Til Odelstinget
I proposisjonen fremmar Justisdepartementet forslag om å endre
forvaltningslova § 28 for å få ei meir
presis regulering av retten til å påklage klageinstansen
sitt vedtak om å avvise ei klage.
Framlegget i proposisjonen har som målsetjing å sikre
at avvisingsspørsmålet alltid kan bli prøvd
to gonger, medan det ikkje skal opnast for prøving i tre instansar.
Det blir difor gjort framlegg om at det ikkje skal vere klagerett
over klageorganets avvisingsvedtak:
a) når også underinstansen
har avvist klaga (som i dag),
b) når underinstansen har prøvd avvisingsspørsmålet og
kome til at dei formelle vilkåra for realitetshandsaming
var tilstades,
c) når Kongen vil vere klageinstans,
d) og når klagen er avvist av ei uavhengig klagenemnd.
Vidare blir det gjort framlegg om å lovfeste at fylkesmannen
skal vere klageorgan når klaga er avvist av kommunalt eller
fylkeskommunalt organ som klageinstans.
Forvaltningslova gjev partar og andre med rettsleg klageinteresse
rett til å påklage enkeltvedtak til det forvaltningsorganet
(klageinstansen) som er nærmast overordna det organet som
gjorde vedtaket.
Justisdepartementets lovavdeling har ved fleire høve
tolka denne føresegna slik at lova ikkje gjev høve
til å påklage klageinstansen sitt vedtak om å avvise
klagesaka. Sivilombodsmannen har i ei fråsegn tatt inn
i årsmeldinga for 2000 sagt at det etter hans syn dreier
seg om eit ope rettsleg spørsmål der begge konklusjonar
let seg forsvare. Ombodsmannen såg det som ein mangel ved
regelverket at lova ikkje gjev eit klårare svar på spørsmålet,
og oppmoda departementet til å ta initiativ til ei klårgjering.
Justisdepartementet er slik saka står, samd med ombodsmannen i
at ein bør invitere Stortinget til å vedta ei
lovendring som kan gje eit klårt svar på spørsmålet.
Justisdepartementet sende spørsmålet om endring
i forvaltningslova § 28 ut på høyring
i brev 6. juni 2002. I høyringsnotatet var det
teke inn to alternative framlegg til lovendring. Det eine framlegget
klårgjorde at det ikkje ligg føre klagerett på klageinstansens
vedtak om å avvise ei klage, det andre framlegget klårgjorde
at slike avvisingsvedtak kan påklagast. I avslutninga av
notatet gjorde departementet det kjent at ein førebels
- før ein hadde fått høyringsinstansane
sitt syn på saka - mente det første alternativet
var det beste.
Eit klårt fleirtal av høyingsinstansane går
inn for alternativ 1.
Justisdepartementet ser det som viktig å halde fast
ved hovudprinsippet om at spørsmålet om kva for
konkrete rettar og plikter som finst mellom den enkelte borgar og
forvaltninga kan prøvast to gonger, og berre det, for to
ulike forvaltningsorgan. Gjennom dette systemet vil dei fleste materielle
og prosessuelle feil bli fanga opp. Til dette kjem forvaltningslova § 35,
som formelt regulerer den retten forvaltningsorgan har til å omgjere
vedtak av eige initiativ, men som reelt også gjer det mogleg
for partar å be om ny vurdering av ei sak sjølv
om døra til klageprosessen er stengt.
For den som framleis er misnøgd med eit enkeltvedtak,
har Stortinget etablert ordninga med ein sivilombodsmann.
I tillegg kjem den rettstryggleiken som ligg i søksmål
for domstolane.
Departementet meiner at forvaltningslova bør endrast
for å sikre at avvisingsspørsmålet kan
bli prøvd i to omgangar, men ser ikkje grunn til å fremje
eit forslag om klagerett på alle førstegongs avvisingsvedtak.
Eit slikt framlegg ville gå lenger enn det er trong til
og i røynda byggje på eit syn om at negative vedtak
alltid skal kunne prøvast to gonger. Det er eit umogleg
prinsipp i saker der det finst motpartar fordi ein av partane då alltid
vil få eit vedtak mot seg. Det er heller ikkje eit godt
prinsipp der det ikkje finst motinteresser med rettsleg klageinteresse
fordi det er vanskeleg å sjå kvifor eit slikt
prinsipp i så fall skal vere avgrensa til prosessuelle
spørsmål.
Som i høyringsnotatet, meiner departementet framleis
at det ikkje skal vere klagerett til Kongen. Dette vil nok ikkje
gjere noko stort innhogg i klageretten, fordi spørsmålet
berre er aktuelt når eit departement har vore klageorgan.
Departementet vil heller ikkje gå inn for klagerett på avvisingsvedtak
når vedtaket er gjort av ei uavhengig klagenemnd. Det kan skiple
til den uavhengige posisjonen som er tilsikta. For dei tilfella
der ei klage er avvist av eit kommunalt eller fylkeskommunalt organ
som klageinstans - og klageretten ikkje av andre grunnar har falle
bort - er det naudsynt å peike ut ein tredjeinstans. Etter
departementets meining peiker fylkesmannen seg naturleg ut.
Det er ingen som veit kor mange enkeltvedtak som vert fatta av
statlege og kommunale organ på årsbasis. Det seier
seg likevel sjølv at lovendringa vil måtte føre
til noko meir arbeid for forvaltninga - både statleg og
kommunal - samanlikna med situasjonen før ombodsmannens
tolking vart meir ålment kjent våren 2001. Etter
den tid kan ein rekne med at fleire forvaltningsorgan har praktisert
utvida klagerett. Framlegget her er meir avgrensa enn det som direkte følgjer
av utsegna frå ombodsmannen, slik at om ein ser endringa
i arbeidsmengde i lys av situasjonen i frå 2001 og fram
til i dag, kan situasjonen vere at talet på klagesaker
faktisk går ned.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Anne Helen Rui, Ola Røtvei og Bernt Egil Torp, fra Høyre, Carsten Dybevig, lederen Trond Helleland og Linda Cathrine Hofstad, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen og André Kvakkestad, fra Kristelig Folkeparti, Einar Holstad og Finn Kristian Marthinsen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen, har merket seg at Sivilombudsmannen i sin årsmelding for år 2000 uttrykte seg kritisk til det forhold at forvaltningsloven ikke gir klart svar på spørsmålet om man har rett til å påklage en klageinstans vedtak om å avvise en klage. Etter komiteens mening var det positivt at Justisdepartementet fulgte opp denne kritikken i høringsbrev av 6. juni 2002, og foreslo klargjørende lovendringer.
Det er viktig å sikre borgernes rettssikkerhet i den offentlige saksbehandlingen. Komiteen vil fremheve at en viktig forutsetning for folks tillit til det offentlige, nettopp er deres oppfatning om en betryggende saksbehandling. Etter komiteens oppfatning vil den foreslåtte endring i forvaltningsloven § 28 øke den enkeltes rettssikkerhet i møte med det offentlige.
Komiteen mener at forslaget til lovendring innebærer få praktiske problemer for forvaltningen. Hensynet til borgerne som parter i forvaltningssaker har større vekt enn hensynet til en eventuell mindre økning i den enkelte etats arbeidsbelastning. Komiteen har i denne forbindelse lagt betydelig vekt på at mange av de sakene som avgjøres i forvaltningen har stor betydning for dem det gjelder.
Komiteen har for øvrig ikke merknader til Justisdepartementets forslag til endringer i forvaltningsloven § 28.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i forvaltningslova (klagerett når klageinstansen avviser)
I
I lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) gjøres følgende endringer:
§ 28 første ledd andre punktum vert oppheva.
§ 28 tredje ledd skal lyde:
Med mindre Kongen bestemmer annerledes, kan klageinstansens vedtak i klagesak ikke påklages. Klageinstansens vedtak om å avvise klagen kan likevel påklages, unntatt:
a)når også underinstansen traff vedtak om å avvise klagen,
b)når underinstansen har prøvd avvisningsspørsmålet og kommet til at vilkårene for realitetsbehandling er til stede,
c)når Kongen vil være klageinstans,
d)når klagen er avvist av en uavhengig klagenemnd.
Er det klagerett over et vedtak om å avvise en klage som er truffet av et kommunalt eller fylkeskommunalt organ som klageinstans, går klagen til fylkesmannen.
Noverande tredje ledd vert nytt fjerde ledd.
II
Lova gjeld frå den tid Kongen fastset, og gjeld frå same tid for alle avvisingsvedtak som ein klageinstans treffer, sjølv som saka kom inn før lova tok til å gjelde.
Oslo, i justiskomiteen, den 5. juni 2003
Trond Helleland |
Einar Holstad |
leder |
ordfører |