Arbeidstakers ytringsfrihet er en grunnlovsfestet menneskerettighet.
Dette fordrer at det legges stor vekt på de allmenne hensyn
som ligger bak ytringsfriheten, dvs. demokrati, sannhetssøken
og individets frie meningsdannelse. Det er behov for å styrke
den reelle ytringsfriheten i ansettelsesforhold. Spesielt nevnes
at arbeidstakere som har en særlig innsikt i de spørsmål
de arbeider med ut fra sin faglige kompetanse og ut fra den informasjon
de får gjennom ansettelsesforholdet, må få anledning
til å ytre seg i det offentlige rom. Dette bidrar til bedre
kontroll med offentlige ytelser og ressursbruk og er et virkemiddel for å avdekke
korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet.
Det er behov for regler som gir informasjon om ytringsfriheten
og som bidrar til å få i gang dialog, informasjon,
opplæring og bevissthet rundt ytringsfrihetsspørsmål.
Det er også behov for regler som initierer tiltak som fremmer
et godt ytringsklima i den enkelte virksomhet med hensyn til hvordan
intern kritikk og uenighet håndteres og hvordan den som
sier fra, behandles.
Virksomhetene bør i utgangspunktet ha mulighet til å håndtere
kritikkverdige forhold internt først, noe som fordrer at
varsling og intern kommunikasjon settes på dagsordenen
i den enkelte virksomhet.
Faktorer som ser ut til å begrense mulighetene for å varsle,
er de ansattes frykt for gjengjeldelse fra arbeidsgiver, ledelse
eller kolleger samt faktiske krav, forventninger eller oppfatninger
om arbeidstakernes lojalitet til sin arbeidsgiver. Disse lojalitetskravene ser
ofte ut til å gå lenger enn de kravene som følger av
den rettslige lojalitetsplikten. En del arbeidstakere vet heller
ikke når de kan eller skal si ifra eller til hvem.
Det vises til underpunktene i proposisjonens kapittel 8 for nærmere
redegjørelse av de enkelte høringsuttalelsene.
I høringsutkastet ble det foreslått en generell
regel om ansattes ytringsfrihet (politiske og faglige ytringer)
og en særregel om varsling. Forslagene er en videreføring
og kodifigering av gjeldende grenser for ytringsfriheten.
Mange av høringsinstansene er positive til å utvide
arbeidsmiljølovens regler til å gjelde alle slags
ytringer i ansettelsesforhold, og ikke bare varsling slik som den
vedtatte § 2-4. Uenigheten går mer på hvordan
begrensningene i ytringsfriheten skal formuleres i lovteksten, særlig
i forhold til politiske og faglige ytringer.
Hensikten med en generell bestemmelse om arbeidstakers ytringsfrihet
vil være å gi klare signaler om at ansattes ytringsfrihet
er svært vid, og at arbeidstakeres deltakelse i politisk
og faglig debatt i utgangspunktet både er lovlig og ønskelig.
Det vil videre være et formål å gi partene
større klarhet og forutberegnelighet enn i dag når
det gjelder ytringsfrihetens grenser. Høringsrunden viser
at forslaget slik det er formulert i høringsutkastet vil
kunne gi inntrykk av en for snever ytringsfrihet. Bestemmelsen vil
da virke mot sin hensikt og ikke gi den veiledning og forutberegnelighet
som etterstrebes. Det er etter departementets oppfatning vanskelig å komme
fram til en alternativ lovtekst som er mer dekkende enn høringsforslaget.
Det er varsling som det er viktigst å regulere i loven.
Departementet vil derfor ikke legge fram forslag om regulering av
ansattes ytringer generelt.
Departementet foreslår at politiske og faglige ytringer
som ikke regnes som varsling, fortsatt skal reguleres gjennom vernet
i Grunnloven § 100 og de begrensninger i ytringsfriheten
som følger av den ulovfestede lojalitetsplikten og lovregler
om taushetsplikt mv. At dette ikke blir regulert i loven, vil ikke
innebære materielle endringer i forhold til gjeldende rett eller
høringsutkastet.
Grensene for arbeidstakers ytringsfrihet avhenger av en konkret
avveining mellom hensynet til arbeidstakers ytringsfrihet og arbeidsgivers
interesser, herunder behovet for en viss lojalitet fra arbeidstakers
side. Hensynet til ytringsfriheten skal i utgangspunktet veie tyngst.
Det må legges til grunn at det er innskrenkninger i
ytringsfriheten som må begrunnes, og ikke retten til å ytre
seg (NOU 1999:27).
Varsling er det viktigst å regulere i loven, og det er
her størst behov for avklaring av retten og vern av arbeidstakerne.
Forholdene må legges til rette for at arbeidstakere skal
melde fra om kritikkverdige forhold i virksomheten, slik at disse
opphører og eventuelt avdekkes for allmennheten. En del
arbeidstakere er usikre eller uvitende om når man kan si
fra, hvem de kan si fra til eller hvordan de skal si fra.
Å begrense arbeidsmiljølovens regler til bare å gjelde
varsling, vil også gi en bedre sammenheng med lovens øvrige
bestemmelser. Loven har allerede enkelte regler som relaterer seg
til varslingsproblematikken, mens regler om faglige og politiske
ytringer ville brakt inn et helt nytt tema i arbeidsmiljøloven.
Departementet foreslår en ny § 2-4
som slår fast at arbeidstaker har rett til å varsle
om kritikkverdige forhold i virksomheten. Formålet med
forslaget er å signalisere at varsling er både
lovlig og ønsket. Departementet legger til grunn at arbeidstakere
i utgangspunktet har - og bør ha - ytringsfrihet også dersom
ytringene kan komme i konflikt med eller skade arbeidsgivers interesser.
Bestemmelsen omfatter både ekstern og intern varsling.
Med ekstern varsling menes uttalelser, opplysninger, dokumenter
osv. som gis til media, faglige forum, tilsynsmyndigheter osv. utenfor
virksomheten. Med intern varsling menes tilfeller der arbeidstaker sier
fra til kolleger, verneombud, tillitsvalgte, representant for ledelsen
eller andre i virksomheten. Med kritikkverdige forhold menes ikke
bare kriminelle (dvs. straffesanksjonerte) forhold, men også mislighold
av andre lovbestemte påbud eller forbud, brudd med virksomhetens
etiske retningslinjer samt alminnelige etiske standarder som det
er bred tilslutning til i samfunnet.
Ytringer som ikke regnes som varsling etter § 2-4,
vil uansett være vernet av Grunnloven § 100,
med de begrensninger som følger av den ulovfestede lojalitetsplikten.
Det er behov for at loven har noen kjøreregler som skal
gjelde mellom arbeidsgiver og arbeidstaker når kritikkverdige
forhold avdekkes. Lojalitetsplikten gir arbeidsgiver et visst vern
i slike tilfeller.
En henvisning til annen lov, slik § 2-4 lyder
i dag, vil ikke være tilstrekkelig til å verne
arbeidsgiver mot slike urimelige følger. Regler om taushetsplikt
mv. i andre lover verner ikke nødvendigvis arbeidsgiver som
arbeidsgiver, men derimot tredjeparts interesser.
Grensene for ytringsfriheten som følger av Grunnloven § 100
og den ulovfestede lojalitetsplikten, bygger på en fornuftig
avveining mellom de ulike interesser som gjør seg gjeldende.
Reglene gir meget vide rammer for ytringsfriheten, samtidig som
det tas høyde for at arbeidsgiver i særlige tilfeller
kan ha et legitimt behov for vern i forhold til ytringer som kan
skade virksomhetens interesser unødvendig. Departementet
legger stor vekt på at arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene
var enige i at det bør gjelde visse begrensninger i friheten
til å varsle og at gjeldende rammer for ytringsfriheten
som følger av den ulovfestede lojalitetsplikten, bør
videreføres.
Det foreslås at gjeldende materielle regler om retten
til å varsle videreføres. I tillegg foreslås
det at ytringsfriheten utvides noe når det gjelder varsling
til tilsynsmyndigheter, ved at det presiseres at slik varsling alltid
skal være lovlig. Utgangspunktet og hovedregelen må fortsatt
være at arbeidstaker har fri rett til å ytre seg,
og at eventuelle begrensninger må begrunnes særskilt
og kun gjøres gjeldende i særlige tilfeller. Departementets
lovforslag reflekterer disse utgangspunktene.
Det foreslås at det lovfestes et krav om at arbeidstakers
fremgangsmåte ved varsling skal være forsvarlig.
Regelen skal ivareta arbeidsgivers/virksomhetenes saklige
og tungtveiende interesser som i særlige tilfeller ikke
bør vike for hensynene bak ytringsfriheten. Lovteksten
skal gi bedre informasjon om retten til å varsle enn det
som følger av dagens ulovfestede regler. For å unngå at
regelen misforstås, bør imidlertid uttrykket lojalitet
ikke tas inn i lovteksten.
Noen høringsinstanser er kritiske til forsvarlighetskravet.
Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke til å unngå at
regelen sier noe om hvordan arbeidstakeren skal forholde seg når
kritikkverdige forhold avdekkes og det er behov for å varsle. Departementet
vil bemerke at spørsmålet om hvilke prosedyrer
som skal følges i tilfeller der det er avdekket svakheter
i for eksempel helsevesenets behandling av pasienter, må eventuelt
reguleres i særlovgivningen. I arbeidsmiljøloven
vil det bare være hensiktsmessig å regulere denne
siden av saken dersom det gjelder brudd på arbeidsmiljølovens
egne regler.
Arbeidsmiljøloven, som regulerer forholdet mellom arbeidsgiver
og arbeidstaker, kan ikke sette til side regler om taushetsplikt
mv. i andre lover.
Forsvarlighetskravet er en lovfesting av gjeldende grenser for
ytringsfriheten i varslingssituasjoner.
Grensene for arbeidstakers ytringsfrihet skal som nå avhenge
av avveining mellom hensynet til arbeidstakers ytringsfrihet og
arbeidsgivers interesser, herunder arbeidsgiverens krav på en
viss lojalitet fra arbeidstakers side. Hensynet til ytringsfriheten
skal i utgangspunktet veie tyngst, og det skal mye til for at ytringsfriheten
må vike.
Vurderingen her vil være om arbeidstaker har saklig
grunnlag for kritikken og om arbeidstaker har tatt tilbørlig
hensyn til arbeidsgivers og virksomhetens legitime interesser med
hensyn til måten det varsles på. Det vises til
forslaget om å lovfeste prinsippet om at det er arbeidsgiver
som må begrunne og føre bevis for eventuelle begrensninger
i ytringsfriheten, jf. forslaget til § 2-4 fjerde
ledd.
Hvordan forsvarlighetskravet skal forstås nærmere
vil avhenge av om arbeidstakeren varsler internt, til media eller
til offentlige myndigheter.
Det redegjøres nærmere i proposisjonen for
de ulike varslingssituasjonene, herunder: intern varsling, varslingsplikt
og rutiner om varsling, varsling til tilsynsmyndighetene mv., varsling
til media mv.
Når det gjelder punktet om at begrensninger i varslingsretten
må begrunnes av arbeidsgiver, er departementet enig i at
det er begrensninger i varslingsretten som må begrunnes
og ikke retten til å varsle, og at det er behov for å lovfeste
dette prinsippet. Departementet foreslår at det lovfestes
i § 2-4 at arbeidsgiver skal ha bevisbyrden dersom
det påstås at det er varslet i strid med bestemmelsen.
Dette er et viktig prinsipp som bør stå i umiddelbar
sammenheng med reglene om selve retten til å varsle. Det
vises her til punktet om delt bevisbyrde i bestemmelsen om vern
mot gjengjeldelse ved varsling. Grunnloven § 100
krever at arbeidstakere sikres et sterkt ytringsfrihetsvern. I St.
meld nr. 26 (2003-2004) uttales det at utgangspunktet bør
være at det er arbeidsgiver som må bevise at virksomheten
er påført eller kan påføres skade.
Ytringsfrihetskommisjonen uttaler at det bør legges til
grunn at det er innskrenkninger i ytringsfriheten som må begrunnes,
og ikke det at en skal ha rett til å ytre seg.
Regelen innebærer at arbeidsgiver må bevise
at varslingen var utenfor rammene for ytringsfriheten etter § 2-4.
Når det gjelder adgang til å innskrenke varslingsretten
ved avtale eller instruks, vil det ikke kunne inngås avtaler
eller pålegges taushetsplikt i instruks, reglement
el.l. som begrenser varslingsretten utover det som følger
av § 2-4. Reglene i § 2-4 om
retten til å varsle vil være ufravikelige, jf.
arbeidsmiljøloven § 1-9 som fastsetter
at loven ikke kan "fravikes ved avtale til ugunst for arbeidstaker
med mindre dette er særskilt fastsatt". Departementet mener
at det ikke er behov for å presisere dette særskilt
i tilknytning til varslingsreglene.
Arbeidsgruppen foreslo at forbudet mot gjengjeldelse på grunn
av varsling i arbeidsmiljøloven § 2-4 andre
ledd, skulle utvides til å gjelde ansattes ytringsfrihet
i sin alminnelighet og ikke bare varsling. Departementet er enig
i at det er viktig at arbeidstakere er vernet mot gjengjeldelser
også i forhold til politiske og faglige ytringer. Det er
imidlertid hensiktsmessig at også gjengjeldelsesregelen
blir avgrenset til varsling slik at den har samme rekkevidde som
reguleringen for øvrig. Det understrekes at lovens generelle
regler om stillingsvern mv. samt ulovfestede prinsipper gir et sterkt
gjengjeldelsesvern i forhold til alle lovlige ytringer.
Departementet foreslår en ny § 2-5
som forbyr gjengjeldelser mot arbeidstakere som har varslet i samsvar
med § 2-4. Regelen tilsvarer vedtatte § 2-4 andre
ledd.
Departementet mener at forbudet mot gjengjeldelser også bør
omfatte tilfeller der varslingen ennå ikke har skjedd og
foreslår at forbudet også skal gjelde gjengjeldelser
mot arbeidstakere som fremskaffer opplysninger eller på andre
måter gir til kjenne at han eller hun vil kunne komme til å varsle.
Departementet foreslår at forbudet skal verne mot gjengjeldelser
i vid forstand, på samme måte som etter de tilsvarende
reglene i arbeidsmiljøloven og diskrimineringsloven. Enhver
ugunstig behandling som er en reaksjon på ytringen bør
dermed i utgangspunktet regnes som gjengjeldelse.
Forbudet skal derimot ikke utelukke at arbeidsgiver kommer med
motytringer. En arbeidstaker som tar opp kritikkverdige forhold,
må tåle å møte motargumenter
hvis kolleger og ledelse er uenige i kritikken.
Det vises til at gjengjeldelse benyttes som begrep ellers i lovverket,
jf. arbeidsmiljøloven § 13-8, likestillingsloven § 3
og diskrimineringsloven § 9.
Det foreslås en regel i arbeidsmiljøloven § 2-5 første
ledd andre punktum om delt bevisbyrde i tvister om gjengjeldelse
mot arbeidstakere som har varslet. Dette innebærer at hvis
arbeidstaker legger frem opplysninger som gir grunn til å tro
at handlingen er en lovstridig gjengjeldelse, så må arbeidsgiver
sannsynliggjøre at lovstridig gjengjeldelse ikke har funnet sted.
Arbeidsgiverorganisasjonene er imot forslaget om delt bevisbyrde,
da kombinasjonen av delt bevisbyrde og objektivt erstatningsansvar
vil kunne få urimelige konsekvenser for arbeidsgivere og
virksomhetene.
Departementet mener at spørsmålet om bevisbyrde
må ses i lys av at det er arbeidsgiveren som i de fleste
tilfeller vil ha best tilgang til virksomhetsrelaterte opplysninger
og som vil ha de beste forutsetningene for å føre
bevis om slike spørsmål. Delt bevisbyrde vil gjøre
det enklere for arbeidstakere å nå frem med en
påstand om ulovlig gjengjeldelse. Det må legges
særlig vekt på at Grunnloven § 100
krever at arbeidstakere sikres et sterkt ytringsfrihetsvern.
Arbeidsmiljøloven § 13-8, diskrimineringsloven § 10
og likestillingsloven § 16 andre ledd har regler om
delt bevisbyrde i forhold til påstått gjengjeldelse som
følge av at arbeidstaker har tatt opp en sak om diskriminering.
Departementet mener at det ut fra sammenhengen i loven bør
gjelde et tilsvarende prinsipp i øvrige gjengjeldelsestvister.
Det foreslås en regel om objektivt erstatningsansvar
for ikke-økonomisk tap ved ulovlig gjengjeldelse (oppreisning),
jf. lovforslaget § 2-5 tredje ledd. Det vil si
at arbeidstakers rett til oppreisning, i motsetning til det som
gjelder etter alminnelige erstatningsregler, ikke skal være
betinget av økonomisk tap og arbeidsgivers skyld.
Arbeidsgiverorganisasjonene er imot forslaget om objektivt erstatningsansvar
for ikke-økonomisk tap, særlig i kombinasjon med
en regel om delt bevisbyrde.
Departementet bemerker at erfaringen fra saker om ulovlig diskriminering
er at det er vanskelig for arbeidstakere å vinne frem med
et krav om erstatning når det må påvises
skyld, økonomisk tap og årsakssammenheng mellom
tapet og gjengjeldelsen. Det samme vil gjøre seg gjeldende
i forhold til et krav om erstatning ved gjengjeldelse.
Slike erstatningsregler gjelder allerede ved ulovlig diskriminering
og ved gjengjeldelse for den som tar opp en sak om diskriminering,
jf. § 13-9. Disse reglene er også koblet
til delt bevisbyrde. Det vil gi best sammenheng med loven for øvrig
om det legges til grunn like regler for alle former for gjengjeldelser.
Det foreslås at bestemmelsen får samme utforming
som diskrimineringsregelen i arbeidsmiljøloven § 13-9.
Den som er blitt utsatt for gjengjeldelse i strid med gjengjeldelsesforbudet,
vil etter denne bestemmelsen kunne kreve oppreisning som fastsettes til
det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes
forhold og omstendighetene for øvrig. Erstatning for økonomisk
tap kan uansett kreves etter de alminnelige regler. Dette bør
presiseres i lovteksten, slik det er gjort i arbeidsmiljøloven § 13-9.
Arbeidsgiverorganisasjonene har tatt til orde for at det, hvis
det skal innføres delt bevisbyrde og objektivt erstatningsansvar,
må fastsettes søksmålsfrister for tvister
etter de nye reglene. Etter departementets syn foreligger det ikke
tungtveiende grunner for å innføre særlige
søksmålsfrister i andre tvister etter loven enn
i stillingsvernssakene, og hensynet til at det skal være
mulig for arbeidstaker å reise søksmål, bør
veie tungt. Departementet presiserer at selv om det ikke skal gjelde
særskilte frister i disse sakene, så vil de alminnelige
foreldelsesfrister gjelde. Arbeidstaker kan dermed ikke vente med å reise
søksmål i ubegrenset tid etter at en påstått
gjengjeldelse har skjedd.
Departementet foreslår at arbeidsgiver får
en lovfestet plikt til å legge forholdene til rette for
varsling i virksomheten. Det foreslås en ny § 3-6
i arbeidsmiljøloven som sier at arbeidsgiver i tilknytning
til det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, skal
utarbeide rutiner for varsling eller sette i verk andre tiltak som
legger forholdene til rette for varsling.
Ytringsfrihet er i stor grad et spørsmål om
kultur og holdninger. Den viktigste innsatsen for å styrke den
reelle ytringsfriheten vil måtte gjøres lokalt. Lovfestet
plikt til å vurdere og eventuelt sette i verk tiltak vil
fungere som et insitament for arbeidsgivere, arbeidstakere og tillitsvalgte
til å sette spørsmålet om ansattes ytringsfrihet
på dagsordenen. Varsling vil også generelt styrkes
som et virkemiddel for å avdekke og motvirke straffbare
og andre kritikkverdige forhold.
Det er det interne ytringsklimaet som skal styrkes. Det er derfor
naturlig at regelen avgrenses til intern varsling. Arbeidsgiver
kan ikke ha en plikt til å legge forholdene til rette for
at arbeidstakerne skal gå ut med opplysninger.
Det er ikke hensiktsmessig å konkretisere nærmere
i lovteksten hvordan plikten skal oppfylles. Blant annet bør
konkrete tiltak måtte tilpasses behovet og situasjonen
i den enkelte bransje og virksomhet.
Det er viktig å gi arbeidstakeren større forutsigbarhet
med hensyn til når og hvordan det kan varsles, noe som
blant annet vil kunne bidra til å legge forholdene til
rette for arbeidstakers utøvelse av en plikt til avviksrapportering
eller varsling. I de fleste tilfeller der det er behov for tiltak
vil det derfor være naturlig at det utarbeides rutiner
for varsling, herunder etiske normer og prosedyrer for når
det skal varsles, hvem det kan varsles til osv. Dette bør
være nedfelt i retningslinjer, instrukser, reglementer
el.l.
Rutinene kan ikke begrense ytringsfriheten mer enn det som følger
av Grunnloven § 100 og arbeidsmiljøloven § 2-4.
Det bør tas høyde for at rutiner om varsling
ikke alltid vil være et hensiktsmessig virkemiddel, noe som
for eksempel kan være tilfellet i virksomheter med få ansatte.
Forslaget åpner derfor for andre tiltak enn å utarbeide
rutiner for varsling, for eksempel i form av mer enkeltstående
informasjonstiltak.
Det foreslås at arbeidsgivers plikter knyttes til virksomhetens
systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid, dvs. internkontrollreglene
i arbeidsmiljøloven kapittel 3 og forskrift om systematisk
helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (internkontrollforskriften).
Uttrykkelig lovfesting av en plikt til å legge forholdene
til rette for varsling, vil således til en viss grad være
en presisering av plikter som allerede følger av loven.
Tilrettelegging for varsling om brudd på helse-, miljø-
og sikkerhetslovgivningen vil være et kjerneområde
for den foreslåtte bestemmelsen. Regelen skal imidlertid
rekke videre enn dette og gjelde alle ytringer om kritikkverdige
forhold. Departementet mener at regelen bør stå i
en egen bestemmelse og ikke tas inn i § 3-1.
Koblingen til arbeidsmiljølovens regler om systematisk
helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid betyr at plikten til å sette
i verk tiltak faller inn under Arbeidstilsynets tilsyns- og påleggskompetanse.
Det er vurdert om plikten til å iverksette tiltak skal
gjelde alle arbeidsgivere eller om den skal begrenses til visse
virksomheter. Det er etter departementets vurdering neppe hensiktsmessig å kreve
at det settes i verk konkrete tiltak i alle virksomheter. For eksempel
gjelder dette virksomheter med få ansatte.
Det foreslås at arbeidsgiver får plikt til å iverksette
tiltak dersom forholdene i virksomheten tilsier det. Det følger
av § 3-1 at arbeidsgiver har en plikt til å vurdere
risikoforholdene i virksomheten i relasjon til helse, miljø og
sikkerhet. Lovforslaget innebærer at arbeidsgiver også må vurdere
andre risikoforhold.
Det skal ikke være høy terskel for at det skal
være plikt til å sette i verk tiltak som beskrevet
i bestemmelsen, og regelen skal forstås slik at det i de
fleste virksomheter vil være behov for tiltak som legger forholdene
til rette for varsling.
Det understrekes at det følger av sammenhengen med § 3-1
at de ansattes tillitsvalgte skal trekkes inn ved vurderingen av
behovet for tiltak og ved utformingen av eventuelle rutiner eller
andre tiltak. Departementet mener at det ikke er nødvendig å presisere
dette i lovteksten.
Departementet har vurdert om det bør lovfestes et forbud
mot å gi instrukser som begrenser offentlig ansattes frihet
til å referere informasjon som allmennheten har rett til
innsyn i. Offentlig ansatte er i den særstillingen at de
i større grad enn privat ansatte har tilgang til informasjon
som allmennheten har lovfestet rett til innsyn i. Det vil derfor
være særlig uheldig dersom arbeidsgiver gjennom
instruks om taushetsplikt søker å omgå innsynsretten.
Ytringsfrihetskommisjonen tok til orde for at det i lovs form
burde presiseres at offentlig ansatte ikke kan pålegges
taushetsplikt i strid med offentlighetsprinsippet i Grunnloven § 100
femte ledd. I St.meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av
Grunnloven § 100 fremholdt Justisdepartementet
at det burde vurderes å lovfeste et forbud mot instruks
om taushetsplikt der allmennhetens informasjonsrett følger
av formell lov, som offentlighetsloven eller andre lovregler om dokument-
og møteoffentlighet.
Departementet har imidlertid merket seg innvendingene som er
reist i høringsrunden av professor Jan Fritjof Bernt, hvor
det påpekes at det kan være fare for at bestemmelsen
vil kunne bli oppfattet antitetisk, dvs. at det vil være
lovlig å gi instruks om taushetsplikt i alle andre tilfeller
enn den som uttrykkelig nevnes i lovteksten. Det er svært
viktig at loven ikke etterlater et slikt inntrykk, og departementet
legger vekt på at bestemmelsen rettslig sett er unødvendig og
ikke sier mer enn det som allerede følger av gjeldende
rett.
På denne bakgrunn er departementet kommet til at det
ikke bør fastsettes en uttrykkelig lovbestemmelse om forbud
mot å gi instruks om taushetsplikt for opplysninger som
allmennheten har rett til innsyn i.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til Regjeringens understreking
av at formålet med forslaget til endringer i arbeidsmiljøloven,
er å signalisere at varsling både er lovlig og ønsket.
I lovproposisjonen heter det at departementet legger til grunn at
arbeidstakere i utgangspunket har - og bør ha - ytringsfrihet
også dersom ytringen kan komme i konflikt med eller skade arbeidsgivers
interesser. Med varsling av kritikkverdige forhold menes ikke bare
kriminelle (dvs. straffesanksjonerte) forhold, men også mislighold
av andre lovbestemte påbud eller forbund, brudd med virksomhetens
etiske retningslinjer samt alminnelige etiske standarder som det
er bred tilslutning til i samfunnet.
Flertallet deler Regjeringens oppfatning av at det
er varsling som er viktigst å regulere i loven, da det
er her behovet er størst for avklaring av retten og vern
av arbeidstakere.
Flertallet legger til grunn at en del arbeidstakere
ikke sier ifra om kritikkverdige forhold på grunn av usikkerhet
eller uvitenhet om når man kan si ifra, hvem de kan si
ifra til eller hvordan de skal si ifra.
Flertallet mener forholdene må legges
til rette for at arbeidstakere melder ifra om kritikkverdige forhold
i virksomheten, slik at disse opphører og eventuelt avdekkes
for allmennheten. Dette gjelder ikke minst i forhold til korrupsjon
og annen økonomisk kriminalitet.
For samfunnet er det avgjørende at kritikkverdige forhold
i virksomheter avdekkes og opphører. Flertallet understreker
betydningen av en sunn og åpen kommunikasjonskultur og
den betydning dette har for et godt arbeidsmiljø og en
effektivisering av forvaltning og økonomi.
Flertallet støtter for øvrig
Regjeringens vurderinger når det gjelder hva som menes
med "kritikkverdige forhold" og hva som regnes som "varsling".
Flertallet vil videre understreke at det som reguleres
gjennom forslagene til endringer i arbeidsmiljøloven, gjelder
adgang til varsling når varslingsplikt ikke er lovfestet. Flertallet vil
her vise til at det finnes regler i lov, reglementer, instrukser
osv. om plikt til å varsle om uregelmessigheter og andre kritikkverdige
forhold på arbeidsplassen. Dersom arbeidstaker har plikt
til å varsle, så har arbeidstaker også adgang
til å varsle. Varsling i samsvar med varslingsplikt er
alltid forsvarlig i forhold til arbeidsgiver.
Flertallet viser til Regjeringens understreking av
at arbeidstaker som utgangspunkt alltid har rett til å varsle,
men at en ved å lovfeste krav om at varsling skal være
forsvarlig, også gir rammer for hvordan varsling skal skje. Flertallet er
enig med Regjeringen i at det er behov for noen kjøreregler
som skal gjelde mellom arbeidsgiver og arbeidstaker når
kritikkverdige forhold i virksomheten avdekkes. Flertallet støtter
Regjeringens forslag om at det lovfestes et krav om at arbeidstakers
framgangsmåte ved varsling skal være forsvarlig,
men vil samtidig understreke at en lovfesting av begrepet må forankres
i premisser som ikke skaper usikkerhet om hvorvidt varsling av kritikkverdige
forhold er beheftet med stor risiko for at arbeidsgiver kan bestride
at varslingen er forsvarlig, og at det i neste omgang åpner
for sanksjoner mot varsleren. Flertallet vil minne
om at vurderingen av forsvarlighet skjer i ettertid, mens varsleren
må ta risikoen i nåtid.
Flertallet viser i denne sammenheng til Regjeringens
presisering av at det uansett ikke skal stilles strenge krav til
arbeidstaker. Arbeidstaker må ha en vid skjønnsmargin
med hensyn til valg av framgangsmåte. Det avgjørende
må være om arbeidstaker har vært i aktsom
god tro om sannheten i det som framsettes. Dersom arbeidstaker har
gjort det han eller hun kan for å bringe riktige fakta
på bordet, er dette tilstrekkelig, selv om informasjonen
i ettertid viser seg å ikke være korrekt. Dersom
det foreligger uriktigheter og arbeidstaker skjønte eller
burde ha skjønt dette, taler det derimot for at handlemåten
må anses uforsvarlig.
Flertallet understreker at formålet med § 2-4 er å lovfeste
arbeidstakers rett til å varsle om kritikkverdige forhold
i virksomheten og at forsvarlighetsbegrepet i denne sammenheng ikke
må tolkes strengt og begrensende. Flertallet mener
i denne sammenheng at når forsvarligheten av en varsling
vurderes, må hensynet til helse, miljø og sikkerhet
i virksomheten, til bruker/mottakere av virksomhetens tjenester
og til samfunnets interesser av at varsling finner sted, gis større
vekt enn hensynet til virksomhetenes interne interesser.
Flertallet vil understreke at den normale framgangsmåten
i en varslingssituasjon vil være å varsle internt
først, og at intern varsling bare helt unntaksvis vil kunne
falle utenfor varslingsretten. Det vil være forsvarlig å varsle
til en ansvarlig person i virksomheten. Det vil videre alltid være
forsvarlig å varsle til verneombud eller tillitsvalgte.
Flertallet vil imidlertid påpeke at varsleren
i noen tilfeller ikke vil ha tillit til at slik varsling vil være
den riktige veien å gå. I slike tilfeller vil
varsling til tilsynene eller eventuelt til media være et
alternativ.
Flertallet støtter Regjeringens forslag
om å presisere i lovteksten at arbeidstaker alltid skal
ha rett til å varsle tilsynsmyndigheter eller andre offentlige myndigheter.
Når det gjelder annen offentlig varsling, til media mv.,
viser flertallet til Regjeringens vurderinger, men
vil understreke det som sies om at det ikke kan kreves intern varsling
først, dersom arbeidstaker har grunn til å tro
at slik varsling vil være uhensiktsmessig.
Flertallet støtter Regjeringens forslag
om en ny § 2-5 som forbyr gjengjeldelser mot arbeidstakere i
samsvar med § 2-4. Flertallet støtter
videre forslaget til regel om delt bevisbyrde i tvister om gjengjeldelse
mot arbeidstakere som har varslet og forslaget om objektivt erstatningsansvar
for ikke-økonomisk tap ved ulovlig gjengjeldelse. Flertallet viser
for øvrig til svarbrevet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet
av 13. oktober 2006 der det grunngis hvorfor det ikke bør
gjelde særlige søksmålsfrister i gjengjeldelsessaker.
I brevet pekes det på at korte søksmålsfrister
kan bety at gjengjeldelsesvernet svekkes. Varsling skjer ofte midt
i en vanskelig og konfliktfylt situasjon som kan være en
stor belastning for arbeidstakeren, og ofte vil "gjengjeldelsestidspunktet"
være vanskelig å stipulere. Arbeidstakeren bør
derfor få tid til å områ seg og få oversikt over
situasjonen og et eventuelt økonomisk tap. I brevet vises
det videre til at forslaget tilsvarer reglene i arbeidsmiljøloven,
likestillingsloven og diskrimineringsloven om diskriminering og
gjengjeldelse mot den som tar opp en sak om diskriminering.
Flertallet vil understreke at reglene om delt bevisbyrde
og objektivt erstatningsansvar balanserer kravene om forsvarlig
varsling.
Flertallet støtter Regjeringens forslag
om å lovfeste arbeidsgivers plikt til å utarbeide
rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som
legger forholdene til rette for varsling i virksomheten, dersom
forholdene i virksomheten tilsier det. Flertallet mener
imidlertid at alle arbeidstakere, også i virksomheter med
få ansatte, har behov for å kjenne til retten
til å varsle om kritikkverdige forhold og til hvordan man
kan gå fram i en varslingssituasjon. Flertallet viser
for øvrig til svarbrevet fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet
av 13. oktober 2006, der det fremgår at Arbeidstilsynet
skal utforme skriftlige veiledninger om varsling. I brevet understrekes
det at Arbeidstilsynet gir veiledning og fører tilsyn i
forhold til alle virksomheter, og at dette også vil gjelde
de virksomheter som vil være unntatt fra plikten til å legge
forholdene til rette for varsling.
Flertallet konstaterer at enkelte arbeidstakere ønsker å kunne
varsle anonymt om kritikkverdige forhold. Forslaget til lovbestemmelser
i arbeidsmiljøloven om varsling, er ikke til hinder for
anonym varsling.
Flertallet viser til at Arbeidstilsynet i henhold til
arbeidsmiljøloven § 18.2 har plikt til å holde
navnet til den som melder fra om lovstridige forhold hemmelig. Dette
for å legge forholdene bedre til rette for at arbeidstaker
uten fare for gjengjeldelser skal kunne informere Arbeidstilsynet
om kritikkverdige arbeidsmiljøforhold. Flertallet mener
det er viktig at dette også legges til grunn i eventuelle
straffesaker.
Flertallet vil peke på at det også er
andre tilsyn det kan være aktuelt å varsle til,
så som Kredittilsynet, Helsetilsynet, Statens forurensningstilsyn
og Petroleumstilsynet. Flertallet mener de samme krav
til behandling av anonyme varslere som gjelder for Arbeidstilsynet,
også bør gjelde disse tilsynene.
Flertallet mener det er viktig at anonyme varslere
sikres beskyttelse mot kartlegging av hvem som står bak
varslingen, og viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets
svarbrev av 13. oktober 2006 hvor det heter at selv om
gjengjeldelsesbegrepet i § 2-5 formelt sett ikke
omfatter slik etterforskning, vil etterforskning indirekte
være forbudt dersom den fører til reaksjoner mot
varsleren.
Flertallet har merket seg at Arbeidstilsynet sammen
med andre høringsinstanser tar til orde for at eventuelle
nye regler om ansattes ytringsfrihet i arbeidsmiljøloven
bør evalueres noen år etter at de har trådt
i kraft. Flertallet støtter dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til
at Regjeringen i Ot.prp. nr. 84 (2005-2006) fremmer et lovforslag som
har som siktemål å sikre arbeidstakernes ytringsfrihet
i arbeidsforhold, såkalt varsling. Regjeringens forslag
er videre et forsøk på å følge
opp Stortingets forutsetninger da den nye Grunnloven § 100
om ytringsfrihet ble behandlet i 2004, og hvor det var bred politisk
oppslutning og grunnlovsmessig flertall for den nye § 100. Disse
medlemmer mener imidlertid at det foreliggende lovforslaget
ikke på noen måte skaper et tilstrekkelig klart
rettsvern og trygghet for varslere.
Disse medlemmer viser til at arbeidstakere i dag
har fri rett til å uttale seg om virksomheten og til å delta
i debatter som berører arbeidet, jf. Den europeiske menneskerettighetkonvensjon
artikkel 10 og Grunnlovens § 100. Begrensninger
i ytringsfriheten må være særskilt begrunnet.
Arbeidstakers ulovfestede lojalitetsplikt er en slik begrunnelse.
Disse medlemmer viser til at da de nåværende
regjeringspartiene satt i opposisjon, bemerket de i sine merknader
til Innst. O. nr. 100 (2004-2005) at arbeidet om ansattes ytringsfrihet
og lojalitetspliktens grenser burde resultere i at norsk lovgivning minst
får det samme ytringsfrihetsvernet som gjelder for arbeidstakere
i Sverige. Offentlige ansatte i Sverige har en meget vidtgående
rett til varsling, herunder anonym varsling. Det er direkte oppsiktsvekkende
at de samme partier nå bare et år etter senere nå tillater
seg å vedta lovbestemmelser som sterkt avviker fra det
de foreslo i juni 2005.
Gjennom Stortingets behandling av den nye § 100
i Grunnloven ble det klart at det var bred politisk enighet om at
arbeidstakere som varsler om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen,
skal gis rettsvern mot represalier/gjengjeldelse. Under
behandlingen av Grunnloven § 100 påpekte
Stortinget at rettstilstanden til ansattes ytringsfrihet ikke er
klar nok. Etter disse medlemmers oppfatning vil det
derfor være et nederlag for Stortinget som lovgiver dersom
resultatet av lovbehandlingen blir at det vedtas en ny lovparagraf
som bare skaper enda mer uklarhet. Det som nå kreves, er
vedtak av lovparagrafer som bidrar til veiledning for den ansatte
som vurderer å varsle, ikke lovparagrafer som bare er egnet
til å skape usikkerhet. Hovedspørsmålet
blir hvordan lovteksten konkret skal utformes for å sikre
at lovgivers intensjon blir best mulig ivaretatt.
Disse medlemmer mener at Regjeringens lovforslag
i § 2-4 om at "Arbeidstakers fremgangsmåte
ved varslingen skal være forsvarlig", fremstår som
vagt og upresist. Disse medlemmer frykter at en så uklar
lovformulering om et forsvarlighetskrav vil medføre at
det i praksis ikke vil bli varslet om kritikkverdige forhold. Videre
ser disse medlemmer det som svært betenkelig
at denne lovformuleringen dreier fokuset bort fra virksomhetens
kritikkverdige forhold og over til spørsmålet
om varsleren har opptrådt kritikkverdig i måten
det varsles på.
Gjennom komiteens høringer under behandling av lovforslaget,
29. september 2006 og 1. oktober 2006, fremkom
det en rekke interessante og prinsipielt viktige høringsinnspill
som disse medlemmer har valgt å legge spesiell
vekt på. Det vises her spesielt til professor Henning Jakhelln,
Transparency International og Norsk Redaktørforening.
Disse medlemmer er opptatt av at forholdene må legges
best mulig til rette for at kritikkverdige forhold kan komme frem
og bringes til opphør. Dette innebærer at så vel
lovgivning og rutinene i den enkelte virksomhet støtter
opp om dette. Skal dette være mulig å oppnå i
praksis, mener disse medlemmer det er helt avgjørende
at de aktuelle lovparagrafer er informative overfor potensielle
varslere og hvor begrensningene i varslingsretten i størst
mulig grad angis presist og fremgår av lovteksten. Dette vil
skape en trygghet for den arbeidstaker som velger å gå til
det skritt å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Disse
medlemmer mener at Regjeringens uklare lovforslag bare bidrar
til å undergrave målet om at kritikkverdige forhold
må komme frem.
Disse medlemmer vil derfor fremme følgende
alternative forslag:
"§ 2-4 Varsling om kritikkverdige forhold i
virksomheten første og annet ledd skal lyde:
(1) Arbeidstaker har rett til å varsle offentligheten
om kritikkverdige forhold i virksomheten.
(2) Varsling kan likevel ikke skje i skadehensikt, og arbeidstaker
må heller ikke urettmessig røpe bedriftshemmeligheter,
forretningsforhold av vesentlig konkurransemessig betydning, eller
forhold som omfattes av lovfestet taushetsplikt. Arbeidstaker skal først
ha varslet internt, med mindre forholdene for arbeidstaker har fremstått
slik at intern varsling ikke vil ha noen hensikt."
Disse medlemmer mener denne lovformulering fremstår
som langt mer presis, samtidig som den slår fast at en
arbeidstaker selvsagt ikke skal kunne misbruke varslingsadgangen
i den hensikt å skade arbeidsgiver. At arbeidsgivers interesser
(goodwill, renommè og økonomi) kan bli skadet
av en lovlig varsling om for eksempel korrupsjon, er en annen sak.
Disse medlemmer vil understreke at med "kritikkverdige
forhold" menes ulovlige, uetiske eller straffbare handlinger - eksempelvis
korrupsjon, forurensning, myndighetsmisbruk mv. Det understrekes
at forhold som en arbeidstaker mener er kritikkverdig kun ut ifra
sin egen personlige politiske eller etiske overbevisning, må falle
utenfor reglene om varsling.
Disse medlemmer viser til at det gjennom de senere år
har blitt avdekket en rekke saker hvor korrupsjon og økonomisk
kriminalitet har vært sentrale elementer. Den senere tids
avsløringer av korrupsjonssaker (Vannverksskandalen på Romerike
og skandalen knyttet til Undervisningsbygg i Oslo) viser at denne
lovsaken har meget stor aktualitet. Mange saker av denne typen er
helt avhengig av at ansatte varsler om forholdene dersom det skal
kunne avdekkes, og understreker derfor behovet for ny og klarere lovgivning
på området. Disse medlemmer peker
på at undersøkelser foretatt av Transparency International
viser at dette er "toppen av isfjellet" i Norge.
Disse medlemmer viser til at muligheten til å være
anonym ved varsling er en sentral problemstilling som drøftes
i lovforslaget og i høringsuttalelsene. Regjeringen viser
til Arbeidsmiljøloven § 18-2, hvor Arbeidstilsynet
har plikt til å holde navnet til den som melder fra om
et forhold i strid med arbeidsmiljøloven hemmelig, også overfor
den arbeidsgiver som er anmeldt. Paragrafen har således
forrang foran forvaltningslovens regler om partsoffentlighet. Det kan
likevel være på tale med en lovformulering som ivaretar
anonymitetsmuligheten bedre enn dagens bestemmelser. I tilfeller
hvor for eksempel ledelsen i en bedrift benytter seg av korrupsjon
for å få oppdrag, er det tenkelig at en egen bestemmelse
som forhindrer arbeidsgiver i å iverksette egne undersøkelser i
den hensikt som her beskrives, vil bidra til at varsling vil forekomme
også i tilfeller hvor ledelsen er innblandet i kritikkverdige/lovstridige
forhold. Det er likevel en grensedragning i forhold til hvor sterk anonymitetsretten
skal være, og også et spørsmål
om en slik rett lar seg begrense eller om den er ultimativ. Anonymitet
kan i gitte situasjoner tenkes misbrukt. Med den øvrige
bestemmelsen i lovforslaget om delt bevisbyrde kan dette være
en belastning for bedriftene. Disse medlemmer vil
likevel gå inn for professor Jakhellns forslag til § 2-4
nytt fjerde ledd, da det hensynet som skal veie tyngst, er det hensynet som
i størst grad bidrar til å ivareta målsettingen
med lovforslaget: Å gi arbeidstakere som sitter med kunnskap
om kritikkverdige forhold (slik dette er klart definert ovenfor)
trygghet til å kunne varsle om dette.
Disse medlemmer vil derfor fremme følgende
forslag:
"§ 2-4 nytt fjerde ledd skal lyde:
Arbeidsgiver kan ikke iverksette undersøkelser eller
andre tiltak for å bringe på det rene hvem som står
bak en varsling, med mindre arbeidsgiver kan godtgjøre
at det er grunn til å anta at ytringen eller varslingen
går ut over de rammer som følger av denne bestemmelse."
og
"§ 3-6 skal lyde:
Arbeidsgiver skal, i tilknytning til det systematiske helse-,
miljø- og sikkerhetsarbeidet, utarbeide rutiner for intern
varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til
rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten
innen de rammer som følger av § 2-4,
dersom forholdene i virksomheten tilsier det."
Disse medlemmer støtter for øvrig
lovforslaget når det gjelder bevisbyrde og erstatningsansvar.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, er tilfreds
med at en samlet komité vil styrke rettsvernet for varslerne, selv
om man har ulike forslag til lovformulering. Flertallet er
derfor forundret over at mindretallet i sine merknader sier at det
foreliggende lovforslaget ikke på noen måte skaper
et tilstrekkelig klart rettsvern og trygghet for varslerne. Mindretallets
forslag vil etter flertallets mening
ikke bidra til et klarere uttrykt rettsvern for varslerne enn Regjeringens
forslag med flertallets merknader. Når
det gjelder forslag til nytt fjerde ledd i § 2-4,
mener flertallet dette kan skape økt usikkerhet
og slik oppleves som et svekket vern av varsleren.
Ved Stortingets behandling av Innst. O. nr. 100 (2004-2005) fremmet
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre forslag om at § 2-4
skulle lyde:
"Arbeidstaker har rett til å varsle kritikkverdige forhold
i virksomheten på en lojal måte".
Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet fremmet
forslag om følgende ordlyd:
"Arbeidstaker har rett til å varsle offentligheten om
kritikkverdige forhold i virksomheten der dette ikke er i strid
med annen lov".
Flertallet mener Regjeringens forslag til § 2-4
første, andre og tredje ledd, sammen med de presiseringer
av lovforståelsen som er gitt av flertallet i denne innstillingen,
følger opp de samme partienes holdning slik disse kom til
uttrykk i Innst. O. nr. 100 (2004-2005). Flertallet mener
det er viktig at begrepet "lojal måte" ikke følges
opp av verken flertall eller mindretall i denne innstillingen. Presisering
av arbeidstakers lojalitetsplikt vil i denne sammenheng kunnet oppleves
som å skape innskrenkninger i varslerretten.
Flertallet viser til at en samlet komité ser
behov for noen kjøreregler som skal gjelde mellom arbeidsgiver
og arbeidstaker når kritikkverdige forhold i virksomheten
avdekkes. Flertallet mener begrepet "forsvarlig varsling"
i denne sammenheng er å foretrekke framfor mindretallets
forslag, og viser til sine merknader om hvordan begrepet skal forstås. Flertallet viser
til at det i komiteens høring, både fra arbeidstaker-
og arbeidsgiversiden, ble gitt uttrykk for at "forsvarlig" var å foretrekke
framfor den opplisting av forhold som mindretallet ønsker.
Usikkerheten om hvilke begrensninger som ligger i formuleringene
om at varsling "kan likevel ikke skje i skadehensikt" og at arbeidstaker
ikke må "urettmessig røpe bedriftshemmeligheter",
vil kunne oppleves som en begrensende faktor i ønsket om å skape
trygghet for varsleren.
Flertallet mener mindretallets forslag til et ledd
4 i § 2-4 virker uheldig begrensende på foranstående
ledd, hvor det heter at arbeidsgiveren har bevisbyrden for at varsling
har skjedd i strid med denne bestemmelsen.