den sentrale arenaen for regjeringens konsultasjoner med Stortinget i saker som gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikken. Formålet med ordningen er å informere og skape grunnlag for felles forståelse gjennom fortrolige drøftelser, noe som kan bidra til å dempe konflikter og fremme konsensus. Det er omdiskutert hvorvidt regjeringen også har en konstitusjonell plikt til å konsultere Stortinget i slike saker. Stortinget fører kontroll med at regjeringen gjennomfører nødvendige konsultasjoner, og manglende eller mangelfull konsultasjon har resultert i tydelige politiske reaksjoner fra Stortinget.192

Etter Grunnloven § 82 andre ledd må ingen medlemmer av regjeringen legge frem «uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer». Regjeringens konstitusjonelle sannhetsplikt omfatter både skriftlige og muntlige opplysninger som formelt ikke bare er gitt Stortinget i plenum, men også Stortingets organer. Selv om konsultasjonene i DUUFK normalt ikke leder til et stortingsvedtak, gir likevel den konstitusjonelle sannhetsplikten i § 82 andre ledd et særlig informasjonskrav.

Utvalget vil fremheve at Stortinget kan øve innflytelse på regjeringen gjennom det parlamentariske styringssystemet, også i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Stortinget kan treffe politisk forpliktende anmodningsvedtak som gjelder regjeringens utøvelse av utenriks- og sikkerhetspolitikken. Hvis regjeringen ikke følger opp slike vedtak, kan Stortinget vedta kritikk eller i ytterste konsekvens mistillit. Såfremt konsultasjoner medfører bred oppslutning om aktuelle utenriks- sikkerhetspolitiske spørsmål, vil imidlertid denne formen for parlamentarisk styring være mindre aktuell.

187. Fredrik Sejersted Internasjonalisering og europeisering i Stortingets historie 1964–2015, red. Tore Grønlie, 2014, s. 226.

188. Grunnloven § 26 andre ledd.

189. Grunnloven § 115. I praksis har likevel Stortinget tolket dette samtykkekravet innskrenkende, slik at Stortinget i de fleste saker har samtykket til overføring av myndighet til internasjonale organisasjoner med vanlig flertall etter Grunnloven § 26 andre ledd, se Eirik Holmøyvik, «Grunnlova § 93 og læra om ‘lite inngripende’ myndigheitsoverføring i lys av nyare konstitusjonell praksis», i: Lov og rett 2011 s. 447–471.

190. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 93–95. (https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/fd/dokumenter/rapporter-og-regelverk/libya-rapporten.pdf)

191. Stortingets forretningsorden § 14 nr. 12.

192. Se blant annet Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 88. Andre eksempler er beskrevet i Stortingets historie s. 237 flg.

9.3 Nærmere om konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

DUUFK er nærmere regulert i fo. § 16. Komiteens oppgave er definert i fo. § 16 andre ledd, første punktum, der det står at:

«Den utvidete utenriks- og forsvarskomité har til oppgave å drøfte med regjeringen viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap.»

Lederen for DUUFK har rett til å sammenkalle komiteen til møte når det er nødvendig. Komitélederen innkaller til møte i DUUFK dersom en tredjedel av komiteens medlemmer anmoder om det. Det samme gjelder dersom statsministeren eller utenriksministeren anmoder om møte. Forsvarsministeren og justis- og beredskapsministeren kan anmode komitélederen om møte dersom det gjelder viktige spørsmål om henholdsvis beredskap og terrorberedskap.193 I praksis initieres de fleste møter i DUUFK ved at utenriksministeren eller forsvarsministeren anmoder komitélederen om møte.

DUUFK er et konsultativt organ som kun i «særlige tilfeller» kan gi innstilling til Stortinget. Konsultasjoner i DUUFK «bør finne sted før viktige beslutninger fattes».194 Det er retningsgivende at «i saker av større betydning for land og folk» bør mer «intime og friere drøftelser finne sted […], før enten regjering eller storting beslutter noget eller foretar noget av betydning».195 Dette synes dekkende for konstitusjonell praksis, som gir en klar forventning om at konsultasjoner skal skje før det er truffet beslutninger eller iverksatt prosesser som vil være vanskelige å reversere.196 Kjernen er at konsultasjonene må foregå på en måte og på et tidspunkt i beslutningsprosessen som lojalt ivaretar at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning. I og med at medlemmene i DUUFK ikke gis saksdokumenter i forkant av møtene, vil det ofte være nødvendig med flere møter om samme tema. Etter utvalgets syn er dette viktig for å sikre at komitémedlemmene får tid og anledning til å ta stilling til de aktuelle sakene. At «forhandlingene» i DUUFK er underlagt taushetsplikt, kan ikke anses til hinder for at komitémedlemmene drøfter og avklarer generelle problemstillinger og standpunkt i sine partigrupper. Det er heller ikke til hinder for at et medlem kan gjengi egne utsagn offentlig. Slike drøftinger eller gjengivelse av egne utsagn må ikke avsløre informasjon fra forhandlingene eller graderte opplysninger, noe som vil være brudd på taushetsplikten i medhold av fo. § 75. Normalt vil også innkalling og dagsorden være underlagt taushetsplikt.

Det er flere grunner til at drøftelsene i DUUFK skjer i fortrolighet. For det første vil de i noen tilfeller innebære behandling av graderte opplysninger. For det andre vil konsultasjonene normalt gjelde forhold som ikke er endelig avklart av regjeringen. For det tredje muliggjør slik fortrolighet drøftelser som inkluderer alle partiene på Stortinget. Foruten medlemmene av den faste utenriks- og forsvarskomiteen er alle parlamentariske ledere og stortingspresidenten medlemmer i DUUFK. Sammensetningen i komiteen og mulighetene for frie og fortrolige drøftelser understøtter formålet med DUUFK.

Møtereferatene er hemmelige i 30 år. Bestemmelser om avgradering og innsyn i referater er gitt i reglement for avgradering og avgjørelse av spørsmål om innsyn i møtereferater, protokoller og innstillinger i saker behandlet for lukkete dører i Stortinget og komiteene fastsatt 19. juni 2019.197 Ifølge reglementet skal dokumenter vurderes for avgradering senest etter 30 år. Beslutning om avgradering er delegert til Stortingets presidentskap. Presidentskapet kan også gi innsyn i referater uten at dokumentene avgraderes. Presidentskapets beslutninger treffes på bakgrunn av tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg.

Minst seks komitémedlemmer kan kreve at en sak som står på dagsordenen, legges frem for Stortinget, som da også avgjør om saken skal behandles for åpne eller lukkete dører.198

Hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker tilsier at DUUFK kun må brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte. Regjeringens generelle plikt til å informere Stortinget ivaretas ikke gjennom konsultasjoner i DUUFK. Regjeringen skal heller ikke bruke DUUFK for å unndra seg offentlig debatt om viktige spørsmål om utenriks- og sikkerhetspolitikken. Utvalget mener at dette må praktiseres strengt og være overveid nøye før leder av utenriks- og forsvarskomiteen kaller inn til møte i DUUFK.

193. Fo. § 16 fjerde ledd.

194. Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd, andre punktum.

195. Evaluering av norsk deltagelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget s. 93–95.

196. Fredrik Sejersted, kontroll og konstitusjon 2001, s. 587–589.

197. Innst. 426 S (2018–2019).

198. Stortingets forretningsorden § 16 syvende ledd.

9.4 Avklaring av konsultasjonsordningens status og innhold

Dagens konsultasjonsordning har blant annet til hensikt å sikre bredest mulig oppslutning i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Den muliggjør også innsyn i pågående beslutningsprosesser i regjeringen. Utvalget har enkelte betraktninger om behovet for klar konstitusjonell forankring av konsultasjonsordningen.

Ordningene i de andre nordiske land som det er naturlig å sammenligne seg med, Sverige, Danmark og Finland, har flere likheter med ordningen i Norge. En forskjell er at konsultasjonsordningen i andre nordiske land er grunnlovfestet som en plikt for regjeringen.

Konsultasjoner bygger på langvarig og fast praksis i Norge, men det er ikke klart om konsultasjoner er en konstitusjonell forpliktelse. Langvarig praksis gjør ikke nødvendigvis ordningen robust mot en mer polarisert politisk virkelighet enn den vi kjenner i dag. Etter utvalgets syn tilsier dette at ordningen bør sikres, og at Stortingets rolle på dette området bør synliggjøres. I forlengelsen av dette, og på bakgrunn av langvarig praksis og etablert oppfatning,199 finner utvalget grunn til å understreke at regjeringen i alle tilfeller har en parlamentarisk forpliktelse til å konsultere med DUUFK i viktige saker som nevnt i Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd.

Det er i Stortinget fremmet forslag om å grunnlovfeste at regjeringen har plikt til å konsultere Stortinget i viktige utenrikspolitiske saker.200 Det er imidlertid ikke naturlig for utvalget å ta konkret stilling til et foreliggende grunnlovsforslag.

199. Se bl.a. Andenæs og Fliflet Statsforfatningen i Norge 11. utgave, Oslo 2017, s. 365.

200. Dokument 12:27 (2019–2020).

9.5 Konsultasjoner om norsk deltakelse i internasjonale organisasjoner og samarbeid

Regjeringens handlinger og disposisjoner i internasjonale organisasjoner og samarbeid kan være av slik viktighet at Stortinget eller Stortingets organer bør konsulteres.

Den samlede deltakelsen over tid kan være av stor betydning, og det må kontinuerlig vurderes om deltakelsen er av slik viktighet at det skal konsulteres med Stortinget. For spørsmål som gjelder EØS og tilgrensende temaer, er dette institusjonalisert gjennom Europautvalget i fo. § 17.

9.6 Mindretallsrettigheter i DUUFK

I et møte i DUUFK kan seks av komiteens medlemmer beslutte at en sak som står på dagsordenen, fremlegges for Stortinget. Utvalget vil peke på at mangelen på sakspapirer i forkant av møtene, og ikke utfyllende innkallinger, kan gjøre det krevende å mobilisere et slikt mindretall i møtene. I praksis brukes denne mindretallsretten sjelden. Etter hva utvalget er kjent med har mindretallsretten blitt brukt fem ganger siden 1984 og senest i 2010. Utvalget antar imidlertid at mindretallsretten kan bidra til å forebygge at regjeringen legger frem saker for DUUFK som burde blitt lagt frem for Stortinget. Behandlingen i Stortinget kan skje for både åpne og lukkete dører. DUUFK har per i dag 22 medlemmer, og mindretallsrettigheten tilkommer da 27 pst. av komiteens medlemmer, som er færre enn en tredjedel, som normalt kreves for å påberope mindretallsrettigheter i en komité.

Retten til å legge en sak frem for Stortinget ble vurdert i 2001. Det medførte at det berettigede mindretallet ble endret fra fire til seks medlemmer. Begrunnelsen den gang var at DUUFK hadde 27 medlemmer, og at fire medlemmer da bare utgjorde 14,5 pst. av komiteen.

Særlige forhold ved DUUFK som kan begrunne at et relativt lite mindretall kan kreve saken fremlagt for Stortinget, er at konsultasjonene i DUUFK er fortrolige, og at det normalt ikke gis innstilling til Stortinget. Mindretallsretten i DUUFK vil kunne utløses av en lavere andel representanter enn det som ellers er tilfellet i komiteene. Det vises også til utvalgets omtale av internasjonale anbefalinger om parlamentariske mindretallsrettigheter i rapporten punkt 3.4.3.

Utvalget har drøftet om det berettigede mindretallet bør reduseres fra seks til fem medlemmer, men har ikke kommet til enighet om å endre antallet.

9.7 Stortingets medvirkning i beslutninger om militæroperasjoner i utlandet

I nyere tid har spesielt Libya-utvalgets utredning om norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011 aktualisert spørsmål om Stortingets medvirkning i regjeringens beslutninger om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet. Det har vært fast praksis at regjeringen konsulterer Stortinget før det treffes beslutning om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet.201 Det har blitt diskutert i Stortinget og fremmet grunnlovsforslag om at Stortinget ikke bare må konsulteres, men også samtykke i norsk deltakelse i utenlandske militæroperasjoner. 202

Det er i dag uklarhet rundt rekkevidden av gjeldende krav til Stortingets samtykke for å bruke norske styrker i utlandet og forbudet mot å overlate norske styrker i «fremmede makters tjeneste». Ordlyden i Grunnloven § 25 er foreldet og gjenspeiler ikke rettsoppfatningen om hva som er de gjeldende rammene og prosedyrene for norske militæroperasjoner i utlandet.203 Utvalget er kjent med at det er fremmet grunnlovsforslag som tar sikte på å avklare disse spørsmålene.204

Utvalget er av den oppfatning at det er uheldig at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår som uklare og lite anvendelige i dag. Beslutninger om bruk av militærmakt i utlandet vil kunne ha store og alvorlige konsekvenser for samfunnet og enkeltmennesker. Utvalget vil understreke at de konstitusjonelle kompetansereglene for dette bør være klare, særlig med hensyn til beslutningskompetanse og beslutningsprosedyrer, slik at det unngås tvil om slike beslutningers konstitusjonelle og demokratiske legitimitet.

Når det gjelder beslutning om militæroperasjoner i utlandet, merker utvalget seg at det i nordiske land det er naturlig å sammenligne seg med, er et krav om parlamentarisk samtykke. I Danmark må parlamentet samtykke i deltakelse i utenlandske militæroperasjoner. I Sverige må regjeringen på tilsvarende måte innhente Riksdagens samtykke, med mindre deltakelsen skjer på grunnlag av lov Riksdagen har vedtatt eller traktat Riksdagen har samtykket i.205 I Finland treffer presidenten beslutninger om krig og fred, med Riksdagens samtykke.206

At regjeringen innhenter slikt samtykke, er historisk sett heller ikke fremmed i Norge. Frem til 1945 var det fast praksis at Stortinget ble bedt om å samtykke i norsk deltakelse i militæroperasjoner i utlandet, men uten at det ble ansett konstitusjonelt påkrevet. Praksis de siste tiårene, med skiftende regjeringer, har vært at DUUFK konsulteres forut for beslutningen, og at det gis en redegjørelse til Stortinget etter at beslutningen er tatt.207 Stortinget har tolket Grunnloven slik at den ikke krever Stortingets samtykke for bruk av norske styrker i internasjonale militæroperasjoner, noe som ble bekreftet i 2001.208 Samtidig vil utvalget vise til det parlamentariske styringssystemet og påpeke at det her, som med andre viktige beslutninger, vil være helt sentralt at regjeringen har tilstrekkelig støtte fra Stortinget.

Norge har deltatt i og kan delta i ulike militæroperasjoner i utlandet på ulikt grunnlag. I mange tilfeller vil slik deltakelse ha parlamentarisk forankring i den forstand at Stortinget har samtykket i traktat som deltakelsen skjer på grunnlag av. Det vil typisk gjelde NATO- og FN-operasjoner. Grunnlaget for slik deltakelse kan likevel være omstridt, blant annet på grunn av uklarheter eller innsigelser knyttet til de aktuelle traktatorganenes beslutninger om å iverksette militæroperasjoner. Det kan derfor oppstå situasjoner hvor militæroperasjoner iverksettes i traktatorganenes regi, men uten tilstrekkelig folkerettslig grunnlag. I så fall kan ikke Stortingets traktatsamtykke nødvendigvis anses å gi parlamentarisk grunnlag for deltakelsen.

For å sikre demokratisk legitimitet mener utvalget at det kan være tilrådelig at regjeringen, i tillegg til å konsultere, påser at beslutninger om å delta i militæroperasjoner i utlandet har klar parlamentarisk forankring.

Utvalget tar ikke stilling til om det bør grunnlovfestes krav til samtykke for deltakelse i militæroperasjoner i utlandet eller i hvilken form. Utvalget vil likevel peke på at dette er et sentralt spørsmål som bør vurderes nærmere.

201. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 87.

202. Se debatten i forbindelse med Norges deltakelse i operasjon «Enduring Freedom» i Afghanistan i 2001 i St.tid. (2001–2002) s. 602 flg.

203. Innst. 226 S (2018–2019).

204. Dokument 12:27 (2019–2020).

205. Regeringsformen 15 kap. § 16.

206. Finlands grundlag § 93.

207. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 87 og s. 247–248.

208. Spørsmålet kom prinsipielt på spissen i Stortinget i forbindelse med Norges deltakelse i operasjon «Enduring Freedom» i Afghanistan i 2001 i St.tid. (2001–2002) s. 602 flg.

9.8 Stortingets kontroll med militæroperasjoner i utlandet

Stortingets etterfølgende kontroll med regjeringens beslutninger og gjennomføring av militæroperasjoner i utlandet er særlig viktig. Det er avgjørende at regjeringen gir Stortinget utfyllende og tilstrekkelige informasjon om faktiske forhold og vurderinger og treffer beslutninger med klare og etterprøvbare rammer.

Kravet om statsrådsbehandling i Grunnloven § 28 skal blant annet sikre Stortingets forutsetninger for å føre etterfølgende kontroll med regjeringen. Forslag til vedtak må begrunnes av den fagansvarlige statsråden i form av et statsrådsforedrag.209 Statsrådsforedraget og vedtak i statsrådet protokolleres i form av en referat- og vedtaksprotokoll og sendes til Stortinget.210 Protokollen skal gi Stortinget grunnlag for å føre kontroll med regjeringens beslutninger. Rutinemessig oversendes protokollene Stortinget en gang i halvåret, hvor de behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen som gir innstilling til Stortinget.211 Stortinget kan også til enhver tid kreve å få statsrådsprotokollene oversendt.212

Når det konkret gjelder kongelige resolusjoner om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet, herunder statsrådsforedraget, mener utvalget at de forannevnte hensynene tilsier at foredragene må utformes på en måte som gir Stortinget et konkret og klart grunnlag for etterfølgende kontroll. Utvalget viser til Libya-utvalgets anbefalinger på dette punktet, som etter utvalgets syn er en konkretisering av gjeldende konstitusjonell rett for statsrådsforedrag om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet.213 Det innebærer at slike statsrådsforedrag blant annet må inneholde vurderinger av de folkerettslige og konstitusjonelle sidene ved deltakelsen samt målsettinger og varigheten av innsatsen.

209. Grunnloven § 28.

210. Grunnloven § 75 f. Se også retningslinjer fra Statsministerens kontor Om statsråd – forberedelse av saker til statsråd, 2017 s. 77, samt regjeringsinstruksen § 4.

211. Stortingets forretningsorden § 14 nr. 8 bokstav a; retningslinjer fra Statsministerens kontor Om statsråd – forberedelse av saker til statsråd, 2017 s. 77.

212. Grunnloven § 75 f.

213. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 174.

9.9 Riksrevisjonen og møtereferater fra DUUFK

Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen, herunder deler av forvaltningen som utøver utenriks- og sikkerhetspolitikken. Et sentralt tema i Riksrevisjonens kontroll vil ofte være om regjeringen har informert Stortinget om aktuelle forhold som undersøkes. Fordi møtereferatene i DUUFK er hemmelige i 30 år, har det i praksis vært et problem at Riksrevisjonen ikke har kunnet gjøre seg kjent med om og hvordan Stortinget er informert. Riksrevisjonen kan søke om innsyn i møtereferatene i DUUFK i medhold av reglement for avgradering og avgjørelse av spørsmål om innsyn i møtereferater, protokoller og innstilling i saker som er behandlet for lukkete dører i Stortinget og komiteene fastsatt 19. juni 2019.214 I medhold av dette regelverket kan Stortingets presidentskap, etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, samtykke i at Riksrevisjonen gis innsyn. Gitt Riksrevisjonens særlige rolle er det, slik utvalget ser det, ikke avgjørende hensyn som taler mot at Riksrevisjonen kan gis innsyn i møtereferatene fra DUUFK forutsatt at det påhviler Riksrevisjonen taushetsplikt om disse. Utvalget mener at det ved avgjørelsen av om Riksrevisjonen skal gis innsyn må tas særlig hensyn til Riksrevisjonens rolle og i hvilken grad informasjonstilgangen er konkret begrunnet og nødvendig for kontrollarbeidet.

214. Innst. 426 S (2018–2019).

9.10 Stortingets interparlamentariske delegasjoner

Stortinget har i dag ti interparlamentariske delegasjoner: Delegasjonen for arktisk parlamentarisk samarbeid, Delegasjonen for forbindelser med Europaparlamentet, Delegasjonen til det parlamentariske partnerskapet Asia-Europa, Den interparlamentariske union, Europarådets parlamentariske forsamling, Felles parlamentarikerdelegasjon til EFTA og EØS, Konferanse om EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, NATOs parlamentariske forsamling, Nordisk råd og OSSEs parlamentariske forsamling.215 Disse organene er ulike både i størrelse, i formål, i arbeidsform og i de nasjonale delegasjonenes stilling.

De interparlamentariske delegasjonene oppnevnes av Stortinget og består av stortingsrepresentanter. Delegasjonene deltar i ulike former for internasjonalt parlamentarisk samarbeid. Gjennom dette deltar delegasjonene i utenrikspolitiske diskusjoner i internasjonale fora, men til dels også nasjonalt. Det er få formelle regler for delegasjonenes virksomhet. De er ikke regulert i forretningsordenen og har heller ikke annet formelt grunnlag som tilsier at de kan anses som organer for Stortinget, blant annet i relasjon til regjeringens opplysningsplikt.

I utvalgsperioden har utvalget mottatt en henvendelse fra Delegasjonen for arktisk parlamentarisk samarbeid om formatet for den halvårlige nordområdedialogen med utenriksministeren. Det vises til at nordområdedialogen siden 2013 har utviklet seg til å bli en møteplass der regjeringsmedlemmer og parlamentarikere informerer hverandre om relevante aktiviteter og møter og tar opp utviklingstrekk ved samarbeidet i nord. Ledere og enkeltmedlemmer i andre delegasjoner, samt andre interesserte stortingsrepresentanter, inviteres til å delta i nordområdedialogen. I brevet reises det blant annet spørsmål om offentlighet rundt disse møtene samt prosedyrer for invitasjon, innkalling og fastsettelse av dagsorden.

Utvalget antar at problemstillingene som tas opp i brevet, kan være illustrerende for situasjonen i flere av de interparlamentariske delegasjonene som følge av at virksomheten i delegasjonene i liten grad er regulert. Utvalget erfarer at det også er andre problemstillinger knyttet til slike delegasjoner. Avhengig av den konkrete delegasjonen kan det være uklart hvilken rolle den enkelte representant skal ha, herunder om representanten skal opptre selvstendig, på vegne av en politisk gruppering i organet eller på vegne av den samlede delegasjonen. For sistnevnte tilfelle kan det være grunn til å vurdere rutiner for forhåndsmøter for å avklare problemstillinger og felles standpunkt.

Ettersom den samlede virksomheten i de internasjonale delegasjonene har utviklet seg til å bli omfattende og kan spille en viktig realpolitisk rolle når det gjelder informasjonsflyt og innflytelse i utenrikspolitiske spørsmål, mener utvalget at det kan være grunn til å vurdere om interparlamentariske delegasjoner bør reguleres nærmere i Stortingets forretningsorden. Utvalget mener at dette vil være en naturlig oppgave for Stortingets reglementskomité.

215. https://www.stortinget.no/no/Representanter-og-komiteer/Internasjonalt-arbeid/

10. Forslag til lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven)

10.1 Innledning

10.1.1 Mandat og føringer for utarbeidelsen av lovforslaget

I henhold til mandatet romertall IV bokstav c skal utvalget utarbeide en ny lov til erstatning for gjeldende lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven) av 1962. Mandatet gir sentrale føringer for utarbeidelsen av lovforslaget og gjengis her:

«Utvalget skal utarbeide ny lov til erstatning for gjeldende lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven). Utvalget skal her ta utgangspunkt i Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport om behov for endringer i sivilombudsmannsloven avgitt 4. juli 2018, samt de føringer som er gitt ved kontroll og konstitusjonskomiteens behandling av denne, jf. Innst. 223 S (2018–2019) fra konstitusjonskomiteen om Sivilombudsmannens Arbeidsgrupperapport om endringer i sivilombudsmannsloven og Dokument 19 (2017–2018) punkt 6 i rapport til Stortingets presidentskap fra utvalg nedsatt for å vurdere prosessen og valgbarheten til medlem i de komiteer, utvalg og nemnder som Stortinget oppnevner.»

I løpet av utvalgsperioden har Stortinget truffet vedtak om å be Stortingets presidentskap endre utvalgets mandat, slik at utvalget vurderer og kommer med forslag til etableringen av et Nav-ombud, i tråd med merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 254 S (2019–2020).216 Dette ble fulgt opp av presidentskapet i brev til utvalget 28. mai 2020. Flertallets merknader i innstillingen legger opp til at funksjonen som Nav-ombud skal tillegges Sivilombudet, i hovedsak innenfor hovedtrekkene ved ombudsordningen, men med enkelte tilpasninger. Utvalget har konkludert med at Sivilombudet ikke bør få en særskilt funksjon som Nav-ombud. Utvalget har likevel skissert en modell for hvordan en slik funksjon kan implementeres hos ombudet. Dette er drøftet i rapporten kapittel 8.

I Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport om endringer i sivilombudsmannsloven foreslås en til dels omfattende revisjon av dagens lov. Endringsforslagene tar sikte på å ivareta at ombudet har et godt og oppdatert regelverk for virksomheten. Dertil er de materielle endringsforslagene hovedsakelig basert på erfaringer og behov som har oppstått i virksomheten. I tillegg til dette har arbeidsgruppen foreslått endringer for å gjøre regelverket mer pedagogisk og for å heve den lovtekniske kvaliteten. Herunder foreslår arbeidsgruppen å oppheve Stortingets instruks for Sivilombudsmannen og overføre bestemmelser derfra til loven. Arbeidsgruppen har avgrenset sitt arbeid mot en mer «grunnleggende gjennomgang av ombudsmannsordningen og lovens prinsipper».217 Hovedtrekkene i den gjeldende ordningen er dermed ikke foreslått endret.

I kontroll- og konstitusjonskomiteens behandling av arbeidsgrupperapporten i Innst. 223 S (2018–2019) er det gitt videre føringer for lovarbeidet. Generelt påpeker komiteen at det grundige arbeidet som er gjort i arbeidsgrupperapporten, taler for at det vedtas en ny lov og ikke en endringslov. Komiteens utgangspunkt er at arbeidsgruppens forslag bør ligge til grunn for lovforslaget. Spesifikt ber også komiteen om at følgende temaer vurderes:

  • institusjonens navn,

  • endringer i rekrutteringsprosessen for å sikre ombudsmannens legitimitet og faglige nivå,

  • varigheten av vervet,

  • om oppnevningsperioden fortsatt bør knyttes til stortingsperioder, og

  • behov for at ombudsmannen får enkelte unntak fra personopplysningsloven.

I tillegg ber komiteen mer generelt om en avklaring av ombudets forhold til lovgivning med tilknyttede tilsyns- og kontrollorganer som er del av forvaltningen.

Når det gjelder ombudets tilgang på opplysninger fra forvaltningen, legger komiteen til grunn at det er «av avgjørende betydning at ombudet har tilgang til relevante opplysninger i en aktuell sak». Denne uttalelsen er naturlig å se i sammenheng med spørsmålet om rekkevidden av ombudsmannens tilgang på opplysninger fra forvaltningen.

The European Commission for Democracy through Law, heretter kalt Veneziakommisjonen, er et rådgivende organ for Europarådet i konstitusjonelle spørsmål. Kommisjonen gir råd til Europarådets medlemsland om grunnlovsendringer og andre konstitusjonelle spørsmål. Kommisjonen utarbeider også tematiske rapporter og anbefalinger på bestemte områder.218 Principles on the Protection and Promotion of the Ombudsman Institution («Venezia-prinsippene») er en slik anbefaling, som ble publisert i 2019. Dokumentet fastsetter generelle prinsipper og føringer for ombudsmannsordningen. Det bygger blant annet på kommisjonens tidligere anbefalinger, resolusjoner fra FNs generalforsamling samt konsultasjoner med FNs høykommissær for menneskerettigheter, OSCE og andre internasjonale organisasjoner. Anbefalingen har også fått tilslutning fra Europarådets parlamentarikerforsamling, som har anbefalt at Europarådets ministerkomité arbeider for å implementere prinsippene i Europarådets medlemsland.219 Prinsippene er ikke rettslig bindende for Norge, men må anses som sterkt forankrede anbefalinger. Det er derfor naturlig at det ses hen til disse i arbeidet med ny lov om ombudet.

Etter utvalgets syn tilsier de forannevnte føringene at det foretas en helhetlig gjennomgang av den gjeldende sivilombudsmannsloven, og at det foreslås en ny lov som viderefører hovedtrekkene og hovedprinsippene i den gjeldende ombudsordningen. Det foreslås likevel enkelte materielle endringer sammenlignet med gjeldende lov, da særlig på bakgrunn av arbeidsgrupperapporten og kontroll- og konstitusjonskomiteens merknader til denne, men også på bakgrunn av problemstillinger som ellers har kommet frem i utvalgsarbeidet.

216. Vedtak nr. 572 14. mai 2020.

217. Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport av 4. juli 2018 om endringer i sivilombudsmannsloven, s. 5.

218. Norges institusjon for menneskerettigheter, Menneskerettslige rammer for domstolenes uavhengighet 2018, s. 20–21.

219. Europarådets parlamentarikerforsamling, Rec. 2163 (2019).

10.1.2 Høringsinnspill

I kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling 223 S (2018–2019), som legger sentrale føringer for utarbeidelsen av ny lov til erstatning for gjeldende sivilombudsmannslov, fremgår det at forslag til ny lov bør sendes på høring. Utvalget sendte sitt forslag til lov om Stortingets ombud for forvaltningen (sivilombudsloven) på høring 5. oktober 2020 med høringsfrist 20. desember 2020. Høringen ble gjennomført ved offentliggjøring av forslaget på Stortingets nettsider med åpen invitasjon om å komme med høringsinnspill. Forslaget ble også sendt direkte til utvalgte høringsinstanser. Utvalget har mottatt høringsinnspill fra departementene og underliggende forvaltningsorganer v/ Justis- og beredskapsdepartementet (heretter «departementene»), Riksadvokaten, Utlendingsnemnda (UNE), Datatilsynet, Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM), Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO), Barneombudet, Sivilombudsmannen, Kommunesektorens organisasjon (KS) Advokatforeningen, Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Norsk Journalistlag og advokat Håkon Pinderød Eliassen.

Høringsinstansenes konkrete innspill omtales nedenfor i de sammenhengene de er relevante og har foranlediget endringer eller nærmere vurderinger.

10.2 Lovendringer og tidligere gjennomganger av ordningen

Gjeldende lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen ble vedtatt 22. juni 1962. Siden da har loven og instruksen blitt endret flere ganger. De fleste endringene har i seg selv vært mindre omfattende. Totalt sett har likevel endringene medført at regelverket er ganske forskjellig i dag i forhold til loven som ble vedtatt i 1962. Hovedtrekkene i ordningen er likevel videreført.

Det har bare blitt foretatt én mer helhetlig gjennomgang av loven. I 1977 nedsatte Stortingets presidentskap et utvalg for å utrede endringer i ordningen med Stortingets ombudsmann for forvaltningen, det såkalte «Schei-utvalget». Utvalget behandlet blant annet spørsmål om valg av ombudsmann, valgvilkår og funksjonsperiode, ombudsmannens arbeidsområde og ombudsmannens adgang til forvaltningens dokumenter. Dette resulterte i enkelte endringer i ombudsmannsloven og instruksen. Utvalget la også enkelte prinsipielle føringer for ombudets arbeidsform.

En større endring i sivilombudsmannsloven kom i 2013 da ombudsmannen ble tillagt oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme i henhold til tilleggsprotokoll til FNs torturkonvensjon («OPCAT»).220 Tilleggsprotokollen forplikter Norge til å ha et nasjonalt besøksorgan for å forebygge tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling på steder hvor personer er frihetsberøvet.

220. Sivilombudsmannsloven § 3a, jf. Prop. 159 L (2012–2013).

10.3 Stortingets alminnelige instruks

I sivilombudsmannsloven § 2 fremgår det at Stortinget fastsetter alminnelig instruks for ombudets virksomhet. Den gjeldende instruksen ble vedtatt av Stortinget 19. februar 1980, på bakgrunn av Schei-utvalgets utredning. I Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport er det foreslått at den nåværende instruksen oppheves, og at enkelte bestemmelser fra instruksen inntas i loven. I arbeidsgrupperapporten på s. 8 fremgår følgende:

«Da ombudsmannsloven trådte i kraft, ble det gitt en midlertidig instruks. Etter Schei-utvalgets utredning og forslag fastsatte Presidentskapet 19. februar 1980 ny instruks.

Schei-utvalget påpekte at det ikke var noen gjennomført stoffordeling mellom loven og den midlertidige instruksen. Utvalget søkte derfor å trekke en mer markert grense for dette, noe også stortingskomiteen påpekte behov for. Det ble likevel ikke foretatt noen utdyping av hvilke momenter det ble lagt vekt på ved fordelingen av stoffet.

Når det nå er flere forhold som foranlediger en gjennomgang av lov og instruks, er det samtidig funnet grunn til å gjøre en ny vurdering av fordelingen av stoffet mellom lov og instruks.

Lov og instruks fremstår etter arbeidsgruppens mening som et uoversiktlig regelverk – dels med dobbeltbehandling. Noen av bestemmelsene i instruksen er av såpass prinsipiell eller sentral karakter at de bør stå i loven. Siden gjennomgangen i 1978 har det skjedd en utvikling på mange områder, som gjør flere av bestemmelsene lite tidsmessige. Forvaltningsloven hadde bare vært i kraft i ti år den gangen, og det synes å ha vært et større behov for å nedfelle forhold om saksbehandlingen som i dag mer oppfattes som selvfølgeligheter. Den teknologiske utviklingen gjør også at flere bestemmelser passer dårlig. Videre har det vært en utvikling mht. lovteknikk og krav til klare regler og klart språk.

I rapporten foretas det en gjennomgang av alle bestemmelsene i instruksen, sammenholdt med loven. På denne bakgrunn foreslår arbeidsgruppen at instruksen oppheves og at noen av bestemmelsene overføres til loven. Det må for øvrig antas at en lovtekst er lettere tilgjengelig enn en instruks – både for rettsanvendere og for publikum. Et tilleggsargument er at instrukser nå anses å ha en noe uklar juridisk og rettskildemessig status. Det nevnes at instruksen for EOS-utvalget er opphevet. Ombudsmannsloven er en forholdsvis kort lov og kan derfor sies å 'tåle' tilføyelse av noen bestemmelser.

Som det fremgår av pkt. 3.2.3, foreslår arbeidsgruppen at lovens § 2 fortsatt har hjemmel for Stortinget til å gi instruks for ombudsmannen.»

Utvalget er enig i arbeidsgruppens vurderinger. I utformingen av forslag til bestemmelser i lovforslaget vil utvalget ta utgangspunkt i arbeidsgruppens konkrete forslag om å flytte enkelte bestemmelser fra instruksen til loven.

10.4 Oversikt over strukturen i lovforslaget

Utvalget mener det er naturlig at loven struktureres på en annen måte enn i dag for å gjøre regelverket mer pedagogisk og for å heve den lovtekniske kvaliteten.

Sivilombudet skal være en lavterskelordning for enhver som mener seg urettmessig behandlet av forvaltningen. Samtidig skal ombudet kunne ta opp saker av eget tiltak og ivareta oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme. Loven må nødvendigvis også ha bestemmelser om institusjonelle og administrative forhold som er prinsipielt viktige, men som kan være av mindre praktisk betydning for den som ønsker å finne ut om det er grunn til å klage til ombudet. Det er derfor viktig at loven struktureres og utformes på en måte som gjør det enkelt å forstå hva Sivilombudet er, hva Sivilombudet kan gjøre, hvordan man kan klage til ombudet, og hvordan en klage blir behandlet. Selv om informasjon om ombudsordningen også langt på vei kan ivaretas gjennom Sivilombudets informasjon på internett og andre steder, er det et selvstendig poeng at loven selv er lett tilgjengelig når det gjelder disse spørsmålene.

For å oppnå dette foreslås loven inndelt i kapitler med følgende inndeling av lovstoffet: kapittel 1 Mandat, oppgaver, arbeidsområde og forholdet til Stortinget og forvaltningen; kapittel 2 Klage til Sivilombudet og behandling av klage; kapittel 3 Saker som tas opp av eget tiltak; kapittel 4 Nasjonal forebyggende mekanisme; kapittel 5 Generelle bestemmelser om Sivilombudets virksomhet; og kapittel 6 Ombudsvervet.

10.5 Endring av ombudets tittel

I Grunnloven § 75 bokstav l fremgår det at Stortinget skal utnevne «en person» som skal føre kontroll med forvaltningen for å hindre at det begås urett mot den enkelte borger.

Institusjonens gjeldende lov heter «lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen (sivilombudsmannsloven)». Etter loven § 1 er også «Sivilombudsmannen» formell tittel på Stortingets ombudsmann for forvaltningen. I loven for øvrig brukes i hovedsak «ombudsmannen». Annen lovgivning bruker betegnelsen «Stortingets ombudsmann for forvaltningen».221 I institusjonens egne dokumenter og på nettsiden brukes «Svilombudsmannen». I hovedsak er det denne benevnelsen som brukes i offentlig omtale.

Utvalget har kommet til at tittelen bør endres. Sentrale hensyn for utvalget er at tittelen bør være kjønnsnøytral og allment gjenkjennelig med utgangspunkt i dagens tittel.

Det vises til at Stortinget har vedtatt å be regjeringen om å innføre kjønnsnøytrale titler i alle statens virksomheter.222 Det er blant annet på denne bakgrunn naturlig at det samme gjennomføres for Stortingets eksterne organer. Det vises også til at øvrige offentlige institusjoner i Norge som bruker ombudsbetegnelsen, i hovedsak bruker den kjønnsnøytralt. Utvalget er for øvrig enig i betraktningene som ligger til grunn for at slike navn og titler bør være kjønnsnøytrale.

Hensynet til allmenn gjenkjennelighet tilsier etter utvalgets syn at det bør være enkelt å forstå at den nye kjønnsnøytrale betegnelsen refererer til den nåværende Sivilombudsmannen. Det er et grunnleggende ideal at ombudet skal være et lavterskeltilbud som er lett tilgjengelig for folk. Det vil være uheldig hvis en navneendring vanskeliggjør dette ved å bidra til usikkerhet om hvor man skal henvende seg for å klage på forvaltningen. Det vises også til at den generelle betegnelsen «ombud» er utbredt i Norge og internasjonalt for offentlige organer med lignende funksjoner som Sivilombudsmannen.

Det har tidligere blitt fremmet forslag om å endre korttittelen fra Sivilombudsmannen til Sivilombudet. I april 2019 ble det fremmet forslag i Stortinget om at «Sivilombudsmannen endres til Sivilombudet». Forslaget var en forskuttering av dette utvalgets arbeid med ny lov og ble nedstemt. «Sivilombudet» ble også foreslått i 1978 av et mindretall i Schei-utvalget. Flertallets motforestilling den gang var hovedsakelig at begrepet «ombudsmann» var utbredt og hadde befestet seg internasjonalt og i Norge.223 «Ombudsmann» er fortsatt utbredt internasjonalt, men i Norge har man begynt å bevege seg bort fra den kjønnsbestemte delen av betegnelsen. Det gjelder særlig offentlige organer med ombudstittel, herunder Barneombudet, Likestillings- og diskrimineringsombudet, pasient- og brukerombudene og Eldreombudet. Det er naturlig at denne utviklingen også følges for Sivilombudsmannen.

På bakgrunn av dette har utvalget vurdert en rekke ulike navnealternativer. Det er sett hen til parlamentariske ombud i andre land, andre offentlige institusjoner i Norge som bruker ombudsbetegnelsen, samt tidligere forslag til navneendringer. I brev til utvalget 3. desember 2019 har også Sivilombudsmannen kommet med innspill til ulike alternativer.

Utvalget mener at begrepet «sivil» er et sentralt kjennemerke ved dagens tittel som bør videreføres for at den nye tittelen skal være gjenkjennelig. Når det er dette hensynet som er avgjørende, kan det ikke ha nevneverdig betydning at betegnelsen opprinnelig var ment som en markering av avgrensningen mot Forsvaret. I alle tilfeller er ombudets hovedoppgave primært å ivareta den «sivile» befolkningens rettigheter overfor forvaltningen.

Utvalget mener at hensynet til kjønnsnøytralitet og gjenkjennelighet best ivaretas ved langtittelen «Stortingets ombud for forvaltningen» og kortittelen «Sivilombudet». I lovforslaget vil utvalget flere steder også bruke den generelle betegnelsen «ombudet».

Flere av høringsinstansene har kommentert utvalgets forslag til ny tittel. LDO, Barneombudet og departementene foreslår «Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen» som alternativ langtittel. Utvalget er enig i at dette er en mer presis og dekkende langtittel, og har endret sitt forslag i tråd med dette. LDO og Barneombudet foreslår videre korttittelen «Forvaltningsombudet». Utvalget har som nevnt vurdert en rekke ulike tittelalternativer, med utgangspunkt i hensynene som er redegjort for foran, og fastholder sitt forslag til korttittel.

221. Se bl.a. forvaltningsloven § 4 fjerde ledd, offentleglova § 2 tredje ledd, rettshjelploven § 16 første ledd nr. 13.

222. Vedtak 497 (2018–2019). Forslag nr. 1 fra Anette Trettebergstuen på vegne av Arbeiderpartiet. (https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=75910)

223. Dok. nr. 9 (1977–78).

10.6 Ombudets mandat og oppgaver

10.6.1 Innledning

Ombudsordningen og ombudets generelle mandat følger av Grunnloven § 75 l. Formålet med ordningen er videre regulert i gjeldende lov § 3. Oppgavene ombudet skal utføre innenfor det overordnede mandatet og for å oppfylle formålet med ordningen, er fastsatt i gjeldende § 5, hvor det fremgår at ombudet kan ta opp saker av eget tiltak eller etter klage. Videre følger det av gjeldende § 3 a at ombudsmannen er nasjonal forebyggende mekanisme som beskrevet i artikkel 3 i valgfri tilleggsprotokoll av 18. desember 2002 til FNs torturkonvensjon.

Utvalget foreslår å videreføre gjeldende rett. Utvalget foreslår imidlertid at innholdet i de forannevnte bestemmelsene fordeles mellom én bestemmelse som angir ombudets overordnede mandat, og én bestemmelse som angir oppgavene ombudet skal utføre for å ivareta mandatet. Dette vil bidra til å synliggjøre og konkretisere hva formålet med ombudsordningen er, og hvordan ordningen er innrettet for å ivareta dette formålet.

10.6.2 Ombudets mandat

Ombudets overordnede mandat og formål er fastsatt i Grunnloven § 75 bokstav l. Der fremgår det at ombudet skal «føre kontroll med den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste, for å søke å sikre at det ikke øves urett mot den enkelte borger». Dette skal skje «på en måte som er nærmere bestemt i lov».

Den likelydende formålsangivelsen i gjeldende lov § 3 og Grunnloven § 75 l om å «søke å sikre at det ikke begås urett mot den enkelte borger», går tilbake til vedtakelsen av sivilombudsmannsloven i 1962. Meningen med bestemmelsen var å angi «målsettingen» for alle deler av ombudets virksomhet.224 Hva som nærmere ligger i målsettingen om å sikre at det ikke begås urett mot den enkelte, er særlig synliggjort i Forvaltningskomiteens begrunnelse for å innføre ombudsmannsordningen:225

«En norsk ombudsmann må ha som oppgave å søke å styrke og trygge den enkeltes rettsstilling i forholdet til forvaltningen. (…) Det sterkeste og som det synes avgjørende argument for å innføre ombudsmannsordningen er at forvaltningens vekst og økede makt, gjør det nødvendig med større rettssikkerhetsgaranti for den enkelte borger. Både den politiske, den konstitusjonelle kontroll og domstolkontrollen er hver for seg viktige og uunnværlige garantier. Men ved siden av disse er det under den samfunnsutvikling som pågår, også plass og behov for den sikkerhet og hjelp som en ombudsmannsordning kan gi. Særlig gjelder dette for vårt land (som i Danmark) hvor domstolkontrollen tilligger de ordinære domstoler. Et saksanlegg er besværlig og kostbart, og det er ikke alltid så lett for den alminnelige mann å gå denne vei. (…)

Sin største betydning vil ombudsmannen få ved at han som en utenforstående og uavhengig tredjemann kan uttale seg med stor autoritet og saklig tyngde om de klager som inngis til ham eller i de saker han tar opp av eget tiltak. Dette bør være retningslinjen for ombudsmannens arbeide, og også være bestemmende for hans organisasjonsmessige stilling og myndighet.»

I forarbeidene til grunnlovsbestemmelsen som ble vedtatt i 1995, fremkommer enkelte generelle betraktninger om ombudets mandat og formålet med ordningen. For det første vises det til at ombudsordningen skal bidra til å «styrkja og tryggja den enkelte si rettsstilling i høve til forvaltninga». Den skal være en rettssikkerhetsgaranti for den enkelte borger, og det er understreket at ombudet fyller «ein viktig funksjon i demokratiet vårt». Det er videre pekt på at ombudsordningen er en «fast del av styringssystemet vårt», og at grunnlovfesting ville bidra til å forsterke ordningen. Generelt er det også fremhevet at ombudet skal være «garantisten åt den enkelte mot vilkårleg framferd og urett i møte med forvaltninga».226

De generelle målsettingene med ombudsordningen har samme gyldighet i dag, men situasjonsbetingelsene har naturligvis utviklet seg siden 1958, noe som også har betydning for hvordan den overordnede målsettingen ivaretas. Her er det flere momenter som har hatt betydning. Et viktig forhold er at den enkelte formelt har fått styrket sine rettigheter overfor forvaltningen, både materielt og prosessuelt. Herunder har det blitt etablert en rekke uavhengige klageordninger, tilsyn og ombud i forvaltningen, som på ulike måter og innenfor sine områder bidrar til å ivareta den enkeltes rettigheter. Samtidig har forvaltningen og relevant regelverk blitt mer uoversiktlig og til dels mindre tilgjengelig for den enkelte. Forvaltningens kompetanse til å gripe inn og treffe vedtak overfor borgerne er på mange områder utvidet. Omfanget av offentlige ytelser har økt, noe som i større grad har aktualisert rettssikkerhetsmessige sider ved fordelingsspørsmål.227 I tillegg kommer det at det i dag ikke alltid er den klassiske konfliktlinjen mellom den enkelte og forvaltningen som er det mest sentrale, slik man så for seg da ordningen ble etablert:

«Det reelle konfliktbildet i dagens samfunn er mer nyansert. Offentlige vedtak innebærer ofte en styring eller omfordeling som skjer til fordel for noen, på bekostning av andre. Enkelte private enheter – sammenslutninger – kan være vel så sterke og mektige som offentlige organer. Den urett som begås, er ikke nødvendigvis rettet mot en bestemt borger; det kan også forekomme urett som rammer mange under ett eller som rammer verdier mange mennesker står for. Og uretten kommer kanskje ikke til syne gjennom det enkelte vedtak, men først når man ser den samlete praksis under ett (på aggregert nivå).

Hvis ombml. § 3 ble tatt på ordet, kunne den avskjære Ombudsmannen fra å ta opp overtredelser som er en krenkelse av kollektive interesser eller fremtidige generasjoner uten å ramme noen enkelt borger. Dette ville f.eks. ha begrenset Ombudsmannens rolle i miljøspørsmål. Men med god grunn er loven i praksis ikke blitt tolket slik.»228

Dette synliggjør at ivaretakelsen av den enkeltes rettsstilling og rettssikkerhet overfor forvaltningen reelt sett ikke kan avgrenses til tilfeller der det er snakk om en klassisk partskonstellasjon mellom den enkelte og forvaltningen, eller der en identifiserbar part eller gruppe er direkte berørt. Ombudets generelle mandat omfatter også tilfeller der forvaltningens avgjørelser, handlinger eller unnlatelser rammer mer generelle og kollektive rettsgoder, som i konsekvens har betydning for den enkelte.

Ombudets mandat setter forventninger og grenser for ombudets virksomhet. Innenfor denne rammen kan ombudet tilpasse og innordne virksomheten på en måte som er effektiv og hensiktsmessig ut fra de til enhver tid rådende forhold.

Ombudets sentrale oppgave er å arbeide for at forvaltningen gjennom sine avgjørelser, handlinger og unnlatelser opptrer rettsriktig overfor borgerne, slik at den enkelte reelt sikres sine spesifikke og generelle rettigheter og får en rettssikker behandling. Utgangspunktet er at dette skjer på grunnlag av en etterfølgende kontroll med forvaltningen gjennom behandling av klagesaker og saker som ombudet tar opp av eget tiltak. Det innebærer at ombudets virksomhet i utgangspunktet skal rette seg mot saker og forhold som forvaltningen har avsluttet, og ikke verserende forhold. Men ombudets mandat er likevel å «søke å sikre» at urett ikke skjer, og arbeide for å styrke og trygge den enkeltes rettsstilling. I nynorskversjonen av grunnlovsbestemmelsen heter det at ombudet skal arbeide «for å hindre at det blir gjort urett». I dette ligger det også et visst proaktivt og forebyggende element. Dette ivaretas i hovedsak gjennom den etterfølgende kontrollen. Den bidrar til at urett som har skjedd, kan rettes, og den kan avdekke systemiske og generelle feil, noe som igjen kan virke korrigerende for forvaltningen og dermed bidra til at samme feil ikke gjentas i fremtiden.

I lys av mandatet i Grunnloven er imidlertid ikke den rent etterfølgende kontrollen tilstrekkelig alene. Det forebyggende elementet i ombudets mandat innebærer også at ombudet i sin kontrollvirksomhet må kunne ta tak i verserende forhold i forvaltningen som ikke allerede har manifestert seg i rettsbrudd overfor den enkelte, men som kan innebære betydelig risiko for at noen blir urettmessig behandlet. Det kan f.eks. dreie seg om interne saksbehandlingsrutiner i forvaltningen, rettsoppfatninger i forvaltningen eller kommunikasjonen mellom forvaltningen og den enkelte. En praktisk situasjon kan også være der grunnlaget for forvaltningens handling eller avgjørelse ikke er tilstrekkelig for å bedømme om forvaltningens opptreden er rettsriktig. Ombudet må derfor også i en viss utstrekning kunne kritisere forvaltningens myndighetsbruk selv om den er eller kan være lovlig. Dette bør imidlertid forbeholdes helt spesielle tilfeller, og ombudet bør føre en varsom linje, slik ombudet også har gjort. Det kan blant annet være aktuelt hvor myndighetsbruken får spesielt atypiske eller sterkt urimelige virkninger for den enkelte, eller hvor adgangen til svært inngripende myndighetsbruk fremstår som et utilsiktet utslag av forvaltningens kompetansegrunnlag i lov eller forskrift.229 Som grunnlag for slik kritikk må ombudet kunne vise til mer allmenne rettssikkerhetsbetraktninger som forsvarlig saksbehandling og forholdsmessighet, samt vurderinger av risiko for rettsbrudd. I dette henseende inngår også ombudets oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme som en naturlig del av ombudets konstitusjonelle mandat.

For ombudets særskilte mandat som nasjonal mekanisme for å forebygge tortur mv. vises det til Prop. 159 L (2012–2013). Utvalget vil ikke foreslå materielle endringer i ombudets forebyggingsvirksomhet. Sivilombudsmannens arbeidsgruppe har foreslått at ombudets generelle mandat og det spesifikke forebyggingsmandatet lovfestes som sidestilte mandat. Forebyggingsmandatet må imidlertid anses omfattet av ombudets generelle mandat om å hindre at forvaltningen øver urett mot den enkelte borger, som fremgår av nåværende lov og Grunnloven. Forebyggingsvirksomheten er en integrert del av ombudets samlede virksomhet. Det fremstår derfor ikke som naturlig at det generelle og mer spesifikke mandatet sidestilles i samme bestemmelse, når ombudets generelle mandat innbefatter det spesifikke forebyggingsmandatet. I forlengelsen av dette kan en sidestilling av det overordnede mandatet og en spesifikk del av dette skape visse pedagogiske utfordringer og bidra til et noe uklart inntrykk av ombudets konstitusjonelle mandat. Det er likevel viktig at loven gir klart uttrykk for at ombudet har oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme, jf. kapittel 10.6.3 nedenfor.

Gjeldende § 3 om ombudets formål har klare likhetstrekk med Grunnloven § 75 bokstav l, men med et tillegg om at ombudet skal «bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene». Slik utvalget ser det, inngår dette elementet i Grunnlovens formulering av ombudets mandat. Offentlige myndigheter skal respektere og sikre menneskerettighetene på det nivå de er gjennomført i norsk rett.230 I den grad de ikke gjør de, øves det «urett» mot den enkelte borger. At ombudet skal arbeide for å hindre at slik urett skjer, innebærer videre at ombudet skal «bidra til» at forvaltningen respekterer og sikrer menneskerettighetene, slik det er uttrykt i gjeldende § 3. Passusen om menneskerettigheter er derfor materielt sett overflødig. På den andre siden er det gode grunner som taler for å beholde passusen. I og med opprettelsen av Norges institusjon for menneskerettigheter, som ikke kan prøve enkeltsaker, vil passusen bidra til å synliggjøre at Sivilombudet kan være riktig klageinstans for den som mener seg utsatt for menneskerettighetskrenkelser. Passusen vil videre bidra til å synliggjøre at Sivilombudet er et virkemiddel for å respektere og sikre menneskerettighetene etter Grunnloven § 92. På denne bakgrunn vil utvalget videreføre passusen om menneskerettigheter i lovens bestemmelse om ombudets mandat.

I Grunnloven § 75 l og i gjeldende lov § 3 skal ombudets arbeid rette seg mot «den enkelte borger». Utvalget mener at denne formuleringen er uheldig fordi den språklig sett ikke gjenspeiler hvem arbeidet retter seg mot. Begrepet «borger» tilsier isolert sett at ombudet skal arbeide for at forvaltningen ikke begår urett overfor norske statsborgere. Det har ikke vært meningen at begrepet skal tolkes slik, og det har heller ikke blitt tolket slik i praksis. I praksis behandler ombudet saker som gjelder enhver persons befatning med den norske forvaltningen, uavhengig av statsborgerskap, oppholdsstatus og bosted. Ombudet behandler også saker som gjelder private rettssubjekters forhold til forvaltningen, herunder organisasjoner og selskaper. For å fange opp dette på en kort, konsis og lesbar måte fremstår det hensiktsmessig å sløyfe begrepet «borger», slik at uttrykksmåten i loven blir «for å hindre at det øves urett mot den enkelte». Denne uttrykksmåten foreslås videre konsekvent gjennomført i lovforslaget hvor det etter tidligere språkbruk hadde vært naturlig å bruke begrepet «borger». At mandatet retter seg mot «den enkelte», må videre ses i sammenheng med lovforslaget § 7, hvor det fremgår at «alle» kan klage til ombudet.

Ettersom ombudets overordnede mandat fremgår av Grunnloven, er det naturlig at lovens tilsvarende bestemmelse ligger tett opp mot Grunnlovens formulering. Bestemmelsen bør kort og konsist gi uttrykk for ombudets mandat, samtidig som bestemmelsen omfatter de sentrale elementene i dette. Mandatet har et konstitusjonelt grunnlag og er styrende for alle deler av ombudets virksomhet. Mandatet bør derfor fremgå av lovens første paragraf.

Utvalget vil understreke at ombudets mandat om å hindre at den enkelte blir urettmessig behandlet av forvaltningen, ikke reduserer forvaltningens rettslige eller politiske ansvar. Forvaltningen selv er i alle tilfeller fullt ut ansvarlig for å sikre at den enkelte får en rettssikker og rettmessig behandling, og at eventuelle feil blir avdekket og reparert. Utvalget vil også understreke at ombudsordningen ikke er en erstatning for den politiske og konstitusjonelle kontrollen, eller domstolkontrollen, men kommer i tillegg til dette.

Det vises til lovforslaget § 1.

224. Ot. prp. nr. 30 (1959–60) s. 13.

225. Særtrykk av Forvaltningskomiteens innstilling En norsk ombudsmannsordning (1958) s. 13–14. Betraktningene fikk tilslutning av departementet i Ot. prp. nr. 30 (1959–60) på s. 6.

226. Innst. S. nr. 171 (1994–95).

227. Arne Fliflet, Sivilombudsmannen – «Stortingets tillitsmann» og «folkets forsvarer», Lov og Rett 1993. [https://lovdata.no/pro/#document/JUS/fliflet-a-1993-01]

228. Inge Lorange Backer, Ombudsmannen og ombudsordninger, Lov og Rett 1993. [https://lovdata.no/pro/#document/JUS/backer-il-1993-01]

229. Ombudet har slik kompetanse etter gjeldende lov § 10.

230. HR-2016-2554-P, avsnitt 70.

10.6.3 Ombudets oppgaver

Gjeldende lov gir ikke en samlet eller enhetlig oversikt over Sivilombudets hovedoppgaver som angir hvordan og på hvilken måte ombudet ivaretar sitt overordnede mandat. Utvalget vil ikke foreslå endringer i hva som skal være ombudets hovedoppgaver, men vil foreslå at dette kommer samlet til uttrykk i en generell og kortfattet bestemmelse som henviser videre til det aktuelle kapittelet i loven hvor oppgaven er nærmere regulert – dette for at det skal være tydelig og lett å forstå hva ombudet gjør og kan gjøre for å ivareta sitt mandat.

Ombudet har tre hovedoppgaver, som kommer til uttrykk i nåværende §§ 3a og 5: behandling av klager mot forvaltningen, behandling av saker av eget tiltak og virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme i samsvar med tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon.231 Selv om dette i utgangspunktet er ulike oppgaver og arbeidsformer, kan det i enkelte tilfeller være en viss overlapp, eller tilfeller hvor den ene arbeidsformen går over i den andre. Det kan for eksempel være hvis én eller flere klager avdekker et mer generelt problem i forvaltningen, som ombudet i tillegg til klagebehandlingen følger opp av eget tiltak som en mer systemisk undersøkelse. Hva som nærmere inngår i ombudets ulike oppgaver, behandles i kapitlene 10.10–12 nedenfor.

Felles for utførelsen av samtlige av ombudets oppgaver er at ombudet foretar undersøkelser og eventuelt uttaler sin mening på grunnlag av disse. Bestemmelsen bør derfor innlede med at ombudet, innenfor sitt mandat, kan undersøke og uttale sin mening om, hvorpå bestemmelsen lister opp ombudets tre hovedoppgaver. Selv om innehaveren av ombudsvervet har plikt til å utføre sine oppgaver etter loven, bør det likevel fremgå av bestemmelsen at ombudet kan, og ikke skal, utføre de tre oppgavene. Det er flere grunner til dette. Selv om enhver har rett til å klage til ombudet, har ikke klageren rettskrav på at klagen realitetsbehandles, selv om vilkårene for dette er oppfylt.232 Det vil derfor kunne gi feilaktige forventninger hvis det står at ombudet skal undersøke og uttale sin mening om den enkelte klage. Det gir heller ikke mening at ombudet skal ta opp saker av eget tiltak. Det må være opp til ombudet selv hvilke saker som tas opp, og hvordan disse behandles, og følgelig må dette være noe ombudet kan gjøre. Det er likevel en kontinuerlig virksomhet å vurdere om det er forhold eller saker ombudet bør ta opp av eget tiltak. Virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme er også kontinuerlig og vedvarende, men det er likevel ombudet selv som avgjør hvilke undersøkelser som skal foretas, og om ombudet skal uttale en mening om saken, herunder hvilke anbefalinger ombudet skal gi for å forebygge tortur mv. overfor personer som er frihetsberøvet. Også i dette henseende blir det dermed mest dekkende at ombudet kan undersøke og uttale sin mening, i form av anbefalinger.

Bestemmelsen om ombudets oppgaver er ikke bare en ren henvisnings- eller informasjonsbestemmelse. Den gir også sammen med § 1 et selvstendig lovgrunnlag for noen sentrale utgangspunkter for ombudsordningen. Bestemmelsen fastsetter utgangspunktene om at ombudet arbeider ved å foreta undersøkelser i forvaltningen, og at ombudet ikke treffer bindende avgjørelser overfor forvaltningen, men uttaler sin mening.

I lovforslaget kapitlene 2–4 er det gitt nærmere bestemmelser om ombudets klagebehandling, behandling av saker av eget tiltak og funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme. I disse kapitlene i loven er det gitt nærmere bestemmelser om hvilke standpunkt og anbefalinger ombudet kan uttrykke overfor forvaltningen. Disse bestemmelsene regulerer ikke uttømmende hvilken mening ombudet kan ha, men angir formen på ombudets konklusjon i bestemte sakstyper. Bestemmelsen er dermed også grunnlag for at det bare er det generelle mandatet, oppgavene og arbeidsområdet som setter grensene for hva ombudet kan mene som ledd i utøvelsen av sitt verv.

At ombudet kan undersøke og uttale sin mening, fastsetter videre at ombudet har diskresjonær kompetanse til å avvise klager, til å ta opp saker av eget tiltak og i utøvelsen av sin funksjon som nasjonal forebyggende mekanisme. Dette er en sentral side ved den uavhengige utøvelsen av ombudsvervet. Når det gjelder ombudets funksjon som nasjonal forebyggende mekanisme, beskriver bestemmelsen hva denne funksjonen går ut på. De særlige sidene ved denne funksjonen er videre regulert i lovforslaget kapittel 4, som bestemmelsen henviser til. Der fremgår det også at ombudet er nasjonal forebyggende mekanisme i henhold til artikkel 3 i valgfri protokoll av 18. desember 2002 til FNs torturkonvensjon mv.

Det vises til lovforslaget § 3.

231. Dok. nr. 9 (1977–78) s. 28–29; Prop. 159 L (2012–2013).

232. Dok. nr. 9 (1977–78) s. 33–35, jf. Innst. O. nr. 15 (1979–80).

10.7 Ombudets arbeidsområde

10.7.1 Generelt

Den foreslåtte formuleringen av ombudets generelle mandat og beskrivelsen av ombudets oppgaver tilsier at Sivilombudet har kompetanse til å kontrollere «den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste», samt «alle tilfeller hvor noen kan være underlagt offentlig frihetsberøvelse». Dette er imidlertid ikke i seg selv en tilstrekkelig presis angivelse av hvem og hva ombudet kan føre kontroll med. Den nærmere beskrivelsen av ombudets kompetanseområde er fastsatt i gjeldende lov § 4. Bakgrunnen for gjeldende bestemmelse fremgår særlig av Ot. prp. nr. 30 (1959–60),), Ot. prp. nr. 37 (1966–67), Dok. nr. 9 (1977–78) kapittel IV punkt 1, jf. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV punkt 1, samt Prop. 159 L (2012–2013).

I Grunnloven § 75 bokstav l fremgår det at ombudet skal føre kontroll med «den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste». Den nærmere angivelsen av ombudets arbeidsområde kan fastsettes i lov. Grunnloven vil etter omstendighetene kunne utgjøre en skranke for innskrenkninger i ombudets arbeidsområde. De mest sentrale gjeldende begrensningene i ombudets adgang til å føre kontroll med forvaltningen eksisterte før grunnlovfestingen av ombudsordningen og må da forutsetningsvis anses akseptable. Det gjelder avgjørelser truffet av Kongen i statsråd og forhold som Stortinget har tatt stilling til. Som hovedregel er også avgjørelser som kun kan treffes av kommunestyret eller fylkestinget, unntatt ombudets arbeidsområde. Andre innskrenkninger har blitt fastsatt senere, men uten at grunnlovsspørsmålet synes å ha blitt drøftet. I gjeldende Instruks for Sivilombudsmannen § 2 er saker som EOS-utvalget «har behandlet», og forvaltningens forberedelse av saker som avgjøres av Stortingets utvalg for rettferdsvederlag, unntatt. Felles for områdene som i utgangspunktet faller innenfor arbeidsområdet, men som er absolutt og spesifikt unntatt, er at den parlamentariske kontrollen er fremtredende, eller at det foreligger annen parlamentarisk forankret kontroll.

I Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport er det foreslått enkelte endringer i gjeldende § 4. I forlengelsen av forslaget om å oppheve Stortingets instruks foreslås det at bestemmelsene i instruksen overføres til loven. Det foreslås også enkelte endringer i reguleringen av forholdet til domstolenes virksomhet og at Norges institusjon for menneskerettigheter unntas fra ombudets arbeidsområde på lik linje med Stortingets øvrige eksterne organer. Ombudet foreslår også å sløyfe paragrafens særlige bestemmelse om Stortingets adgang til å gi nærmere bestemmelser om arbeidsområdet i instruks.233

Utvalgets utgangspunkt er at ombudets gjeldende arbeidsområde videreføres. Utvalget foreslår likevel enkelte materielle endringer i tråd med forslagene i arbeidsgrupperapporten. I tillegg foreslås enkelte endringer som gjelder grensegangen mot klagesaker som behandles av EOS-utvalget og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret. For øvrig foreslås det enkelte redaksjonelle endringer.

233. Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport s. 17–20.

10.7.2 Hovedregelen om Sivilombudets arbeidsområde

10.7.2.1 Den offentlige forvaltning og alle i dens tjeneste

Etter gjeldende rett omfatter Sivilombudets arbeidsområde som utgangspunkt «den offentlige forvaltning og alle som virker i dens tjeneste». Dette er et autonomt kriterium som har et selvstendig innhold, uavhengig av hvordan lovgivningen for øvrig definerer hva som er offentlig forvaltning, eller hvem som anses for å opptre i forvaltningens tjeneste. Formuleringen angir hvilke organer, personer og funksjoner som er omfattet ombudets arbeidsområde.

Generelt omfatter ombudets arbeidsområde forvaltningen, herunder embetsfolk og ansatte i forvaltningen, samt andre upersonlige og personlige rettssubjekter som ikke er forvaltningsorganer, men som utøver forvaltningsmyndighet.

Den «offentlige forvaltning» omfatter hele statsforvaltningen, inkludert departementene. Avgjørelser truffet av Kongen i statsråd og forberedelsen av slike saker i den underliggende forvaltningen er likevel unntatt.234 Hele kommunalforvaltningen er også omfattet, men med enkelte unntak for avgjørelser som etter loven bare kan treffes av kommunestyret eller fylkestinget.235 Når det gjelder organene i forvaltningen, skal arbeidsområdet ikke bare omfatte forvaltningens virksomhet utad mot den enkelte borger, men også interne forhold, blant annet ansattes forhold, f.eks. tilsettingssaker eller saker om disiplinærreaksjoner.236

Ombudets arbeidsområde omfatter også «alle som virker i [forvaltningens] tjeneste». I tillegg til forvaltningsorganene som sådan omfattes også embetsfolk og ansatte i forvaltningen samt den som på annen måte «deltar i statens tjeneste».237

Ombudets arbeidsområde kan også omfatte upersonlige rettssubjekter som ikke er forvaltningsorganer og etter omstendighetene også personer der. Disse er omfattet av ombudets arbeidsområde i den utstrekning de utøver forvaltningsmyndighet.238 At slike rettssubjekter er omfattet, vil være klart nok dersom de har kompetanse til å treffe enkeltvedtak, vedta forskrifter eller på annen måte utøve offentlig myndighet. I andre tilfeller kan det være mer tvilsomt, og det vil da måtte bero på en nærmere konkret vurdering om virksomheten er omfattet av arbeidsområdet. Sentrale momenter i vurderingen vil blant annet være om virksomheten gjelder et område som anses som et offentlig ansvarsområde, om virksomheten er offentlig finansiert, om den er underlagt særskilt offentlig regelverk, styring eller kontroll, og om hensynene bak ombudskontrollen tilsier at virksomheten omfattes av arbeidsområdet.239

Rekkevidden av ombudets generelle arbeidsområde lar seg ikke utpensle i fullstendig detalj, og utvalget er enig i betraktningen som ble lagt til grunn i Dokument 9 (1977–78) på s. 28:

«Det mest hensiktsmessige vil antakelig være at grensene for arbeidsområdet fortsatt får festne seg gjennom praksis (…).»

Ombudet har i flere saker tatt stilling til rekkevidden av sitt arbeidsområde, og utvalget har ikke merknader til ombudets praksis i dette henseende.

I den grad ombudskontrollen omfatter virksomheter som ikke er forvaltningsorganer, vil i alle tilfeller legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 utgjøre en praktisk skranke for hva eller hvem som kan bli gjenstand for ombudets kontroll – dette fordi angivelsen av arbeidsområdet fastsetter rekkevidden av ombudets inngripende prosessuelle kompetanser, herunder særlig ombudets informasjonstilgang.

Dersom ombudet etter en nærmere vurdering kommer til at en virksomhet faller utenfor ombudets arbeidsområde, men at hensynene bak ombudskontrollen likevel tilsier at virksomheten burde være omfattet, er det naturlig at ombudet meddeler dette til Stortinget ved særskilt melding.

På dette punkt foreslås gjeldende rett videreført. Det er imidlertid foreslått enkelte rent språklige endringer i denne delen av bestemmelsen.

Det vises til lovforslaget § 3 første ledd.

234. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV punkt 1.

235. Sivilombudsmannsloven § 4, jf. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV; Ot.prp. nr. 37 (1966–67) kapittel 3, jf. NUT 1966:1.

236. Ot.prp. nr. 30 (1959–60) s. 9.

237. Særtrykk av Forvaltningskomiteens innstilling En norsk ombudsmannsordning (1958) s. 17.

238. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV, punkt 1, jf. Dok. nr. 9 (1977–78) s. 27–28 og 50.

239. Dok. nr. 9 (1977–78) s. 28.

10.7.2.2 Private institusjoner og offentlig frihetsberøvelse

Siden opprettelsen av ombudsordningen har det vært sentralt at ombudet skal kunne føre kontroll med frihetsberøvelser.240

Da ombudet i 2013 fikk oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme i henhold til valgfri tilleggsprotokoll til FNs torturkonvensjon, ble følgende passus tilføyd ombudets arbeidsområde i § 4 første ledd andre punktum, etter modell fra den valgfrie protokollen artikkel 4:241

«Arbeidsområdet omfatter også frihetsberøvedes forhold i private institusjoner når frihetsberøvelsen har grunnlag i en beslutning truffet av en offentlig myndighet eller finner sted etter tilskyndelse fra en offentlig myndighet eller med samtykke eller tilslutning fra en offentlig myndighet.»

Denne tilføyelsen ble ansett som nødvendig fordi man mente at private institusjoner falt utenfor ombudets ansvarsområde.242 Dette premisset er neppe riktig, og for å ivareta at gjeldende rett videreføres, gis det her en kort oppsummering av rettstilstanden knyttet til frihetsberøvelse i private institusjoner.

Den nåværende formuleringen i § 4 første ledd, «dens tjeneste», ble tilføyd blant annet for å klargjøre at arbeidsområdet også kunne omfatte aktører som ikke er organer i forvaltningen, herunder institusjoner og organisasjoner.243 Under stortingsbehandlingen av Schei-utvalgets utredning ble det lagt til grunn at «alle helse- og sosialinstitusjoner som på en eller annen måte anses som offentlig ansvarsområde, faller inn under ombudsmannens kompetanse». Dette omfattet helt eksplisitt private institusjoner, eksemplifisert gjennom institusjoner omtalt i St.meld. nr. 32 (1976–77).244 Dette må videre ses i sammenheng med at det i Ot.prp. nr. 30 (1959–60) på s. 8 ble understreket at «gjelder det personlig frihetsberøvelse eller en sak som har sammenheng med personlig frihetsberøvelse, skal Ombudsmannen kunne behandle enhver forvaltningssak». I slike saker kunne ombudet også føre kontroll med kommunalforvaltningen, som på daværende tidspunkt ikke var omfattet av ombudets ordinære arbeidsområde.

Det må anses klart at frihetsberøvelse som er bestemt, tilskyndet eller akseptert av det offentlige, herunder behandlingen av en person som er frihetsberøvet, er et offentlig ansvarsområde, uavhengig av om frihetsberøvelsen gjennomføres i en offentlig eller privat institusjon. Det offentlige ansvaret følger blant annet av den enkeltes rettigheter overfor staten i tilknytning til frihetsberøvelse, jf. Grunnloven § 92, jf. §§ 93 og 94, samt tilsvarende bestemmelser i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon. Dette er videre et offentlig ansvar som korresponderer med kjerneområdet for ombudskontrollen.

Etter dette må arbeidsområdet, slik det er angitt i gjeldende § 4 første ledd andre punktum, i utgangspunktet anses omfattet av formuleringen «alle som virker i dens tjeneste» i paragrafens første ledd første punktum. Selv om dette er tilfellet, mener utvalget at hensynet til forutberegnelighet og klarhet for private aktører tilsier at denne delen av arbeidsområdet likevel bør komme noe klarere til uttrykk i loven. I tillegg angir arbeidsområdet rammen for ombudets adgang til å kreve opplysninger og tilgang til fysiske steder og systemer. Legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 tilser at det bør foreligge et tydelig lovgrunnlag for at ombudet har slik kompetanse overfor private rettssubjekter. Det vises også til at ombudet i relativt stor utstrekning foretar besøk og inspeksjoner hos private institusjoner hvor personer er frihetsberøvet, noe som i praksis aktualiserer de forannevnte hensynene.

Ordlyden i gjeldende § 4 første ledd andre punktum er basert på art. 4 i den valgfrie tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon. Bestemmelsen har dermed en annen form enn det som ellers er tilfellet i gjeldende lov og i utvalgets forslag til ny lov. I tillegg fastsetter den gjeldende bestemmelsen at ombudets arbeidsområde omfatter «private institusjoner». Det sentrale kravet etter tilleggsprotokollen er at den nasjonale forebyggende mekanismen skal ha tilgang til «any place» hvor noen kan være frihetsberøvet. Innholdsmessig korresponderer ikke nødvendigvis dette med gjeldende lov. Det kan tenkes forhold som omfattes av kontrollområdet i tilleggsprotokollen, men som faller utenfor den gjeldende formuleringen i loven, for eksempel dersom noen er underlagt offentlig frihetsberøvelse i eget hjem. Det avgjørende er at det er en offentlig frihetsberøvelse, ikke hvem som forestår den, eller hvor den gjennomføres. Utvalget foreslår derfor å erstatte den gjeldende passusen med «alle tilfeller», som da vil omfatte det samme som «any place» i henhold til tilleggsprotokollen artikkel 4.

I den gjeldende bestemmelsen er det en utførlig beskrivelse av hva som anses som offentlig frihetsberøvelse, basert på formuleringen i tilleggsprotokollen art. 4. Det foreslås at formuleringen erstattes med begrepet «offentlig frihetsberøvelse», som da skal ha samme meningsinnhold som beskrivelsen av offentlig frihetsberøvelse i tilleggsprotokollen art. 4.

Det vises til lovforslaget § 4 første ledd.

240. Ot.prp. nr. 30 (1959–60) s. 8; Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV punkt 1; Prop. 159 L (2012–2013).

241. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV punkt 1, jf. Dok. nr. 9 (1977–78) s. 27–28.

242. Prop. 159 L (2012–2013) punkt 5.2.

243. Dok. nr. 9 (1977–78) s. 27–28.

244. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV, punkt 1, jf. Dok. nr. 9 (1977–78) s. 27–28.

10.7.3 Unntak og presiseringer

10.7.3.1 Generelt

I gjeldende lov § 4 andre ledd og instruksen § 2 er det nærmere regulert hva som ikke er omfattet av ombudets arbeidsområde.

Den gjeldende bestemmelsen inneholder dels presiseringer og dels unntak fra paragrafens første ledd. At Riksrevisjonen og EOS-utvalget faller utenfor ombudets arbeidsområde, representerer ikke et unntak fra første ledd, idet disse organene og deres virksomhet uansett ikke anses som offentlig forvaltning. At avgjørelser truffet av Kongen i statsråd ikke er omfattet av arbeidsområdet, markerer derimot et unntak fra hovedregelen, idet slike avgjørelser ellers anses som «offentlig forvaltning». Selv om ikke alle unntakene i bestemmelsen er nødvendige rettslig sett, tilsier likevel informasjonshensyn at bestemmelsen spesifiserer enkelte sentrale avgrensninger av ombudets arbeidsområde, selv om disse avgrensningene i utgangspunktet følger av en tolkning av «offentlig forvaltning» i bestemmelsens første ledd. Av informasjonshensyn er det likevel grunn til å behold avgrensningene som reelt sett bare er presiseringer av hovedregelen i første ledd.

Strukturen i gjeldende § 4 andre ledd foreslås videreført. Det foreslås enkelte redaksjonelle endringer og noen materielle endringer. De materielle endringene gjelder Stortingets eksterne organer og domstolene.

10.7.3.2 Forhold Stortinget har tatt stilling til, og Stortingets utvalg for rettferdsvederlag

Gjeldende § 4 annet ledd bokstav a og instruksen § 2 andre ledd foreslås sammenføyd i lovforslaget § 3 andre ledd bokstav a, som unntar forhold Stortinget har tatt stilling til, og saker behandlet av Stortingets utvalg for rettferdsvederlag.

Unntaket for forhold Stortinget har tatt stilling til, er prinsipielt viktig og markerer at ombudet ikke kan overprøve Stortingets standpunkt i saker som ombudet ellers kan behandle. Slik sett markerer det også en grense mellom den parlamentariske kontrollen og ombudets parlamentarisk forankrede kontroll. Hvis Stortinget har tatt stilling til et forhold, vil det ikke bare ekskludere ombudet fra å behandle en klage som gjelder Stortingets standpunkt, men også den forutgående behandlingen av det samme forholdet i forvaltningen, som Stortinget gjennom sitt standpunkt forutsetningsvis har tatt stilling til.245 Ombudet har i praksis tolket dette unntaket slik at det også omfatter forhold som Stortinget ikke har tatt stilling til, men som Stortinget skal ta stilling til.246 En viktig side ved denne begrensningen i ombudets kompetanse er at Stortinget tar «standpunkt», eller at det legges opp til dette. Vilkåret innebærer at ombudet ikke vil være avskåret fra å behandle forhold som er presentert i Stortinget, men som ikke munner ut i et standpunkt i form av et vedtak eller en annen viljesytring.247

I instruksen § 2 andre ledd er også Stortingets rettferdsvederlagsordning unntatt. Denne avgrensningen er antagelig nødvendig, idet sakene avgjøres av Stortingets Rettferdsvederlagsutvalg på grunnlag av innstilling fra forvaltningen, som også er utvalgets sekretariat. Uten unntaket ville ombudet kunnet kontrollere saksforberedelsen i forvaltningen og dermed i praksis grunnlaget for utvalgets avgjørelse. Som sivilombudsmannen har påpekt i sitt høringsinnspill, er imidlertid ikke unntaket til hinder for at ombudet kontrollerer sider ved saksbehandlingen i utvalgets sekretariat som ikke har betydning for utfallet av saken. Et eksempel vil være saksbehandlingstid i sekretariatet før saken er lagt frem for utvalget. Enkelte saker som gjelder rettferdsvederlag, behandles av Stortinget i plenum. Slike saker vil være omfattet av unntaket som gjelder «forhold Stortinget har tatt standpunkt til».

Det vises til lovforslaget § 3 andre ledd bokstav a.

245. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV.

246. Inge Lorange Backer, Ombudsmannen og ombudsordninger, Lov og Rett 1993. [https://lovdata.no/pro/#document/JUS/backer-il-1993-01]; Audvar Os, Ombudsmannen gjennom 25 år, Vedlegg til Dokument 4 (1987–88), s. 213.

247. Audvar Os, Ombudsmannen gjennom 25 år, Vedlegg til Dokument 4 (1987–88), s. 213.

10.7.3.3 Stortingets eksterne organer

Sivilombudets generelle arbeidsområde omfatter ikke Stortinget, herunder Stortingets administrasjon eller Stortingets eksterne organer. I utgangspunktet er det derfor ikke nødvendig at loven eksplisitt unntar virksomheten i Stortinget og Stortingets eksterne organer fra ombudets arbeidsområde. Informasjonshensyn tilsier likevel at det kan være hensiktsmessig at loven angir at «Stortinget og dets eksterne organer» ikke er omfattet av ombudets arbeidsområde.

Stortingets eksterne organer er til dels eksplisitt unntatt i loven og instruksen. Stortinget har fem eksterne organer. Foruten Sivilombudsmannen er disse Riksrevisjonen, EOS-utvalget, Norges institusjon for menneskerettigheter og Ombudsmannsnemnda for Forsvaret.

Det fremgår i gjeldende lov § 4 andre ledd bokstav d at «Riksrevisjonens virksomhet» er unntatt. Videre fremgår det av samme paragraf bokstav e at «saker som etter Stortingets bestemmelse hører under Ombudsmannsnemnda eller Ombudsmannen for Forsvaret», er unntatt fra arbeidsområdet. Det fremgår imidlertid ikke at Ombudsmannsnemndas virksomhet er unntatt, på samme måte som for Riksrevisjonen. I instruksen § 2 første ledd fremgår det at EOS-utvalgets virksomhet er unntatt fra arbeidsområdet, og at ombudet heller ikke skal behandle «klager på etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene som kontrollutvalget har behandlet». I samme paragrafs andre ledd fremgår det at ombudet heller ikke kan behandle «klager på saker behandlet av Stortingets rettferdsvederlag». Norges institusjon for menneskerettigheter er ikke eksplisitt unntatt i loven eller instruksen, men vil uansett ikke anses omfattet av arbeidsområdet etter gjeldende lov § 4 første ledd.

De gjeldende bestemmelsene som spesifikt gjelder Stortingets eksterne organer, avgrenser ombudets arbeidsområde i to retninger: den ene er virksomheten til Riksrevisjonen og EOS-utvalget; den andre er avgrensninger som gjelder EOS-utvalgets og Ombudsmannsnemnda for Forsvarets kompetanse til å behandle klagesaker mot forvaltningen. Avgrensningene mot klagesaker som hører under henholdsvis EOS-utvalget og Ombudsmannsnemnda er ulike. Når det gjelder EOS-utvalget, er begrensningen at ombudet ikke kan behandle saker som EOS-utvalget «har behandlet». Det innebærer at ombudet kan behandle klagesaker som ligger innenfor EOS-utvalgets klagesakskompetanse, såfremt EOS-utvalget ikke har behandlet saken. Når det gjelder Ombudsmannsnemnda for Forsvaret, er imidlertid ombudet avskåret fra å behandle saker som «hører under» dennes kompetanse til å behandle klagesaker. Til forskjell fra saker som kan behandles av EOS-utvalget, kan dermed ikke ombudet behandle saker som faller innenfor Ombudsmannsnemnda for Forsvarets kompetanse.

Den gjeldende reguleringen når det gjelder Stortingets eksterne organer, er til dels inkonsekvent og fragmentarisk, og utvalget vil derfor foreslå at disse avgrensningene kommer til uttrykk på en mer konsekvent og oversiktlig måte i loven.

For at lovteksten skal være oversiktlig, konsis og mer konsekvent, foreslås det å sløyfe henvisningen til hvert av Stortingets eksterne organer og i stedet bruke den generelle betegnelsen «Stortingets eksterne organer», som da vil omfatte Riksrevisjonen, EOS-utvalget, Ombudsmannen for Forsvaret og Norges institusjon for menneskerettigheter. Unntaket vil for det første gjelde «virksomheten» i disse. For det andre vil unntaket gjelde «klagesaker som hører under» dem. Sistnevnte vil bare være relevant for EOS-utvalget, fordi Riksrevisjonen og Norges institusjon for menneskerettigheter ikke behandler individuelle klager på forvaltningen som en del av sitt mandat. At ombudsmannen ikke skal behandle «klagesaker som hører» inn under EOS-utvalget, fremstår som en hensiktsmessig avgrensning fordi EOS-utvalget er et spesialisert organ for Stortinget som behandler klager innenfor et klart avgrenset saksområde. Når det gjelder klager som tidligere har vært behandlet av Ombudsmannen for Forsvaret, legger utvalget frem forslag til ny lov om Ombudsnemnda for Forsvaret. I sistnevnte lovforslag § 2 andre ledd foreslår utvalget at Ombudsnemnda for Forsvaret for fremtiden ikke skal kunne «ta stilling til om det foreligger brudd på rettigheter eller plikter i enkeltsaker». Slike saker vil dermed falle innenfor Sivilombudets arbeidsområde. Bakgrunnen for dette er at utvalget anser Sivilombudet som bedre egnet til denne formen for kontroll med forvaltningen, samt at denne oppgaven kan være vanskelig å forene med Ombudsnemnda for Forsvarets øvrige oppgaver.

Når det gjelder avgrensningen mot klagesaker som behandles av EOS-utvalget, fremgår det i høringsinnspill fra sivilombudsmannen at uklare grensetilfeller i praksis løses gjennom dialog mellom EOS-utvalgets sekretariat og sivilombudsmannens kontor. Lovforslaget er ikke til hinder for at denne praksisen videreføres. Det samme bør gjelde i relasjon til de øvrige av Stortingets eksterne organer i den grad slike spørsmål oppstår.

Det vises til lovforslaget § 4 andre ledd bokstav b.

10.7.3.4 Avgjørelser truffet i statsråd

Avgjørelser truffet i statsråd er eksplisitt unntatt fra ombudets arbeidsområde i gjeldende lov § 4 andre ledd bokstav b. Unntaket foreslås videreført i lovforslaget § 3 andre ledd bokstav c i sin nåværende form og med gjeldende innhold.

Bakgrunnen for dette unntaket er at avgjørelser truffet i statsråd er et kjerneområde for Stortingets politiske og konstitusjonelle kontroll med forvaltningen.248 Ifølge Grunnloven § 75 bokstav f tilkommer det Stortinget å la seg forelegge statsrådets protokoller. I praksis skjer dette ved at statsrådsprotokollene oversendes Stortinget to ganger i året. Kontroll- og konstitusjonskomiteen gjennomgår protollene og gir innstilling til Stortinget om disse.249 I praksis er unntaket tolket slik at det i utgangspunktet kun gjelder avgjørelser i form av kongelig resolusjon.250

Dette unntaket står videre i en viss sammenheng med unntaket for «forhold Stortinget har tatt standpunkt til» i lovforslaget § 3 andre ledd bokstav a. I forbindelse med Stortingets kontroll med forvaltningen, eller behandling av lovproposisjoner fra regjeringen mv., vil Stortinget ofte innta standpunkt om forhold som er avgjort av statsrådet ved kongelig resolusjon, som da forutsetningsvis inkluderer den forutgående behandlingen av saken i forvaltningen. Dette ble særlig adressert av Stortingets justiskomité i behandlingen av Schei-utvalgets utredning:251

«Som en konsekvens av at ombudsmannen ikke skal etterprøve statsrådsavgjørelser, mener komiteen at heller ikke vedtak som fattes under den forberedende behandling bør kunne innbringes for ombudsmannen. Avgjørelser i statsråd blir tatt under politisk og konstitusjonelt ansvar, som også omfatter den forberedende behandling. Komiteen finner på dette prinsipielle grunnlag ikke å kunne gå inn for det forslag Norges Naturvernforbund fremsetter. Komiteen mener for øvrig at ombudsmannens tolkning av loven – sett på bakgrunn av formålet med unntaket fra statsrådsavgjørelser – er forsvarlig, slik at det ikke skulle være nødvendig med noen endring av bestemmelsen.»

Med dette er også ombudet avskåret fra å føre kontroll med den underliggende forvaltningens avgjørelser og handlemåte som leder frem til en kongelig resolusjon.

Det vises til lovforslaget § 4 andre ledd bokstav c.

248. Særtrykk av Forvaltningskomiteens innstilling En norsk ombudsmannsordning (1958) s. 16.

249. Fo. § 14 nr. 8 bokstav a.

250. Inge Lorange Backer, Ombudsmannen og ombudsordninger, Lov og Rett 1993. [https://lovdata.no/pro/#document/JUS/backer-il-1993-01]

251. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV, punkt 1.

10.7.3.5 Domstolenes virksomhet

I gjeldende § 4 andre ledd bokstav c er «domstolenes virksomhet» unntatt fra ombudets arbeidsområde. Dette foreslås videreført.

Unntaket omfatter domstolenes dømmende og administrative virksomhet og gjelder domstoler som angitt i domstolloven §§ 1 og 2. Unntaket omfatter derimot ikke administrasjonen av domstolene i forvaltningen, herunder i Domstoladministrasjonen og Justis- og beredskapsdepartementet.252

Ombudet har i sin arbeidsgrupperapport på s. 19 foreslått at presiseringen av dette unntaket i instruksen § 2 sløyfes. Det vises til arbeidsgrupperapporten s. 19:

«Unntaket for domstolenes virksomhet, i § 4 annet ledd bokstav c, foreslås videreført. I instruksen § 2 siste ledd er dette presisert slik at unntaket også omfatter 'avgjørelser som ved klage, anke eller annet rettsmiddel kan innbringes for en domstol'.

Det er spørsmål om denne presiseringen bør overføres til lovteksten. Strengt ordlydsmessig er det heller ikke bare en presisering, men innebærer en viss utvidelse av unntaket for 'domstolenes virksomhet'.

Instruksens ordlyd om dette er i praksis vanskelig å forstå, både for publikum, rettsanvendere og ombudsmannens medarbeidere. Det mest praktiske tilfellet er regelen i tvangsfullbyrdelsesloven 26. juni 1992 nr. 86 § 5-16. Her fremgår det at 'namsmannens avgjørelser og handlemåte' kan klages inn for tingretten. Dette er en særskilt klageordning som er noe annet enn den ordinære søksmålsadgangen. (Ordinær adgang til å reise søksmål utelukker ikke ombudsmannen fra å behandle en sak, hvis søksmål ikke er reist).

Med den uklarheten instruksens ordlyd skaper, og så lite som i praksis omfattes av bestemmelsen, foreslår arbeidsgruppen at instruksens formulering ikke inntas i lovteksten. Det er med dette ikke ment å gjøre noen endring i innholdet i unntaket fra ombudsmannens arbeidsområde knyttet til domstolenes virksomhet.

Unntaket fra domstolenes virksomhet byr på noen avgrensningsspørsmål når det gjelder ombudsmannens arbeidsområde, f.eks. i forhold til forliksklage, forlik, hva som er avgjort i en dom, prejudisielle spørsmål osv. 'Domstolenes virksomhet' omfatter også domstolenes mer forvaltningslignende og administrative oppgaver, f.eks. i forbindelse med dødsboer, ektefelleboer, konkursboer og tvangsfullbyrdelse. Særlig mht. tvangsfullbyrdelse oppstår det noen grensespørsmål, som det ble gitt en omtale av i ombudsmannens årsmelding for 2005. Ved vanskelige avgrensningsspørsmål kan det være et alternativ å ikke sette kompetansespørsmålet på spissen, men bruke ombudsmannens adgang etter ombudsmannsloven § 6 fjerde ledd til å ikke ta opp saken.

Samlet sett finner ikke arbeidsgruppen at avgrensingsproblemene er av en slik karakter at det gir grunn til lovendring.»

Utvalget er enig i disse betraktningene. Ettersom gjeldende instruks ikke foreslås videreført, foreslås det at kun lovens bestemmelse om domstolenes virksomhet videreføres. I departementenes høringssvar fremgår det at utvalgets forslag vil kunne innebære en viss utvidelse av ombudets arbeidsområde, og det foreslås en alternativ formulering av unntaket. Den bærende begrunnelsen for det gjeldende unntaket og unntaket utvalget foreslår, er domstolenes uavhengighet, som tilsier at ombudet ikke skal kontrollere domstolenes dømmende virksomhet, saker som er til behandling i domstolene, eller saker som er avgjort av domstolene. Formuleringen departementene foreslår, har likhetstrekk med formuleringen i gjeldende instruks § 2. Den kan imidlertid begrense ombudets arbeidsområde ut over hva den forannevnte begrunnelsen tilsier. Det innebærer at ombudet vil være avskåret fra å behandle saker der lovgivningen oppstiller særordninger for domstolsbehandling initiert ved «klage, anke eller annet rettsmiddel», eller som departementene formulerer det, «avgjørelser som ved klage, anke eller lignende kan bringes inn for en domstol». Hvor langt dette unntaket rekker, vil bero på hvilke særordninger som finnes i lovgivningen til enhver tid, som foreskriver at en forvaltningsavgjørelse kan innbringes for domstolene «ved klage» mv. Denne delen av unntaket bygger ikke på hensynet til domstolenes uavhengighet, men på de aktuelle særordningene for domstolsbehandling. I denne sammenhengen vises det til at klage til ombudet blant annet skal fungere som et lavterskelalternativ til å anlegge søksmål mot forvaltningen, blant annet ved at det er gratis å klage, og at ombudet forestår undersøkelser og vurderinger. Dette behovet dekkes ikke nødvendigvis gjennom særordninger for å initiere domstolsbehandling, som ikke alltid vil være like lett tilgjengelige. Slike ordninger kan innebære behov for advokatbistand som må bekostes av den enkelte, samt mulighet for å bli idømt sakskostnader. Erfaringene med det gjeldende unntaket viser at det har svært liten praktisk betydning. Ordlyden som departementene foreslår, vil videre kunne være egnet til å skape betydelig tolkningstvil om rekkevidden av ombudets arbeidsområde, særlig ved innføringen av eventuelle nye særordninger for domstolsbehandling. Samtidig vil utvalget understreke at i den grad særordninger for å initiere domstolsbehandling som gjelder forvaltningens myndighetsbruk, er lett tilgjengelige og ikke innebærer nevneverdig kostnadsrisiko, vil det ikke være naturlig at ombudet prioriterer slike saker. Med dette fastholder utvalget sitt forslag, innforstått med at det formelt sett kan medføre en viss, om enn i praksis begrenset, utvidelse av ombudets arbeidsområde.

Det vises til lovforslaget § 4 andre ledd bokstav d.

252. Ot.prp. nr. 30 (1959–60) s. 7; SOMB-2008-105.

10.7.3.6 Avgjørelser som bare kan treffes av kommunestyret og fylkestinget

I gjeldende lov § 4 andre ledd bokstav f er avgjørelser som etter lov bare kan treffes av kommunestyret eller fylkestinget, i utgangspunktet unntatt fra ombudets arbeidsområde.

Unntaket har bakgrunn i at ombudets opprinnelige arbeidsområde var avgrenset mot kommunalforvaltningen. Da arbeidsområdet ble utvidet til å omfatte kommunalforvaltningen i 1968, ble det gjort unntak for slike avgjørelser av hensyn til det kommunale selvstyret.253

Ombudet kan likevel føre kontroll med avgjørelser som etter lov bare kan treffes av kommunestyret eller fylkestinget, dersom «hensynet til rettssikkerhet eller andre særlige grunner tilsier det». Dette unntaket skal praktiseres «lempelig», slik at den enkeltes interesser blir ivaretatt.254

Arbeidsgruppen foreslår at bestemmelsen videreføres.255 Utvalget er enig i dette.

Bestemmelsen i gjeldende lov henviser til kommuneloven av 1992, som nå er opphevet. Den tilsvarende bestemmelsen i lovforslaget er ajourført med någjeldende lov 22. juni 2018 nr. 83 om kommuner og fylkeskommuner.

Det vises til lovforslaget § 4 andre ledd bokstav e.

253. Ot.prp. nr. 37 (1966–67).

254. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV punkt 1.

255. Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport s. 19.

10.7.4 Stortingets adgang til å gi nærmere bestemmelser om arbeidsområdet

Etter gjeldende lov § 4 tredje ledd kan Stortinget i «instruks» gi nærmere bestemmelser om rekkevidden av Sivilombudets arbeidsområde. I ombudets arbeidsgrupperapport foreslås bestemmelsen opphevet, med følgende begrunnelse:

«I tredje ledd er det åpnet for at Stortinget i instruksen kan regulere om en bestemt institusjon eller virksomhet skal falle innunder ombudsmannens arbeidsområde og at visse deler av et offentlig organs eller en offentlig institusjons virksomhet skal falle utenfor ombudsmannens arbeidsområde. I Ot.prp. nr. 30 (1959–1960) er det i merknaden til bestemmelsen side 13 følgende uttalt at det er 'særs vanskelig å gi noen klar og fullstendig avgrensing av Ombudsmannens arbeidsområde gjennom en generell regel i loven. Det vil heller ikke gi noen tilfredsstillende løsning om en for de tvilsomme grensetilfellene søkte å supplere regelen med en oppregning av institusjoner som skulle – eller ikke skulle – falle inn under Ombudsmannens kompetanse. En slik oppregning ville snart vise seg for snever eller ufullstendig'. Ut fra disse hensynene ble det foreslått at Stortinget kunne i instruks løse tvilstilfeller som fantes eller senere ville oppstå.

I praksis vil ombudsmannen orientere Stortinget gjennom en særskilt melding eller i årsmeldingen dersom en slik problemstilling kommer på spissen. Stortinget vil alltid i lov kunne regulere at organ eller institusjon skal være omfattet av Sivilombudsmannens arbeidsområde, eller om visse deler av et offentlig organ eller en offentlig institusjon skal falle utenfor. Da det er foreslått en bestemmelse som gir Stortinget en generell adgang til å regulere ombudsmannens virksomhet nærmere i instruks, legger arbeidsgruppen til grunn at det kan gis en instruks om arbeidsområde dersom det viser seg nødvendig. Tredje ledd foreslås derfor opphevet.»

Hovedbegrunnelsen for å oppheve bestemmelsen er at den ikke synes å fylle et praktisk behov, og at Stortinget i henhold til den generelle bestemmelsen om adgang til å gi nærmere bestemmelser ved alminnelig stortingsvedtak, som foreslås videreført i arbeidsgrupperapporten, uansett ivaretar det samme behovet.

Det kan likevel problematiseres i hvilken utstrekning et så sentralt spørsmål som ombudets arbeidsområde bør kunne reguleres nærmere ved alminnelig stortingsvedtak uten lovendring. Stortingets adgang til å gi generelle bestemmelser som utfyller loven, vurderes nærmere under punkt 8.4 nedenfor.

Utvalget er i alle tilfeller enig i at bestemmelsen i gjeldende § 4 tredje ledd kan sløyfes.

10.8 Forholdet til Stortinget

10.8.1 Generelt

Sivilombudet oppnevnes av Stortinget for å føre kontroll med forvaltningen for å hindre at det øves urett mot den enkelte borger. Ombudets autoritet og tillit bygger på at ombudet er oppnevnt av Stortinget. Forholdet til Stortinget er dermed en grunnleggende forutsetning for ombudsordningen.256

Det er naturlig at ombudets forhold til Stortinget omtales, om enn ikke uttømmende, i lovens innledende kapittel. Det vil også stå i naturlig sammenheng med lovforslaget § 1, hvor vervet omtales som «Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen», og lovforslaget § 2, som gjelder oppnevning av sivilombud. Den foreslåtte § 5 er i hovedsak en videreføring av gjeldende lov §§ 2 og 12 første ledd samt instruksen § 12 første ledd.

256. Ot.prp. nr. 30 (1959–60) s. 7.

10.8.2 Sivilombudets uavhengighet og selvstendighet fra Stortinget

Sivilombudet er selvstendig og uavhengig av Stortinget i utøvelsen av ombudsvervet. Utvalget er enig i at uttrykket for dette i gjeldende lov § 2 om instruks bør flyttes til en bestemmelse som gjelder forholdet til Stortinget mer generelt. Videre mener utvalget at lovens gjeldende formulering i hovedsak bør videreføres, slik at det fremgår av loven at ombudet utfører sitt verv både «selvstendig og uavhengig av Stortinget», slik arbeidsgruppen også har foreslått.257 Dette innebærer en videreføring av gjeldende rett.

Det vises til lovforslaget § 5 første ledd.

257. Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport s. 13.

10.8.3 Meldinger til Stortinget og Stortingets kontroll med forvaltningen

10.8.3.1 Generelt

Sivilombudets virksomhet går primært ut på å foreta undersøkelser og uttale sin mening overfor forvaltningen om forhold som har betydning for den enkeltes rettsstilling. I tillegg til dette er ombudet et virkemiddel for Stortingets kontroll med forvaltningen gjennom sine årsmeldinger og særskilte meldinger til Stortinget. Hvilken rolle ombudet bør ha overfor Stortinget, har blitt vurdert tidligere. I Ingvaldsen-utvalgets utredning, Dokument nr. 7 (1972–73), på s. 38, fremgår følgende:

«Som påpekt av Sivilombudsmannen omfatter hans kompetanse også generelle spørsmål. Særlig hans undersøkelse av denne type spørsmål kan lede til avdekning av forhold som er av interesse for Stortinget som ledd i den parlamentariske kontroll. Etter utvalgets mening er det grunn for Sivilombudsmannen til å utvide denne del av virksomheten. En slik utvidelse krever ingen endring i loven eller instruksen.»

Dette utgangspunktet ble senere lagt til grunn av Schei-utvalget i Dokument nr. 9 (1977–78) på s. 30, som utviklet synspunktet ytterligere:

«De deler av ombudsmannens undersøkelser som i første rekke kan interessere i denne forbindelse, er som nevnt generelle forhold som regelverk og administrativ praksis. Dette har vært sentrale punkter i en rekke saker som ombudsmannen har tatt opp av eget tiltak og et område hvor det vil være nyttig at det fortsatt foretas undersøkelser. Så vidt skjønnes, er det f.eks. intet organ i forvaltningen som registrerer hvordan praksis i forskjellige administrasjonsgrener er på de samme eller beslektede områder. Det kan som eksempel vises til en undersøkelse som ombudsmannen foranlediget for noen år siden og som er gjengitt i ombudsmannens årsmelding for 1966 s. 21 flg (Somb–1966–12). Den gjaldt spørsmålet om det ved ansettelser i en del større etater tas hensyn til om en søker vanskelig kan unnværes i en offentlig stilling som han søker seg bort fra. Det vil på en rekke forvaltningsområder være av interesse å få oversikter av lignende karakter over administrasjonens praksis.»

Dette fikk tilslutning fra Stortingets justiskomité, som videre la til grunn følgende i Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV punkt 3:

«Komiteen vil presisere at ombudsmannen har en spesiell funksjon i tillitsvervet som Stortingets Ombudsmann for forvaltningen. Dette tilsier at hans oppgave, å være et vern for borgerne i forvaltningssaker, ikke bare betyr å ta opp klagesaker over urett som eventuelt er begått, men også at han bør søke å rette på forhold der urett kan komme til å bli begått.

Dette vil etter komiteens mening gi Stortinget bedre muligheter for kontroll med forvaltningens virksomhet. Komiteen ser derfor gjerne at ombudsmannen foretar generelle undersøkelser på aktuelle forvaltningsområder, slik han selv og utvalget antyder. Dette bør likevel ikke gå på bekostning av behandlingen av enkeltsaker. Når det gjelder spørsmålet om øket bemanning, viser komiteen til det som er uttalt under V.»

Med dette er sentrale sider av ombudets rolle som virkemiddel for Stortingets kontroll med forvaltningen i utgangspunktet avklart. Ombudet har kompetanse etter loven som innebærer at ombudet av eget tiltak kan foreta generelle undersøkelser i forvaltningen som kan være av særlig interesse for Stortingets kontroll. Dette inkluderer i dag også undersøkelser som ledd i ombudets virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme. Som antydet i justiskomiteens innstilling er det likevel et prioriteringsspørsmål i hvilken grad ombudet, i tillegg til klagebehandlingen og sin løpende virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme, skal foreta mer generelle undersøkelser i forvaltningen. En sentral side av ombudets uavhengige og selvstendige stilling er at ombudet har stor grad av prioriteringsfrihet, slik at mandatet og oppgavene etter loven ivaretas mest mulig effektivt.

Stortinget har generelt stor nytte av ombudets særskilte meldinger og årsmeldinger i utøvelsen av sin kontrollfunksjon. Ombudets meldinger bidrar til å gi Stortinget særlig innsikt i forvaltningen og belyser områder og problemstillinger som ellers er vanskelig tilgjengelige. Som tidligere lagt til grunn, vises det også til at generelle undersøkelser i forvaltningen, av eget tiltak, etter omstendighetene kan bidra til å hindre at urett begås overfor et stort antall personer, og at urett som er begått overfor flere, blir reparert. Slike undersøkelser vil regelmessig være av interesse for Stortingets kontroll med forvaltningen. Utvalget vil også vise til at ombudets praksis, sett hen til antallet meldinger samt meldingenes innhold og form, har bidratt til at ombudet i dag har en viktig rolle som bidragsyter til Stortingets egen kontrollvirksomhet.

10.8.3.2 Årsmelding

Sivilombudet avgir en årlig melding til Stortinget om sin virksomhet. Dette er nærmere regulert i gjeldende § 12 og instruksen § 12. Til sammen gir disse bestemmelsene en ganske utførlig regulering av innholdet i ombudets årlige meldinger til Stortinget. I Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport er det en inngående drøftelse av hvordan den årlige meldingen til Stortinget bør reguleres i loven. Oppsummeringen av drøftelsen gjengis her:258

«Første ledd i loven gir bestemmelser om årlig melding til Stortinget, og annet ledd omhandler særskilte meldinger. Instruksen § 12 har bestemmelser om årsmeldingen. Det må foretas en vurdering av hvilke instruksbestemmelser som bør overføres til loven.

Datokravene i instruksens første ledd fremgår ikke av loven og foreslås inntatt der.

I instruksens annet ledd er det bestemmelser om meldingens innhold. De siste årene er innholdet i ombudsmannens årsmelding vesentlig lagt om. Tidligere ble saker av 'alminnelig interesse' tatt inn i sin helhet. Denne modellen er forlatt, særlig pga den teknologiske utviklingen. Slike saker legges nå løpende ut på ombudsmannens hjemmeside og på Lovdata. I årsmeldingen har det vært tatt inn en summarisk oversikt over saker av 'alminnelig interesse'. Arbeidsgruppen mener at det fremstår som uhensiktsmessig og unødvendig å lovfeste innholdskrav til årsmeldingene, ut over at ombudsmannen skal gi meldinger om 'sin virksomhet'.»

Utvalget er enig i arbeidsgruppens vurdering og foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse som i hovedsak er i tråd med arbeidsgruppens forslag, men da inntatt i lovforslaget § 4 andre ledd. Til forskjell fra forslaget i arbeidsgrupperapporten foreslås det at passusen «Det skal gis en særskilt melding om virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme» sløyfes. I Prop. 159 L (2012–2013) på s. 10 fremgår følgende:

«OPCAT artikkel 23 forutsetter at nasjonale forebyggende mekanismer avgir årlige rapporter, som konvensjonsstatene forplikter seg til å offentliggjøre og spre. Bestemmelsen i protokollen er ikke til hinder for at omtale av arbeidet som nasjonal forebyggende mekanisme kan inngå i ombudsmannens ordinære årsmelding.»

Grunnen til at man likevel valgte å fastsette at det skulle gis en særskilt melding om denne delen av virksomheten, var å synliggjøre rapporteringsplikten etter OPCAT art. 23.

Når ombudet skal gi en årlig melding om «sin virksomhet», inkluderer det virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme. Det fremstår derfor ikke hensiktsmessig med et lovfestet krav om at ombudets årsmelding skal bestå av to deler som uansett skal gis til Stortinget samtidig. Virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme er en del av ombudets samlede virksomhet, og det fremstår derfor mer naturlig at loven også begrenser seg til «årlige meldinger» om virksomheten. Ombudet kan avgi den årlige meldingen i to deler, hvorav den ene omtaler virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme, slik praksis er i dag. Uavhengig av om meldingen avgis i form av ett dokument eller to, skal imidlertid virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme omtales særskilt, i samsvar med OPCAT art. 23.

KS har i sitt høringsinnspill stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten av å fjerne gjeldende innholdskrav for ombudets årlige melding til Stortinget. Det vises særlig til at årsmeldingen bør ha nytteverdi for andre enn Stortinget. I forlengelsen av dette mener KS at gjeldende krav i instruksen § 12 om saker av «allmenn interesse» bør videreføres, slik at årsmeldingen inneholder en oversikt over og oppsummering av et utvalg viktige saker. Utvalget fastholder at det bør være opp til ombudet selv å vurdere hva som er den mest tjenlige måten å formidle viktige og prinsipielle saker til relevante brukergrupper på. Det vises også til at ombudets uttalelser er åpent tilgjengelige på ombudets nettsider og andre nettsteder.

Det vises til lovforslaget § 5 andre ledd.

258. Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport s. 47–49.

10.8.3.3 Særskilt melding

Etter gjeldende lov § 12 andre ledd fremgår det at ombudet kan gi Stortinget og vedkommende forvaltningsorgan særskilt melding dersom det er formålstjenlig. Den delen av bestemmelsen som gjelder særskilt melding til Stortinget, videreføres i lovforslaget i § 5 tredje ledd. Bestemmelsen er ikke foreslått endret i arbeidsgrupperapporten og foreslås heller ikke innholdsmessig endret her.

10.8.4 Stortingets adgang til å gi nærmere bestemmelser ved alminnelig stortingsvedtak

Som omtalt i punkt 4, foreslås det i Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport å oppheve den gjeldende instruksen og overføre bestemmelser fra instruksen til loven. Arbeidsgruppen forslår likevel å videreføre Stortingets adgang til å gi «instruks»:

«Som nevnt under pkt. 2.4, foreslår arbeidsgruppen at instruksen oppheves.

Spørsmålet er da om § 2 første setning i sin helhet skal tas ut av loven eller om den bør endres til at Stortinget kan fastsette instruks for ombudsmannens virksomhet.

I forslag til endringer i EOS-kontrolloven (Dokument 16 (2015–2016) side 186) ble det foreslått følgende formulering i § 1 fjerde ledd: 'Stortinget kan gi instruks om virksomheten til kontrollutvalget innenfor rammen av denne lov og fastsetter bestemmelser om dets sammensetning, funksjonsperiode og sekretariat'. I begrunnelsen for forslaget står det at 'Selv om EOS-kontrollinstruksen foreslås opphevet, anbefaler Evalueringsutvalget at Stortingets adgang til å gi instruks til kontrollutvalgets virksomhet opprettholdes, slik at instruks kan gis ved behov.'

I lov om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter står det i § 2 at 'Stortinget fastsetter alminnelig instruks for virksomheten til den nasjonale institusjonen'. Slik instruks er foreløpig ikke fastsatt.

Arbeidsgruppen antar at Stortingets mulighet for å gi instruks bør beholdes selv om den eksisterende instruksen oppheves.»

I likhet med arbeidsgruppen foreslår utvalget å videreføre Stortingets adgang til å gi alminnelig instruks for ombudets virksomhet.

Adgangen til å gi alminnelig instruks har bakgrunn i behovet for å kunne gi utfyllende generelle bestemmelser til loven. I lovgivningen ellers er det vanlig at dette ivaretas ved at Stortinget i loven gir forvaltningen kompetanse til å fastsette utfyllende forskrifter. Ettersom ombudet fører kontroll med forvaltningen på vegne av Stortinget, er det imidlertid problematisk dersom forvaltningen i forskrift skal kunne gi nærmere bestemmelser som direkte angår ombudets virksomhet. Derfor bør adgangen til å fastsette nærmere bestemmelser overlates til Stortinget.

Begrepet «instruks» kan gi uheldige assosiasjoner i retning av at det ikke bare dreier seg om generell regulering, men også om mer spesifikke pålegg mv. som kan gripe inn i utøvelsen av ombudsvervet. Betegnelser som mer presist gir uttrykk for hva den utfyllende reguleringen kan gå ut på, er «bestemmelser» eller «regler». Til sammenligning er regelverket som trådte i kraft 1. januar 2020 om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon, benevnt som «Bestemmelser om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon».259 Begrepet «forskrift» har klare assosiasjoner til utfyllende regelverk som fastsettes av forvaltningen i medhold av lov, og det fremstår derfor ikke som naturlig at denne betegnelsen brukes for å beskrive generelle bestemmelser fastsatt av Stortinget i medhold av lov. Begrepet «bestemmelser» fremstår som best egnet til å ivareta de forannevnte hensynene.

I Grunnloven § 75 bokstav l fremgår det at ombudet skal utøve sitt mandat «på en måte som er nærmere bestemt i lov». Det er ikke klare holdepunkter for i hvilken grad dette har betydning for hvilke sider av ombudets virksomhet som må reguleres i lov, og hvilke sider som kan reguleres nærmere ved stortingsvedtak i medhold av lov. I komitéinnstillingen fremgår likevel følgende:260

«Komiteen viser vidare til den internasjonale ombodsmannskonferansen i Madrid i 1992, kor det i ei felles fråsegn vart lagt til grunn at ombodsmannsordninga i dei einskilde landa burde gjevast ei fast lovmessig forankring. Etter komiteen si meining talar dette også for at ordninga vert grunnlovfesta.»

Selv om dette først og fremst er en begrunnelse for grunnlovfestingen, tilsier også begrunnelsen at ombudsordningen hovedsakelig er regulert i lov. At deler av ombudets virksomhet frem til nå har vært regulert i instruks, taler for at det likevel er en viss adgang til å regulere enkelte sider av virksomheten ved alminnelig stortingsvedtak. I Venezia-prinsippene punkt 2 fremgår det at ombudsinstitusjonen skal ha en «firm legal foundation», og videre at ombudets «characteristics and functions may be further elaborated at the statutory level». Så lenge det dreier seg om generelle bestemmelser som vedtas av et parlamentarisk flertall, innenfor rammen av loven og Grunnloven, må det trolig anses forenelig med denne anbefalingen at det gis nærmere bestemmelser ved alminnelig stortingsvedtak.

Samlet sett tilsier dette at det er adgang til å fastsette generelle bestemmelser ved alminnelig stortingsvedtak, men at denne adgangen ikke bør være for vidtgående. Det foreslås derfor at Stortinget, innenfor rammen av loven, gis adgang til å gi nærmere generelle bestemmelser som utfyller lovens bestemmelser. Dette innebærer at generelle bestemmelser som gis ved alminnelig stortingsvedtak, ikke kan innskrenke ombudets myndighet etter loven, hverken direkte eller indirekte. Innenfor denne rammen kan slike bestemmelser utfylle loven. Det kan dreie seg om rene presiseringer av lovens bestemmelser, men også fastsettelse av selvstendige bestemmelser som ikke nødvendigvis bygger direkte på lovens bestemmelser, typisk om administrative og rent praktiske forhold. I enkelte tilfeller kan det være tvilsomt om en bestemmelse som foreslås fastsatt ved alminnelig stortingsvedtak, er i samsvar med loven, f.eks. fordi den kan tenkes å få en indirekte virkning på ombudets myndighet. I så fall bør bestemmelsen fastsettes i lovs form. Ved motstrid vil i alle tilfeller loven gå foran bestemmelser fastsatt ved alminnelig stortingsvedtak.

Det vises til lovforslaget § 5 tredje ledd.

259. Sikkerhetsloven § 1-4, jf. Innst. 122 S (2018–2019).

260. Innst. S. nr. 171 (1994–95).

10.9 Forvaltningens myndighet overfor Sivilombudet

10.9.1 Generelt

I Innst. 223 S (2018–2019) på s. 3 fremgår det at ombudets «forhold til regelverk som er tilpasset til forvaltningens organer, men som det er konstitusjonelt problematisk for ombudsmannen å være underlagt», bør avklares i arbeidet med ny lov. Her er det to sentrale problemstillinger. Den første er om forvaltningsorganer som fører tilsyn og kontroll med etterlevelse av lovgivningen, skal kunne utøve tilsyns- og kontrollmyndighet overfor ombudet. Den andre er om slik generell lovgivning som gjelder for ombudsmannen, bør tilpasses på enkelte punkter i lys av konstitusjonelle hensyn og ombudets særlige rolle.

Problemstillingene er behandlet i ombudsmannens brev til utvalget av 3. desember 2019, der følgende blant annet fremgår:

«Det finnes i dag en rekke lover som gir ulike forvaltningsorganer myndighet til å føre kontroll eller tilsyn med etterlevelsen av lover som også gjelder for ombudsmannen. Arbeidstilsynet, Datatilsynet og Diskrimineringsnemnda er eksempler på slike organer. I en del tilfeller har disse organene også adgang til å gi pålegg, ilegge overtredelsesgebyr eller treffe andre bebyrdende vedtak overfor aktører som anses å opptre i strid med de aktuelle lovene.

De ovennevnte tilsyns- og kontrollorganene er alle å anse som forvaltningsorganer, og de faller dermed innenfor ombudsmannens arbeidsområde. En privatperson eller annen privat aktør som anser seg utsatt for urett fra et slikt organ, kan dermed klage til ombudsmannen.

Sivilombudsmannen fører kontroll med forvaltningen på vegne av Stortinget. Det vil passe dårlig med det konstitusjonelle systemet dersom et forvaltningsorgan gis adgang til å føre tilsyn med, kritisere eller treffe bebyrdende vedtak overfor Sivilombudsmannen eller de øvrige av Stortingets organer. Videre vil det være uheldig om et organ som er omfattet av ombudsmannens kontroll, skal kunne gi pålegg til ombudsmannen eller ilegge overtredelsesgebyrer. En slik gjensidig kontroll vil kunne svekke ombudsmannens uavhengighet og føre til en uklar rollefordeling mellom de to organene.

For enkelte tilsyns- og kontrollorganer er denne problemstillingen berørt i forarbeidene og løst ved uttrykkelig lovbestemmelse. I Diskrimineringsombudsloven § 1 tredje ledd er det regulert at Diskrimineringsnemndas håndheving ikke omfatter Stortinget og Stortingets organer. De prinsipielle hensyn som ligger til grunn for regelen, se Prop. 80 L (2016–2017) s. 74–75, gjør seg etter ombudsmannens syn gjeldende mer generelt.

At ombudsmannen ikke bør være underlagt forvaltningsorganers tilsyns- eller kontrollmyndighet, betyr ikke nødvendigvis at ombudsmannen bør være unntatt de materielle rettsreglene disse organene fører kontroll med etterlevelsen av. Tvert imot bør ombudsmannen som et utgangspunkt værer underlagt de materielle reglene i arbeidsmiljøloven, diskrimineringslovgivningen, personvernlovgivningen mv. på lik linje med alle andre offentlige og private virksomheter. I noen tilfeller kan det imidlertid være behov for enkelte særlige unntak eller tilpasninger for ombudsmannen og Stortingets øvrige organer. Dette kan bl.a. gjelde bestemmelser som gir Kongen eller andre forvaltningsorganer vedtaks- eller reguleringsmyndighet overfor aktører som er omfattet av loven, for eksempel myndighet til å fastsette særskilte tilpasninger, gi utfyllende forskrifter eller bestemme at loven helt eller delvis ikke skal gjelde for bestemte aktører.

I sikkerhetsloven er ovennevnte betraktninger ivaretatt gjennom lovens § 1-4 første ledd, hvoretter loven gjelder for Stortinget og Stortingets organer så langt Stortinget bestemmer det. For ombudsmannen fremstår dette som en lovteknisk god løsning, som ivaretar Stortingets kontrollorganers uavhengighet fra forvaltningen. Løsningen gir også Stortinget mulighet til selv å vurdere hvorvidt bestemmelser om lovens anvendelse på Stortingets organer bør fastsettes i formell lovs form eller gjennom plenarvedtak.

Ombudsmannen har foreslått at det inntas en tilsvarende bestemmelse som i sikkerhetsloven i ny arkivlov. Se vedlagt kopi av ombudsmannens høringssvar 28. november 2019 til NOU 2019:9 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver.

Som det fremgår av eksemplene ovenfor, er forholdet til ombudsmannen og Stortingets organer per i dag regulert ulikt i forskjellige lover, og på ulik måte. Det sistnevnte kan nok iallfall til dels forklares med ulikheter i de ulike lovens struktur, virkeområde mv. Det kan likevel være grunn for utvalget å vurdere å gi anbefalinger om hvilke lovtekniske løsninger som bør fortrinnsvis bør benyttes i fremtidig lovgivning. I alle tilfeller er det ønskelig at utvalget i sin rapport gir føringer for hvordan departementer og utvalg som forbereder ny lovgivning, skal forholde seg til de problemstillingene som er skissert ovenfor.»

Problemstillingene ombudet påpeker, behandles i det følgende. Først redegjøres det for de konstitusjonelle og overordnede hensynene som gjør seg gjeldende.

10.9.2 Konstitusjonelle og generelle hensyn

Det klare utgangspunktet er at lovgivningen gjelder for ombudet med mindre noe annet er særlig bestemt.

De konstitusjonelle og mer overordnede hensynene som gjelder ombudets forhold til lovgivning som gir forvaltningen myndighet, er særlig behandlet i Prop. 80 L (2016–2017) om diskrimineringsombudsloven. Der drøftes de konstitusjonelle sidene ved spørsmålet om Diskrimineringsnemndas myndighet overfor Stortinget og Stortingets organer.261

Grunnpremisset i drøftelsen er at det konstitusjonelt sett er Stortinget og dets eksterne organer som kontrollerer regjeringen og forvaltningen, og ikke motsatt. Dette anses i seg selv som et tungtveiende argument for at nemnda, som del av forvaltningen, ikke skal føre kontroll med Stortinget eller dets eksterne organer, heller ikke i form av ikke-bindende uttalelser. Departementet mener videre at nemndas kompetanse ikke bare skal være avgrenset mot kontrollvirksomheten, men mot Stortinget og dets eksterne organer generelt. Begrunnelsen fremkommer i departementets drøftelse av Sivilombudsmannens høringsuttalelse:262

«Ved en slik gjensidig kontroll av hverandres saksbehandling og beslutninger vil det kunne være en fare for at det tas hensyn til denne gjensidigheten, for eksempel i form av servilitet, eller i form av en ekstra streng bedømming av den andre. Selv om dette ikke nødvendigvis vil være tilfellet, vil det uansett være en fare for at den andre virksomheten eller publikum kan oppfatte at slike hensyn tas. Dette vil være prinsipielt betenkelig.»

Disse betraktningene har i utgangspunktet allmenn gyldighet for forholdet mellom ombudet og forvaltningen. Utgangspunktet er at ombudet kontrollerer forvaltningen, og at de prinsipielle og rent praktiske betenkelighetene ved gjensidig kontroll tilsier at forvaltningen ikke bør kontrollere ombudet. Et helt sentralt aspekt ved dette er også ombudets uavhengighet overfor forvaltningen, som faktisk og i det ytre kan bli skadelidende dersom forvaltningen kan utøve myndighet overfor ombudet. Disse betenkelighetene gjør seg ikke bare gjeldende der forvaltningen fører en form for tilsyn eller kontroll, men også andre tilfeller der forvaltningen kan treffe bebyrdende vedtak overfor ombudet.

Lignende synspunkt ble lagt til grunn i Innst. 122 S (2018–2019) om sikkerhetslovens anvendelse for Stortingets administrasjon, hvor det blant annet vises til Traavik-utvalget (NOU 2016: 19 s. 104):

«Forvaltningsloven og sikkerhetsloven har som felles utgangspunkt at de gjelder for forvaltningsorganer. Unntaket for Stortinget og dets organer synes her like mye å følge som en konsekvens av at Stortinget ikke anses som et forvaltningsorgan, som av rent konstitusjonelle hensyn. De konstitusjonelle hensyn som gjør seg gjeldende etter dagens sikkerhetslov synes i all hovedsak å rette seg mot de deler av loven hvor myndighetsorganer er tillagt oppgaver som, anvendt overfor Stortinget, vil kunne bryte med maktfordelingsprinsippet, herunder bestemmelsene knyttet til autorisasjon og sikkerhetsklarering, samt NSMs tilsynsrett og adgangsrett.»

Synspunktene ble videre ble lagt til grunn i Innst. 252 L (2019–2020) om sikkerhetslovens anvendelse for Riksrevisjonen og EOS-utvalget.263

Det er et tungtveiende hensyn at ombudet etterlever generell lovgivning, herunder f.eks. arbeidsmiljøloven, personopplysningsloven, diskrimineringsloven, mv. Det er i utgangspunktet ikke forhold ved ombudets rolle som tilsier at ombudet ikke skal etterleve generell lovgivning som ivaretar alminnelige individuelle og samfunnsmessige interesser. Fravær av tilsyn og kontroll, eller begrenset sådan, kan øke risikoen for lovbrudd i virksomheten. På en del områder er imidlertid ombudet allerede unntatt fra tilsynsforvaltningens myndighet. Det synes heller ikke som at forvaltningen i praksis har brukt tilsyns- eller kontrollbeføyelser overfor ombudet i de tilfellene hvor loven gir slik myndighet. Dette kan nok blant annet ha sammenheng med de forannevnte hensynene. Det er derfor neppe grunnlag for å hevde at ytterligere formelle begrensninger i tilsynsmyndighetenes kompetanse overfor ombudsmannen vil føre til nevneverdig økt risiko for lovbrudd i virksomheten.

Stortingets eksterne organer som kontrollerer forvaltningen generelt og ikke bare et spesielt forvaltningsområde, herunder Sivilombudet, utgjør relativt sett et ganske begrenset livsområde sett i forhold til virkeområdet for den generelle lovgivningen forvaltningen fører tilsyn med. Ombudet er videre en velorganisert og profesjonalisert institusjon med gode forutsetninger for å etterleve sentral lovgivning som ivaretar individuelle og samfunnsmessige interesser, f.eks. ansattes rettigheter, arkivføring, hemmelighold, mv. Sett i sammenheng med tungtveiende konstitusjonelle hensyn, samt hensynet til ombudets uavhengighet og effektive fungering overfor forvaltningen, tilsier dette at ombudet i utgangspunktet kan og bør unntas fra forvaltningens tilsyns- og kontrollbeføyelser og annen inngripende eller bebyrdende myndighetsbruk.

Dette er imidlertid bare et utgangspunkt, og det kan neppe gjelde fullt ut, særlig dersom manglende etterlevelse kan innebære betydelig risiko for liv og helse eller vitale samfunnsinteresser. Det kan også være rettsgrunnlag som følger av folkeretten eller går foran ordinær lovgivning som krever at forvaltningen fører et visst tilsyn med ombudsmannen. Et eksempel på dette er personvernforordningen, som behandles nedenfor under punkt 13.9.2. I tillegg kan forvaltningen ha funksjoner overfor ombudsmannen som i og for seg innebærer utøvelse av forvaltningsmyndighet, men som likevel ikke kan anses egnet til å påvirke den uavhengige og upartiske utøvelsen av ombudets virksomhet.

261. Prop. 80 L (2016–2017) s. 73–79.

262. Prop. 80 L (2016–2017) s. 79.

263. I Innst. 252 L (2019–2020) på s. 2 fremgår det at de konstitusjonelle hensynene gjør seg gjeldende på tilsvarende måte for Stortingets eksterne organer og Stortingets administrasjon. Det henvises direkte til redegjørelsen for dette i Innst. 122 S (2018–2019).

10.9.3 Reguleringen av forvaltningens myndighetsbruk overfor Sivilombudet

Det fremstår som lite praktisk at de forannevnte hensynene ivaretas i den enkelte lov som gir forvaltningen myndighet. Dette gjelder særlig for ombudet, som i utgangspunktet kontrollerer hele forvaltningen. I stedet foreslås det derfor en generell bestemmelse som hindrer forvaltningen i å utøve offentlig myndighet overfor ombudet i den utstrekning det kan påvirke den uavhengige og upartiske utøvelsen av ombudsvervet. Dette reflekterer en avveining mellom behovet for at forvaltningen kan utøve myndighet overfor ombudet, og hensynet til ombudets uavhengighet og upartiskhet i utøvelsen av sine oppgaver.

Bestemmelsens hovedfunksjon er å virke som en sikkerhetsventil ved å gi ombudet rettsgrunnlag for å nekte forvaltningen å utøve myndighet som kan påvirke den uavhengige og upartiske utøvelsen av oppgavene som tilligger ombudsvervet. Om den aktuelle myndighetsutøvelsen kan få slike konsekvenser, må vurderes av ombudet selv. Terskelen må imidlertid være høy, og forutsetningen er at myndighetsbruken kan ha en reell konsekvens for den uavhengige og upartiske utøvelsen av ombudsvervet og tilliten til denne. Generelt sett skal det mye til for at ombudet kan nekte forvaltningen å bruke myndighet som retter seg mot administrative forhold uten direkte tilknytning til utøvelsen av oppgavene som tilligger ombudsvervet. Dette gjelder særlig der forvaltningens tilsynsfunksjon er rettet mot å ivareta vitale samfunnsinteresser eller individuelle interesser som gjelder ombudets brukere eller arbeidstakere. I departementenes høringssvar er det påpekt at dette ikke bør føre til svakere arbeids- eller diskrimineringsrettslig vern hos ombudet. Slik utvalget ser det, vil ikke forslaget ha denne konsekvensen. Terskelen for å nekte myndighetsbruk rettet mot den administrative delen av virksomhet skal som nevnt være spesielt høy. Det legges til grunn at forvaltningens tiltak eller myndighetsbruk med sikte på etterlevelse av for eksempel arbeidsmiljøloven vil kunne innrettes på en måte som gjør at den ikke kan påvirke den uavhengige og upartiske utøvelsen av ombudsvervet.

Bestemmelsen legger videre opp til at det på frivillig basis kan foregå dialog mellom ombudet og relevante tilsynsorganer i forvaltningen som kan gi råd og veiledning om ombudets etterlevelse av relevant regelverk. En slik ordning er eksemplifisert i tilknytning til Stortingets vedtak om sikkerhetslovens anvendelse for Stortinget og forholdet til Nasjonal sikkerhetsmyndighet, som er tilsynsmyndighet etter sikkerhetsloven:264

«At nevnte bestemmelser ikke gis formell anvendelse overfor Stortingets administrasjon, utelukker ikke at Stortingets administrasjon og Nasjonal sikkerhetsmyndighet seg imellom kan avtale gjennomganger av sikkerhetstilstanden på ulike områder, eller at Nasjonal sikkerhetsmyndighet på forespørsel kan gjennomføre tekniske undersøkelser i Stortingets lokaler.»

Dette er også ordningen for Riksrevisjonen og EOS-utvalget når det gjelder sikkerhetsloven.265

Etter bestemmelsen kan ombudet tillate forvaltningen å utøve offentlig myndighet selv om ombudet i og for seg har grunnlag for å nekte utøvelse av slik myndighet.

I enkelte tilfeller og på visse områder kan det oppstå behov for nærmere generell regulering av i hvilken utstrekning forvaltningen kan utøve myndighet overfor ombudet. På denne bakgrunn foreslås det at Stortinget gis adgang til å gi nærmere bestemmelser om dette ved alminnelig stortingsvedtak. Slike bestemmelser må likevel vike dersom den konkrete myndighetsbruken i det enkelte tilfellet kan påvirke den uavhengige og upartiske utøvelsen av ombudsvervet.

Det vises til lovforslaget § 6.

264. Innst. 122 S (2018–2019) s. 4.

265. Innst. 252 L (2019–2020).

10.9.4 Forholdet til alminnelig lovgivning

Sivilombudet og ombudets virksomhet er underlagt generell lovgivning som er relevant for virksomheten.

Som ombudet selv påpeker, er det enkelte bestemmelser i slik lovgivning som ikke passer for ombudets virksomhet fordi ombudet er underlagt Stortinget og fører kontroll med forvaltningen.

Særegenhetene med ombudet som tilsier at lovgivningen ikke skal gjelde, eller ikke skal gjelde fullt ut, er hensyntatt på ulike måter i forskjellig lovgivning. Det synes imidlertid ikke som at tilnærmingen er konsekvent.

I en del lovgivning er problemet løst ved at loven i utgangspunktet ikke gjelder for Stortinget eller dets eksterne organer med mindre Stortinget særskilt bestemmer det. Et eksempel på dette er sikkerhetsloven § 1-4, som fastsetter at loven gjelder for Stortinget og Stortingets organer «så langt Stortinget bestemmer det». I annen lovgivning er ombudet eksplisitt unntatt, f.eks. offentleglova. Et tredje eksempel er statsansatteloven, hvor ombudets ansatte etter § 1(4) er unntatt fra enkelte av lovens bestemmelser, blant annet om ansettelse og fortrinnsrett. Samtidig gjelder i utgangspunktet loven § 2 om personalreglement, som gir departementet myndighet til å ta personalreglementet i virksomheten opp til revisjon, noe som er prinsipielt betenkelig.

Ettersom det i praksis er uoverskuelig hvilken lovgivning og hvilke bestemmelser som det er problematisk at får anvendelse for ombudet, er det neppe mulig eller hensiktsmessig med en generell lovbestemmelse som tar sikte på å løse disse problemene, ei heller med forslag om endringer i lovgivningen som kan tenkes problematisk.

De praktiske problemene vil langt på vei være løst dersom forvaltningens myndighet etter loven begrenses for ombudets vedkommende gjennom en generell bestemmelse i ombudsloven, jf. forslaget ovenfor.

10.10 Behandling av klagesaker

10.10.1 Innledning

Hovedvekten av ombudets virksomhet går ut på behandling av klager mot forvaltningen fra enkeltpersoner. At dette skal utgjøre en dominerende del av virksomheten, er i samsvar med den opprinnelige forutsetningen for ombudets arbeidsform og har senere blitt bekreftet flere ganger.266 Det foreslås ikke endringer i dette utgangspunktet.

I gjeldende lov og instruks er de relevante bestemmelsene om ombudets klagebehandling i liten grad samlet på ett sted, og de relevante bestemmelsene er til dels spesielle for klagebehandlingen og dels generelle for ombudets virksomhet. For den som ønsker å klage til ombudet, kan det derfor være vanskelig å finne frem til og forstå hvilke regler som gjelder for klage til ombudet og ombudets klagebehandling. Dette er også adressert i ombudets arbeidsgrupperapport på s. 22, hvor følgende fremgår:

«I instruksen er det bestemmelser knyttet til klagen i §§ 3,4,5 og 6. I lovens § 6 stilles det krav til klagen. Kravene til klagen foreslås samlet i loven. Bestemmelsene blir med dette lettere tilgjengelig for publikum, dvs. potensielle klagere.

I det følgende gjennomgås hva som bør flyttes fra instruksen til loven. Det er nå bare er en paragraf i loven om klage, og det kan være grunn til å dele opp stoffet i flere paragrafer. En slik oppdeling gir bedre muligheter for en pedagogisk rekkefølge på bestemmelsene. Forslaget er at det gis en bestemmelse om klagen, en om forholdet til klageordninger i forvaltningen (ombudsmannens etterfølgende kontroll - nå 'vilkår for klagebehandling') og en om klagefristen.»

Utvalget er i utgangspunktet enig i arbeidsgruppens vurdering. I og med at utvalget skal foreslå en ny lov, og ikke bare endringer i gjeldende lov, foreslås imidlertid hovedmålsettingen om å gjøre reglene mer tilgjengelige løst på en noe annen måte. Arbeidsgruppens forslag til utformingen av relevante lovbestemmelser følges imidlertid opp langt på vei.

For å gjøre reglene om klage og klagebehandling mer tilgjengelige forslås det å samle de relevante bestemmelsene som spesifikt gjelder klagebehandling, i et eget kapittel i loven. I og med at det er disse bestemmelsene som må antas å ha størst interesse for det rettssøkende publikum, foreslås det at klagebehandlingen reguleres i loven kapittel 2.

Bestemmelsene om klage og klagebehandling i lovforslaget kapittel 2 suppleres av generelle saksbehandlingsbestemmelser i lovforslaget kapittel 5, som gjelder ombudets virksomhet generelt. Dette er blant annet bestemmelser om ombudets generelle informasjonstilgang overfor forvaltningen, taushetsplikt og habilitet. Disse bestemmelsene er imidlertid mindre viktige for å orientere seg om hvordan man klager til ombudet, og hvordan en klage behandles.

266. Særtrykk av Forvaltningskomiteens innstilling En norsk ombudsmannsordning (1958) s. 18; Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel IV punkt 3 og Innst. S. nr. 171 (1994–95).

10.10.2 Klagerett og klagens innhold

Retten til å klage følger av gjeldende § 6 første ledd, som i hovedsak foreslås videreført i lovforslaget § 7 første ledd, men med enkelte mindre endringer.

Det vises til ombudets arbeidsgrupperapport på s. 22–23, der følgende fremgår:

«Instruksen § 3 om utforming og underbygging av klage foreslås delvis videreført. Kravet til skriftlig klage foreslås tatt inn i loven. Sivilombudsmannen har utarbeidet et klageskjema som ligger på hjemmesiden, og det er dette som nå i stor grad benyttes. Det oppfattes å være vanlig terminologi at en slik klage oppfyller kravet om skriftlighet. Det er ikke naturlig å opprettholde kravet om underskrift.

Muligheten for å klage muntlig foreslås omformulert. Noen klager fremsettes muntlig ved fremmøte på Sivilombudsmannens kontor. Praksis er da at en saksbehandler skriver ned det klageren fremfører, og dette undertegnes av klageren. I samsvar med denne praksisen foreslås det følgende formulering: 'Ombudsmannen kan bistå med å nedtegne klagen'.

Klage kan fremsettes ved fullmektig, jf. også instruksen § 3 første ledd annet punktum. Det mottas jevnlig slike klager, og det er etablert en fast praksis for hvilke krav som stilles til fullmakten. Arbeidsgruppen antar at det ikke er behov for en lovbestemmelse om adgangen til å bruke fullmektig eller om kravene til fullmakters innhold.

I instruksen § 3 annet ledd fremgår det at klagen bør være begrunnet og at bevis og dokumenter bør fremlegges. Arbeidsgruppen anser det som riktig at det på denne måten gis uttrykk for at det stilles noen krav til klageren og dennes 'aktivitetsplikt og foreslår at bestemmelsen tas inn i loven.

Retten for innsatte til å klage til ombudsmannen uten brevkontroll bør videreføres. Betegnelsen 'lukket brev' fremstår ikke helt tidsmessig, men er nok likevel fremdeles en realitet. Ordlyden foreslås endret til 'uåpnet brev'.»

Utvalget er enig i dette. Til forskjell fra lovforslaget i ombudets arbeidsgrupperapport foreslår utvalget at loven bør gi uttrykk for at klageretten tilkommer «alle». Dette er et utvetydig og enkelt uttrykk for at alle enkeltpersoner, uavhengig av nasjonalitet, oppholdsstatus og oppholdssted, har rett til å klage såfremt vedkommende mener seg utsatt for urett fra forvaltningen, som definert i lovforslaget § 4 om ombudets arbeidsområde. Uttrykksformen gir også klarere uttrykk for at upersonlige rettssubjekter kan klage til ombudet.

I paragrafens andre ledd foreslås det å oppliste minimumskrav til klagens form og innhold. Minimumskravene skal tolkes liberalt. Det stilles dermed ikke strenge krav til angivelsen av hva det klages over, eller hvorfor det klages. Det må f.eks. være tilstrekkelig at det henvises til en avgjørelse, en sak eller en hendelse, og at dette er feil, urimelig eller urettmessig. Minimumskravene må videre ses i sammenheng med paragrafens tredje ledd, hvoretter ombudet kan bistå med å nedtegne klagen. Det vises til ombudets praksis med å nedtegne klagen for personer som møter opp på ombudets kontor. En retningslinje for om ombudet skal bistå med å utforme en klage, er i hvilken grad klageren har behov for slik bistand. Generelt skal ombudet påse at alle har reell mulighet til å fremme en klage til ombudet, uavhengig av språk eller andre forhold som reelt hindrer vedkommende i å klage. Barneombudet, LDO og NIM har i sine høringsinnspill særlig fremhevet at ombudet bør tilrettelegge for å motta klager fra barn. Det er blant annet vist til at FNs barnekomité i sine to siste merknader til Norge har anbefalt at Norge styrker klagemulighetene for barn. Det er også vist til at FNs barnekomité i sine generelle kommentarer har gitt uttrykk for at statene må sørge for at det finnes klageprosedyrer som gjør at barn kan klage over brudd på sine rettigheter. Utvalget er enig i dette. Forvaltningen kan i en rekke sammenhenger utøve myndighet overfor barn, og barn må derfor kunne klage over brudd på sine rettigheter. Utvalget viser til at barn kan klage til ombudet på lik linje med andre. Ettersom barn har klagerett, skal ombudet yte bistand og veiledning som er nødvendig for at barn skal ha reell klagemulighet. Forutsetninger for dette er at ombudets bistand og veiledning tilpasses barns særlige behov, og at klageadgangen synliggjøres og gjøres kjent for barn. Klageadgangen kan for eksempel synliggjøres gjennom samarbeid med Barneombudet.

Det vises til lovforslaget § 7.

10.10.3 Forholdet til klageordninger i forvaltningen

Etter gjeldende rett er det en forutsetning for at ombudet skal behandle en sak, at saken er ferdigbehandlet i forvaltningen, herunder at klagemulighetene i forvaltningen er uttømt. Dette har sammenheng med prinsippet om at ombudets kontroll med forvaltningen i utgangspunktet er etterfølgende. Dette fremgår imidlertid ikke i gjeldende lov, men i instruksen § 5.

I arbeidsgrupperapporten på s. 23–24 fremgår følgende:

«Loven inneholder ikke nå en bestemmelse om det viktige prinsippet om at ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være etterfølgende. Dette vilkåret fremgår bare av instruksen.

I instruksen § 5 er det oppstilt 'vilkår for klagebehandling'. Dette omtales som ombudsmannens etterfølgende kontroll og betyr at alle klagemuligheter i forvaltningen må være benyttet før Sivilombudsmannen kan behandle saken. Det er i praksis mange saker som avvises fra behandling pga denne bestemmelsen.

Prinsipielt sett er dette et viktig vilkår, og erfaringen hos ombudsmannen tilsier også at det er riktig. Det gir forvaltningen muligheten til å bli oppmerksom på feil og til å rette feil. Videre gir det klageren muligheten til å få nye anførsler eller bevis kommentert av klageorganet og dermed kanskje få en bedre begrunnelse og forståelse for en avgjørelse. For noen medfører det at klage til ombudsmannen ikke blir aktuelt. I andre saker gjør klageomgangen at så mye som mulig er avklart før saken behandles av ombudsmannen. Totalt sett medfører prinsippet at ombudsmannskontrollen blir bedre og mer effektiv. Arbeidsgruppen mener det ikke er grunn til å vurdere dette nærmere nå og foreslår prinsippet videreført. Det foreslås at det gis en egen bestemmelse i loven, som en ny § 8.

Innholdsmessig legges det opp til en videreføring av det meste som står i instruksen § 5, men det foreslås noen forenklinger og omformuleringer. Blant annet står det at 'ombudsmannen skal veilede klageren om den adgang han har til å på overprøvd avgjørelsen på administrativ veg'. Denne veiledningsplikten utøves som fast praksis i alle saker som avvises pga ombudsmannens 'etterfølgende kontroll'. Vanligvis er det opplagt hvor avgjørelsen kan overprøves eller bringes inn for. Når det ikke er det, gjøres det rutinemessig undersøkelser hos ombudsmannen for å finne ut av det. Denne rutinen er så fast innarbeidet at den kan anses som 'god ombudsmannspraksis', og arbeidsgruppen mener det ikke er behov for å lovfeste denne veiledningsplikten.

Både i instruksens § 5 første og annet ledd er det formulert unntak fra 'etterfølgendevilkåret'. Arbeidsgruppen foreslår en forenkling av unntaksbestemmelsen når den overføres til loven. I samsvar med praksis foreslås adgang til å gjøres unntak når det foreligger 'særlige grunner'.

Når 'etterfølgendeprinsippet' er det eneste vilkåret som omhandles i bestemmelsen, kan det være spørsmål om overskriften heller burde gjenspeile det reelle innholdet om 'etterfølgende' i stedet for det generelle ordet 'vilkår'. Ordet 'etterfølgende' er ikke så godt rent språklig sett. En overskrift med ordlyden 'Ombudsmannens etterfølgende kontroll' gir neppe noe opplagt informasjon til den alminnelige leser, selv om uttrykket er innarbeidet i ombudsmannsinstitusjonen. Arbeidsgruppen synes det er vanskelig å finne et dekkende alternativ, men har kommet til at 'Forholdet til klageordninger i forvaltningen' gir en god inngang til å forklare hva det dreier seg om. Det foreslås derfor at bestemmelsen gis den overskriften.»

Utvalget er enig i dette og foreslår en bestemmelse i tråd med forslaget i arbeidsgrupperapporten, men med enkelte språklige og redaksjonelle endringer.

Utvalget foreslår videre å lovfeste ombudets veiledningsplikt når klageren ikke har uttømt sin klageadgang i forvaltningen.

Det vises til lovforslaget § 8.

10.10.4 Klagefristen

Fristen for å klage til Sivilombudet er regulert i gjeldende lov § 6 tredje ledd. Bestemmelsen foreslås i hovedsak videreført, men med enkelte endringer. Det vises til arbeidsgrupperapporten på s. 24:

«Formuleringen for beregningen av klagefristen foreslås noe endret. Det absolutt mest vanlige er at det klages over et vedtak. Arbeidsgruppen har derfor vurdert om dette derfor uttrykkelig bør fremgå av loven, noe det ikke gjør nå. Utfordringen er at det må holdes åpent for at det også kan klages over andre forhold og tjenestehandlinger. I bestemmelsen foran – forslaget om å lovfeste 'etterfølgendeprinsippet' – blir det tydeliggjort at også slike forhold må bringes inn for et overordnet organ eller tilsynsorgan før ombudsmannen kan behandle saken. Det fremstår derfor ikke nødvendig at disse ulike alternativene fremgår av fristbestemmelsen, som dermed kan forenkles. Forslaget blir etter dette at fristen settes til 'innen ett år etter at saken ble endelig avgjort i forvaltningen'. Ordet 'avgjort' peker særlig på en avgjørelse eller et vedtak, men er også ment å omfatte at noe er tatt stilling til.

Muligheten for å ta opp en sak selv om klagefristen på ett år er oversittet, fremgår ikke nå av loven, men av instruksen § 4. Denne foreslås tatt inn i loven. I tråd med praksis foreslås det at det stilles krav om at det foreligger 'særlige grunner'.»

Utvalget er enig i at det vil være hensiktsmessig å endre uttrykksmåten i loven, slik arbeidsgruppen foreslår. Det bør også fremgå av loven at ombudet kan ta opp en sak etter at klagefristen er utløpt, dersom det foreligger særlige grunner. Det vises til at ombudet uansett kan ta opp en sak av eget tiltak, og at tilføyelsen er en naturlig forlengelse av dette, som bør synliggjøres når det gjelder klagesaker.

I arbeidsgruppens lovutkast er det foreslått to starttidspunkter for klagefristen. Det ene gjelder tilfeller der forvaltningen har truffet en avgjørelse, og det andre gjelder tilfeller hvor det ikke klages over en avgjørelse, men et annet forhold. I sistnevnte tilfelle løper fristen fra tidspunktet da forholdet fant sted eller opphørte. Det foreslås at de to alternative starttidspunktene fremgår av separate ledd i bestemmelsen for å tydeliggjøre forskjellen. Hvis klagen gjelder et annet forhold enn en avgjørelse, kan det tenkes tilfeller hvor det går en del tid fra forholdet opphørte, og frem til forholdet manifesterer seg på en måte som gir foranledning til å klage. At klageren ikke hadde kjennskap til forholdet da det opphørte, bør i slike tilfeller ikke medføre at klageren mister klageretten. Det bør derfor fastsettes at klagefristen i disse tilfellene begynner å løpe senest fra klageren måtte være kjent med forholdet.

De to starttidspunktene for klagefristen bør fastsettes separat i bestemmelsen om klagefrist, slik at det blir oversiktlig og enkelt å forstå forskjellen mellom de to starttidspunktene.

Det vises til lovforslaget § 9.

10.10.5 Sivilombudets behandling av klagen

Bestemmelser om Sivilombudets behandling av en klage fremgår av gjeldende lov § 6 fjerde ledd og instruksen § 6.

I arbeidsgrupperapporten på s. 25–26 foreslås følgende:

«Hvilke klager som undersøkes nærmere

Etter lovens § 6 fjerde ledd avgjør ombudsmannen om en klage gir tilstrekkelig grunn til behandling. Både prinsipielt og praktisk har denne bestemmelsen stor betydning. Den viser at Sivilombudsmannen ikke er en ordinær tredje klageinstans, og den gir ombudsmannen anledning til å vurdere hvilke saker det er grunn til å bruke ressurser på. Arbeidsgruppen ser dette som et viktig prinsipp som bør videreføres, og det drøftes derfor ikke nærmere her.

Under henvisning til bestemmelsens betydning foreslås det at den flyttes til innledningen av en egen paragraf om ombudsmannens behandling av klagen.

Bestemmelsen foreslås også omformulert, særlig på grunn av ordet 'behandling'. Ombudsmannen foretar en vurdering av alle klager som mottas. I klager som ikke åpenbart skal avvises av formelle grunner, foretas det gjennomlesning og foreløpig vurdering av innholdet i saken. Det brukes uansett tid og ressurser, og det gjøres ofte undersøkelser av det rettslige spørsmålet. Dette må sies å innebære en viss 'behandling' av klagen. Hvis konklusjonen etter disse foreløpige undersøkelsene er at det ikke er tilstrekkelig grunn til flere undersøkelser, sendes det brev til klageren om det. Med den 'behandling' som kan ligge bak dette, fremstår det misvisende å omtale dette som at klagen ikke gir tilstrekkelig grunn til 'behandling'.

Det vises til forslag til nytt første ledd i § 10 i punkt 4.3.4.

Undersøkelsen

Instruksbestemmelsene om undersøkelser av klager fremstår som omstendelige og til dels unødvendige nå som institusjonen har innarbeidet en fast praksis for klagesaksprosessen. Arbeidsgruppens forslag er at en forkortet versjon av instruksen § 6 flyttes til loven som en ny bestemmelse. De deler av instruksen § 6 som gjelder ombudsmannens rett til å få opplysninger, foreslås innarbeidet i lovens § 12.

Formuleringen i instruksens første ledd om at klagen i alminnelighet skal legges frem for det forvaltningsorganet eller den tjenestemann klagen gjelder, foreslås noe endret i lovforslagets annet ledd. Det foreslås her gitt en beskrivelse av hvordan ombudsmannen foretar nærmere undersøkelser av en klage. Bestemmelsen er ment å gi uttrykk for fast praksis, blant annet om forvaltningens adgang til å uttale seg under ombudsmannens behandling av saken. Noen klager er det grunn til å ta opp med det forvaltningsorganet som er overordnet klageorganet.

Den ordinære måten å ta opp en sak med forvaltningen, er et brev, altså skriftlighet, noe som gir notoritet, også i forhold til klageren. For ikke å avskjære muligheten for alternative undersøkelsesmåter når det er mest hensiktsmessig, foreslås uttrykket ‘i alminnelighet’ tatt inn i annet ledd. Undersøkelser per telefon eller avholdelse av et møte er praktiske eksempler, selv om slike metoder som oftest vil inngå som et ledd i undersøkelsen, dvs ikke være eneste undersøkelsesmetode.

Ombudsmannens adgang til å gi forvaltningen en frist for å uttale seg, foreslås lovfestet, jf. instruksen § 6 annet ledd annet punktum.»

Utvalget er enig i dette. Det vises til at det er et sentralt prinsipp at ombudet selv avgjør om en klage gir grunnlag for å foreta nærmere undersøkelser i saken, og hvilke undersøkelser som eventuelt skal foretas. Dette prinsippet er viktig av flere grunner. For det første er ombudets saksbehandling i hovedsak skriftlig, noe som medfører at en del saker er uegnet for ombudets behandling. Det gjelder særlig saker hvor det er uenighet om faktiske forhold, og hvor en nærmere vurdering av dette forutsetter vitneforklaringer, vurderinger av realbevis, mv. Andre saker som typisk vil være uegnet for ombudets behandlingsform, er saker som gjelder spørsmål av utpreget faglig karakter, for eksempel medisinskfaglige vurderinger. For det andre kan enhver klage til ombudet. En person kan dermed klage på et forhold som i liten grad gjelder vedkommende selv, men først og fremst noen andre. I praksis er dette saker der ombudet ofte ikke vil foreta nærmere undersøkelser. Det samme gjelder saker som har utpreget privatrettslig karakter. For det tredje muliggjør prinsippet om at ombudet selv avgjør om det skal foretas undersøkelser, at ombudet kan foreta prioriteringer innenfor rammen av begrensede ressurser for å oppnå lovformålet mest mulig effektivt.267

Dette er en praktisk og prinsipielt viktig side ved ombudets klagebehandling, som bør fremgå klart for den alminnelige leser av loven. Prinsippet bør derfor komme tydelig til uttrykk i loven, som foreslått i arbeidsgrupperapporten.

Utvalget er videre enig i arbeidsgruppens vurdering og forslag om nærmere regulering av ombudets undersøkelse i klagesaker.

I felles høringsinnspill fra Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag, og i høringsinnspill fra advokat Håkon Pinderød Eliassen, foreslås det at ombudet ikke bør stå fritt til å avgjøre hvilke klager som realitetsbehandles, og at det bør gis mer konkrete begrunnelser for ikke å ta klager til realitetsbehandling. Utvalget viser til at ombudets avgjørelse av om en klage tas til realitetsbehandling, beror på nærmere kriterier fastsatt i ombudets interne saksbehandlerhåndbok. Hovedinnholdet i disse kriteriene er også lett tilgjengelig på ombudets nettsider, hvor det fremgår hvilke saker som anses egnet for behandling, samt ombudets generelle prioriteringskriterier. Etter utvalgets syn ivaretar dette hensynet til forutberegnelighet for klagere og hensynet til at avgjørelsen om hvorvidt en klage skal realitetsbehandles, beror på saklige og objektive kriterier. Utvalget anser det videre som en fordel at ombudet har en betydelig grad av prioriteringsfrihet gjennom selv å kunne justere eller endre kriteriene for hvilke saker som skal prioriteres. Bakgrunnen for dette er at ombudet skal arbeide for å ivareta sitt generelle mandat og sine oppgaver etter loven mest mulig effektivt til enhver tid. Utvalget vil likevel understreke viktigheten av at gjeldende prioriteringskriterier kommuniseres klart til mulige klagere, blant annet på ombudets nettsider.

Når det gjelder spørsmål om hvorvidt det bør oppstilles nærmere krav til begrunnelse for ikke å ta klager til realitetsbehandling, viser utvalget til at ombudet i dag gir slike begrunnelser. Det er imidlertid flere hensyn som må tas i betraktning når det gjelder spørsmålet om hvor utførlige slike begrunnelser bør være. Det første er at ombudets avgjørelse ikke kan overprøves, noe som tilsier at begrunnelsene heller ikke må utformes med sikte på dette. Det andre er at krav til omfattende begrunnelser vil oppta betydelig kapasitet hos ombudet, noe som vil kunne få konsekvenser for ombudets evne til å ivareta andre oppgaver. Det tredje er hensynet til klageren, som tilsier at den som ikke får sin klage behandlet, forstår grunnen til dette. Etter utvalgets syn tilsier disse hensynene at det gis begrunnelser som i dag, men at det påses at begrunnelsene utformes med sikte på at det skal være konkret forståelig for den enkelte hvorfor en klage ikke tas til behandling.

I Advokatforeningens høringsinnspill til utvalget problematiseres det at den som klager til ombudet, ikke nødvendigvis er part i den påklagde forvaltningssaken, og at dette kan medføre at ombudet behandler og uttaler seg om en klage uten at parten har fått anledning til å uttale seg eller er kjent med ombudets behandling av saken. Tilsvarende problematikk kan oppstå hvor en forvaltningsavgjørelse som gjelder flere parter, påklages av en av partene, eller hvor det påklagde forholdet på annen måte har konkret betydning for andres tungtveiende interesser. Utvalget vil i denne sammenhengen vise til at ombudets kontroll er uavhengig og upartisk, og at ombudet som ledd i sin saksbehandling har selvstendig ansvar for å opplyse saken. Ombudet skal ikke opptre som en partsrepresentant for klageren. Hvis klagen gjelder en forvaltningsavgjørelse med andre parter, vil partenes uttalelser i saken normalt fremkomme i forvaltningens saksdokumenter, som inngår i ombudets behandling. Hvis ombudets uttalelse medfører at forvaltningen behandler saken på nytt, vil hensynet til kontradiksjon ivaretas gjennom forvaltningens påfølgende saksbehandling. Det er videre et viktig prinsipp at den enkelte skal kunne klage til ombudet i fortrolighet. På tross av disse utgangspunktene ser likevel utvalget at det etter omstendighetene kan være behov for at parter eller andre som det påklagde forholdet direkte gjelder, gis anledning til å uttale seg overfor ombudet. Utvalget foreslår at dette ivaretas ved at ombudet, som ledd i sine undersøkelser av saken, etter omstendighetene bør varsle tredjeparter om klagen og be om uttalelse, forutsatt at klagen gjelder deres rettsforhold eller andre tungtveiende interesser. Det foreslås likevel ikke at slike tredjeparter gis samme rett til opplysninger og uttalelser i saken som klageren.

I gjeldende lov § 10 fjerde ledd fremgår det at ombudet kan la saken «bero» dersom forvaltningen underveis i ombudets behandling av saken «retter feilen», eller med den «forklaring som gis», typisk av forvaltningen. Dette innebærer at ombudet i disse tilfellene avslutter saken uten at behandlingen av saken er sluttført ved at ombudet uttaler sin mening eller inntar et bestemt standpunkt overfor forvaltningen som ellers foreskrevet i gjeldende § 10. Dette er et praktisk og ofte brukt grunnlag for å avslutte saker som ombudet realitetsbehandler. Det blir også brukt i tilfeller hvor forvaltningen behandler saken på nytt som følge av at ombudet har tatt saken til behandling, men uten at ombudet har tatt endelig standpunkt.

Dette er et grunnlag for å avslutte saken som skiller seg fra de øvrige alternativene i gjeldende § 10, som foreskriver standpunkt som bygger på en sluttført saksbehandling. Alternativet om at ombudet kan avslutte en sak hvis forvaltningen retter feilen, behandler saken på nytt, eller på grunnlag av forklaringene i saken, har dermed større likhetstrekk med prinsippet om at ombudet selv avgjør om en sak skal undersøkes, og hvilke undersøkelser som skal foretas. Det vises også til at dette prinsippet innebærer at ombudet kan avslutte saksbehandlingen på ethvert stadium i saken.

På denne bakgrunn er det naturlig at bestemmelsen om at ombudet kan avslutte en sak dersom forvaltningen retter feilen, behandler saken på nytt, eller ut fra forklaringene som gis, fremgår av samme bestemmelse som fastsetter at ombudet selv avgjør om det er grunn til å foreta undersøkelser på grunnlag av en klage. Konsekvensen av dette, nemlig at ombudet på hvilket som helst stadium i saksbehandlingen kan avslutte saken, bør også komme til uttrykk i lovbestemmelsen.

Det vises til lovforslaget § 10.

267. SOMBA-2018-5.

10.10.6 Klagerens rett til innsyn og til å uttale seg

I arbeidsgrupperapporten på s. 26–27 foreslås det en ny bestemmelse i loven om klagerens rett til innsyn og kontradiksjon:

«Klagerens rett til innsyn

Dagens lov og instruks inneholder ingen uttrykkelige regler om klagerens adgang til innsyn i sakens dokumenter. Riktignok står det i instruksen § 6 tredje ledd at 'klageren har rett til å gjøre seg kjent med uttalelser og opplysninger som er gitt i klagesaken, med mindre han etter de regler som gjelder for vedkommende forvaltningsorgan ikke har krav på det.' Dette har både en side til innsyn i saken og en side til kontradiksjon.

Klageren får innsyn i de opplysninger og dokumenter som forvaltningen har utarbeidet for ombudsmannens behandling av saken, samt dokumenter utarbeidet hos ombudsmannen som ikke er interne. I enkelte saker vil ikke klageren få innsyn i opplysninger gitt i brev til ombudsmannen fra forvaltningsorganet under henvisning til blant annet taushetsplikt pålagt forvaltningsorganet. Begrunnelsen for dette er at en klager ikke skal få tilgang til opplysninger gjennom å klage til ombudsmannen som han eller hun ikke ville fått ved innsyn hos forvaltningsorganet.

Dersom klageren ber om å få innsyn i dokumentene i forvaltningssaken hos ombudsmannen, vil klageren få avslag. Klageren må selv henvende seg til forvaltningsorganet for å be om dokumentene direkte derfra.

Da instruksen foreslås opphevet og for å synliggjøre praksis for klagerens rett til innsyn, foreslås det å lovfeste klageres rett til dokumenter slik det blir praktisert.

Retten til innsyn blir derfor også foreslått knyttet til 'klageren' og ikke 'parten'. Ombudsmannsloven inneholder ikke begrepet 'part', mens det er benyttet gjennomgående 'klager'. Det er flere som kan mene å være 'part' i en sak som behandles hos ombudsmannen, men det er bare 'klageren' som regnes som dette i ombudsmannssaken. Det er ikke hensiktsmessig med en egen definisjon av partsbegrepet i ombudsmannsloven og som ville skille seg fra forvaltningslovens definisjon. Videre bør det tydelig fremgå i loven at det bare er klageren som er gitt adgang til innsyn etter denne bestemmelsen, slik at klageren kan være trygg på at parter i forvaltningssaken ikke vil få innsyn hos ombudsmannen etter denne bestemmelsen. Forvaltningsorganer og andre berørte parter enn klageren må fremme krav om innsyn etter reglene for innsyn for offentligheten.

Bestemmelsen om klagerens adgang til saksdokumenter foreslås som første ledd i en ny bestemmelse om klagerens rettigheter, også til å uttalelse seg, kontradiksjon, § 11.

Klagerens rett til å uttale seg

Instruksen § 6 tredje ledd sier noe om klagerens rett til å se ('gjøre seg kjent med') dokumenter, men det er ingen bestemmelser om klagerens adgang til å uttale seg om forvaltningens svar til ombudsmannen. Det er fast praksis at klageren vanligvis gis slik adgang, og dette foreslås lovfestet. I noen tilfeller fremstår det som unødvendig og forsinkende å oversende forvaltningens svar til klageren. Det vil særlig være når svaret gjør det klart at saken ikke gir grunn til videre behandling hos ombudsmannen. Da legges forvaltningens svar ved et avsluttende brev fra ombudsmannen. Det kan være ny informasjon, f eks. at forvaltningen vil behandle saken på nytt eller utfyllende opplysninger om forhold i saken. Blant annet av hensyn til saksbehandlingstiden og fornuftig ressursbruk bør det gis rom for en viss fleksibilitet, som foreslås gitt ved ordet 'vanligvis' i § 11 tredje ledd.»

Utvalget er enig i dette og foreslår en lovbestemmelse som i hovedsak er i tråd med arbeidsgruppens forslag. Til forskjell fra arbeidsgruppens forslag vil utvalget sløyfe formuleringen om at klageren «vanligvis» gis anledning til å uttale seg om forvaltningens uttalelser i saken. Samtidig har utvalget forståelse for hensynet til saksbehandlingstiden og fornuftig ressursbruk, som ombudet viser til. For å reflektere at adgangen til kontradiksjon beror på en avveining mellom dette og klagerens mulighet til å ivareta sine interesser, foreslås det at unntaket reserveres til tilfeller hvor det er åpenbart at klagerens uttalelse ikke kan få betydning for den videre behandlingen eller utfallet av saken. I Sivilombudsmannens høringssvar er dette eksemplifisert med tilfeller hvor forvaltningens svar går ut på at saken er løst i klagerens favør, eller at klagen behandles på nytt. Utvalget er enig i at dette vil være tilfeller hvor det kan være åpenbart at klagerens videre uttalelser i saken ikke kan anses for å ha betydning for ombudets videre behandling.

Det vises til lovforslaget § 11.

10.10.7 Avslutningen av klagesaksbehandlingen

Gjeldende lov § 10 regulerer avslutningen av ombudets saksbehandling. Den gjeldende bestemmelsen omfatter alle sider av ombudets virksomhet, herunder klagesaker, saker som tas opp av eget tiltak, og virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme. Utvalgets lovforslag bygger blant annet på at det gis særlige bestemmelser om ombudets hovedoppgaver, som samles i egne kapitler. Det er naturlig at disse kapitlene også inneholder egne bestemmelser om avslutningen av saksbehandlingen. Det medfører at man bør gå bort fra en generell bestemmelse som regulerer avslutningen av alle typer saker og oppgaver som ombudet har. Dette er et rent redaksjonelt grep som er i tråd med systematikken i lovforslaget. Forslaget vil ikke medføre endringer i gjeldende rett.

Gjeldende § 10 er i hovedsak innrettet mot avslutningen av klagesaker. Innholdsmessig kan den derfor langt på vei videreføres som en særbestemmelse for avslutningen av klagesaker. For å gjøre bestemmelsen mer oversiktlig og tilgjengelig, foreslås likevel enkelte språklige og redaksjonelle endringer.

De gjeldende bestemmelsene i § 10 som fastsetter at ombudet kan uttale sin mening på grunnlag av behandlingen av en klagesak, og hvilke spesifikke standpunkt ombudet kan innta i saken, foreslås inntatt i en egen bestemmelse i lovforslaget § 12. Lovforslaget tar hensyn til forslag fra arbeidsgrupperapporten om endringer i gjeldende § 10. Det vises til rapporten på s. 35:

«På ett punkt foreslås det likevel en endring for å få ordlyden i samsvar med praksis. Det gjelder formuleringen i annet ledd om at ombudsmannen kommer til at en avgjørelse er i strid med god forvaltningspraksis. Lovens ordlyd er nå at det må gjelde en ‘avgjørelse’ og at det må være 'klart' at den er i strid med god forvaltningspraksis. I praksis er det ikke bare 'avgjørelser' ombudsmannen påpeker at er i strid med god forvaltningspraksis eller god forvaltningsskikk. Det forekommer nok oftere at en slik innvending knyttes til saksbehandlingen, faktiske handlinger eller unnlatelser. Eksempler er manglende orientering til parten under saksbehandlingen, uheldige forhold med begrunnelsen av vedtak, manglende beklagelse for feil osv. Det er også vanskelig å si at ombudsmannen begrenser seg til å påpeke dette når bruddet med god forvaltningspraksis er 'klart'. Begrensningen foreslås derfor tatt bort, da den ikke kan ses å ha praktisk betydning. For øvrig vil noen av disse forholdene kunne sies å falle inn under formuleringen i § 10 annet ledd første punktum – om at ombudsmannen kan påpeke feil eller forsømmelige forhold.

I lovforslagets § 16 annet ledd fjerde punktum foreslås det derfor en omformulering av ombudsmannens adgang til å uttale at noe er i strid med god forvaltningspraksis. Nåværende § 10 annet ledd tredje punktum foreslås delt i to setninger.»

Utvalget er enig i dette, og forslaget foreslås inntatt i lovforslaget § 12.

I lovforslaget § 13 foreslås en bestemmelse som viderefører gjeldende lovs § 10 femte ledd om underretning. I denne bestemmelsen er det også naturlig å innpasse forslaget i arbeidsgrupperapporten om en tilføyelse i gjeldende § 10. Det vises til arbeidsgrupperapporten på s. 35:

«I instruksen § 12 fjerde ledd sies det at et referat av forvaltningens syn skal fremgå i årsmeldingens omtale av saker hvor ombudsmannen har avgitt uttalelse som nevnt i lovens § 10 annet, tredje eller fjerde ledd. Som nevnt i punkt 6.3. om årsmeldingen, foreslås en slik regel flyttet til lovbestemmelsen om avslutning av ombudsmannens saksbehandling. Det foreslås inntatt som et nytt femte ledd.»

Utvalget er enig i dette og foreslår tilføyelsen inntatt i lovforslaget § 13 andre ledd.

I departementenes høringsinnspill foreslås omfattende endringer i lovforslaget § 12 om avslutning av klagesaksbehandlingen. Departementene etterlyser blant annet nærmere begrunnelser for hvorfor gjeldende rett foreslås videreført. Utvalget viser til at de føringene som er gitt i utvalgets mandat og i Innst. 223 S (2018–2019), tilsier at hovedprinsippene for ombudsordningen videreføres. Etter utvalgets syn omfatter dette angivelsen av hvilke standpunkt ombudet kan innta. Forslaget i departementenes høringsinnspill synes i realiteten å gå ut på at ombudets rolle langt på vei begrenses til en ren legalitetskontroll. Det innebærer derfor en mer grunnleggende endring av ombudsordningen. Utvalget er kjent med tidligere lovgivningsprosesser som har ledet frem til den kompetansen ombudet har i dag. Slik utvalget ser det, viser disse prosessene og de tilhørende debattene at dagens ordning er grundig overveid. Som departementene også viser til, er innholdet i begrepene i dagens lov utviklet gjennom praksis. Også dette tilsier etter utvalgets syn at angivelsene av ombudets mulige standpunkt videreføres.

Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt ombudskontrollen bør begrenses til en ren legalitetskontroll, mener utvalget at dette uansett ville være uheldig. Det er et selvstendig poeng at ombudet kan kontrollere og eventuelt kritisere sider ved forvaltningens virksomhet som i og for seg er lovlig. Praksis og rutiner i forvaltningen kan eksempelvis innebære kritikkverdig risiko for at den enkelte blir utsatt for urett, uten at den i seg selv innebærer rettsbrudd. At ombudet kan innta slike standpunkt, har også en side mot ombudets rolle som bidragsyter til Stortingets egen kontroll med forvaltningen. Utvalget bemerker imidlertid at ombudet i sine uttalelser bør være tydelig på grunnlaget for eventuelle standpunkt og kritikk, slik at det kommer klart frem om det er basert på gjeldende rett eller annet grunnlag, for eksempel overordnede rettssikkerhetsbetraktninger eller mer generelle forventninger til hvordan forvaltningen skal opptre overfor den enkelte. Utvalget deler ikke departementenes syn om at utviklingen av forvaltningen og forvaltningsretten har gjort dette overflødig. Tvert imot taler deler av denne utviklingen for at ombudet bør ha slik kompetanse. Et eksempel som departementene selv nevner, er «økt automatisering og standardisering av saksbehandlingen». Departementene etterlyser videre en klargjøring av hva som menes med «handlet uforsvarlig». Dette er en rent redaksjonell endring og har samme meningsinnhold som det gjeldende uttrykket «forsømmelig forhold».

I høringsinnspill fra NIM er det foreslått at det i bestemmelsen om avslutningen av saksbehandlingen bør presiseres at ombudet kan ta standpunkt om at det ikke bare foreligger forhold som kan gi grunnlag for erstatningsansvar, men også «oppreisningsansvar». Det vises til at dette vil synliggjøre at ombudet kan ta standpunkt til at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for erstatning for ikke-økonomisk tap etter EMK art. 13. Utvalget er enig i at dette kan være en hensiktsmessig presisering, men vil samtidig understreke at dette da vil være forbeholdt tilfellene hvor gjeldende rett gir grunnlag for oppreisningserstatning. I forlengelsen av dette vil det være naturlig at ombudet på grunnlag av et slikt standpunkt også kan mene at det bør ytes oppreisningserstatning på samme måte som erstatning.

UNE har i sitt høringsinnspill etterlyst en nærmere avklaring av i hvilken grad det er forventet at forvaltningen skal rette seg etter ombudets syn, samt en eventuell lovfesting av dette. Slik utvalget ser det, kommer regelen om at ombudets uttalelser ikke er rettslig bindende for forvaltningen, tydelig til uttrykk ved at loven flere steder henviser til ombudets «mening» og «uttalelser» mv. Konstitusjonelt er dette et utslag av kompetanse- og ansvarsfordelingen mellom Stortinget og forvaltningen. Samtidig er det en klar forventning fra Stortingets side om at forvaltningen retter seg etter ombudets uttalelser. Forvaltningens lojale etterlevelse av denne forventningen er en grunnleggende forutsetning for den parlamentarisk forankrede ombudskontrollen. Det gjelder også hvor forvaltningen ikke er enig med ombudet. UNE viser videre til at det kan oppstå visse utfordringer med oppfølgingen av ombudets uttalelser i uavhengige klagenemnder, særlig på grunn av manglende instruksjonsrett overfor den enkelte beslutningstaker. Utvalget viser i denne sammenheng til at ombudets uttalelser ikke bare retter seg mot det enkelte forvaltningsorgan, men også den enkelte beslutningstaker i forvaltningen. Oppfølgingen av uttalelser fra ombudet om å endre praksis er dermed ikke betinget av instruks til den enkelte beslutningstaker fra ledelsen i forvaltningsorganet. I den grad lovgivningen er til hinder for at ombudets uttalelse følges opp helt eller delvis i saken den konkret gjelder, er det likevel en klar forventning om at uttalelsen etterleves i senere saker i den utstrekning den er relevant. Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag har i felles høringsinnspill foreslått at ombudet gis utvidet kompetanse til å kontrollere forvaltningens merinnsynsvurdering etter offentleglova § 11. Utvalget viser til at ombudet etter forslaget kan kontrollere forvaltningens skjønnsutøvelse ut over en ren legalitetskontroll. Ombudet kan blant annet kritisere forvaltningen dersom avslag på merinnsyn er «klart urimelig». En kontroll som innebærer prøving ut over dette, vil etter utvalgets syn innebære at ombudet får en rolle som i praksis innebærer styring av diskresjonær kompetanse som etter loven er lagt til forvaltningen, og som vil kunne skape uklare grenser mellom parlamentarisk forankret kontroll og forvaltningsvirksomhet. I det samme høringsinnspillet er det foreslått at ombudet bør gis kompetanse til å sanksjonere mot forvaltningen i form av å pålegge forvaltningen plikt til å gi klagere oppreisning ved rettsbrudd. Utvalget mener at det vil være prinsipielt uheldig dersom en klage til ombudet i realiteten gir en utvidet materiell rett til slik kompensasjon. Utvalget viser for øvrig til at ombudet kan mene at forvaltningen skal gi oppreisning til en klager i den utstrekning gjeldende rett gir grunnlag for det.

Det vises til lovforslaget §§ 12 og 13.

10.10.8 Avbrudd av særlige søksmålsfrister

Generelt sett gjelder det ikke særlige frister for å fremme søksmål mot forvaltningen. Derfor er det i utgangspunktet heller ikke praktiske hindringer for at en privat part først klager til ombudet og får sin sak behandlet der, og deretter anlegger søksmål for domstolene.

I brev til utvalget 3. desember 2019 på s. 6 viser ombudet til at det i enkelte typer forvaltningssaker gjelder preklusive frister for å ta ut søksmål mot forvaltningen. I disse tilfellene er ikke nødvendigvis klage til ombudet fristavbrytende. Avhengig av søksmålsfristen og når klagen fremsettes for ombudet, kan slike frister medføre at ombudet ikke har tilstrekkelig tid til å behandle saken uten at fristen for å fremme søksmål for domstolene utløper. Ombudsmannen peker på følgende implikasjoner ved dette:

«Gjeldende søksmålsfrister er såpass korte at det ofte ikke vil være realistisk å ferdigbehandle en sak hos ombudsmannen før fristen er utløpt. Det vil også kunne gjøre det problematisk å innvilge det innklagede forvaltningsorganet fristutsettelser mv. i et tilfelle der søksmålsfristen løper mens saken er til behandling. I slike tilfeller vil også ombudsmannens mulighet til å anbefale søksmål i tilfeller hvor forvaltningen ikke retter seg etter ombudsmannens syn, lett være uten realitet.

De ovennevnte forholdene gjør at søksmålsfrister – dersom de ikke avbrytes under behandlingen her – lett vil oppleves som en hindring for å bringe saken inn for ombudsmannen. Fra ombudsmannens side vil slike saker også ofte bli ansett som uegnet for behandling. Konsekvensen av dette er at parten reelt sett ikke har noen annen overprøvingsmulighet enn de alminnelige domstolene. Sett hen til at ombudsmannen normalt er en langt rimeligere overprøvingsmekanisme – både for parten og samfunnet – kan dette fremstår som uheldig.»

På denne bakgrunn ber ombudet om at utvalget vurderer å foreslå en generell bestemmelse som innebærer at klage til ombudet avbryter særlige lovbestemte frister for å fremme søksmål mot forvaltningen.

I gjeldende lovgivning som setter frister for å fremme søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak, synes det varierende om problemstillingen er adressert. Blant annet synes det ikke som at problemstillingen er vurdert i tilknytning til trygderettsloven § 26 sjette ledd, hvor fristen for å anlegge søksmål for lagmannsretten er seks måneder fra trygderettens kjennelse.268 Det samme gjelder forbrukerklageloven § 22, hvor fristen for å anlegge søksmål er en måned fra forkynnelsen av vedtaket.

Problemstillingen er vurdert i skatteforvaltningsloven § 15-4. Der er søksmålsfristen i utgangspunktet seks måneder fra vedtaket ble sendt den skattepliktige. Etter bestemmelsens andre ledd avbrytes fristen ved klage til Sivilombudsmannen. Søksmål må da fremmes innen seks måneder fra skattyter har fått melding om at ombudet har avsluttet sin behandling av saken, eller fra det tidspunktet klager fikk melding om forvaltningens svar på ombudets anmodning om fornyet behandling. Klage til ombudsmannen er likevel ikke fristavbrytende dersom klagen alene er motivert av fristavbruddet.269 Bestemmelsen om fristavbrudd ved klage til ombudet ble først innført i gjeldende skatteforvaltningslov fra 2016. Begrunnelsen i Prop. 38 L (2015–2016) punkt 21.5.3 lyder:

«Etter gjeldende rett avbrytes ikke søksmålsfristene ved klage til Sivilombudsmannen, bare fristene for administrativ endring av ligning. Dersom ombudsmannens behandling fører til at myndighetene endrer et ligningsvedtak, løper det en ny frist for søksmål rettet mot endringsvedtaket. I saker som ikke munner ut i noe endringsvedtak, kan de skattepliktige derimot oppleve at søksmålsfristen for det påklagede vedtaket er utløpt når Sivilombudsmannens saksbehandling avsluttes. Dette kan føre til at enkelte vegrer seg for å benytte klageadgangen til Sivilombudsmannen. Departementet mener det er uheldig om de skattepliktige ikke velger å bringe en sak inn for ombudsmannen av frykt for at søksmålsadgangen kan gå tapt. For å unngå denne virkningen av søksmålsfristen og styrke de skattepliktiges rettssikkerhet, foreslår departementet en regel om at søksmålsfristen avbrytes dersom saken bringes inn for Sivilombudsmannen. Fristavbruddet forutsetter at søksmålsfristen ikke var utløpt før saken ble brakt inn for ombudsmannen. Det vil løpe en ny søksmålsfrist på seks måneder regnet fra ombudsmannens melding om avsluttet behandling er kommet fram til den skattepliktige, eller fra den skattepliktige er blitt varslet om myndighetenes svar på ombudsmannens anmodning om fornyet behandling hos det aktuelle forvaltningsorganet.

Det er en forutsetning for fristavbrudd at spørsmålet som klages inn for ombudsmannen, er nært knyttet til spørsmålet det er aktuelt å gå til søksmål om. Med avsluttet behandling mener departementet både avvisning, det vil si at saken ikke tas til behandling av Sivilombudsmannen av formelle grunner eller fordi ombudsmannen ikke finner kritikkverdige forhold, og at saken ender med en uttalelse fra ombudsmannen. Som en sikkerhetsventil for tilfeller hvor det er åpenbart at saken klages inn til ombudsmannen ene og alene for å oppnå forlenget søksmålsfrist, foreslår departementet en regel om at søksmålsfristen likevel ikke avbrytes, dersom klagen ikke fører til realitetsavgjørelse hos ombudsmannen og dette skyldes forsettlig forhold fra skattepliktiges side.»

Begrunnelsen som er anført i proposisjonen, er av generell interesse og synes i utgangspunktet ikke å være basert på særtrekk ved skatteforvaltningen. Den gjør seg generelt gjeldende for tilfeller hvor lovgivningen fastsetter en frist for søksmål om gyldigheten av forvaltningsvedtak. Løsningen som er valgt i skatteforvaltningsloven, imøtekommer også det scenarioet at klage til ombudet brukes utelukkende for å utsette søksmålsfristen.

I den forannevnte lovgivningen hvor søksmålsfristen ikke avbrytes av klage til ombudsmannen, er ikke spørsmålet om fristavbrudd vurdert. Det foreligger dermed ikke en uttalt legislativ begrunnelse for at søksmålsfristen ikke bør avbrytes ved slik klage. Generelt sett bidrar slike frister til at saken får sin endelige avklaring innen en bestemt tid hvis det ikke anlegges søksmål, eller at saken endelig avklares i domstolene. Det kan være flere grunner til at saker bør bli endelig avklart innen en gitt tidsfrist. En særlig grunn er hvor fristen bygger på hensynet til innrettelse og muligheten for tvangsfullbyrdelse i forholdet mellom private parter. Tilsynelatende er det dette hensynet søksmålsfristen i forbrukerklageloven § 22 bygger på.270 Etter forbrukerklageloven treffes avgjørelser som gjelder rettsforholdet mellom private parter, og ikke mellom private parter og det offentlige. Samtidig er avgjørelsesorganet et forvaltningsorgan, og avgjørelsene er forvaltningsvedtak. I og med særlige bestemmelser om vedtakenes status i forbrukerklageloven vil det nok være begrenset i hvilken grad det er meningsfullt for ombudet å ta stilling til klager på slike vedtak, med unntak av forhold som gjelder saksbehandlingen.271 Det kan imidlertid være et reelt behov for at ombudet kontrollerer saksbehandlingen. Og på dette punktet gjør i utgangspunktet hensynene i forannevnte Prop. 38 L (2015–2016) seg gjeldende. Dette viser i alle tilfeller at spørsmålet om fristavbrudd ved klage til ombudet kan komme i noe ulik stilling avhengig av hvilke hensyn fristen ivaretar. Det kan derfor spørres om det er hensiktsmessig med en generell bestemmelse om fristavbrudd i ombudsloven, eller om ikke spørsmålet bør vurderes i tilknytning til den enkelte søksmålsfrist. Problemet med den sistnevnte tilnærming er at det kan være praktisk vanskelig å sikre gjennomføring, ettersom dette forutsetter særlig bevissthet om denne problemstillingen når forvaltningen utarbeider forslag til ny lovgivning. Tilnærmingen forutsetter også gjennomgående endringer i gjeldende lovgivning. Dette tilsier at det bør gis en generell bestemmelse om fristavbrudd i ombudsloven. De ulike hensynene som begrunner søksmålsfrister knyttet til forvaltningsavgjørelser, tilsier at det skilles mellom frister for å anlegge søksmål mellom private parter og frister for å anlegge søksmål mot forvaltningen. Utvalget mener at begrunnelsen for fristavbrudd, sammenholdt med de hensynene bestemmelser om søksmålsfrister skal ivareta, tilsier at klage til ombudet kun medfører suspensjon av frist for å anlegge søksmål mot forvaltningen. Som etterlyst i departementenes høringssvar vil da søksmålsfristen etter forbrukerklageloven § 22 ikke suspenderes ved klage til Sivilombudet. Det understrekes at det kun er den samlede fristens lengde som påvirkes dersom klage medfører fristavbrudd, ikke den endelige preklusjonsvirkningen som inntrer ved den samlede fristens utløp.

I tillegg til de grunner som er anført av ombudet og i Prop. 38 L (2015–2016), kan det anføres at det vil kunne fremstå som urimelig for den enkelte dersom vedkommende først benytter seg av adgangen til å klage til ombudet for så å bli møtt med at det ikke kan anlegges søksmål fordi fristen for dette er oversittet. Private parter som mener forvaltningen har begått urett, må kunne ha en rimelig forventning om en viss samordning mellom klageinstanser og domstoler, hvor bruk av lavterskelordninger som ombudet ikke ekskluderer senere domstolsbehandling. Det kan også tenkes at ombudets forutgående behandling kan medføre at den private part ser saken i et annet lys og dermed avstår fra å anlegge søksmål. Dette fremstår mer hensiktsmessig enn at det anlegges søksmål fordi søksmålsfristen gjør det til den eneste reelle muligheten for overprøving.

Det vises også til at Stortinget har bedt regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til endring i trygderettsloven som avbryter søksmålsfristen til lagmannsretten ved klage over Trygderettens kjennelser til Sivilombudet.272

På denne bakgrunn foreslås det en generell bestemmelse om fristavbrudd ved klage til ombudet, modellert etter skatteforvaltningsloven § 15-4. Det forutsettes at Stortinget i medhold av lovforslaget § 5 fjerde ledd, kan gi bestemmelser om at enkelte lovbestemte søksmålsfrister likevel ikke suspenderes ved klage til ombudet.

Det vises til lovforslaget § 14.

268. Ot.prp. nr. 5 (1966–67).

269. Prop. 38 L (2015–2016) s. 266.

270. Ot.prp. nr. 55 (1967–77) s. 29–30, jf. Prop. 55 L (2019–2020) s. 42.

271. Se blant annet forbrukerklageloven §§ 17, 20 og 21 om rettskraft, gjenåpning og tilleggsavgjørelse.

272. Innst. 254 S (2019–2020).

10.11 Saker som tas opp av eget tiltak

10.11.1 Innledning

I gjeldende lov § 5 fremgår det at det ombudet kan ta saker opp til behandling av eget tiltak. Dette omfatter i utgangspunktet enhver sak innenfor rammen av ombudets mandat og arbeidsområde.

Saker som tas opp av eget tiltak, kan gjelde konkrete eller mer generelle og systemiske forhold i forvaltningen.

I lovforslaget foreslås det et eget kapittel 3 med bestemmelser som særlig gjelder saker som ombudet tar opp av eget tiltak.

10.11.2 Forholdet til klagesaker

Etter gjeldende lov vil en klagesak som tas til behandling uten at vilkårene for dette er oppfylt, bli ansett som en sak ombudet tar opp av eget tiltak. Ut fra lovforslaget bør imidlertid slike saker behandles etter reglene for klagesaker, og ikke etter reglene for saker som tas opp av eget tiltak. Etter lovforslaget §§ 8 og 9 kan ombudet ta en klagesak til behandling selv om klagefristen er oversittet, og selv om klagemulighetene i forvaltningen ikke er uttømt, dersom det foreligger «særlige grunner». Hvis ombudet tar en slik sak til behandling, er forutsetningen at dette vilkåret er oppfylt, slik at saken da behandles i medhold av reglene i lovforslaget kapittel 2.

Med dette er lovforslaget kapittel 3 ikke utformet med sikte på saker som gjelder noens konkrete sak overfor forvaltningen, men saker som gjelder andre forhold i forvaltningen som ombudet finner grunn til å undersøke og uttale sin mening om for å hindre at det øves urett mot den enkelte.

10.11.3 Rammen for ombudets generelle undersøkelser av eget tiltak

Sivilombudet kan av eget tiltak behandle generelle saker. Dette er saker som ikke direkte angår én eller flere spesifiserte private parter, men som gjelder mer generelle forhold i forvaltningen. Det kan være systemiske forhold eller en bestemt praksis i forvaltningen, eller mer generelle lovtolkningsspørsmål. Et eksempel fra nyere tid er ombudsmannens sak om isolasjonspraksis i norske fengsler, som ble sendt som en særskilt melding til Stortinget.273 Et annet eksempel er ombudsmannens melding til Stortinget om at forvaltningen ikke fulgte opp ombudsmannens syn i enkeltsaker som gjaldt forbudet mot bygging i strandsonen. Saken gjaldt et generelt lovtolkningsspørsmål hvor forvaltningen i flere enkeltsaker ikke ville rette seg etter ombudets mening.274

Det er likevel forutsatt at ombudet ikke skal drive et «alminnelig tilsyn» med forvaltningen. Med dette siktes det blant annet til uoppfordret stikkprøvekontroll og annen tilfeldig kontroll med forvaltningen. Forvaltningskomiteen fremholdt at det ikke var behov for slikt tilsyn, og at det ville medføre at ombudet fikk større myndighet enn tilsiktet: Ombudets oppgave skulle være å befatte seg med urett begått mot den enkelte borger. Komiteen legger til grunn at dette primært vil skje gjennom behandling av innkomne klager. Det understrekes likevel at ombudet kan ta opp slike saker av eget tiltak dersom ombudet på annen måte blir oppmerksom på saken.275 Videre fremgår det i komiteens innstilling at ombudet må kunne ta opp enkeltsaker hvor det er utvist «utilbørlig eller rettsstridig forhold» hos et forvaltningsorgan, uten at en enkeltpersons rett eller interesse er krenket. Videre skal ombudet kunne behandle «arbeidsordningen eller andre forhold ved et forvaltningsorgan» hvis det er grunn til det.276 I og med avgrensningen mot en tilsynsfunksjon synes det forutsatt at de to sistnevnte funksjonene skal utøves i konkrete saksforhold og ikke gjennom generell tilsynsvirksomhet.

Utvalget til å utrede spørsmål vedrørende Stortingets kontroll med forvaltningen mv. («Ingvaldsen-utvalget») fra 1972 behandlet spørsmål om ombudsmannens prioritering av arbeid med mer generelle problemstillinger.277 I brev fra ombudsmannen til utvalget fremgikk det at ombudsmannen frem til da hadde behandlet en rekke saker av mer generell karakter, blant annet om administrativ praksis, på grunnlag av konkrete klagesaker eller presseomtale. Standpunktet til daværende ombudsmann var at det «vil være mulig å utvide denne delen av tilsynet med statsadministrasjonen», og at gjeldende lovverk og instruks åpnet for dette. Blant annet på denne bakgrunn fremholdt utvalget at det var grunn til at Sivilombudsmannen utvidet den delen av virksomheten som gjaldt generelle forhold som kunne være av interesse for Stortingets kontroll med forvaltningen. Med dette fravek nok ikke utvalget utgangspunktet om at ombudet ikke skal drive mer generell tilsynsvirksomhet, men modifiserte det i retning av at ombudet i større grad skal befatte seg med generelle og systemiske forhold i forvaltningen. Forutsetningen var likevel at det gjelder forhold som faller innenfor ombudets overordnede mandat om å arbeide for at forvaltningen ikke utsetter den enkelte for urett. Det gjelder følgelig ikke ethvert forhold i forvaltningen.

Spørsmål om ombudets befatning med generelle saker er også behandlet i Schei-utvalgets utredning fra 1978 og i påfølgende Innst. O. nr. 15 (1979–80). Schei-utvalget tilsluttet seg Ingvaldsen-utvalgets betraktninger om ombudets behandling av mer generelle spørsmål og forholdet til Stortingets kontrollfunksjon. I denne sammenhengen trekker også utvalget opp grensen mot tilsyn med forvaltningen:278

«Et spørsmål som har vært diskutert, er om ombudsmannen skal foreta inspeksjoner ved offentlige kontorer og institusjoner uten at det har foranledning i konkrete saker eller forhold som ombudsmannen har til behandling. Utvalget har understreket at forvaltningen selv har tilsynsplikt med sine underliggende organer, og at denne plikt ikke influeres av ombudsmannsordningen. Derimot er det en oppgave for ombudsmannen å påse at tilsynsplikten oppfylles. Etter en undersøkelse utvalget har foretatt, ser det ut til at de fleste sentralmyndigheter fører liten kontroll med hvordan underliggende organer arbeider. Utvalget understreker at verken ombudsmannen eller utvalget kan behandle spørsmål om hvordan forvaltningen bør løse sine tilsynsoppgaver. Ombudsmannens oppgave er å føre en etterfølgende kontroll, og å vurdere hvordan administrasjonen og tilsynet med denne fungerer, og i tilfelle peke på mangler. Han kan, som det er gjort hittil, foreta inspeksjoner når det er rimelig, konkret foranledning til det, – således for å få undersøkt saker nærmere eller for å gjøre seg kjent med forhold i forvaltningen som er i søkelyset, eller når situasjonen i seg selv gjør det naturlig med ettersyn på stedet.

Utvalget har i denne forbindelse pekt på at det er forvaltningsområder, f.eks. innenfor sosialsektoren, helsestellet og kriminalomsorgen, der mange har særlig vanskelig for å vareta sitt tarv og hvor det er særlig grunn for ombudsmannen til å våke over at de sentrale myndigheter fører et forsvarlig tilsyn, at ombudet også kan ta opp slike saker av eget tiltak.»

Som det fremgår her, er utgangspunktet at forvaltningen selv har ansvaret for å føre løpende tilsyn og kontroll med at det ikke skjer feil som rammer den enkelte. Ombudet bør ikke selv innta denne rollen, noe som reelt kan medføre en forskyvning av det primære tilsyns- og kontrollansvaret fra forvaltningen til ombudet. I dette henseende må ombudet likevel kunne føre kontroll med at forvaltningen oppfyller sine tilsynsplikter og har forsvarlig internkontroll. I den grad ombudet på grunnlag av klagesaker eller på andre måter avdekker sviktende tilsyn og kontroll i forvaltningen, må det være ombudets oppgave å undersøke og uttale seg om dette. At ombudet fortsatt bør forholde seg til denne avgrensningen, understrekes også av fremveksten av tilsyns- og kontrollfunksjoner i forvaltningen, sammenholdt med at ombudets kontroll i hovedsak skal være etterfølgende.

Hvis det er indikasjoner som tilsier det, er det en naturlig oppgave for ombudet å føre kontroll med at forvaltningen oppfyller sine kontroll- og tilsynsplikter der dette har betydning for den enkeltes rettsstilling. I den grad det avdekkes at tilsynet og kontrollen ikke har vært tilstrekkelig, og saksforholdet tilsier det, må også ombudet kunne undersøke de underliggende forholdene i forvaltningen, blant annet med henblikk på systemiske feil og svikt som har medført eller kan medføre at det begås urett overfor den enkelte borger. Når ombudet først har holdepunkter for at forvaltningen ikke har overholdt sine tilsyns- og kontrollplikter, tilsier formålet med ombudsordningen at ombudet også må kunne undersøke i hvilken grad dette kan ha medført at det i den underliggende forvaltningen er begått urett overfor den enkelte.

Generelle saker kan ha opphav i én eller flere klagesaker, men kan også være foranlediget av andre forhold eller omstendigheter som ombudet har blitt kjent med. Ombudet må kunne ta opp slike saker av eget tiltak og foreta de undersøkelser og motta den informasjon som ombudet mener er nødvendig. Som de tidligere føringene tilsier, er det naturlig at ombudet i sin prioritering av hvilke generelle saker som skal tas til behandling, særlig ser hen til inngrepsgraden, den berørte personkretsen og i hvilken utstrekning den enkelte har reelle forutsetninger for å ivareta sine interesser på det aktuelle området. Slike saker kan også være relevante for Stortingets kontroll.

Ombudet må ha stor prioriteringsfrihet når det gjelder ressursallokering internt i virksomheten, herunder fordelingen av ressurser mellom behandlingen av klagesaker og saker som tas opp av eget tiltak, herunder generelle saker.

273. Dokument 4:3 (2018–2019).

274. Dokument 4:2 (2014–2015).

275. Særtrykk av Forvaltningskomiteens innstilling En norsk ombudsmannsordning (1958) s. 18.

276. Særtrykk av Forvaltningskomiteens innstilling En norsk ombudsmannsordning (1958) s. 18.

277. Dokument nr. 7 (1972–73).

278. Dokument nr. 9 (1977–78).

10.11.4 Undersøkelser av eget tiltak

I lovforslaget § 15 er det foreslått en bestemmelse som slår fast at ombudet av eget tiltak kan ta opp, undersøke og uttale sin mening om forhold i forvaltningen. Dette slås fast i paragrafens første ledd, som også angir at undersøkelsene kan gjelde «konkrete eller generelle forhold» – dette for å understreke at ombudet kan iverksette undersøkelsen av spesifikke hendelser så vel som f.eks. undersøkelser for å kartlegge praksis på et bestemt område.

Undersøkelser av eget tiltak kan kun foretas innenfor rammen av ombudets mandat og arbeidsområde, som angitt i lovforslaget §§ 1 og 4. Dette behøver imidlertid ikke eksplisitt fremgå av lovforslaget § 15.

I paragrafens andre ledd er det foreslått en bestemmelse som fastsetter at ombudet selv avgjør hvordan undersøkelsen skal gjennomføres, og at forvaltningen skal tilrettelegge for undersøkelsen. Dette har sammenheng med at mer omfattende og systemiske undersøkelser i forvaltningen kan forutsette en annen metodikk og tilnærming enn ombudets ordinære skriftlige saksbehandling.

I tredje ledd foreslås det en bestemmelse om at forvaltningen skal gis anledning til å uttale seg om ombudets funn, og andre spørsmål saken reiser, før ombudet eventuelt uttaler sin mening om saken, dette for å ivareta grunnleggende krav til kontradiksjon og forsvarlig saksbehandling overfor forvaltningen.

I enkelte tilfeller kan en undersøkelse som foretas av eget tiltak, springe ut av opplysninger ombudet har fått gjennom en klage. I slike tilfeller er det naturlig at den som har sendt klagen, gjøres kjent med dette.

Det vises til lovforslaget § 15.

10.11.5 Avslutning av saker som tas opp av eget tiltak

På samme måte som i klagesaker kan ombudet i saker som tas opp av eget tiltak, uttale sin mening om saken på grunnlag av undersøkelsene som er gjort. Dette innebærer en videreføring av gjeldende § 10 første ledd, som foreslås innført i lovforslaget § 15 første ledd. I bestemmelsen foreslås det en formulering om at ombudet kan innta standpunkt som nevnt i lovforslaget § 12. Ettersom disse standpunktene i stor grad er innrettet mot klagesaker, som regelmessig gjelder den enkeltes rettsforhold, er det ikke gitt at standpunktene i § 12 alltid vil være aktuelle i saker som tas opp av eget tiltak. Om det er aktuelt, kommer an på hvilken type sak som tas opp, og hva undersøkelsene viser. I praksis vil det nok i så fall være standpunkt som nevnt i § 12 første ledd bokstav a. Ombudet kan uansett «uttale sin mening». Rammene for hvilke typer meninger ombudet kan ha, bør være vide. En retningslinje er mandatet, hvoretter ombudet skal hindre at det øves urett mot den enkelte. Ombudet kan blant annet påpeke praksis som ikke er i samsvar med gjeldende rett, uriktig lovforståelse og forhold som skaper betydelig risiko for rettsbrudd overfor den enkelte. På bakgrunn av dette må ombudet også kunne gi anbefalinger om hvordan eventuelle kritikkverdige forhold kan korrigeres eller rettes for å hindre at urett begås i fremtiden.

I lovforslaget § 16 andre ledd foreslås det en bestemmelse om at ombudet underretter de berørte deler av forvaltningen om resultatet av undersøkelsen. Denne plikten inntrer når ombudets undersøkelse er sluttført. Etter bestemmelsen kan også ombudet underrette andre forvaltningsorganer enn den delen av forvaltningen undersøkelsen berører direkte. For øvrig vises det til at ombudet kan rapportere om denne typen undersøkelser til Stortinget ved særskilt melding etter lovforslaget § 5 tredje ledd.

10.12 Virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme

10.12.1 Innledning

På samme måte som at bestemmelsene om klagebehandling og saker som tas opp av eget tiltak, foreslås regulert i egne kapitler i loven, foreslås det også at ombudets virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme reguleres i et eget kapittel i loven.

Ombudet har siden 2013 hatt oppgaven som nasjonal forebyggende mekanisme i henhold til tilleggsprotokoll til FNs torturkonvensjon («OPCAT»).279 Kravene til innretning av den nasjonale forebyggende mekanismen etter OPCAT medfører at denne funksjonen står i en viss særstilling i ombudets virksomhet. Blant annet skal funksjonen og personellet, innenfor rammen av ombudets virksomhet, ha funksjonell uavhengighet, jf. OPCAT art. 20. Dette legger i praksis visse begrensninger på ombudets generelle prioriteringsfrihet, blant annet slik at denne oppgaven ikke kan nedprioriteres av hensyn til andre oppgaver. Tilleggsprotokollen oppstiller også særlige krav til hvilken myndighet ombudet må ha for å oppfylle denne funksjonen. En side ved dette er at ombudets arbeidsområde må omfatte alle steder der noen kan være underlagt offentlig frihetsberøvelse, jf. punkt 8.2.2. Det har også betydning for hvilke opplysninger ombudet skal ha tilgang på.

Når det gjelder ombudets virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme, foreslås ikke endringer i den gjeldende ordningen. Det vises til Prop. 159 L (2012–2013).

279. Sivilombudsmannsloven § 3a, jf. Prop. 159 L (2012–2013).

10.12.2 Tilleggsprotokoll til FNs torturkonvensjon

I lovforslaget § 3 bokstav c er det en funksjonell beskrivelse av virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme, som henviser til kapittelet i lovforslaget som gir særlige bestemmelser om denne virksomheten.

I gjeldende lov § 3 a er det nærmere bestemt at ombudet er nasjonal forebyggende mekanisme «som beskrevet i artikkel 3 i valgfri protokoll 18. desember 2002 til De forente nasjoners internasjonale konvensjon 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff».

Dette foreslås videreført i lovforslaget § 17. Henvisningen til FNs torturkonvensjon i den gjeldende bestemmelsen fremstår omstendelig, og det foreslås at henvisningen i stedet lyder «FNs torturkonvensjon».

Det er uklart om det med henvisningen til tilleggsprotokollen artikkel 3 i gjeldende lov § 3 a har vært meningen å inkorporere bestemmelsene om myndighet og rettigheter i tilleggsprotokollens artikkel 19 og 20 slik at disse gjelder som norsk rett. Grunnforutsetningen i Prop. 159 L (2012–2013) var at den nasjonale forebyggingsmekanismen skulle opprettes i tråd med tilleggsprotokollen. For å sikre at ombudet oppfyller tilleggsprotokollens minimumskrav, foreslås det fastsatt i lovforslaget § 17 andre ledd at ombudet har myndighet og rettigheter som beskrevet i tilleggsprotokollens artikkel 19 og 20, overfor offentlige og private. Dette vil ikke innebære en endring i det som er forutsatt som gjeldende rett, men sikre at ombudet reelt har rettigheter og myndighet som tilleggsprotokollen foreskriver.

Sivilombudsmannen, LDO, Barneombudet og NIM har i sine høringsinnspill foreslått enkelte endringer. For det første foreslås det presisert i loven at ombudets virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme omfatter «besøk». For det andre foreslås det at loven gir eksplisitt uttrykk for meningsinnholdet i tilleggsprotokollens art 21. For det tredje foreslås det at loven henviser til «FNs konvensjon mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff» fremfor «FNs torturkonvensjon». Utvalget er enig i disse innspillene og har endret lovforslaget i tråd med dette.

Det vises til lovforslaget § 17.

10.12.3 Anbefalinger

Gjeldende § 10 syvende ledd fastsetter at ombudet kan gi særskilte anbefalinger som ledd i sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme, og at ansvarlig myndighet skal gjennomgå disse og innlede dialog med ombudet om gjennomføringstiltak. Bestemmelsen er basert på tilleggsprotokollen art. 22, jf. 19 b.280

Bestemmelsen foreslås videreført i lovforslaget § 18.

280. Prop. 159 L (2012–2013) s. 16–17.

10.12.4 Rådgivende utvalg

I gjeldende lov § 3 a andre ledd fremgår det at ombudet skal etablere et rådgivende utvalg for sin virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme. Sammensetningen av utvalget er videre regulert i instruksen § 8a. I arbeidsgrupperapporten på s. 16 holdes det åpent om gjeldende § 3 a skal videreføres i ny lov, og det foreslås å sløyfe bestemmelsen i instruksen § 8a. Utvalget er enig i disse vurderingene, men finner grunn til å videreføre bestemmelsen om det rådgivende utvalget for å synliggjøre og opprettholde denne siden av ombudets virksomhet som nasjonal forebyggende mekanisme. Det foreslås likevel en endring ved at ombudet skal «ha» et rådgivende utvalg, og ikke «etablere» et slikt utvalg.

Utvalget vil også påpeke at ombudet står fritt til å opprette tilsvarende rådgivende utvalg for andre deler av sin virksomhet.

Det vises til lovforslaget § 19.

10.13 Generelle bestemmelser om Sivilombudets virksomhet

10.13.1 Innledning

I lovforslaget kapittel 5 foreslås generelle bestemmelser som gjelder alle sider ved ombudets virksomhet, inkludert ombudets oppgaver, som er særlig regulert i lovforslaget kapittel 2, 3 og 4.

10.13.2 Ombudets tilgang på opplysninger

10.13.2.1 Generelt

Ombudets rett til opplysninger fra forvaltningen er særlig regulert i gjeldende lov § 7 og instruksen § 6. Ombudet har også alminnelig krav på innsyn etter offentleglova.

Innenfor rammen av sitt mandat, sine oppgaver og sitt arbeidsområde går ombudets virksomhet ut på å foreta objektive og uavhengige undersøkelser i forvaltningen og uttale sin mening på grunnlag av undersøkelsene. Spørsmålet om ombudets tilgang på opplysninger har dermed avgjørende betydning for i hvilken grad ombudet kan føre reell og uavhengig kontroll med forvaltningen.

Siden ombudsordningen ble etablert, har det vært diskusjon om rekkevidden av ombudets tilgang på opplysninger fra forvaltningen. I forvaltningskomiteens opprinnelige forslag om ombudsordningen fra 1958 ble det foreslått at ombudet skulle ha uinnskrenket tilgang på opplysninger fra forvaltningen. Dette ble imøtegått i departementets påfølgende lovproposisjon, hvor det ble fremholdt at det ville skape vanskeligheter i forvaltningen dersom ombudet kunne kreve fremlagt interne dokumenter. Det ble anført at muligheten for at interne dokumenter ville bli utlevert til ombudet, kunne motvirke praksisen for skriftlighet i forvaltningen.281 Disse betraktningene ble likevel ikke reflektert i lovforslaget i proposisjonen. I sin behandling av saken konkluderte den daværende utenriks- og konstitusjonskomiteen med at «det riktige siktepunktet må være at ombudsmannen har rett til alle opplysninger som har betydning for den sak han har til behandling».282 Med dette fremstod spørsmålet i noen grad uavklart, frem til Schei-utvalgets utredning i 1978 og den påfølgende stortingsbehandlingen av denne. I utredningen ble det lagt til grunn at ombudet hadde krav på å få utlevert forvaltningens interne dokumenter.283 Dette fikk tilslutning av Stortingets justiskomité, men det ble ansett unødvendig med lovendring.284

I nyere tid har Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité flere ganger understreket viktigheten av ombudets tilgang på opplysninger, som forutsetning for å kunne føre kontroll med forvaltningen. Det vises blant annet til Innst. 35 L (2011–2012), som gjaldt spørsmål om hvorvidt tilsvarende bevisforbudsregler som for domstolene skulle gjelde for ombudet. I innstillingen ble det blant annet påpekt at det er «i de saker der forvaltningen arbeider i lukkede rom – de sakene der allmennheten ikke har rett til innsyn – at Sivilombudsmannskontrollen er særlig viktig». Videre la komiteen til grunn at det var uheldig at loven på dette tidspunkt var uklar om hvilken rett ombudet hadde til å få utlevert dokumenter fra forvaltningen, og at dette innebar et rettssikkerhetsproblem, som igjen svekket tilliten til ombudskontrollen.285 I kontroll- og konstitusjonskomiteens innstilling som danner grunnlag for dette lovforslaget, er det videre lagt til grunn at det er «av avgjørende betydning at ombudet har tilgang til relevante opplysninger i en aktuell sak».286 Dette er naturlig å forstå dit hen at det er ombudets mandat og oppgaver som bør være avgjørende for ombudets tilgang på opplysninger fra forvaltningen.

Ombudsinstitusjoners tilgang på opplysninger er også omtalt i Venezia-prinsippene punkt 16:

«The Ombudsman shall have a legally enforceable right to unrestricted access to all relevant documents, databases and materials, including those which might otherwise be legally privileged or confidential.»

Dette understøtter det samme grunnsynet om at ombudet må ha uinnskrenket krav på opplysninger som er nødvendige for ombudskontrollen.

Utvalgets utgangspunkt er at ombudets gjeldende opplysningstilgang overfor forvaltningen videreføres. Etter gjeldende rett har ombudet i utgangspunktet krav på alle opplysninger fra forvaltningen og enhver som er omfattet av ombudets arbeidsområde, som er nødvendige for å utøve oppgaver etter loven. Det er imidlertid enkelte sider ved ombudets tilgang på opplysninger som i dag er omdiskutert, og som utvalget må ta særlig stilling til. Det gjelder spesielt ombudets tilgang til regjeringsnotater, de øvrige av regjeringens dokumenter, og dokumenter relatert til disse. Dette diskuteres nedenfor under punkt 10.14.2.3. I ombudets arbeidsgrupperapport s. 29 er det også foreslått enkelte endringer:

«I alminnelighet ber ombudsmannen ikke om å få oversendt forvaltningens interne saksdokumenter, men i enkelte saker er det nødvendig for å utføre den rettslige kontrollen. Dette vil typisk være i de sakene der ombudsmannen mottar en klage på at det er nektet innsyn i et dokument. Ombudsmannen må i slike saker undersøke det dokumentet innsynskravet gjelder, for å kunne foreta en selvstendig vurdering av om det er adgang til å unnta dokumentet fra offentligheten. En redegjørelse fra forvaltningen om innholdet i dokumentet vil sjelden være tilstrekkelig. Også i enkelte saker som ikke omhandler dokumentinnsyn, har ombudsmannen ment det er nødvendig å få oversendt et internt dokument, f.eks. saker om offentlige ansettelser. Dette vil begrunnes i den aktuelle saken. For å sikre ombudsmannens uavhengige og nøytrale kontroll, vil det måtte være ombudsmannen som tar stilling til hvilke dokumenter som skal oversendes. For øvrig kan det nevnes at det her er lagt til grunn at ombudsmannen som hovedregel ikke skal be om å få oversendt regjeringsnotater287.

Saksdokumentene som oversendes fra forvaltningen, regnes ikke som ombudsmannens saksdokumenter. Dokumentene vil derfor ikke bli oversendt klageren, og offentligheten får ikke innsyn i dokumentene hos ombudsmannen, uten forvaltningens samtykke. Sivilombudsmannen og ansatte ved kontoret har taushetsplikt med hensyn til opplysninger som mottas i tjenesten, jf. ombudsmannsloven § 9 annet ledd. Denne taushetsplikten gjelder ikke bare ovenfor offentligheten, men også overfor Stortinget. Graderte dokumenter håndteres bare av sikkerhetsklarerte medarbeidere ved ombudsmannens kontor.

For å kunne utføre vervet på en forsvarlig måte er Sivilombudsmannen avhengig av at forvaltningen prioriterer ombudsmannens henvendelser. I saker som gjelder innsyn og offentlighet i forvaltningen, er det særlige krav til hurtighet i saksbehandlingen, og sakenes aktualitet gjør det ofte nødvendig med rask saksbehandling også i de tilfellene en innsynssak undersøkes av ombudsmannen. I saker der forvaltningen nekter ombudsmannen dokumenter i en eller flere omganger, vil ombudsmannens behandling av saken bli forsinket, og ombudsmannens kontroll blir mindre effektiv og reell.

Fordi ombudsmannen i enkelte saker får motbør der det blir bedt om å få oversendt interne dokumenter, og for å sikre en effektiv kontroll – særlig i saker om dokumentinnsyn – anbefaler arbeidsgruppen at det uttrykkelig fremgår av loven at ombudsmannen har rett til å kreve at forvaltningen oversender interne dokumenter.»

Utvalget er i utgangspunktet enig i dette. I stedet for at det fremgår eksplisitt av loven at ombudet kan kreve fremlagt forvaltningens interne dokumenter, kan det samme oppnås ved formuleringen «enhver opplysning og ethvert dokument». Videre foreslås det presisert i lovforslaget at ombudets tilgang på opplysninger gjelder «uten hinder av taushetsplikt». Generelle eller spesielle lovbestemmelser om taushetsplikt, samt taushetsplikt etter avtale eller annet rettsgrunnlag, vil dermed ikke være til hinder for ombudets informasjonskrav. På bakgrunn av høringsuttalelse fra Advokatforeningen finner utvalget grunn til å presisere at ombudets rett til å kreve utlevert opplysninger og dokumenter også omfatter advokatråd forvaltningen har mottatt under sin forutgående behandling av en sak, fra offentlig ansatte advokater så vel som eksterne privatpraktiserende advokater. Som ellers er naturligvis forutsetningen at slike dokumenter og opplysninger er nødvendige. Utvalget er enig med Advokatforeningen i at forvaltningen har en beskyttelsesverdig interesse i å kunne motta advokatråd i fortrolighet, og at dette tilsier at ombudet ikke videreformidler advokatråd forvaltningen har mottatt i sin forutgående behandling av en sak, hverken gjennom korrespondanse til klageren eller i sin offentlige uttalelse om en sak.

281. Ot.prp. nr. 30 (1959–60) s. 19.

282. Innst. O. XV (1961–62) s. 7.

283. Dok. nr. 9 (1977–78) s. 31–33.

284. Innst. O. nr. 15 (1979–80) kapittel 4.

285. Innst. 35 L (2011–2012).

286. Innst. 223 S (2018–2019).)

287. Sak 2013/1329 – Spørsmål om innsyn i regjeringsnotat og internt notat som gjenga innhold i regjeringsnotatet – Kommunal- og regionaldepartementet.

10.13.2.2 Tilgang på regjeringens dokumenter mv.

I høringsnotat fra Justis- og beredskapsdepartementet om Endringar i offentleglova m.m. – innsyn i elektroniske kalendrar og regjeringsdokument m.m. av juli 2018, er det fremholdt at det gjelder en ulovfestet regel som innebærer at ombudet ikke har krav på regjeringsdokumenter eller relaterte opplysninger.288 I samme høringsnotat er det også et lovutkast som anføres å kodifisere gjeldende rett:

«Følgende omfattes ikke av Ombudsmannens rett til opplysninger og dokumenter etter første ledd:

  • a) protokoller, sakslister og referater fra regjeringskonferanser

  • b) notater til regjeringskonferanser

  • c) utkast til notater til regjeringskonferanser

  • d) merknader til utkast som nevnt i bokstav c

  • e) følgedokumenter til dokumenter som nevnt i bokstav a til d

  • f) sitater fra, omtale av og referanser til dokumenter som nevnt i bokstav a til e

  • g) omtaler i interne notater av politiske prosesser i regjeringen.»

I høringsnotatet gis det blant annet følgende begrunnelse for unntaksbehovet:

«Når det gjeld spørsmålet om innsyn i regjeringsdokument, er det heilt sentralt for arbeidet i ei regjering at slike drøftingar kan gjennomførast og haldast internt. Det er også avgjerande for kvaliteten på saksførebuinga, konklusjonane som blir trekte og oppfølginga av konklusjonane, at sakshandsaminga kan vere skriftleg utan at konfidensialiteten går tapt. På bakgrunn av dette er det svært viktig at regjeringsnotat, utkast til regjeringsnotat og andre dokument som er tilknytte slike notat, ikkje er opne for ålment innsyn. Ei spreiing av slike dokument ville vanskeleggjera arbeidet i regjeringa og føre til behov for mindre tenlege arbeidsformer.»

Utvalget er enig i at regjeringen har et legitimt behov for at det ikke er allmenn innsynsrett i regjeringens dokumenter. Etter utvalgets syn har imidlertid disse betraktningene begrenset betydning i spørsmålet om ombudets informasjonstilgang som ledd i sin kontrollvirksomhet. Det vises til at ombudets tilgang på slike dokumenter ikke innebærer noen form for offentliggjøring, og at det dermed heller ikke vil innebære en spredning av opplysninger som skulle gi grunn til å endre regjeringens arbeidsform.

Ombudets syn fremkommer i ombudets høringssvar datert 29. august 2018.289 I sitt høringssvar er ombudet «ikke enig i at det gjelder ulovfestet regel om at ombudet ikke har krav på innsyn i regjeringsdokumenter, sitater fra, omtale av og referanser til regjeringsdokumenter og opplysninger om politiske prosesser».

For utvalget er det ikke avgjørende å ta stilling til hva som er gjeldende rett i dette spørsmålet. For utvalget er det et spørsmål om hvorvidt ombudet for fremtiden skal kunne kreve fremlagt regjeringens dokumenter og relaterte opplysninger. I ombudets høringsuttalelse anføres følgende prinsipielle begrunnelse for at ombudet skal kunne kreve fremlagt regjeringsdokumenter:

«Spørsmålet om ombudsmannens rett til å kreve regjeringsdokumenter mv. har ikke kommet på spissen i mange saker. En av grunnen til dette kan være at disse dokumentene ofte ikke kaster lys over saker som det er aktuelt for ombudsmannen å undersøke. I denne forbindelse er det også verdt å nevne at det her er lagt til grunn at ombudsmannen som hovedregel ikke skal be om å få oversendt regjeringsdokumenter.

Det er bare når regjeringsdokumenter er av betydning for den klagen som er under behandling her, at det kan være aktuelt å be om slike dokumenter. Ombudsmannens behov for å se regjeringsdokumenter vil dermed være begrenset til noen få saker. Samtidig kan det forekomme at saker av stor rettssikkerhetsmessig betydning for den enkelte blir behandlet i regjeringskonferanser. Regjeringskonferansene benyttes ikke bare til politisk rådslagning, men også som et viktig ledd i saksbehandlingen med sikte på å få saker som formelt skal avgjøres av departementet, forhåndsklarert av den samlede regjering. Selv om man må legge til grunn at de standpunkter regjeringen kommer frem til i en regjeringskonferanse, må følges opp av formelle vedtak, kan det ikke være tvilsomt at de hensyn som regjeringens standpunkt bygger på, i praksis også vil måtte bli avgjørende for de senere vedtakene, se Rt. 1994 side 1036 om dette.

Forvaltningen plikter riktignok å gi opplysninger til ombudsmannen om det faktiske grunnlaget for en avgjørelse, de hensynene avgjørelsen bygger på og den reelle begrunnelsen for avgjørelsen. Ved å begrense ombudsmannens rett til å kreve regjeringsdokumenter mv., vil ombudsmannen imidlertid ikke kunne etterprøve den redegjørelsen som forvaltningen gir. Ombudsmannens kontroll vil dermed kunne bli vanskeliggjort eller forhindret dersom det innføres et forbud mot at ombudsmannen kan kreve å få innsyn i regjeringsdokumenter. En begrensning i ombudsmannens rett til å kreve opplysninger og dokumenter som foreslått, kan medføre at ombudsmannen i noen tilfeller ser seg nødt til å måtte avslutte saken uten å behandle klagen, idet ombudsmannen ikke har det nødvendige faktiske grunnlaget for å kunne foreta en reell kontroll.

Det er avgjørende for ombudsmannen å få tilgang til de dokumentene som er nødvendige for å ivareta kontrollfunksjonen. Både klagerne, allmennheten, forvaltningen og Stortinget må ha tillit til at ombudsmannens rettslige kontroll er nøytral og uavhengig, og ombudsmannens rett til å kreve innsyn i forvaltningens dokumenter er helt avgjørende for å bevare denne tilliten.»

Ombudet viser videre til at det parlamentariske ombudet i Danmark har krav på innsyn i regjeringsdokumenter. Når det gjelder regjeringens behov for å kunne drøfte spørsmål i full fortrolighet, vises det til at ombudets tilgang på slike dokumenter ikke vil innebære noen form for spredning av opplysningene som bør kunne føre til mindre tjenlige arbeidsformer i regjeringen.

Utvalget har i sitt arbeid lagt til grunn en klar forutsetning om at det er kontrolløren, og ikke den kontrollerte, som må definere hva de i sitt oppdrag trenger innsyn i. Utvalget mener med det som bakgrunn at det prinsipielt riktige utgangspunktet er at ombudet har tilgang på opplysninger fra forvaltningen, i den grad disse er relevante og nødvendige for at ombudet skal kunne ivareta sitt mandat og sine oppgaver etter loven.

Utvalget vil likevel understreke at ombudet som klar hovedregel ikke skal be om å få regjeringsnotater (r-notater, tradisjonelt ansett som statsrådenes egne notater), og dokumenter direkte relatert til disse, selv om ombudet i og for seg har krav på det så fremt det anses nødvendig for å kunne utføre sin oppgave etter loven. Slike dokumenter skal kun kreves fremlagt helt unntaksvis i tilfeller hvor det er absolutt nødvendig for å behandle en sak og det er spesielle holdepunkter for at regjeringsnotater eller relaterte dokumenter vil kunne inneholde avgjørende opplysninger. Utvalget forutsetter at ombudet viderefører sin praksis med å være svært tilbakeholdne med å kreve slike dokumenter fremlagt. Videre vil utvalget understreke at ombudets eventuelle tilgang på regjeringens dokumenter ikke innebærer at ombudet skal føre noen form for politisk kontroll av forvaltningen. Utvalget mener derfor at ombudet bør være spesielt varsom med å be om innsyn i regjeringens dokumenter som ledd i undersøkelser av eget tiltak.

Med denne presiseringen anses det unødvendig å fastsette særskilt i loven at ombudet har krav på å få fremlagt regjeringens dokumenter og relatere opplysninger. Dette anses omfattet av formuleringen «enhver opplysning og ethvert dokument».

Høringsinstansene har uttalt seg positivt til prinsippet om ombudets tilgang til «enhver opplysning og ethvert dokument», med unntak av departementene, som mener at ombudet ikke bør ha rett til å kreve innsyn i regjeringsdokumenter, herunder regjeringsnotater og relaterte dokumenter. I hovedsak synes departementene å bygge på tilsvarende hovedsynspunkt som i forannevnte høringsnotat Endringar i offentleglova m.m. – innsyn i elektroniske kalendrar og regjeringsdokument m.m. av juli 2018. Utvalget fastholder sitt standpunkt om at ombudet i grunngitte tilfeller kan kreve innsyn i slike dokumenter, i tråd med føringene som er gitt ovenfor. På bakgrunn av departementenes høringssvar ser utvalget likevel grunn til å komme med enkelte ytterligere merknader og presiseringer.

Departementenes begrunnelse synes i stor grad å bygge på hensyn som tilsier at regjeringens dokumenter, og særlig regjeringsnotater, ikke gis til etterfølgende regjeringer eller Stortinget uten vedtak etter Grunnloven § 75 f. Slik utvalget ser det, er disse hensynene i liten grad relevante for spørsmålet om hvorvidt ombudet som ledd i sin kontrollvirksomhet skal ha tilgang til slike dokumenter. Ombudets kontrollvirksomhet inngår ikke i en politisk kontekst. Dokumenter som gjelder forvaltningens forutgående behandling av en sak, anses utlånt til ombudet for kontrollformål, i den forstand at dokumentene fortsatt tilhører forvaltningen. Ombudet kan derfor ikke videreformidle disse dokumentene eller innholdet i dem, heller ikke til S