Terrorhandlinger må etter gjeldende rett bedømmes
etter straffebud som har et mer generelt anvendelsesområde.
De fleste av disse straffebudene har en øvre strafferamme
på fengsel inntil 21 år.
EU-landene skal etter Rådets foreløpige utkast
til rammeavgjørelse om bekjempelse av terrorisme, sikre at
nærmere angitte alvorlige forbrytelser betraktes som terrorhandlinger
når de begås med nærmere angitt terrorforsett.
Dette vil forplikte medlemsstatene i EU til å sikre at
terrorhandlingene kan straffes strengere enn de tilsvarende forbrytelsene
utført uten et slikt særlig terrorforsett.
Definisjonen av terrorhandling i den provisoriske anordningen
5. oktober 2001 § 1 bygger dels på sikkerhetslovens
(lov 20. mars 1998 nr. 10 § 3) definisjon
og dels på definisjonen i terrorfinansieringskonvensjonen
artikkel 2.
I høringsnotatet uttalte departementet at spørsmålet
om å innføre et eget straffebud mot terrorisme
står i en annen stilling i dag enn da spørsmålet
ble vurdert i 1999, jf. Ot.prp. nr. 64 (1998-1999). Forpliktelsene til å kriminalisere
finansiering av terrorhandlinger kan vanskelig følges opp
uten at terrorhandlinger defineres. Det kan virke inkonsekvent å ha
egne straffebud mot finansiering av terrorhandlinger, men ikke noe
uttrykkelig straffebud mot terrorhandlinger i seg selv.
Forslaget til ny § 147 a som ble sendt
på høring, presiserte i første ledd at
det må foreligge et særlig forsett for å rammes
av bestemmelsen. Etter forslaget defineres terrorisme som å begå eller
true med å begå en handling som nevnt i bestemmelsens
annet ledd med det forsett
a) å skade alvorlig
de politiske, forfatningsmessige, økonomiske eller samfunnsmessige
strukturene i et land eller de grunnleggende strukturene i en internasjonal
organisasjon,
b) å skape alvorlig frykt i en befolkning, eller
urettmessig å tvinge offentlige myndigheter eller en internasjonal
organisasjon til å gjøre, tåle eller
unnlate noe av stor betydning for landet eller organisasjonen eller
for et annet land eller en internasjonal organisasjon.
c) I annet ledd var det regnet opp hvilke handlinger som
straffes som terrorisme når et av vilkårene i første
ledd var oppfylt. Dette gjaldt drap, grove voldsforbrytelser, frihetsberøvelse,
grovt skadeverk, flykapring og flere andre allmennfarlige forbrytelser
i straffeloven kap. 14. Straffen for terrorisme ble foreslått
satt til fengsel inntil 21 år.
Departementet uttalte at man bør utforme kriteriene
for straffbarhet slik at den faktiske handlingen, og ikke det bakenforliggende
formålet, er avgjørende.
Departementet vurderte også om bestemmelsen i stedet
burde utformes som en ren straffskjerpende bestemmelse, men kom
til at dette ikke var den beste løsningen. Forslaget til § 147 a
markerer etter departementets syn klarere alvoret i terrorhandlinger,
og synliggjør at Norge har gjennomført forpliktelsene
i terrorfinansieringskonvensjonen og sikkerhetsrådsresolusjon
1373.
Det er uenighet blant høringsinstansene om det bør
innføres et eget straffebud om terrorisme i straffeloven.
De som støtter forslaget viser bl.a. til departementets
begrunnelse i høringsbrevet. Fra de som går imot,
fremheves bl.a. at det ikke er påvist behov for en slik
bestemmelse, og problemene med å gjøre bestemmelsen
tilstrekkelig presis.
En rekke høringsinstanser mener, under forutsetning
av at forslaget skal følges opp, at det er behov for å avgrense
rekkevidden av forsetts-bestemmelsen i § 147 a
første punktum. Flere høringsinstanser har også synspunkter
på hvilke alvorlige lovbrudd som skal defineres som terrorisme
i annet ledd dersom vilkåret om terrorforsett er oppfylt.
Høringsinstansenes syn fremgår av proposisjonen pkt.
7.7.
Når departementet har kommet til at terrorhandlinger
bør defineres i et eget straffebud i straffeloven, skyldes
det at dette gir en hensiktsmessig internrettslig løsning,
og at en slik løsning gir det beste grunnlaget for et tett,
internasjonalt rettslig samarbeid for å bekjempe terrorisme.
Den lovtekniske løsningen i den provisoriske anordningen,
der det vises til hva som er ansett som terrorhandlinger i en rekke
forskjellige FN-konvensjoner, er ikke å foretrekke når
lovreguleringen nå skal gjøres mer permanent.
Departementet har også lagt vekt på at en legaldefinisjon
av terrorhandlinger allerede finnes eller er på vei inn
i lovgivningen i mange andre europeiske land.
Departementet er enig i at det er behov for å gjøre definisjonen
klarere og mindre vidtrekkende enn forslaget i høringsbrevet.
En terrorhandling skal også etter forslaget i proposisjonen
forstås som en nærmere bestemt straffbar handling
som er begått med et terrorforsett. Det politiske, ideologiske
eller religiøse motivet for handlingen bør ikke
trekkes inn i definisjonen. Definisjonen av terrorhandlinger må ikke
ramme rettmessige aksjoner som gjennomføres for å frigjøre
et folk fra undertrykkende eller udemokratiske regimer.
I forhold til beskrivelsen av forsettet i § 147
a første ledd bokstav c, som omhandler tvang overfor myndigheter
og mellomstatlige organisasjoner, har departementet funnet grunn
til å ta inn en uttrykkelig rettsstridsreservasjon i lovteksten
ved å presisere at tvangen må være urettmessig.
Ulovlige demonstrasjoner og sivile ulydighetsaksjoner faller utenfor
bestemmelsen i bokstav c, såfremt deltakerne ikke samtidig begår
en eller flere av de særdeles alvorlige straffbare handlingene
som uttrykkelig nevnes i definisjonen. Departementet bemerker at
det skal mye til før terrorforsettet er oppfylt ved demonstrasjoner.
Også uttrykket "politiske, forfatningsmessige, økonomiske
eller samfunnsmessige strukturer" i bestemmelsens bokstav a har
blitt gjenstand for kritikk under høringen. Departementet
foreslår nå at § 147 a utformes
slik at bestemmelsen fokuserer mer direkte på virkningen
av terrorhandlingen, dvs. på det å ødelegge,
skade eller sette ut av spill den offentlige forvaltning eller annen
virksomhet, slik at dekningen av grunnleggende behov i samfunnet
forstyrres alvorlig. Definisjonen bør ikke begrenses til
bare å gjelde for offentlige myndigheter. Forslaget rammer
også den som har til forsett å ødelegge,
skade eller sette ut av spill for eksempel flyplasser eller sentrale
kraftlinjer.
Det har under høringen vært gitt uttrykk for
at det for domfellelse etter § 147 a
bør kreves at gjerningspersonen har utvist hensikt. Departementet
har vurdert spørsmålet nøye, men kommet
til at skyldkravet bør være forsett. Også terrorhandlinger
begått i utlandet skal kunne pådømmes
for norske domstoler.
Departementet går i proposisjonen inn for å innføre
en egen bestemmelse som rammer den som inngår forbund med
noen om å begå terrorhandlinger som nevnt i § 147 a
første ledd. Det er etter dette ikke lenger naturlig å ta
med forberedelseshandlinger som nevnt i §§ 159, 161
og 233 a på listen over terrorhandlinger slik
høringsutkastet la opp til.
Trusler om å begå terrorhandlinger skal som
hovedregel kunne straffes med fengsel i inntil 12 år, men med
fengsel i inntil 21 år dersom truslene får en
slik følge som nevnt i § 147 a
første ledd bokstavene a, b eller c.
Erfaringer fra demonstrasjonene under WTO-toppmøtene
i Genova og Gøteborg viser at slike opptøyer lett
kan lede til grovt skadeverk, uten at det er naturlig å karakterisere
handlingene som terrorisme. Departementet går derfor nå inn
for at grovt skadeverk ikke skal anses som noen terrorhandling selv
om terrorforsettet er oppfylt. Det samme gjelder grov legemsbeskadigelse,
med mindre de skjerpende vilkårene i § 232
er oppfylt. Også flere ledd i de allmennfarlige forbrytelsene
i straffeloven kapittel 14 er tatt ut, og de aktuelle bestemmelser
er nå tatt inn i utkastet til § 147 a,
første ledd.
Departementet har bl.a. vurdert om utpresning (straffeloven § 266)
bør tas med på listen over alvorlige straffbare
handlinger som kan utgjøre terrorisme, men har kommet til
at det ikke er behov for dette.
Full adgang til å ta i bruk ekstraordinære
etterforskningsmetoder forutsetter en strafferamme på fengsel i
inntil 10 år eller mer. Strafferammene som foreslås
i § 147 a, medfører at adgangen
til å ta i bruk slike etterforskningsmetoder utvides på enkelte
punkter.
Det foreslås videre endringer i politiloven § 17
b som innebærer at Politiets sikkerhetstjeneste gis kompetanse
til å forebygge og etterforske saker som gjelder §§ 147
a og 147 b.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra
Sosialistisk Venstreparti, støtter forslaget til endring
i straffeloven § 12 ved at bestemmelsene i § 147 a og § 147 b
medtas som foreslått i denne bestemmelsen. Terroren er
internasjonal og kjenner ingen landegrenser. Terrorhandlinger må kunne
pådømmes også i Norge uavhengig av om
overtreder er norsk statsborger og uavhengig av hvor den er begått.
Terrorister kan således ikke søke noen nødhavn
i Norge. Tilsvarende bestemmelser i § 12 omfatter
for øvrig fra før langt mindre alvorlige handlinger
enn de som nå medtas.
Også når det gjelder finansiering, er regler
som nevnt påkrevet. Finansstrømmene kjenner heller
ikke landegrenser. Bevismessig ville det være helt umulig om
krav til at finansieringen skjer i Norge ble satt for å kunne
straffedømme. Flertallet mener man klart åpner
for "samlet" pådømmelse av slike alvorlige forhold
selv om noe av aktiviteten har foregått utenfor Norge.
Flertallet mener definisjon av terrorisme ikke må bli
for vid, og grensene må være skarpe. Folket og myndighetene
må vite eksakt hvor grensene går for den inngripende
maktutøvelsen man nå ber om. Det er også viktig
at det ikke innføres velmente lover som blir uhåndterlige
i praksis. Da vil resultatet være at politi og påtalemyndighet
nøler med å ta i bruk loven. Definisjonen av terrorisme
danner grunnlag for domfellelser som kan innebære lovens
strengeste straff, og åpner for utradisjonelle etterforskningsmetoder.
Flertallet slutter seg i det alt vesentligste
til departementets avgrensning og oppbygging av § 147 a, og
er enig i forslaget om hvilke handlinger som skal danne grunnlag
for å bli karakterisert som terrorvirksomhet. Mange handlinger
vil falle utenfor, men fanges opp av andre lovbestemmelser, for
eksempel alvorlig skadeverk. Begår terrorister for eksempel
alvorlig skadeverk vil de m.a.o. fortsatt kunne straffes selv om
den nye "terrorvirksomhet"-bestemmelsen i § 147 a
ikke fanger opp slik virksomhet.
Flertallet slutter seg for øvrig til
bestemmelsens omfang hva angår trusler om terrrorvirksomhet. Slike
trusler skaper store problemer og merkostnader for det sivile samfunn
og må tas på alvor. Truslene kan i seg selv forårsake
stor skade og oppfylle noe av terrorvirkomhetens målsetting;
sette det sivile samfunn ut av spill.
Flertallet slutter seg også til de foreslåtte
strafferammer.
Lovforslagets tillegg i politiloven § 17 b
støttes av flertallet. Dette vil gi Politiets
sikkerhetstjeneste nødvendig anledning til å forebygge
og etterforske overtredelser av straffelovens §§ 147 a
og 147 b, noe som etter flertallets oppfatning
er helt naturlig.
Et annet flertall, medlemmene fra Høyre,
Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, støtter
departementets betraktninger rundt hvilket forsett gjerningspersonene
må ha for å rammes av bestemmelsen. Dette
flertallet mener videre at forslaget i straffeloven § 147 a
bokstav b er nødvendig for å ramme de handlinger
som utføres med det forsett å skape alvorlig frykt
i en befolkning. Slike handlinger vil ofte rammes av andre bestemmelser,
men dette flertallet mener sterke hensyn taler for å legge
dette inn under terrordefinisjonen. Dette flertallet finner
også grunn til å bemerke at et lignende forslag
ligger inne i både det danske og det svenske lovforslaget.
Hensynet til et felles regelverk og praksis med våre naboland
veier tungt, og vil bidra til at vi utvikler en felles forståelse
av når man står overfor terrorisme.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet peker
på at det er et tankekors at da Regjeringens forslag var
ute på høring, sto Riksadvokaten og landets dommere
på en side, og politiet på en annen.
Disse medlemmer deler i hovedsak departementets
betraktninger rundt hvilket forsett gjerningspersonen(e) må ha
for å rammes av bestemmelsen, med unntak av den foreslåtte
bokstav b i bestemmelsens første ledd. Å karakterisere
visse handlinger som skaper "alvorlig frykt i befolkningen" (lovutkastet § 147 a
bokstav b) som terrorhandlinger, er etter disse medlemmers oppfatning
en for vid definisjon. Der hvor "frykt"-elementet er nødvendig å kriminalisere
har vi allerede eksisterende straffebestemmelser. Vi står
med andre ord ikke overfor noe "lov-tomt" rom.
Flere av de handlinger som er beskrevet i § 147 a vil
også kunne sies å skape alvorlig frykt i en befolkning
uten dermed å kunne sies å være terrorvirksomhet
i ordets rette forstand, for eksempel omfattende pyromani i større
befolkningssentra. Lovens formulering i første ledd bokstav
b er av denne grunn for vid i forhold til det en terrorvirksomhet
er ment å rette seg inn imot.
Disse medlemmer mener dessuten klarhet i lovverket
på et såpass viktig område styrker lovens
legitimitet og bidrar til allmenn og tverrpolitisk enighet om et
viktig lovtiltak, noe som er nødvendig for forståelsen
av og kampen mot terrorvirksomhet. For mange uklare rettslige standarder
kan raskt bidra til omfattende rettslige prosesser i praktiseringen
av lovverket, og skape mer usikkerhet om gjennomføringen av
bestemmelsene. Dette kan igjen bidra til å passivisere
myndighetene i deres bruk av lovverket, noe som ikke er ønskelig.
Disse medlemmer mener derfor lovforslaget er for
vidt og vil foreslå at utkastet til § 147 a
første ledd bokstav b tas ut. Bestemmelsen er etter disse medlemmers syn
for uklar og for vid, og vil kunne skape berettiget tvil om definisjonens
omfang. De hensyn som ligger bak forslaget i bokstav b fanges etter disse
medlemmers oppfatning opp av det øvrige lovverk.
Det foreslås etter dette at § 147 a
første ledd bokstav b tas ut av bestemmelsen, og disse
medlemmer fremmer forslag om en endring av § 147 a
første og annet ledd i samsvar med dette.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti går
imot definisjonen av terrorforsett, som den norske Regjeringa har
utformet. Dette medlem legger følgende argumenter
til grunn for dette standpunktet:
Dette medlem er enig med bl.a. Den Norske Advokatforening
i at det ikke er noe som tyder på at det er behov for egne
terrorbestemmelser. Også Riksadvokaten er enig i dette,
og har i høringsuttalelsen skrevet følgende:
"Så vidt Riksadvokaten kan se er det intet reelt
internrettslig behov for å innføre en egen straffebestemmelse
om terrorisme. (…)"
Dette medlem viser i den forbindelse til Politiets
Sikkerhetstjeneste (PST) som i sin høringsuttalelse har
vist svært bekymringsfulle tendenser. PST skriver for eksempel
om den omstridte § 104 a i straffeloven:
"(…) Diskusjonen om hvorvidt man vil kriminalisere
for mange mindre alvorlige handlinger, synes etter vår
oppfatning først og fremst å ha akademisk interesse.
Straffeloven § 104 a, som i realiteten går langt i
kriminalisering, har spilt en viktig rolle i politiets forebyggende
arbeid. Den har således fylt et behov selv om ingen her
i landet, så vidt PST kjenner til, noen gang er blitt straffet
for å ha overtrådt bestemmelsen (…)"
Dette medlem mener en slik holdning er betenkelig,
all den tid Lund-kommisjonens arbeid avdekket temmelig uholdbare
tilstander nettopp på dette punkt. Dette medlem er
opptatt både av å forebygge og avdekke terrorhandlinger,
men er samtidig opptatt av at borgerne har krav på personvern
og rettssikkerhet, også i forhold til staten. Dette
medlem er bekymret for at vi i en tilstand av sjokk og frykt
etter 11. september 2001, i langt større grad
enn tidligere aksepterer urettmessig "forfølgelse" fra
statens side. Flertallet, som med denne innstillingen aksepterer den
nye terrorloven, har et særlig ansvar for å sikre
at bestemmelsene ikke misbrukes, og at folk som urettmessig mistenkes
etter de nye bestemmelsene får erstatning og evt. oppreisning.
Dette medlem mener det er ytterst vanskelig, om
ikke umulig, å utforme en definisjon av terrorisme som
ikke kan tolkes til fordel for undertrykkende regimer. Dette
medlem vil i den forbindelse påpeke at Norge har
solgt våpen til både Tyrkia og Israel, og at disse
våpnene kan ha vært brukt mot kurdere og palestinere
som svært mange nordmenn ikke oppfatter som terrorister,
men som oppfattes slik av de aktuelle land. Israels framferd overfor
palestinerne vil tvert imot av mange anses som stasterrorisme, men
det er liten tvil om at statshandlinger ikke vil kunne omfattes
av terrordefinisjonen. Dette viser noe av problemet med selve kjernen
i terrorspørsmålet.
Selv om den definisjonen Regjeringa her legger opp til både
er langt bedre enn den som ble sendt på høring
i første omgang, og selv om den ifølge Amnesty
er en av de bedre som er utformet hvis man sammenlikner den med
andre land, velger dette medlem å følge
innvendingene mot å definere terror som bl.a. er framsatt
av Riksadvokaten, Amnesty, Den norske Dommerforening, Den Norske
Advokatforening og Rettspolitisk forening. Dette medlem vil
sitere noen av disse innvendingene:
"Det finnes ingen universell definisjon av terrorisme
verken i dagligtale eller i internasjonal rett. Som påpekt
i NOU 1993:3 bør bruk av "terrorisme" som begrep i strafferettslig
sammenheng forutsette at det finnes en entydig definisjon som er
såpass klar og konsis at det kan forsvares å knytte
særskilte rettsvirkninger til dette." (Amnesty International
i høringsuttalelsen.)
Amnesty påpeker videre at andre og udemokratiske regimer
vil kunne vise til Norge for å forsvare en lovgivning som
ikke er klar og entydig i sine respektive land, noe dette
medlem mener er svært uheldig.
Advokatforeningen skriver bl.a. at problemene med å gjøre
en slik bestemmelse tilstrekkelig presis understreker at forslaget
er svært betenkelig:
"Terrorismebegrepet er så politisk betent at
det virker nærmest umulig å legge det til grunn
som kriterium i en straffebestemmelse."
Oslo statsadvokatembeter mener man burde fravike forslaget om
en egen terrorismedefinisjon, og heller skjerpe strafferammene for
bestemmelser der dette anses nødvendig under henvisning
til kriteriet "særlige skjerpende omstendigheter".
I tillegg påpekes det fra flere høringsinstanser, bl.a.
fra Riksadvokaten og Den norske Dommerforening, at det allerede
er oppnevnt offentlige utvalg som holder på å utrede
de problemstillingene som det nå framlegges forslag om
fra departementet, noe som i seg selv er uheldig.
Dette medlem vil etter dette gå imot
den foreslåtte § 147 a. Dette
medlem fremmer også forslag om endringer i straffeloven § 12,
straffeprosessloven § 202 d, finansieringsvirksomhetsloven
og politiloven som en følge av dette.