Grunnloven fastsetter visse grunnleggende regler for vår styreform
og om grenser for statsmaktenes handlefrihet i form av menneskerettigheter.
I tillegg til de menneskerettighetene som opprinnelig fremgikk av
Grunnloven, har Stortinget etter hvert innarbeidet bestemmelser
om en rekke andre grunnleggende, konvensjonsfestede menneskerettigheter,
og bestemmelser om vern av miljøet og om statens plikt til å sikre
at vi kan livnære oss av vårt arbeid.
I tillegg til å sikre vern av et stort antall friheter og rettigheter,
uttrykker slike bestemmelser viktige verdier som samfunnet bygger
på.
Allemannsretten i Norge springer ut av hevdvunnen, århundregammel
sedvane.
Allemannsretten er en samlebetegnelse på retten alle har til
å være i naturen uavhengig av hvem som eier grunnen. Allemannsretten
består av de tre hovedelementene ferdsels-, oppholds- og høstingsrett.
Turer til fots og på ski, ridning, sykling, telting, bading, båtliv,
plukking av bær og sopp og fritidsfiske i sjøen gir viktige eksempler.
Retten gjelder primært i utmark, men vinterstid også på dyrket mark, og
den gjelder i regulerte områder.
Allemannsretten, slik den i dag er regulert i blant annet friluftsloven
av 1957 med senere endringer, har bidratt til å forme oss som samfunn
og som enkeltmennesker, til å konstituere vår kultur og vårt hverdagsliv
og vårt syn på det å være innbygger. De muligheter til ferdsel,
høsting og opplevelse som den legger til rette for, er svært sentrale
for oss. Det at alle kan bruke naturen, høste og ferdes fritt uavhengig
av privat eiendomsrett, er et så stort gode at det fremstår som
umistelig.
Allemannsretten har bidratt til å utjamne økonomiske forskjeller.
I tidligere tider kunne den såkalte uskyldige nyttesretten bety
forskjellen mellom liv og død for fattigfolk. I vår tid er den et
viktig symbol på en frihetlig og likeverdig grunnholdning i synet
på alle innbyggere i landet. Den bygger på fellesskap og binder
folk sammen i opplevelser. Bevisstheten om at retten til å bruke
naturen (allemannsretten) er en verdi som gjelder uavhengig av eiendomsrett,
forsterker også folks oppfatning av at landet er for alle. Mange
brukere av allemannsretten er også selv grunneiere og vil derfor
ha både forståelse for og stor nytte av retten.
Det kan virke som om allemannsretten står fjellstøtt i Norge,
men både i strandsonen og på fjellet er den hver eneste dag under
press fra både grunneiere, utbyggere og det offentlige. Allemannsretten
er i seg selv ikke til hinder for kommersiell bruk av utmark eller
bruk av utmark til utvikling av veier, jernbane osv. til fellesskapets
beste. Omfanget av nye aktivitetsformer, knappere arealressurser,
økt folketall, konflikter i strandsonen og krav om betaling for
bruk av naturen (skiløyper m.m.) er likevel eksempler på forhold
som i sum kan true så vel allemannsrettens naturgrunnlag som muligheten
til å utnytte allemannsretten på den måten vi har vært vant til.
Allemannsretten kan altså ikke tas for gitt. Forslagsstillerne
mener derfor at tiden er inne til å grunnlovfeste allemannsretten
som en grunnleggende, konstituerende frihet i Norge.
Det er særlig grunn til å fremme et slikt grunnlovsforslag i
2015, som er friluftslivets år.
Grunnlovfesting av allemannsretten vil gi et vern mot raske og
tilfeldige endringer. Eiendomsretten nyter allerede sterk grunnlovsbeskyttelse
og vern etter internasjonale rettsregler som Europakonvensjonen
om menneskerettigheter. Når eiendomsretten er grunnlovfestet, bør
også allemannsretten grunnlovfestes.
Siden naturen er grunnlag for alt menneskelig liv, må naturgrunnlaget
forvaltes på sine egne premisser og med sikte på bevaring for etterslekten.
At plikten til å sørge for et slikt vern allerede er fastsatt i
Grunnloven § 112, har stor betydning også i relasjon til allemannsretten.
Samtidig vil grunnlovfesting av allemannsretten innebære at alle
lov- og forvaltningsvedtak må ta tilbørlig hensyn til grunnlovsbestemmelsen
og ligge innenfor de rettslige grensene den setter.
Andre land i Europa har ikke allemannsrett i samme forstand som
i Norge. Mange land har likevel lovgivning som i varierende grad
sikrer befolkningen adgang til naturen og rett til å bruke privat
eiendom til rekreasjonsformål. Sverige har grunnlovfestet en allemannsrett.
Bestemmelsen i Regeringsformen (RF) kap. 2 § 15 tredje ledd fastslår
at «Alla ska ha tillgång till naturen enligt allemansrätten …»
Grunnlovfesting etter et av de alternativene som foreslås nedenfor,
vil ikke innebære noen fastlåsning til et detaljert innhold i begrepet
allemannsrett. Innhold og betydning har variert med tid og samfunnsforhold.
Grensen mellom eiendomsrett og allemannsrett er dynamisk og kan
justeres av lovgiver. Høyesterettsdommen i Rt. 2005 s. 1985 er et
eksempel på dette, der allemannsretten ga en del av grunnlaget for
å akseptere den nye lovbestemmelsen om fri fiskerett i ferskvann
for barn som da nylig var blitt vedtatt.
Tolkningen av en ny grunnlovsbestemmelse om allemannsrett må
ta utgangspunkt i dens hovedinnhold slik det på vedtakstidspunktet
følger av hovedreglene i friluftsloven og annen aktuell lovgivning. Senere
lovbestemmelser vil fortsatt kunne justere allemannsrettens nærmere
innhold etter skiftende sosiale og miljømessige forutsetninger.
Nye bestemmelser som i vesentlig grad svekker allemannsrettens innhold
i forhold til det som gjelder på vedtakstidspunktet, vil derimot
ikke kunne vedtas.
Forslagsstillerne antar at det er mest aktuelt å vedta en grunnlovsbestemmelse
som vil gi en plikt og begrense handlefriheten til stat og kommuner.
I siste instans vil en bestemmelse av denne karakter likevel også
kunne påberopes for domstolene i saker der for eksempel grunneierrettigheter
og rett til ferdsel, sanking osv. står mot hverandre. Dette gjelder
allerede fordi bestemmelser om eiendomsrett mv. vil måtte tolkes
i lys av allemannsretten.
Tilgangen til å drive friluftsliv er sentral i allemannsretten,
men allemannsretten omhandler også andre formål. Muligheten til
fri ferdsel er viktig, og dette hensynet er viktig i kommunenes
arealforvaltning. I eldre tider var nytteformål viktigst. Fortsatt
er dette en viktig del av allemannsretten i forbindelse med undervisning,
visse typer av næringsvirksomhet, sanking av sopp og bær mv.
En grunnlovsbestemmelse om allemannsrett må tolkes og anvendes
i lys av grunnlovsvernet for natur, helse og miljø. Forutsetningen
er alltid at aktiviteten som drives på grunnlag av allemannsretten
må drives hensynsfullt og med tilbørlig varsomhet. Allemannsretten
er dessuten begrenset av lovgivning og forskrifter om naturmangfold,
vannressurser, motorferdsel og annet. Særregler om båndtvang, bålforbud og
restriksjoner ved drikkevann gir eksempler på begrensninger av mer
lokal karakter.
En mulighet er å utforme grunnlovsbestemmelsen med utgangspunkt
i friluftslovens formålsparagraf, der sikring av utøvelsen av friluftsliv
er sentral. I nedkortet form kunne bestemmelsen i så fall lyde:
«Statens myndigheter skal sikre og fremme allemannsretten
og friluftslivets naturgrunnlag.»
Denne versjonen refererer til en «rett» for allmennheten som
forutsettes å eksistere, og det vil i sin helhet være tale om en
pliktbestemmelse.
På samme måte som i andre grunnlovsbestemmelser som benytter
tilsvarende uttrykk (se blant annet § 92 om «menneskerettighetene»
og § 108 om den samiske folkegruppe), vil «statens myndigheter» også
omfatte offentlige myndigheter utenfor staten selv, så som kommuner
og fylkeskommuner.
En annen mulighet er å utforme grunnlovsbestemmelsen etter mønster
av den sterke og klare formuleringen i § 117 (om odels- og åsetesretten).
Den kunne i så fall lyde:
«Allemannsretten må ikke oppheves.»
To andre muligheter er å utforme grunnlovsbestemmelsen med en
klar og positiv formulering:
«Allemannsretten skal stå ved lag.»
eller:
«Statens myndigheter skal sikre og fremme allemannsretten.»
Den foreslåtte bestemmelsen kan enten vedtas som en separat paragraf
eller legges til i en allerede eksisterende paragraf, hvor § 105
(om eiendomsrett) eller § 112 (om miljøvern) antas å ville passe
best.
Som separat paragraf er det det ledige paragrafnummeret 111 som
peker seg ut. Dette ville passe godt også fordi den står i umiddelbar
sammenheng med § 112 om miljøvern. Forslaget om en separat paragraf
(§ 111) fremmes som det primære alternativet.
Det andre alternativet vil være innpasning av bestemmelsen i
§ 112 som nytt tredje ledd (før pliktbestemmelsen i nåværende tredje
ledd). Nåværende tredje ledd i § 112 vil da bli nytt fjerde ledd.
Statens plikter om å iverksette tiltak etter denne bestemmelsen
vil da også måtte gjelde for allemannsretten.
Den ovenfor nevnte bestemmelsen i kapittel 2 § 15 i Sveriges
Regjeringsform er inntatt som tredje ledd i bestemmelsen om vern
av eiendomsrett. Dette har imidlertid sammenheng med at andre ledd
i denne paragrafen går vesentlig lenger enn den norske i å verne
mot såkalte rådighetsbegrensninger uten erstatning. Som tillegg
til en bestemmelse som i det alt vesentlige verner mot ekspropriasjon
uten full erstatning (som den norske § 105), er sammenstillingen mindre
nærliggende. Samtidig kan det hevdes at slik uskyldig nyttesrett
som allemannsretten åpner for, innebærer et element av verdioverføring
fra grunneieren til (andre) brukere uten at det utløser krav på
erstatning. Forslagsstillerne finner derfor grunn til å ta dette
plasseringsalternativet med blant grunnlovsforslagene som alternativ
3.