8.1 Sammendrag

Gjeldende rett

I norsk rett finnes det ingen generelle lovregler om båndlegging, men slike regler er gitt i provisorisk anordning 5. oktober 2001 (kalt "frysing") i §§ 4 og 5. Etter § 4 første ledd har politiet plikt til å "fryse" formuesgoder som tilhører den mistenkte, foretak som den mistenkte eier eller som han har vesentlig innflytelse over, eller personer eller foretak som handler på vegne av eller på instruks fra den mistenkte eller et foretak som nevnt. Vilkåret er at noen med "skjellig grunn" mistenkes for å forberede eller gjennomføre en terrorhandling som nevnt i anordningen §§ 1 eller 2.

Etter § 4 har videre finansinstitusjoner plikt til å melde fra til ØKOKRIM dersom de har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til en terrorhandling.

I § 5 er det gitt nærmere saksbehandlingsregler om "frysing". Påtalemyndigheten skal snarest mulig og senest innen sju dager etter at den har truffet beslutning om frysing, bringe saken inn for forhørsretten, som avgjør om beslutningen skal opprettholdes. Det forutsettes at "frysingen" er tidsbestemt, og skal munne ut i beslag, heftelse eller inndragning, eller i at verdiene frigis.

I forskrift 22. desember 1999 nr. 1374 om sanksjoner mot Osama bin Laden, Al-Qaida og Taliban (Talibanforskriften) fremgår det at midler og andre finansielle aktiva eller økonomiske ressurser som befinner seg i Norge, og som tilhører eller stammer fra eiendom eller foretak som er eiet eller kontrollert av Taliban, Osama bin Laden, eller personer eller enheter som er tilknyttet ham, skal "fryses".

Folkerettslige forpliktelser

Terrorfinansieringskonvensjonen artikkel 8 nr. 1 pålegger konvensjonsstatene å ta skritt for å sikre at midler til finansiering av terrorisme kan båndlegges eller beslaglegges med sikte på senere inndragning. Det samme skal gjelde midler som er ervervet ved terrorvirksomhet.

Etter Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 punkt 1 bokstav c skal myndighetene uten opphold båndlegge midler, finansielle aktiva eller andre økonomiske ressurser som tilhører eller kontrolleres av personer eller sammenslutninger som utfører, medvirker til eller forsøker å utføre terrorhandlinger, eller noen som handler på vegne av, eller på oppdrag fra slike personer.

Gjennomføringen av regler om båndlegging i andre land fremgår av proposisjonen pkt. 10.4.

EU-initiativer

Det fremgår av regler gitt i Rådets felles holdning 930 og 931 at medlemsstatene i EU er politisk forpliktet til å gi internrettslige regler om båndlegging av midler som tilhører dem bestemmelsen nevner. Rådsforordning 2001/2580/EF om særlige tiltak mot visse personer og enheter for å bekjempe terrorisme artikkel 2 inneholder en mer vidtrekkende bestemmelse om båndlegging enn de tilsvarende bestemmelsene i FN-konvensjonen og resolusjon 1373.

Utformingen av norske regler om båndlegging

Innledning

FNs konvensjon mot finansiering av terrorisme og Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 gjør det nødvendig å utvide adgangen til å båndlegge midler som har tilknytning til terrorvirksomhet.

Straffeprosessuelt tvangsmiddel eller sivilrettslig beføyelse?

I den provisoriske anordningen er reglene om frysing gjort til et straffeprosessuelt tvangsmiddel, og departementet opprettholdt dette i høringsbrevet.

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om spørsmålet støtter departementets syn. ØKOKRIM og riksadvokaten foreslår at båndlegging ut over midler som har tilknytning til terrorisme, bør være en sivilrettslig beføyelse.

Departementet viser bl.a. til at de nye reglene om båndlegging vil gjelde ved siden av reglene i Talibanforskriften. En eventuell utvidelse av den sivilrettslige adgangen til å båndlegge, vil dermed bare få selvstendig betydning overfor dem som ikke står på listene fra FNs sanksjonskomité, og bare overfor midler uten tilknytning til terrorisme. Noe stort behov for slike regler er det ikke. Departementet har derfor kommet til at de nye reglene om båndlegging i sin helhet bør følge et straffeprosessuelt spor.

Er det behov for egne regler om båndlegging?

Høringsinstansene er delt i synet på om det er behov for egne regler om båndlegging. Høringen viser også at det er uenighet om hvordan Norges folkerettslige forpliktelser lovteknisk bør gjennomføres.

Departementet bemerker at de foreslåtte reglene om båndlegging rekker videre enn reglene om beslag, og derfor vil ha selvstendig betydning. Man kan innvende at et nytt straffeprosessuelt tvangsmiddel ikke bør innføres på et avgrenset område som dette. Etter departementets syn taler imidlertid både pedagogiske og lovtekniske hensyn for å samle disse reglene i et eget kapittel.

Departementet har kommet til at "båndlegging" er et bedre uttrykk enn frysing, og har brukt det i utkastet.

Hvilke midler skal kunne båndlegges?

I høringsnotatet ble det antatt at det neppe bør gjelde noen begrensninger med hensyn til hvilke typer formuesgoder som skal kunne fryses. Spørsmål om hvor omfattende frysingsadgangen skal være, er noe mer tvilsomt. Formålet med reglene er å vanskeliggjøre eller hindre fremtidige terrorhandlinger. Isolert sett kan dette tale for at reglene om frysing bare bør omfatte midler som brukes til slike handlinger. Samtidig vil en slik avgrensning skape betydelige avgrensningsproblemer. Departementets oppfatning i høringsbrevet var at en bestemmelse om frysing bør gjøres generell. En slik løsning ble valgt i den provisoriske anordningen, og oppfyller utvilsomt Norges folkerettslige forpliktelser.

Enkelte høringsinstanser mener forslaget er for vidtrekkende når det gjelder den personkrets frysing kan gjelde. Det er videre ulike syn på hvilke midler som skal kunne båndlegges.

Departementet har i lys av høringen kommet til at det er tilstrekkelig å la reglene om båndlegging rette seg mot den som mistenkes for overtredelse av straffeloven § 147 a, og at overtredelse av § 147 b ikke bør omfattes. Departementet fastholder at bestemmelsene om båndlegging bør være generelle, og ikke bare rette seg mot midler som har tilknytning til terrorvirksomhet. Straffeprosessloven § 170 a vil være til hinder for at båndleggingen utgjør et uforholdsmessig inngrep overfor siktede.

Hvilke vilkår må være oppfylt før båndlegging kan besluttes?

I den provisoriske anordningen § 4 er frysing betinget av at noen med skjellig grunn mistenkes for å forberede eller gjennomføre en terrorhandling. I høringsnotatet ble dette vilkåret foreslått videreført. Departementet pekte på at hvis det viser seg senere at mistanken var ugrunnet, og den frysingen retter seg mot har lidt et økonomisk tap som følge av frysingen, kan vedkommende kreve erstatning.

Det er ulike syn på om kravet til mistankens styrke bør ha en mer kvalifisert form, og det er også enkelte merknader til utformingen av vilkårene for øvrig.

Departementet har på bakgrunn av høringen justert bestemmelsens ordlyd ved at ordene "å forberede eller gjennomføre" sløyfes, jf. lovutkastet til straffeprosessloven § 202 d.

Rettsvirkningene av å båndlegge

Båndlegging innebærer å hindre noen i å råde faktisk eller rettslig over et formuesgode.

Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen legger til grunn at det ikke er noe i veien for at banken utfører ordinær kapitalforvaltning i forhold til en båndlagt bankkonto, så lenge rentebeløpet ikke kan disponeres av kontohaver/disponent.

Departementet er enig i dette, og presiserer ellers at en beslutning om båndlegging av et formuesgode som er pantsatt, i utgangspunktet ikke er til hinder for at panthaveren realiserer pantet. Gjelder beslutningen et formuesgode som er i sameie mellom flere, må de øvrige sameierne kunne bruke sameiegjenstanden på vanlig måte så lenge båndleggingen gjennomføres uten at den faktiske rådigheten fratas den mistenkte.

Saksbehandlingen

I den provisoriske anordningen § 4 første ledd er kompetansen til å treffe beslutning om frysing lagt til politimesteren, visepolitimesteren, eller sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste. Departementet bemerket i høringsbrevet at det neppe er grunn til å utvide denne kretsen, spørsmålet er heller om den bør begrenses.

Det neste spørsmålet er i hvilken utstrekning en beslutning om frysing skal gjøres til gjenstand for rettslig overprøving. I den provisoriske anordningen § 5 er rettslig prøving obligatorisk. Etter departementets syn taler mye for at denne løsningen videreføres, og at påtalemyndigheten får et selvstendig ansvar for å bringe saken inn for forhørsretten. På samme måte som i anordningen foreslår departementet at dette skal gjøres snarest mulig og senest innen sju dager.

Når det gjelder behandlingen av saken i forhørsretten, følger det av anordningen at den mistenkte og andre som avgjørelsen rammer, skal varsles og gis anledning til å uttale seg, med mindre tiltaket er strengt nødvendig av hensyn til etterforskningen. Retten skal i sistnevnte tilfelle oppnevne offentlig forsvarer, og fastsette en frist for når kjennelsen skal meddeles. Fristen skal i utgangspunktet ikke overstige fire uker, men kan forlenges. Etter departementets syn er det naturlig å videreføre disse reglene.

Flere høringsinstanser støtter departementets forslag om hvem som skal kunne treffe beslutning om båndlegging, mens andre mener at personkretsen bør innsnevres. Enkelte er kritiske til de foreslåtte reglene om utsatt underretning mv., mens andre foreslår at underretning i visse tilfeller helt bør kunne utelates.

Departementet bemerker at flere høringsinstanser mener at kompetansen til å treffe beslutning om båndlegging bør ligge på statsadvokatnivå. Departementet er enig i dette. Skulle det unntaksvis være vanskelig å få tak i en statsadvokat, vil beslutningen i stedet kunne treffes av høyere påtalemyndighet, av sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste eller av vedkommendes stedfortreder.

Advokatforeningen har foreslått at fristen for å bringe saken inn for forhørsretten bør settes til 24 timer, men etter departementets syn er det neppe grunn til dette. Det er heller ikke behov for at underretning til mistenkte i visse tilfeller helt bør kunne unnlates. Hensynet til etterforskningen må antas å være tilstrekkelig ivaretatt gjennom adgangen til utsatt underretning.

Dersom retten beslutter å opprettholde påtalemyndighetens beslutning, skal den sette en bestemt tidsfrist for båndleggingen. Fristen skal være så kort som mulig og må i utgangspunktet ikke overstige fire uker, men den kan forlenges ved kjennelse med inntil fire uker av gangen.

Endringene i utleveringsloven innebærer for øvrig at norske myndigheter kan treffe beslutning om båndlegging etter anmodning fra fremmed stat.

Varighet og opphør

Påtalemyndigheten skal snarest mulig etter at det er truffet beslutning om å fryse formuesgoder, vurdere om det er grunnlag for å la frysingen etterfølges av beslag, heftelse eller inndragning, eller av at verdiene frigis. Etter departementets syn bør frysingen fortsatt være et midlertidig tiltak. Det ble i høringsbrevet foreslått at frysingen kunne opprettholdes så lenge vilkårene for det er oppfylt.

Oslo statsadvokatembeter mener at et vedtak om båndlegging bør være tidsbestemt. Departementet er enig i dette, og foreslår at en beslutning om båndlegging i utgangspunktet skal oppheves når straffesaken er endelig avgjort.

Bør det oppstilles begrensninger i adgangen til å båndlegge midler?

I den provisoriske anordningen er det gjort unntak i båndleggingsadgangen for formuesgoder som er helt nødvendige til underhold av den som beslutningen retter seg mot eller hans husstand. I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre denne bestemmelsen.

Det er ulike syn på forslaget. Enkelte mener unntaket er for restriktivt.

Departementet har justert forslaget slik at vilkåret om at formuesgodene er "helt nødvendige" til underhold av dem beslutningen retter seg mot, erstattes med et vilkår om at midlene skal være "nødvendige".

Inndragning av midler med tilknytning til terrorisme

Det følger av FN-konvensjonen at Norge i en viss utstrekning er folkerettslig forpliktet til å gi regler som åpner for inndragning av midler som knytter seg til terrorvirksomhet.

I høringsnotatet ble det vist til at adgangen til inndragning er vid, og departementet vurderte det slik at det ikke var behov for å endre straffelovens inndragningsregler.

ØKOKRIM og riksadvokaten antar at det er behov for en presisering av straffeloven § 34 som omhandler inndragning av utbytte, men departementet har ikke funnet grunn til å foreslå lovendringer på dette punkt.

Forholdet til finansieringsvirksomhetsloven

Den provisoriske anordningen § 4 pålegger en finansinstitusjon som har mistanke om at en transaksjon har tilknytning til en terrorhandling eller finansiering av terrorisme, å oversende opplysninger om alle forhold som kan tyde på dette til ØKOKRIM. Regelen ble i høringsnotatet foreslått videreført, og man foreslo en mindre endring av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17.

Det er ulike syn på meldeplikten. Noen mener den bør begrenses; andre at opplysningene bør kunne anvendes i videre utstrekning enn det loven åpner for.

Departementet opprettholder forslaget om å utvide meldeplikten, men mener at det foreløpig ikke er tilstrekkelig grunn til å utvide adgangen til å bruke innrapporterte opplysninger.

8.2 Komiteens merknader

Komiteen er enig i at båndleggingsadgangen må kunne foretas når "skjellig grunn til mistanke" foreligger; et kriterium som også er vanlig ved andre tvangsinngrep i straffeprosessen. Komiteen ber departementet vurdere og eventuelt komme tilbake til Stortinget med forslag om at kompetansen til å begjære båndlegging skal være på lavere nivå; eventuelt legges til politimestrene. Eventuelt bes vurdert om ØKOKRIM bør ha en særlig påtalemessig rolle i disse sakene på bakgrunn av deres spesielle kompetanse.

Etter komiteens oppfatning bør det være båndleggingsadgang overfor de som mistenkes for overtredelse av § 147 b (finansiering). Det finnes ingen rimelig grunn til å unnta fra båndlegging de som mistenkes for finansiering av forbrytelser som nevnt i bestemmelsen. Tvert imot er det vel nettopp her man bør båndlegge for å forebygge finansiering. Komiteen foreslår derfor at straffeprosessloven § 202 d skal omfatte straffeloven § 147 b.

Komiteen tiltrer forslaget om hvilken personkrets som kan rammes av båndlegging, og mener hensynet til en effektiv lovgivning tilsier et såpass vidt nedslagsfelt. Det skal etter komiteens mening ikke være mulig å gjemme bort midler hos andre rettssubjekter; dette bør i det minste gjøres vanskeligere.

Komiteen tiltrer også departementets forslag til saksbehandlingsregler ved båndlegging. Komiteen vil likevel presisere at man så raskt som mulig bør fremme sak i forhørsrett, og at 7-dagersfristen er en maksimumsfrist.

Komiteen mener dessuten at retten til å kunne få et godt forsvar og hensynet til kontradiksjonen tilsier at unntaksbestemmelsene om unnlatt varsling om båndlegging i den foreslåtte straffeprosesslov § 202 e siste ledd må brukes bare der det er strengt nødvendig av hensyn til etterforskningen. Man må som hovedregel varsle vedkommende, og reelt kontrollere behovet for unnlatt varsling. Komiteen mener dessuten at varsling om båndlegging reelt sett må være et hinder for videre etterforskning dersom det skal ha vekt som argument for utsatt varsling. I den grad vedkommende vet at han er under etterforskning for overtredelser av § 147 a og eventuelt § 147 b, skal det svært mye til om man i det hele tatt kan unnlate å varsle om båndlegging. Selve båndleggingen vil da vanskelig kunne forspille etterforskningen.

Komiteen tiltrer tilføyelsene til reglene i finansieringsvirksomhetsloven. Det skal være en klar plikt til undersøkelser ved slik mistanke som beskrevet i loven.

Komiteen støtter de forslag til endringer i utleveringslovene som åpner opp for beslutning om båndlegging etter anmodning fra fremmede stater, og viser til terroren og økonomiens internasjonale vesen. Nasjonalgrensene må ikke bli sperrer for å forebygge terror.

Komiteen peker dog på det selvsagte at de samme rettssikkerhetsgarantier skal gjelde overfor utenlandske borgere og i forhold til begjæringer fra fremmede stater som overfor våre egne borgere.

Komiteen støtter tillegget til straffeloven § 132 b. De som bryter taushetspålegget i straffeprosessloven § 202 g må åpenbart straffes. Ved båndlegging kan det være særs aktuelt med utsatt underretning til den berørte for å forhindre at muligheten for båndlegging forspilles. Også andre må nødvendigvis tåle å bli pålagt taushetsplikt for å forhindre at opplysninger om iverksettelsen av båndlegging når den berørte. Om taushetsplikten ikke overholdes, må det etter komiteens oppfatning være mulig å ilegge straff.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, mener det er av avgjørende betydning at man får mulighet til å båndlegge formuesgoder som foreslått i nye bestemmelser i straffeprosessloven nytt kap. 15 b når man innfører et eget straffebud mot finansiering av terrorvirksomhet. Flertallet viser til departementets begrunnelse, og støtter lovforslaget i sin helhet, men slik at både overtredelse av § 147 a og § 147 b omfattes av båndleggingsadgangen.

Flertallet fremmer følgende forslag:

"Straffeprosessloven § 202 d første ledd skal lyde:

Når noen med skjellig grunn mistenkes for overtredelse av eller forsøk på overtredelse av straffeloven §§ 147 a eller 147 b, kan sjefen eller stedfortredende sjefen for Politiets sikkerhetstjeneste, eller en statsadvokat, beslutte å båndlegge formuesgoder som tilhører

• a) den mistenkte,

• b) et foretak som den mistenkte eier eller har kontroll over, eller

• c) et foretak eller en person som handler på vegne av eller på instruks fra noen som nevnt i bokstav a eller b."

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at påtalemyndigheten etter lovforslaget snarest mulig, og senest etter syv dager, skal bringe saken inn for forhørsretten. Dette flertallet mener dette er tilstrekkelig for å ivareta den mistenktes rettigheter, og vil bemerke at båndlegging ikke er et like inngripende tiltak som for eksempel varetektsfengsling.

Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at lovforslaget gir rett til forsvarer ved behandling av båndlegging i forhørsretten, men lovforslaget i straffeprosessloven § 100 a henviser kun til § 202 e annet ledd, dvs. at det først gis rett til offentlig oppnevnt forsvarer ved unnlatt varsling. Dette flertallet mener det ved såpass alvorlige tvangstiltak og ved såpass alvorlige beskyldninger (delaktighet i terrorvirksomhet) bør oppnevnes forsvarer ved bruk av båndlegging generelt og behandling av dette i retten. Dette flertallet foreslår derfor at begrensningen til annet ledd sløyfes slik at hele § 202 e blir omfattet av rett til forsvarer.

Dette flertallet fremmer etter dette følgende forslag om endring i straffeprosessloven § 100 a.

"§ 100 a første ledd skal lyde:

Når forhørsretten behandler en sak etter §§ 200 a, 202 c, 202 e, 208 a, 210a, 210 c, 216 a eller 216 b, skal retten straks oppnevne offentlig forsvarer for den mistenkte."

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at lovforslaget gir rett til offentlig oppnevnt forsvarer ved behandling av båndlegging i forhørsretten i tilfeller som omfattes av straffeprosessloven § 202 e annet ledd, dvs. i de tilfeller der kjennelse blir truffet uten varsel til mistenkte. I disse tilfeller er det rimelig at det oppnevnes en forsvarer som kan ivareta interessene til den båndleggingen rammer. Disse medlemmer mener det ikke er behov for å utvide retten til offentlig oppnevnt forsvarer til å omfatte hele § 202 e.

Disse medlemmer fremmer forslag om endring av § 100 a i tråd med forslaget i proposisjonen som følger:

"§ 100 a første ledd skal lyde:

Når forhørsretten behandler en sak etter §§ 200 a, 202 c, 202 e annet ledd, 208 a, 210a, 210 c, 216 a eller 216 b, skal retten straks oppnevne offentlig forsvarer for den mistenkte."

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det også bør kunne kreves fra siktede at rettsmøte skal holdes for avgjørelse av spørsmålet om båndlegging. For å klargjøre dette foreslår disse medlemmer også at det i § 202 e første ledd tilføyes at den mistenkte og dennes offentlig oppnevnte forsvarer kan kreve at det blir holdt rettsmøte til behandling av spørsmålet om båndlegging.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag om endring av straffeprosessloven § 202 e første ledd i tråd med dette:

"Ny § 202 e første ledd skal lyde:

Påtalemyndigheten skal snarest mulig og senest innen syv dager etter at den har truffet beslutning etter § 202 d, bringe saken inn for forhørsretten, som ved kjennelse avgjør om beslutningen skal opprettholdes. Også mistenkte og dennes forsvarer kan kreve at det blir holdt rettsmøte til behandling av spørsmålet om båndlegging. Domstolsloven § 149 første ledd gjelder tilsvarende. Opprettholder retten beslutningen, fastsetter den samtidig en bestemt tidsfrist for båndleggingen. § 185 første ledd gjelder tilsvarende. Før retten treffer kjennelsen, skal den mistenkte og andre som saken gjelder, varsles og gis anledning til å uttale seg."

På bakgrunn av at komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti går imot definisjonen av terrorforsett i den nye § 147 a, fremmes alternativt forslag til ny § 202 d første ledd, innledningen.