Asylsøkere fra Bosnia har fått midlertidig oppholdstillatelse i Norge mens de venter på at det skal tas stilling til spørsmålet om kollektivt vern, samtidig som en venter med å behandle asylsøknadene deres. Den midlertidige tillatelsen gir ikke grunnlag for bosettingstillatelse, men gir oppholdstillatelse for ett år. Så lenge forholdene ikke endrer seg slik at personene kan vende tilbake, blir tillatelsen fornyet for en ny periode på ett år. Personer fra Bosnia som har fått opphold i Norge, kan også få de nærmeste slektningene sine hit, selv om de vanlige vilkår for familiegjenforening ikke er oppfylt.
Denne praksisen innebærer at asylsøkere fra Bosnia får en annen behandling enn andre asylsøkere. I proposisjonen foreslår departementet at det blir gitt hjemmel i en egen lov for denne praksis.
I St.meld. nr. 17 (1994-1995) om flyktningepolitikken, blir det foreslått å gi vern på kollektivt grunnlag til et nytt instrument i flyktningepolitikken til bruk i massefluktsituasjoner. Dersom Stortinget slutter seg til forslaget er det naturlig å ta inn bestemmelser om dette i utlendingsloven.
UNHCR har formelt oppfordret landene til å gi midlertidig vern til personer som har flyktet fra det tidligere Jugoslavia for å få til en fleksibel og praktisk løsning på det store behovet for vern som har oppstått.
I samsvar med vanlige forvaltningsrettslige prinsipper har forvaltningen plikt til å behandle og avgjøre asylsøknader uten ugrunnet opphold. En generell avgjørelse om å stille asylsøknadene fra personer fra Bosnia i bero, krever derfor særskilt hjemmel i lov.
Danmark har en egen lov fra 1992 om midlertidig oppholdstillatelse til visse personer fra det tidligere Jugoslavia. Ordningen gjelder ikke kosovoalbanere. Det er et vilkår for å få oppholdstillatelse etter loven at asylsøkeren pga. krigshandlinger eller lignende uro har behov for midlertidig vern i Danmark. Asylsøknaden kan stilles i bero i inntil to år.
I Sverige får asylsøkere fra Bosnia varig oppholdstillatelse. De aller fleste bosniske asylsøkere har fått opphold på humanitært grunnlag.
I Finland får personer fra det tidligere Jugoslavia som kom til landet før juli 1992 midlertidig oppholdstillatelse på humanitært grunnlag etter en særlov fra 1993. Tillatelsen blir forlenget med ett år om gangen. De fleste som omfattes av særloven er kosovoalbanere. Personer som er kommet etter juli 1992 får asylsøknadene sine behandlet etter de vanlige reglene i utlendingslovgivningen som ikke opererer med midlertidig oppholdstillatelse. Bosniere blir tatt inn på en særlig kvote og får midlertidig opphold på humanitært grunnlag.
I Storbritannia er det ikke mulig å la være å behandle en asylsøknad etter gjeldende rett. Søkere som får avslag på asyl, kan få oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Tillatelsen blir normalt gitt for ett år med adgang til forlengelse, avhengig av situasjonen i det tidligere Jugoslavia.
I Tyskland får personer fra Bosnia en tidsavgrenset oppholdstillatelse uten rettslig status. I 1993 fikk utlendingsloven en ny regel som gir anledning til å gi midlertidig oppholdstillatelse til krigs- og borgerkrigsflyktninger. Regelen er foreløpig ikke tatt i bruk i praksis. Dersom en person får midlertidig oppholdstillatelse etter den nye regelen, kan vedkommende ikke søke asyl. Tilsvarende er en person som søker asyl avskåret fra å oppnå midlertidig opphold.
Også i Frankrike og Østerrike er det gitt regler om midlertidig oppholdstillatelse for personer fra Bosnia.
30 høringsinstanser har kommet med uttalelse til lovforslaget. Ti av disse uttaler at de ikke har noen merknader. Tre instanser slutter seg til forslaget uten å kommentere det nærmere. I proposisjonen gjengis utdrag fra en del høringsuttalelser. Flere instanser er positive til prinsippet om midlertidig opphold, men kritiske til at det fremmes lovforslag for en spesiell gruppe asylsøkere før Stortinget har behandlet spørsmålet prinsipielt.
Situasjonen i det tidligere Jugoslavia er fortsatt slik at man ikke kan si når personer derfra kan vende tilbake. Departementet foreslår derfor at det blir gitt en uttrykkelig hjemmel for å kunne legge til side asylsøknader fra personer fra Bosnia, og at søknader som er stilt i bero, fortsatt kan ligge.
I lovutkastet § 2 er det foreslått at en skal kunne stille søknadene i bero i inntil tre år fra det tidspunkt søkeren første gang fikk tillatelse. Kontaktutvalget mellom innvandrere og norske myndigheter understreker at midlertidighetsperioden ikke må vare lengre enn totalt tre år. NOAS er i utgangspunktet kritisk til at asylsøknader stilles i bero og peker bl.a. på at det er en vanskelig balansegang å foreta en delvis integrering av flyktningene samtidig som forholdene legges til rette for retur. Det norske flyktningeråd understreker bl.a. at bestemmelsen ikke må føre til at personer som det er rimelig grunn til å betrakte som konvensjonsflyktninger, ikke får de rettigheter de har krav på etter loven fra første stund. Flyktningerådet er i tvil om tre-års grensen og mener at den danske ordningen med en to-års frist virker fornuftig.
Departementet peker på at tidsgrensen på tre år er i samsvar med det Regjeringen går inn for i stortingsmeldingen om flyktningepolitikken. Noen høringsinstanser regner med at det vil kunne ta seks år før personer som får varig opphold, etter først å hatt tillatelse etter særloven, kan få bosettingstillatelse. I stortingsmeldingen foreslås at de som har fått vern på kollektivt grunnlag i tre år får en tillatelse som kan danne grunnlag for bosettingstillatelse dersom det ikke er mulig å vende tilbake. Når de har hatt denne tillatelsen i ett år kan de få bosettingstillatelse dersom det fortsatt ikke er mulig å vende tilbake. Det vil således ta fire år for denne gruppen å opparbeide rett til bosetting.
Det foreslås at Utlendingsdirektoratet skal fatte vedtak om å stille søknader om asyl i bero. Departementet foreslår videre at vedtak om midlertidig opphold som er gjort før loven trer i kraft, samtidig skal ses som et vedtak om å stille asylsøknaden i bero for de som har søkt asyl. Det foreslås for øvrig at bestemmelsene i utlendingsloven ellers skal gjelde.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Abeiderpartiet og Høyre, viser til at en samlet kommunalkomité i innstilling til St.meld. nr. 17 (1994-1995) Om flyktningpolitikken, støtter opp om innføringen av midlertidig og kollektiv beskyttelse som et nytt instrument i norsk flyktningpolitikk. Dette er et positivt og viktig virkemiddel, tilpasset de utfordringene en endring i sammensetningen av flyktninggruppene stiller oss overfor. Flertallet viser videre til at et flertall i kommunalkomiteen slutter seg til Regjeringens forslag om en tidsramme på 3 + 1 år for de som innvilges opphold på midlertidig grunnlag. I den sammenheng vil flertallet påpeke at flere av de personene som i dag har opphold på kollektivt grunnlag, har vært her i over tre år. Det vil derfor være samsvar mellom de hovedprinsipper som nedfelles i St.meld. nr. 17 og den midlertidige lov som vedtas for denne konkrete situasjonen. På dette grunnlag vil flertallet slutte seg til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti mener at tidsaspektet for midlertidig opphold som Regjeringen foreslår i proposisjonen satt til 3 år er for langt og vil derfor fremme forslag om at tiden reduseres til 2 år. Disse medlemmer vil for øvrig presisere at ordningen med midlertidig opphold ikke må være til hinder for at enkeltpersoner kan søke om asyl på individuelt grunnlag og få sin søknad raskt behandlet, dersom det er kapasitet til det.
Disse medlemmer er særlig skeptisk til at Regjeringen legger opp til en lengre ventetid for å få bosettingstillatelse for dem som er kollektivt beskyttet enn for dem som har fått beskyttelse etter individuell vurdering.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag til § 2 første punktum i loven om arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse til personer fra Bosnia:
« Søknad om asyl frå utlending som vert omfatta av § 1, kan leggjast til side i inntil to år frå det tidspunkt då søkjaren første gong fekk løyve. »
Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet er prinsipielt imot å innføre en ny ordning med vern på kollektivt grunnlag, og mener at asylsøknader også i fremtiden bør behandles individuelt. Krigsflyktninger bør som hovedregel få hjelp i FN-leirer i konfliktenes nærområder, og norske myndigheter bør arbeide for å få til ordninger som gjør det mulig å avvise « krigsflyktninger » som klarer å ta seg ut av konfliktområdene og kommer til Norge som førsteland, og sende disse til FNs flyktningleirer i nærområdene.
Dette medlem konstaterer imidlertid at en del flyktninger fra Bosnia-Hercegovina allerede har fått opphold i Norge uten at deres asylsøknader er blitt individuelt behandlet. Dette medlem mener at disse flyktningene fra Bosnia-Hercegovina som i dag allerede befinner seg i Norge bør få den typen beskyttelse som lovutkastet tar sikte på å gi. Samtidig bør norske myndigheter forhandle med myndighetene i Kroatia og andre land i Bosnias nærområde, samt FNs høykommissær, om muligheter til å overføre flyktningene til leirer i disse statene mot betaling og støtte fra norske myndigheter.
Dette medlem forutsetter at dette blir en ordning som kun gjelder for personer som oppholder seg i Norge på det tidspunktet loven trer i kraft, og foreslår derfor å stryke « som kjem til riket » i lovutkastets § 1 første punktum.
Dette medlem viser til Fremskrittspartiets merknader i innstillingen om flyktningmeldingen, der det fremgår at Fremskrittspartiet som subsidiært standpunkt er imot at krigsflyktninger får beskyttelse på kollektivt grunnlag for en periode på tre år med mulighet for forlengelse i ytterligere ett år før en flyktning får rett til varig bosettelse i Norge. Dette medlem mener at rett til varig bosettelse ikke bør gis før flyktningen har vært i landet under denne ordningen i minst 7 år, og foreslår derfor en endring av § 2 i utkastet til lov om arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse til personer fra Bosnia-Hercegovina.
Dette medlem fremmer følgende forslag til endringer i loven:
§ 1 første punktum skal lyde:
« Personer frå Bosnia-Hercegovina som er her når denne lova tek til å gjelde, kan få arbeidsløyve eller opphaldsløyve etter § 8 andre ledd i utlendingslova. »
§ 2 første punktum skal lyde:
« Søknad om asyl frå utlending som blir omfatta av § 1, kan leggjast til side i inntil sju år frå det tidspunkt då søkjaren første gong fekk løyve. »
Departementet foreslår noen mindre endringer i § 3, § 26, § 30, § 45, § 51 og § 54 i utlendingsloven. Bare forslaget til endring av § 3 innebærer en realitetsendring. Svært få høringsinstanser har hatt merknader til forslagene. Videre foreslås en rettelse i lov av 27. november 1992 nr. 112 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalen vedlegg V pkt. 2, 1 .
I 1993 ble det satt ned et tverrdepartementalt utvalg for å vurdere sammenhengen i regelverket som et ledd i tiltak mot ulovlig opphold. Utvalget foreslo å endre § 3 i utlendingsloven, slik at ordet « lovlige » blir tatt inn i bestemmelsen. Bestemmelsen vil da lyde: « Dersom ikke noe annet følger av gjeldende rettsregler, har utlending under sitt lovlige oppholdet i Riket, samme rettigheter og plikter som norske statsborgere. »
Det foreslås at § 3 blir endret i tråd med utvalgets forslag. Endringen har betydning når bestemmelsen skal brukes som tolkningsprinsipp for andre lover og rettsregler. I proposisjonen redegjør departementet nærmere for hva som er lovlig opphold.
UNHCR peker på at barn som oppholder seg ulovlig i Norge har enkelte grunnleggende rettigheter i henhold til konvensjonen om barns rettigheter. Departementet viser til at bestemmelsen i § 3 ikke sier noe om hvilken rettsstilling utlendinger med ulovlig opphold har.
Kirkerådet/Mellomkirkelig råd anbefaler at § 3 ikke endres før man har fulgt opp bl.a. NOU 1993:18 Lovgivning om menneskerettigheter.
Forslaget får verken administrative eller økonomiske konsekvenser.
Komiteens merknader
Komiteen har ingen merknader til de foreslåtte endringer i § 26, § 30, § 45, § 51 og § 54 i utlendingsloven.
Når det gjelder den foreslåtte endringen i § 3 vil komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, understreke at denne lovendringen i hovedsak er å oppfatte som en presisering av gjeldende rettstilstand. Flertallet vil understreke at endringen ikke strider mot de forpliktelser vi har i forhold til internasjonale konvensjoner på dette området, og slutter seg på dette grunnlag til Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti vil gå imot den foreslåtte endring av § 3. Disse medlemmer viser til at endringa er ei realitetsendring og ei innstramming av de rettighetene som gjelder folk som har faktisk opphold i Norge. FNs « Committee on the right of children » påpekte i en rapport fra april 1994 om forholdene for barn i Norge at alle barn som er under norsk jurisdiksjon har rett til opplæring og helsetjeneste. Barnekonvensjonene som Norge har ratifisert viser til at alle barn har slike rettigheter uavhengig av oppholdsstatus i et land, slik også Høykommissæren påpeker i sin uttalelse om lovendringsforslaget.
Disse medlemmer vil generelt slutte seg til samme argumentasjon som Mellomkirkelig Råd bruker i sin høringsuttalelse, og foreslå at lovendringsforslaget utsettes til etter at Stortinget har behandla forslaget om inkorporering av menneskerettighetene i norsk rett.
Forslag fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:
Forslag 1
I mellombels lov om arbeidsløyve eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina skal § 2 første punktum lyde:
Søknad om asyl frå utlending som vert omfatta av § 1, kan leggjast til side i inntil to år frå det tidspunkt då søkjaren første gong fekk løyve.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 2
I mellombels lov om arbeidsløyve eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina skal § 1 første punktum lyde:
Personar frå Bosnia-Hercegovina som er her når denne lova tek til å gjelde, kan få arbeidsløyve eller opphaldsløyve etter § 8 andre ledd i utlendingslova.
§ 2 første punktum skal lyde:
Søknad om asyl frå utlending som blir omfatta av § 1 kan leggjast til side i inntil sju år frå det tidspunktet då søkjaren første gang fekk løyve.
Komiteen viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak til lover:
A.
vedtak til lov
om endringar i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) m.v.
I.
Lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) blir endra slik:
§ 3 skal lyde:
Dersom ikke noe annet følger av gjeldende rettsregler, har utlending under sitt lovlige opphold i riket samme rettigheter og plikter som norske statsborgere.
Overskrifta i § 26 skal lyde:
Tillatelse til å fratre stilling på skip. Landlov.
Overskrifta i § 30 skal lyde:
Bortvisning og utvisning av utlending med bosettingstillatelse m.v.
§ 45 første ledd bokstav d skal lyde:
at arbeidsformidlingen skal gi melding til politiet om de utlendinger som søker eller får arbeid,
§ 51 første ledd bokstav a skal lyde:
er arbeidstaker som er omfattet av lov 27. november 1992 nr. 112 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalens vedlegg V punkt 2 (rådsforordning (EØF) nr 1612/68 ) om fri bevegelighet for arbeidstakere m v innenfor EØS,
§ 54 siste ledd skal lyde:
Tillatelsen gir rett til å ta opphold og til å ta arbeid eller drive ervervsvirksomhet i hele riket, med mindre det er fastsatt begrensninger i samsvar med regler gitt i eller i medhold av denne lov eller lov 27. november 1992 nr. 112 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalens vedlegg V punkt 2 (rådsforordning (EØF) nr 1612/68 ) om fri bevegelighet for arbeidstakere m v innenfor EØS.
II.
Lov 27. november 1992 nr. 112 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalens vedlegg V punkt 2 (rådsforordning (EØF) nr 1612/68 ) om fri bevegelighet for arbeidstakere m v innenfor EØS blir endra slik:
§ 1 nytt andre punktum skal lyde:
Loven gjelder bare i forhold til de stater som til enhver tid er tilsluttet EØS-avtalen.
III.
Lova tek til å gjelde straks.
B.
vedtak til lov om
mellombels lov om arbeidsløyve eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina.
§ 1.
Personar frå Bosnia-Hercegovina som kjem til riket, eller som er her når denne lova tek til å gjelde, kan få arbeidsløyve eller opphaldsløyve etter § 8 andre ledd i utlendingslova. Løyvet gir ikkje grunnlag for busetjingsløyve etter § 12 i utlendingslova.
Det blir ikkje gitt løyve når det ligg føre omstende som gir grunn til å nekte utlendingen tilgjenge til riket, opphald eller arbeid i samsvar med utlendingslova.
Løyvet kan forlengjast.
Vedtak om løyve blir gjort av Utlendingsdirektoratet, som kan delegere myndigheit til å gi løyve til politiet.
§ 2.
Søknad om asyl frå utlending som blir omfatta av § 1, kan leggjast til side i inntil tre år frå det tidspunktet då søkjaren første gong fekk løyve. Vedtak om dette blir gjort av Utlendingsdirektoratet.
§ 3.
Elles gjeld føresegnene i utlendingslova.
§ 4.
Kongen kan ved forskrift gi nærmare føresegner til gjennomføring av lova.
§ 5.
Lova gjeld ikkje for Svalbard.
§ 6.
Lova tek til å gjelde straks og gjeld til og med 31. desember 1997.
|
Oslo, i justiskomiteen, den 1. juni 1995.
|
| Lisbeth Holand, |
Ane Sofie Tømmerås, |
Olav Akselsen, |
| leder. |
ordfører. |
sekretær. |