Miljøverndepartementet foreslår i proposisjonen lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven). Det foreslås samtidig endringer i lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven). Bakgrunnen for klimakvoteloven er St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tileggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Tilleggsmeldingen om klima), og Stortingets behandling av denne, jf. Innst. S. nr. 240 (2001-2002).
Regjeringen foreslår i denne proposisjonen flere endringer i forhold til det kvotesystemet som er skissert i Tilleggsmeldingen om klima. Endringene er først og fremst gjort for å tilpasse det nasjonale kvotesystemet til direktiv 2003/87/EF av 13. oktober 2003 om en ordning for handel med kvoter for klimagassutslipp i Det europeiske fellesskap og om endring av Rådets direktiv 96/61/EF (kvotedirektivet).
Regjeringen legger opp til at det norske kvotesystemet skal knyttes opp mot EUs kvotesystem, og har tatt initiativ til forhandlinger med Europakommisjonen med tanke på å komme fram til en avtale om gjensidig anerkjennelse av kvoter mellom det norske kvotesystemet og EUs kvotesystem.
Regjeringen legger opp til at energianlegget på Snøhvit ilegges CO2-avgift for perioden i det tidlige norske kvotesystemet, dette energianlegget vil derfor ikke få kvoteplikt.
Regjeringen foreslår at kvotene skal være fritt omsettelige. Også aktører som ikke selv har kvoteplikt, skal ha adgang til å kjøpe og selge kvoter. Regjeringen åpner for at det i forskrift skal gis nærmere bestemmelser om bruk av kvoter utstedt i andre land samt kvoter utstedt under Kyotoprotokollen. For perioden 2005-2007 vil Regjeringen anerkjenne kvoter utstedt i EU, samt på nærmere vilkår sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen til oppgjør i forhold til kvoteplikten i det norske systemet. Regjeringen legger opp til å innføre tilsvarende regler for bruk av utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen som EU har for sitt kvotesystem i 2005-2007.
Det nasjonale systemet for kvotehandel skal kunne innpasses innenfor
rammene av Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen. Kvotesystemet
skal bidra til at Norge overholder sine utslippsforpliktelser under
Kyotoprotokollen, - Norge vil være forpliktet til å sørge
for at de årlige klimagassutslippene i perioden 2008-2012
i gjennomsnitt ikke er mer enn 1 pst. høyere enn i 1990.
Et sentralt element er Kyoto-mekanismene som åpner for
handel med utslippskvoter mellom industriland og ulike former for
prosjektbasert samarbeid mellom industrilandene (felles gjennomføring)
eller mellom industriland og utviklingsland (Den grønne
utviklingsmekanismen).
Kyotoprotokollen vil først og fremst gi rammer fra 2008,
men en del av regelverket under denne vil være relevant
i forhold til elementer i det systemet som foreslås allerede
fra 2005. Dette gjelder blant annet bruk av utslippsenheter fra
Kyoto-mekanismene og etablering av et kvoteregister. Konvensjonen
og protokollen, samt regelverket under protokollen, er beskrevet
bl.a. i St.prp. nr. 49 (2001-2002) Om samtykke til ratifikasjon
av Kyotoprotokollen av 11. desember 1997 til FNs rammekonvensjon
om klimaendring av 9. mai 1992.
I proposisjonen her om klimakvoteloven er først og fremst
de elementene som har betydning for kvotesystemet fra 2005-2007,
omtalt.
Formålet med klimakvoteloven er å begrense
utslippene av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Den
foreslåtte avgrensningen av kvotesystemet innebærer
at systemet i perioden 2005-2007 vil rette seg mot CO2-utslipp fra
kilder som i dag i liten grad har incentiver til å begrense
sine utslipp.
Det vises i proposisjonen til at handel med utslippskvoter kan
sees på som en videreutvikling av dagens system med bruk
av både avgifter og utslippstillatelser etter
forurensningsloven. Et kvotesystem gir i prinsippet god sikkerhet
for at et nasjonalt fastsatt mål om begrensninger i utslipp
fra virksomhet som omfattes av systemet nås til fastsatt
tid. Dette skyldes at myndighetene i utgangspunktet kan fastsette
den totale utslippsmengden som skal tillates fra virksomhet som
omfattes av kvotesystemet. Det foreslås at aktører
som har hatt klimagassutslipp som er omfattet av systemet, hvert år
må innlevere dokumentasjon for utslippsmengde og kvoter
tilsvarende utslippene. Har noen hatt høyere utslipp enn
de har fått tildelt kvoter, må de kjøpe
kvoter i markedet. Den totale mengden kvoter i Norge består
av den mengden kvoter staten utsteder til de kvotepliktige aktørene,
aktørenes nettokjøp eller -salg av kvoter internasjonalt
og kvoter fra prosjekter under Den grønne utviklingsmekanismen.
I et system for kvotehandel gis det adgang til å omsette
utslippsrettigheter. Sikkerheten for at de samlede kvotepliktige
utslippene begrenses i tråd med et fastsatt mål
er imidlertid den samme som ved tradisjonelle utslippskonsesjoner.
Styringseffektivitet er et viktig hensyn for perioden 2008-2012,
der Norge har et kvantitativt mål gjennom den internasjonale
forpliktelsen under Kyotoprotokollen. For perioden 2005-2007 har
ikke Norge noen absolutt klimaforpliktelse, så målsettingen om
klimagassreduksjoner i kvotesystemet for denne perioden vil derfor
ta utgangspunkt i behovet for reduksjoner i forhold til utslippsforpliktelsen
under protokollen.
Departementet ønsker å unngå at virksomhet
som ventes å være lønnsom med en internasjonal
kvotepris i Kyotoperioden, nedlegges på grunn av særlig høye
klimakostnader før 2008. Kvotesystemet vil likevel skjerpe
virkemiddelbruken overfor den berørte industrien, som hittil
bare i liten grad har hatt klimavirkemidler. Det vises til at kvotesystemet
vil innebære et skritt i retning av likebehandling mellom
ulike utslippskilder.
Regjeringen foreslår at det norske kvotesystemet for
2005-2007 skal omfatte utslipp av CO2 som ikke har CO2-avgift og
som ville fått kvoteplikt i henhold til EUs kvotedirektiv.
Dette innebærer at det blir kvoteplikt for virksomheter
innenfor følgende bransjer, jf. § 3 i
lovforslaget:
energiproduksjon (i praksis først
og fremst bruk av naturgass til energiformål blant annet
i gasskraftverk og innenfor bransjene ilandføring av olje
og gass, gassraffinering og petrokjemi)
oljeraffinering
produksjon av koks
produksjon og bearbeiding av jern og stål, herunder
røsting og sintring av jernmalm
produksjon av sement, kalk, glass, glassfiber og keramiske
produkter.
I 2003 utgjorde CO2-utslippene fra bedriftene som vil få kvoteplikt
ca. 6,1 millioner tonn, eller i underkant av 11 pst. av Norges samlede
klimagassutslipp. Gjennom dialog med prosessindustrien har Miljøverndepartementet
og Prosessindustriens Landsforening (PIL) forhandlet fram en overenskomst
som sikrer at den delen av prosessindustrien som ikke får
kvoteplikt i denne omgang, likevel forplikter seg til å redusere
klimagassutslippene innen utgangen av 2007.
Omfanget av det tidlige kvotesystemet sees i sammenheng med overenskomsten
med prosessindustrien, som sikrer utslippsreduksjoner også i
sektorer uten CO2-avgift, som ikke vil bli omfattet av kvotesystemet.
Overenskomsten gjelder utslipp av alle seks typer klimagasser som
dekkes av Kyotoprotokollen, blant annet fra aluminiums-, ferrolegerings-, karbon-,
mineralgjødsels- og karbidindustri. Sammen med det tidlige
kvotesystemet dekker det tallfestede utslippsmålet i overenskomsten
utslipp som i 2001 utgjorde over 15 millioner tonn CO2-ekvivalenter,
eller om lag 27 pst. av de norske klimagassutslippene. Tilsvarende
tall for 2003 er fjorten millioner tonn og i underkant av 25 pst.
Overenskomsten mellom Regjeringen og prosessindustrien er nærmere
omtalt i proposisjonen, og i vedlegg til proposisjonen er det tatt
med de bedrifter som er omfattet av overenskomsten.
Regjeringen foreslår at utslipp som allerede har CO2-avgift,
ikke skal få kvoteplikt i perioden 2005-2007. De viktigste
bransjene som har utslipp med CO2-avgift og dermed ikke vil bli
omfattet av kvotesystemet, er energianleggene på kontinentalsokkelen og
treforedlingsindustrien.
Regjeringen legger opp til at det norske kvotesystemet
i hovedsak skal følge EU-direktivets kapasitetsgrenser.
For å unngå uheldige utslag, for eksempel i form
av ulike konkurransevilkår mellom bedrifter i enkelte bransjer
i Norge, vil det likevel i en del tilfeller være hensiktsmessig å fravike
disse kapasitetsgrensene. På denne bakgrunn har Regjeringen valgt
ikke å innarbeide bestemmelser om kapasitetsgrenser i § 3
i lovforslaget. Slike bestemmelser vil imidlertid bli gitt i forskrift.
Regjeringen foreslår at det norske kvotesystemet blir
tilpasset bestemmelsene i EU-direktivet også når det
gjelder omfang. I denne vurderingen er det blant annet lagt vekt
på ønskeligheten av å få adgang
til et stort og likvid kvotemarked, samt den berørte industriens ønske
om tilsvarende rammebetingelser som sine konkurrenter ellers i Europa.
Det foreslåtte kvotesystemet 2005-2007 vil dekke noe
over 10 pst. av klimagassutslippene, og blir dermed smalere enn
det systemet som ble skissert i Tilleggsmeldingen om klima, og som
ville ha dekket i underkant av 30 pst. Forskjellen i omfang skyldes først
og fremst at det nå foreslås kvoteplikt for færre bedrifter.
Avgrensningen av kvoteplikten i perioden 2005-2007 til bare å gjelde
for CO2, og ikke de andre klimagassene under Kyotoprotokollen, har
ifølge proposisjonen liten tallmessig betydning. Dette
skyldes at bedriftene som får kvoteplikt, bare har ubetydelige
utslipp av klimagasser utenom CO2.
Det gis i proposisjonen en omtale av de ulike gruppene av kvotepliktige
enheter, slik de er beskrevet i lovforslaget § 3
første ledd.
Regjeringen legger opp til at utslipp fra virksomhet på Svalbard
foreløpig ikke gis kvoteplikt i kvotesystemet.
Den kvotepliktige enheten vil være rettssubjektet som
forårsaker utslippene. Med rettssubjektet menes den ansvarlige
for utslippet i henhold til direktiv 96/61/EF
av 24. september 1996 om integrert forebygging og begrensning
av forurensning (IPPC-direktivet) og forurensningsloven.
Regjeringen mener det er prinsipielt riktig å legge
kvoteplikten på den aktøren som forårsaker
utslippene og dermed har størst mulighet til å påvirke
dem.
Utslipp av CO2 og andre klimagasser faller inn under definisjonen
av forurensning i forurensningsloven § 6 og omfattes
dermed av forurensningslovens virkeområde. Det er hensiktsmessig å ha
en helhetlig og samlet regulering i forurensningsloven av alle forurensende
utslipp. Det foreslås derfor at utslipp av CO2 som utløser
kvoteplikt i henhold til forslag til lov om kvoteplikt og handel
med kvoter for utslipp av klimagasser, fortsatt skal være
omfattet av forurensningslovens virkeområde, slik at reglene
i forurensningsloven gjelder for utslippet med mindre annet er særskilt
bestemt.
Siden kvotepliktige utslipp av CO2 ikke tas ut av forurensningsloven,
må den kvotepliktige i tillegg til å innlevere
kvoter tilsvarende sine utslipp, også ha utslippstillatelse
etter forurensningsloven § 11. For at det ikke
skal være noen tvil om plikten til å inneha utslippstillatelse
etter forurensningsloven, er plikten nedfelt i lovforslaget § 4.
Lovforslaget § 4 er i tråd med kvotedirektivets
artikkel 4, som krever at medlemslandene sørger for at
ingen driver kvotepliktig virksomhet uten å ha utslippstillatelse
for sine klimagassutslipp.
Det forutsettes at vedtak om utslippstillatelse for CO2 samordnes
med vedtak om tillatelse til andre forurensende utslipp fra samme
virksomhet. Også dette er i tråd med kvotedirektivet,
jf. artikkel 8. På denne måten sikrer man at alle
forurensende utslipp til luft, vann og jord fra en og samme virksomhet samles
i én tillatelse, gitt av én myndighet, slik også direktiv
96/61/EF av 24. september 1996 om integrert
forebygging og begrensning av forurensning (IPPC-direktivet) legger
opp til.
Departementet legger til grunn at plikten til å levere
kvoter etter klimakvoteloven skal utgjøre det sentrale
virkemidlet for å begrense utslipp av CO2 fra virksomhet
som omfattes av forslaget til lov om kvoteplikt og handel med kvoter
for utslipp av klimagasser. Forurensningsloven § 11
fjerde ledd forutsetter at søknader om tillatelse til virksomhet
som kan medføre forurensning, avgjøres på bakgrunn
av en konkret og skjønnsmessig vurdering, der "det legges
vekt på de forurensningsmessige ulempene ved tiltaket sammenholdt
med de fordeler og ulemper som tiltaket for øvrig vil medføre".
I kvotesystemet er utgangspunktet at de forurensningsmessige ulempene knyttet
til utslipp av CO2 skal vurderes i forbindelse med fastsettelsen
av samlet kvotemengde, som er et uttrykk for hvor mye utslippene
av CO2 fra kvotepliktige aktører totalt sett skal begrenses
og dermed den miljømessige målsettingen i kvotesystemet.
Det foreslås i proposisjonen et system der den ansvarlige
for kvotepliktige utslipp av CO2 etter søknad vil få en
tillatelse til utslipp av CO2, så framt vedkommende godtgjør
at han er i stand til å overvåke og rapportere
sine utslipp av CO2 på en tilfredsstillende måte.
Det vil fortsatt være adgang til å stille energieffektivitetskrav
og teknologikrav i en utslippstillatelse, men at bruk av teknologikrav
for å begrense utslipp av CO2 i praksis bare framstår
som aktuelt i forhold til nye gasskraftverk. Avgjørelsesmyndigheten
er lagt til Kongen.
Regjeringen foreslår at det i kvotesystemet settes et
samlet tak for de kvotepliktiges utslipp av CO2. Et sentralt formål
med kvotesystemet er å stimulere til at utslippsreduksjonene
foretas der de er billigst. Kostnadseffektive løsninger
oppnås gjennom et fleksibelt system der bedrifter som reduserer
sine utslipp, får frigjort kvoter som de kan selge til
bedrifter som har uforandrede eller økte utslipp. Hensynet
til kostnadseffektivitet tilsier at det ikke settes grenseverdier for
utslipp av CO2 som må oppfylles ved den enkelte bedriften.
Dette er lagt til grunn i forslaget til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11.
Løsningen som er valgt er i tråd med kvotedirektivet.
Kvotedirektivets artikkel 26 endrer IPPC-direktivet, slik at IPPC-direktivets
hovedregel om at en utslippstillatelse skal omfatte utslippsgrenseverdier
settes til side når det gjelder kvotepliktige utslipp.
Det legges ikke opp til å avskjære adgangen
til å stille andre typer vilkår i utslippstillatelsen
for kvotepliktige utslipp av CO2. Det er videre ønskelig å opprettholde
adgangen til å stille energieffektivitetskrav, og adgangen
til å stille teknologikrav bør opprettholdes.
Det påpekes videre at det som hovedregel ikke bør
stilles andre vilkår i utslippstillatelser til virksomhet
som omfattes av kvotesystemet enn vilkår som knytter seg
til overvåking og rapportering av utslipp. Det vil ikke
være aktuelt å stille nye krav til eksisterende
bedrifter som må søke på nytt om tillatelse til
utslipp av CO2 i forbindelse med kvotesystemets oppstart i 2005.
Regjeringen foreslår at kvotesystemet i første omgang
skal omfatte utslipp av CO2 som ikke har CO2-avgift og som ville
vært kvotepliktig i henhold til EUs kvotedirektiv. Lovforslaget
innebærer at energianlegg uten CO2-avgift (blant annet
fra bedrifter innen bransjene ilandføring av olje og gass,
gassraffinering og petrokjemi samt eventuelle gasskraftverk), oljeraffinerier,
koksverk, jern- og stålprodusenter og produsenter av sement,
kalk, glass, glassfiber og keramiske produkter på nærmere
vilkår får kvoteplikt for sine CO2-utslipp.
Lovforslaget legger opp til at forurensningsmyndigheten treffer
et vedtak om det antallet kvoter som tildeles hver enkelt kvotepliktig
for hele perioden 2005-2007, og at det foretas en årlig
utdeling av kvoter. Lovforslaget gir nærmere retningslinjer
for hvordan kvotene skal tildeles de kvotepliktige. Regjeringen
foreslår at tildelingen av kvoter i hovedsak baseres på gjennomsnittlige
utslipp i årene 1998-2001. For enkelte bedrifter vil gjennomsnittet
av utslippene i basisperioden 1998-2001 gi et lite representativt
bilde av bedriftens utslippsutvikling. For å hindre at
disse bedriftene kommer urimelig godt eller dårlig ut,
er det gitt særskilte bestemmelser, som åpner
for at tildelingen kan justeres som følge av atypiske forhold
i basisperioden eller vesentlige endringer som har funnet sted etter
basisperioden.
Tildeling av kvoter for perioden 2005-2007 etter lovforslaget § 8
forutsetter at det er søkt om tillatelse etter forurensningsloven
til utslipp av CO2. Bedrifter som allerede har utslippstillatelse
etter forurensningsloven, må søke om å få denne
endret slik at den også inneholder tillatelse til kvotepliktige
utslipp av CO2 etter forslaget til nytt annet ledd i forurensningsloven § 11.
Det følger av lovforslaget § 5 første ledd
at en søknad om utslippstillatelse må foreligge innen
15. januar 2005 for at den kvotepliktige skal bli tatt
i betraktning ved tildelingen av kvoter. For kvotepliktige som søker
om utslippstillatelse innenfor fristen, skal søknaden også anses
for å være en søknad om tildeling av
kvoter for perioden 2005-2007.
Staten skal bestemme hvor mange kvoter som skal tildeles bedriftene
som omfattes av kvotesystemet for en bestemt periode, og denne mengden
gir uttrykk for den miljømessige målsettingen
i kvotesystemet. Det foreslås at Kongen fastsetter
antall kvoter for tildeling til de kvotepliktige for perioden 2005-2007,
jf. lovforslaget § 6. Kvotene gir den kvotepliktige
rett til å slippe ut ett tonn CO2 per kvote.
Den totale mengden kvoter i Norge i 2005-2007 vil bestå av
den mengden kvoter staten utsteder til de kvotepliktige aktørene,
samt aktørenes nettokjøp eller -salg av kvoter
internasjonalt. I tillegg kan aktørene investere i Den
grønne utviklingsmekanismen, som også kan avregnes
mot utslipp av klimagasser i Norge.
I lovforslaget § 6 foreslås viktige
premisser for hvordan antallet kvoter som staten tildeler i treårsperioden
1. januar 2005 til 31. desember 2007, skal fastsettes.
Regjeringen foreslår at kvotemengden skal fastsettes
med utgangspunkt i Norges internasjonale forpliktelse til å begrense
utslippene av klimagasser. For å få et helhetlig
bilde av Norges utslippsutvikling av klimagasser er det nødvendig å se
på de faktiske og forventede klimagassutslippene fra kilder
utenfor kvotesystemet sammen med klimagassutslippene fra virksomheter
som omfattes av kvotesystemet. Når kvotemengden skal fastsettes,
vil det også bli lagt vekt på kostnadene og de
teknologiske mulighetene kvotepliktige har for å begrense
utslipp av CO2, og den betydningen dette har for potensialet for
utslippsreduksjoner. Det vil også bli tatt hensyn til at
det ikke skal oppstå utilbørlig forskjellsbehandling
mellom virksomheter. Det anses at denne måten å fastsette kvotemengden
på er forenlig med kriteriene som EU-landene benytter når
de fastsetter den samlede mengden kvoter i henhold til EUs kvotedirektiv.
Fordelingen av utslippsforpliktelsen mellom de virksomhetene
som får kvoteplikt og virksomheter som ikke omfattes av
kvotesystemet, vil bli endelig fastsatt ved kvotetildelingen og
fastsettelsen av den endelige kvotemengden. Ved beregningen av den tentative
kvotemengden er det imidlertid foretatt en foreløpig forholdsmessig
fordeling. Ut fra dette anslås at av utslippstaket på 13,5
millioner tonn i 2007 vil om lag 4,8 millioner tonn bli tildelt
som kvoter til kvotepliktige virksomheter. Dermed gjenstår
om lag 8,7 millioner tonn til de ikke-kvotepliktige utslippene under
utslippstaket i overenskomsten.
Regjeringen foreslår at kvotene for perioden 2005-2007
tildeles vederlagsfritt til de kvotepliktige. Kvotemengden skal
fastsettes med utgangspunkt i Norges internasjonale forpliktelse
til å begrense utslippene av klimagasser. Ambisjonsnivået
i Tilleggsmeldingen om klima om 20 pst. reduksjon i klimagassutslippene
fra prosessindustrien sammenlignet med utslippene i 1990, har dannet
grunnlaget for overenskomsten som Miljøverndepartementet
og PIL har forhandlet fram. Denne overenskomsten inngår
som en sentral premiss ved fastsettelsen av samlet kvotemengde.
Det vil også bli kvoteplikt for enkelte virksomheter som
ikke er omfattet av overenskomsten med PIL. Med utgangspunkt i disse
premissene og den informasjonen om de kvotepliktige bedriftenes
utslippsforhold som er tilgjengelig per dags dato, er det mulig å anslå en
tentativ kvotemengde for perioden 2005-2007 på til sammen
tilsvarende 19,7 millioner tonn CO2 for alle tre årene.
Den tentative kvotemengden utgjør ca. 95 pst. av forventede
kvotepliktige utslipp uten nye tiltak.
Direkte salg eller auksjonering av kvotene ville potensielt gitt
staten inntekter, som kunne benyttes til å redusere belastningen
for andre. Salg av kvotene vil imidlertid føre til at de
kvotepliktige virksomhetene får økte kostnader
ved å gjennomføre tiltakene. Bakgrunnen for å velge
vederlagsfri tildeling er at Regjeringen for 2005-2007 ønsker
et kvotesystem som ikke gir nedleggelser som ikke ville kommet som
resultat av kvotesystemet for 2008-2012. Dette er i tråd med
forslaget i Tilleggsmeldingen om klima, og stortingsflertallet sluttet
seg til dette.
I lovforslaget § 8 annet ledd er det gitt nærmere retningslinjer
som skal legges til grunn for tildeling av kvoter for perioden 2005-2007.
Regjeringen foreslår at tildelingen av utslippskvoter i
hovedsak skal baseres på historiske utslipp for årene
1998-2001, som dermed defineres som basisperioden som danner grunnlaget
for tildeling av kvoter. Regjeringen vil utforme et system som sikrer
mest mulig likebehandling mellom bedrifter. Det legges derfor opp
til at mengden kvoter til den enkelte bedriften kan endres dersom
spesielle forhold gjør at gjennomsnittlig utslipp i basisperioden
er spesielt lite representativt for bedriftens utslippsutvikling
og deres potensiale for å redusere utslippene.
Det vil bli foretatt en årlig utdeling av kvoter til de
kvotepliktige i henhold til tildelingsvedtaket etter lovforslaget § 8
tredje ledd. Det foreslås at kvotene utdeles innen 1. mars
hvert år i tråd med EUs kvotedirektiv. Fristen
for utdelingen av kvoter for 2005 er imidlertid satt til 15. mars
dette året. Bakgrunnen for dette er at søknadsfristen
for kvoter, av hensyn til tidspunktet for lovens ikrafttredelse,
er satt til 15. januar 2005. Tildelingsmyndigheten ville
derfor fått svært kort tid til å behandle
disse søknadene dersom den ordinære fristen for
utdeling av kvoter også skulle gjelde dette året.
Ved begynnelsen av 2005 vil ikke den enkelte virksomheten få utdelt
hele den samlede kvotemengden for perioden 2005-2007. Antall kvoter
som utdeles vil i hovedsak være lik for alle de tre årene,
men dette vil kunne avvikes hvis en virksomhet tildeles kvoter på grunnlag
av utvidelser, innskrenkninger eller nedleggelser i årene
2005-2007. I tillegg vil regelen om betinget tildeling kunne føre
til avvik mellom det som tildeles og utdeles for alle årene.
Den årlige kvoteutdelingen er betinget av at virksomheten
har utslippstillatelse etter forurensningsloven § 11
annet ledd, og at det ikke har vært vesentlige endringer
i forhold til de forutsetningene som ble lagt til grunn ved kvotetildelingen
etter lovforslaget § 8 tredje ledd.
Det foreslås at kvotene for 2005 utdeles innen 15. mars
2005 og at kvotene for 2006 og 2007 utdeles innen 1. mars
de respektive årene.
Regjeringen legger vekt på at norske virksomheter skal
delta i et internasjonalt kvotemarked. Dette markedet vil først
og fremst bestå av 12 000 kvotepliktige i EUs
25 medlemsland, samt tilbyderne av prosjekter under Den grønne
utviklingsmekanismen. Regjeringen ønsker også å legge
til rette for at kvotemarkedet skal være åpent
for alle, også ikke-kvotepliktige, slik at markedet funksjonerer
best mulig. Også i EU gis det en slik mulighet.
Regjeringen foreslår at det gjennom forskrift skal åpnes
for at sertifiserte utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen,
etter nærmere gitte bestemmelser, skal kunne benyttes i
det norske kvotesystemet for 2005-2007. Regjeringen legger opp til regler
for bruk av Den grønne utviklingsmekanismen i kvotesystemet
som er lik de reglene som EU har for sitt kvotesystem i 2005-2007.
Utslippsenheter som anvendes i det tidlige kvotesystemet vil bli
kansellert og kan derfor ikke tas i bruk i forhold til oppfyllelsen av
Norges forpliktelse under Kyotoprotokollen.
Det er etablert en "tidlig start" av Den grønne utviklingsmekanismen
gjennom opprettelse av mekanismens institusjoner, inkludert et styre
for mekanismen. Beslutningen om tidlig start av Den grønne
utviklingsmekanismen innebærer at prosjekter i u-land kan
godkjennes før protokollen trer i kraft. Prosjekter som
allerede har startet, kan generere sertifiserte utslippsenheter
med tilbakevirkende kraft fra 1. januar 2000. Disse prosjektene
må godkjennes og registreres innen 31. desember
2005.
Regjeringen har vedtatt å opprette kontaktpunktet for
Den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføring
under Miljøverndepartementet. Det arbeides for tiden med å spesifisere
nærmere funksjoner og arbeidsprosedyrer for det nasjonale
kontaktpunktet.
Departementet stiller seg i utgangspunktet positiv til å åpne
for bruk av kvoter fra innenlandske prosjekter. EUs kvotedirektiv
gir imidlertid ikke adgang til bruk av kvoter fra slike prosjekter
fra 2005. Kommisjonen skal vurdere om det er behov for endring på dette
punktet ved evalueringen av kvotedirektivet i 2006. Adgangen til å bruke
kvoter fra innenlandske prosjekter i Norge vil være et
tema for Regjeringens forhandlinger med EU om en avtale om gjensidig
anerkjennelse av kvoter mellom det norske kvotesystemet og EUs kvotesystem.
Både Kyotoprotokollens regelverk, bruken av Kyoto-mekanismene
og kvotehandel med EU krever at Norge har et elektronisk register
for klimakvoter.
Regjeringen foreslår opprettelse og drift av et norsk
register for klimakvoter. Registeret vil fungere som en nettbank
med ulike kontoer, og det må brukes hver gang en aktør
vil overføre en kvote til en annen aktør og når
de kvotepliktige skal gjøre opp denne plikten i forhold
til myndighetene. I lovforslaget §§ 11
og 12 er det gitt bestemmelser om opprettelse og drift av et slikt
register. I registeret vil de kvotepliktige, staten og andre aktører
kunne oppbevare sine kvoter om de ønsker det. Utstedelse
og utdeling av kvoter vil også skje i registeret. Registeret
vil vise statens og ulike aktørers samlede kvotebeholdning
på norske kontoer til enhver tid. Regjeringen legger opp til
at det norske registeret både skal kunne betjene kvotesystemet
i 2005-2007 og et kvotesystem under Kyotoprotokollen fra 2008. Registeret
må operasjonalisere de reglene som gjelder for kvotesystemet, blant
annet for bruk av kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen
i 2005-2007, jf. kapittel 11 i proposisjonen.
De kvotepliktige skal selv rapportere sine kvotepliktige CO2-utslipp
til forurensningsmyndighetene innen 1. mars året etter
at utslippene har funnet sted, jf. lovforslaget § 16
første ledd. Utslippsrapportene skal brukes til å fastslå hvor
mange kvoter de enkelte kvotepliktige skal levere til oppgjør
det enkelte året. Rapportene skal også kunne ligge
til grunn for tallene som inngår i det norske utslippsregnskapet.
Regjeringen foreslår overordende regler om rapporteringen
og om forurensningsmyndighetenes kontroll av utslippsrapportene,
og det forutsetter at detaljerte bestemmelser fastsettes i forskrift.
Ved brudd på reglene om rapportering, skal forurensningsmyndighetene
etter lovforslaget suspendere den kvotepliktige fra retten til å overføre
kvoter til andre. Forurensningsmyndighetene kan også ilegge tvangsmulkt.
Med tanke på alvorlige overtredelser åpner lovforslaget
for straff. Ved brudd på selve kvoteplikten, skal forurensningsmyndighetene
ilegge et overtredelsesgebyr. Med tanke på perioden 2005-2007
bestemmer lovforslaget at overtredelsesgebyret skal settes til et
beløp tilsvarende 40 euro per tonn CO2, det vil si samme
beløp som overtredelsesgebyret i EUs kvotedirektiv. I tillegg
må de innlevere et tilsvarende høyere antall kvoter
neste år. En kvotepliktig som ikke overholder plikten til å innlevere kvoter
vil også kunne straffes for ulovlig forurensning etter
forurensningsloven.
Lovforslaget er innrettet mot perioden 2005-2007, og det vil
måtte foretas endringer i loven ved utløpet av
denne perioden for å tilpasse den til senere perioder.
Gjennom lovforslaget § 16 første ledd
legger departementet opp til et system med utstrakt bruk av egenkontroll.
Dette vil si at ansvaret for beregning av utslippene ligger hos
den kvotepliktige.
I lovforslaget legges det opp til at SFT skal behandle nye utslippssøknader
for alle virksomheter som omfattes av kvoteplikten, og forestå den
konkrete tildelingen av kvoter etter lovforslaget § 8
tredje ledd og den årlige kvoteutdelingen etter forslaget § 9. Det
må i den forbindelse påregnes en viss økning
av arbeidsmengden for SFT, men det antas at det kan dekkes innenfor
gjeldende budsjettrammer.
Det er forutsatt at Miljøverndepartementet vil være
klageinstans for klager fra den enkelte kvotepliktige over SFTs
vedtak om tildeling av kvoter. Miljøverndepartementet vil
også være klageinstans dersom vedtak om overtredelsesgebyr
eller andre administrative sanksjoner påklages.