Fornyings- og administrasjonsdepartementet legg med dette fram
eit forslag til endring av sakshandsaminga etter § 21 første ledd
i lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med
foretakssammenslutninger (konkurranselova).
Forslaget inneber at eit vedtak av Kongen i statsråd om å tillate
ei føretakssamanslutning i saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig
betydning etter konkurranselova § 21 første ledd ikkje treng å vente på
departementet si klagehandsaming og vedtak etter § 16 i lova slik
ordninga er i dag. Dersom det likevel er ynskjeleg i den konkrete
saka, opnar forslaget for å avvente utfallet av klagehandsaminga
i departementet før eit slikt løyve vert gitt av Kongen i statsråd.
I tillegg vert det fremja enkelte andre materielle og redaksjonelle/språklege
endringar i konkurranselova som Konkurransetilsynet og departementet, sidan
lova vart vedteken i 2004, har erfart at det kan vere trong for.
Proposisjonen byggjer på departementet sitt høyringsnotat av
8. oktober 2007.
Bakgrunnen for forslaget om å endre konkurranselova § 21 første
ledd, er eit ynskje om å effektivisere og forenkle klagehandsaminga
i saker om føretakssamanslutningar etter konkurranselova kapittel 4.
Etter gjeldande konkurranselov har Konkurransetilsynet berre
høve til å vurdere dei konkurransemessige verknadene av ei føretakssamanslutning,
og kan såleis ikkje ta omsyn til eventuelle andre konsekvensar samanslutninga
måtte ha. Tilsvarande skal departementet i si klagehandsaming berre
ta konkurransemessige omsyn. Dersom saka er av prinsipiell eller
stor samfunnsmessig betydning, kan Kongen i statsråd etter § 21
gjere om Konkurransetilsynet sitt vedtak. Ei slik omgjering kan
berre skje etter at departementet har handsama og avvist klagen
ut frå ei konkurransemessig vurdering. Konkurranselova § 21 første
ledd inneber at Kongen i statsråd både kan omgjere Konkurransetilsynet
sitt vedtak ut frå andre omsyn enn konkurranse og overprøve det
konkurransemessige skjønnet som tilsynet har gjort i saka.
Framgangsmåten etter § 21 første ledd har i praksis vist seg
å vere vanskeleg for omverda å forstå. Særleg er det forvirring
når Konkurransetilsynet sitt vedtak vert oppretthalde på konkurransefagleg grunnlag,
men likevel omgjort fordi det vert lagt større vekt på andre politiske
omsyn enn omsynet til effektiv konkurranse.
I tillegg fører konkurranselova § 21 første ledd til unødig bruk
av tid og ressursar i dei tilfelle det allereie tidleg i saka er
klart at det vil verte aktuelt å gjere om eit eventuelt inngrep
frå tilsynet si side, på grunn av den prinsipielle eller store samfunnsmessige
betydninga saka har.
Departementet sitt forslag til løysing i høyringsnotatet fører
til at omgjering i saker av stor samfunnsmessig eller prinsipiell
betydning først kan skje etter at Konkurransetilsynet har gjort
vedtak i saka. Dette er i samsvar med ordninga i dag. Men i motsetning
til gjeldande rett skal det ikkje vere naudsynt å vente på klagehandsaminga
i departementet. Det fører til at den politiske overprøvinga kan
skje etter at Konkurransetilsynet har fatta sitt vedtak, men før
departementet har fatta vedtak i klagesaka.
Forslaget vil avvike frå normalordninga i forvaltninga med toinstans
handsaming av klagar der departementet utfører fagleg kontroll med
underliggjande organ gjennom klagehandsaminga. Eit viktig argument
for eit slikt avvik er at omsynet til klagaren likevel vil verte
vareteke fordi eit løyve frå Kongen i statsråd vil føre til at klagaren
får gjennomføre fusjonen i samsvar med føremålet med klagen.
Høyringsinstansane sine syn er gjort greie for i pkt. 3.3 i proposisjonen.
Det er reist spørsmål i høyringa om saka er godt nok utgreidd,
mellom anna med omsyn til konsekvensar for næringslivet. Departementet
meiner at desse er utgreidd tilstrekkeleg, og viser til omtalen
i proposisjonen av økonomiske og administrative konsekvensar av
forslaga.
Fleire av høyringsinstansane er uroa for at forslaget vil føre
til ei svekking av den konkurransefaglege vurderinga i saker om
føretakssamanslutningar dersom det vert opna for å ikkje fullføre
klagehandsaminga i departementet før ei avgjerd vert gitt etter lova
§ 21 første ledd. Departementet vil understreke at forslaget ikkje
utelukkar ei konkurransefagleg klagehandsaming og at det såleis
ikkje er noko i vegen for å avvente departementet si endelege avgjerd
i klagesaka, til dømes der tilsynet sitt vedtak reiser vanskelege
konkurransefaglege spørsmål. Det er særleg viktig for partane i
ei føretakssamanslutning at det ikkje trekkjer ut med ein avklaring
i saka og at handsaminga av denne ikkje er unødig kostbar. Det kan
òg verte oppfatta som tungvint og unødig ressurskrevjande at FAD
først må vurdere og argumentere for at vedtaket frå Konkurransetilsynet
skal oppretthaldast etter ei konkurransefagleg vurdering, når det
er klart at vedtaket ikkje skal gjennomførast ut frå andre samfunnsomsyn.
Forslaget vil vidare gi Regjeringa betre tid til å vurdere og grunngi
kvifor det skal leggjast sterkare vekt på andre viktige samfunnsomsyn
enn konkurranse, og såleis vil grunnlaget for den politiske overprøvinga
etter § 21 verte tydelegare enn i dag.
Når det gjeld kriteriet for å gjere om ei sak etter konkurranselova
§ 21, viser departementet til at det ikkje er fremja endringar i
dette, og at dette framleis berre vil vere aktuelt der saka er av
prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning. Terskelen for inngrep
mot konkurranseskadelege føretakssamanslutningar i konkurranselova
§ 16 er uendra.
Når det gjeld spørsmålet om å etablere ei uavhengig konkurransenemnd
for handsaming av klager etter konkurranselova i staden for departementet,
slik fleire høyringsinstansar har tatt opp, er det ikkje aktuelt
å gjere ei slik endring i organiseringa av konkurransestyresmaktene.
Ein viktig del av styringa med konkurransepolitikken er nettopp
at departementet er klageorgan for avgjerdene til Konkurransetilsynet. Klagene
gir departementet godt innsyn i korleis Konkurransetilsynet utøver
konkurransepolitikken, samstundes som dei er utgangspunkt for vurderinga
av om eit vedtak skal omgjerast etter § 21 fordi viktige prinsipielle
eller samfunnsmessige omsyn taler for ei politisk overprøving. Ved
at klagehandsaminga ligg til departementet vil regjeringa såleis
kunne føre ein heilskapleg politikk, der konkurransepolitikk vert vege
opp mot andre viktige samfunnsomsyn.
På denne bakgrunnen opprettheld departementet forslaget om endringar
i konkurranselova § 21 første ledd som fremja i høyringa.
Bakgrunnen for forslaget om å endre konkurranselova § 18 andre
ledd er eit ynskje om å effektivisere sakshandsaminga for alminnelege
meldingar om føretakssamanslutningar.
Konkurranselova § 18 første ledd gir partane i ei føretakssamanslutning
ei plikt til uoppfordra å informere Konkurransetilsynet om samanslutninga
ved ei såkalla alminneleg melding, seinast når det er inngått endeleg
avtale om føretakssamanslutning.
Dersom dei involverte har ei oppfatning om at føretakssamanslutninga
til saman vil få under 20 pst. av ein marknad, jf. konkurranselova
§ 18 andre ledd bokstav d, vil ikkje tilsynet få opplysningar om
mellom anna kva for føretak dei involverte føretaka ser på som sine
næraste konkurrentar i den aktuelle marknaden, jf. § 18 andre ledd
bokstav e. Dette fører til at tilsynet må få tak i tilleggsopplysningar
for å kunne vurdere verknaden av føretakssamanslutninga. Meldarane
kan likevel seiast å ha oppfylt krava i lova, og tilsynet kan derfor
ikkje lengje fristen for sakshandsaminga, jf. § 18 tredje ledd.
Konkurransetilsynet har derfor gjort framlegg om å endre konkurranselova
§ 18 andre ledd slik at partane må gi relevante opplysningar om
marknader der dei involverte føretaka har "overlappande", dvs. konkurrerande
verksemd, uavhengig av marknadsdel.
Bakgrunnen for departementet sitt endringsforslag er at Konkurransetilsynet
meiner at informasjonen om namn på kundar, konkurrentar og leverandørar
er naudsynt for mellom anna å verifisere dei vurderingane som ligg
til grunn for partane sin oppfatning om eigne marknadsdelar, slik
at det vert mogleg å gjere seg opp ei meining om samanslutninga
kan vere problematisk og dermed gi grunnlag for eit pålegg om fullstendig
melding. Den manglande informasjonen må få konsekvensar anten i
form av lengre frist for tilsynet si handsaming av meldinga eller
ei omdefinering av krava til informasjon som føretaka ubedne skal
gi. I høyringsbrevet har departementet valt å fremje ei endring
som opprettheld ei standardisert innhenting av naudsynt informasjon.
Det er ikkje eit aktuelt alternativ å få inn dei naudsynte opplysningane
ved å påleggje ei fullstendig melding, som NHO gjer framlegg om
i høyringa. Ei slik melding har eit anna føremål enn alminneleg melding,
og vil føre til at dei involverte føretaka får ein lengre periode
med forbod mot gjennomføring. Dette vil òg leggje større byrder
på verksemdene med omsyn til å skaffe informasjon, enn det ei alminneleg melding
gjer.
Departementet er samd med høyringsinstansane i at næringslivet
ikkje bør få plikter som det ikkje er god grunn for, men meiner
at trongen for endringa i den informasjonen som alminneleg melding
må innehalde, er klargjort i høyringa. Vidare kan departementet
vanskeleg sjå at dei etterspurde opplysningane ikkje er lett tilgjengelege.
Når det gjeld spørsmålet om å endre tersklane som utløyser meldeplikt
for føretakssamanslutningar, viser departementet til at det frå
1. januar 2007 vart gjennomført ei endring i forskrift om meldeplikt som
inneber ei heving av desse. Det er ikkje aktuelt å fremje ytterlegare
endringar i tersklane for meldeplikt på grunn av forslaga i denne
høyringa.
Bakgrunnen for å fremje forslag til endringar i konkurranselova
§ 19 første ledd om automatisk gjennomføringsforbod for føretakssamanslutningar, er
at erfaringar med konkurranselova tilseier at ei endring er naudsynt
for å sikre ein effektiv fusjonskontroll. Eit gjennomføringsforbod
inneber at partane i ei føretakssamanslutning vert pålagde mellombelse
restriksjonar på gjennomføringa medan konkurransestyresmaktene handsamar
saka. Føremålet er at ei gjennomføring ikkje skal uthole føremålet med
fusjonskontrollen og gjere det vanskelegare for konkurransestyresmaktene
å treffe føremålstenlege vedtak.
Det ligg i gjeldande rett føre eit automatisk gjennomføringsforbod
frå partane i ei føretakssamanslutning har motteke pålegg om å gi
eller frivillig har gitt fullstendig melding, og fram til Konkurransetilsynet varslar
at inngrep kan verte aktuelt, det vil seie inntil 25 dagar etter
at den fullstendige meldinga er motteken.
Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg om at det automatiske
gjennomføringsforbodet vert endra slik at det gjeld for alle meldepliktige
føretakssamanslutningar og fram til same tidspunkt som dei gjeldande
reglane, det vil seie til Konkurransetilsynet varslar om inngrep.
Dagens konkurranselov tok til å gjelde 1. mai 2004, og det har
sidan vore handsama ei rekkje føretakssamanslutningar. Det er derfor
føremålstenleg å gjere ei oppdatert vurdering av det automatiske
gjennomføringsforbodet med bakgrunn i erfaringane så langt.
Erfaringane med gjeldande reglar er gode når det gjeld sluttidspunktet
for det automatiske gjennomføringsforbodet, jf. § 20 andre ledd
første punktum. Det var derfor etter departementet si vurdering
ikkje trong for regelendringar på dette punktet. Når det gjeld starttidspunktet
for det automatiske gjennomføringsforbodet viser likevel erfaringar
at gjennomføring av ei føretakssamanslutning før eit eventuelt pålegg
om fullstendig melding kan hindre fusjonskontrollen i å fungere
føremålstenleg. Det samfunnsøkonomiske tapet dette kan føre med
seg, må vegast opp mot dei byrdene som restriksjonar på gjennomføring påfører
dei meldepliktige og samfunnet som heilskap.
Dersom ei føretakssamanslutning vert gjennomført før Konkurransetilsynet
har gjort si vurdering, kan det gjere eit inngrep vanskeleg, fordi
det kan vere umogleg eller vanskeleg og svært kostbart å reversere
gjennomføringa. Eit gjennomføringsforbod vil på den andre sida kunne
føre til handhevingskostnader for styresmaktene og kostnader for
partane og samfunnet elles.
Departementet meinte derfor at gevinstane ved eit automatisk
gjennomføringsforbod for alle meldepliktige føretakssamanslutningar
vil overstige kostnadene. Konkurransetilsynet sitt høve til å gjere
unnatak vil fungere som ein tryggingsventil. Ein slik regel vil
òg vere meir i samsvar med reglane i dei jurisdiksjonane det er
naturleg at Noreg samanliknar seg med.
Som følgje av forslaget til nytt gjennomføringsforbod fremja
departementet at noverande § 19 første ledd andre og tredje punktum
vert sløyfa som overflødige.
Mange høyringsinstansar meiner at det er fornuftig med eit automatisk
gjennomføringsforbod slik det er fremja i høyringa, men at det medfører
for høge kostnader på grunn av dei låge tersklane for meldepliktige
føretakssamanslutningar. Etter departementet si vurdering bør det
gjelde eit automatisk gjennomføringsforbod i heile den fyrste fasen
av ei fusjonssak slik det er foreslått i høyringa. Når det gjeld spørsmålet
om å endre tersklane som utløyser meldeplikt for føretakssamanslutningar,
vart det frå 1. januar 2007 gjennomført ei endring i forskrift om meldeplikt
som inneber ei heving av desse. Det er ikkje aktuelt for departementet
å fremje forslag om ytterlegare endringar i tersklane for meldeplikt
på grunn av forslaga i denne høyringa. Departementet meiner vidare
at aktørane kan førebyggje kostnadene ved å ikkje kunne gjennomføre,
på grunn av det automatiske gjennomføringsforbodet, ved å melde
tidleg.
Konkurransetilsynet kan gjere unnatak frå gjennomføringsforbodet
i enkeltsaker eller ved forskrift, jf. konkurranselova § 19 andre
ledd. Departementet meiner denne ordninga for unnatak er tilstrekkeleg for
å vareta omsyna i fusjonsforordninga artikkel 7 nr. 2, til dømes
for visse aksjekjøp.
På denne bakgrunnen opprettheld departementet forslaget om eit
automatisk gjennomføringsforbod for alle meldepliktige fusjonar
inntil Konkurransetilsynet har gjennomført første fase av sakshandsaminga.
Samstundes vil departementet foreslå å fjerne gjeldande regel om
meldeplikt seinast når det føreligg "endelig avtale eller kontroll
er overtatt", ved å endre konkurranselova § 18 første ledd i tråd
med dette.
Etter konkurranselova § 20 tredje ledd fjerde punktum kan Konkurransetilsynet
sin frist til å fatte vedtak i fase II i saka forlengjast med 25
verkedagar ved forslag frå partane om avhjelpande tiltak. Ved å tillate
utsett frist sikrar ein meir tid til drøftingar og vurderingar av
forslag som vert sette fram. Høvet til fristutsetjing er likevel
etter gjeldande rett avhengig av at partane krev slik utsetjing.
I praksis skjer det at partane fremjar avhjelpande tiltak utan
å krevje slik fristforlenging. Slike tiltak er ofte omfattande og
kompliserte, og det trengst lengre tid for å kunne marknadsteste
tiltaka, og å gjere ei tilstrekkeleg inngåande vurdering av dei.
Konkurransetilsynet bør derfor kunne utsetje fristen utan krav frå partane
dersom det finn det naudsynt for å kunne gjere ei tilstrekkeleg
vurdering av tiltaka. Departementet foreslo ut frå dette i høyringa
å endre § 20 tredje ledd fjerde punktum slik at tilsynet, når det
vert fremja avhjelpande tiltak, ikkje er avhengig av krav frå partane for
å forlengje fristen for tilsynet til å gjere vedtak. Ein slik regel
vil vere i samsvar med EU/EØS-retten, der ei fristutsetjing i samband
med forslag om avhjelpande tiltak ikkje er avhengig av krav frå
partane.
Dei fleste høyringsinstansane som har uttalt seg om endringane
i § 20 tredje ledd er negative til forslaget. Dette vert grunngitt
med at Konkurransetilsynet vil nytte dette til å forlengje sakshandsaminga
når det kjem forslag om avhjelpande tiltak, sjølv om partane ikkje
ynskjer ei slik forlenging. Forslaget vil såleis redusere gevinstane
som følgjer av dei korte og absolutte fristane som vart innførde
med den nye konkurranselova i 2004. Nokre høyringsinstansar peikar
på at problemet delvis kan avhjelpast ved kortare tidsfristar.
Departementet meiner ei forsvarleg handsaming av forslag til
avhjelpande tiltak krev marknadstesting. Det gjeldande systemet
har avdekt at det kan vere problematisk for Konkurransetilsynet
å få gjennomført dette på grunn av den korte fristen dersom partane
ikkje ber om forlengt frist. Dersom Konkurransetilsynet av tidsomsyn
ikkje får testa tiltaka og forslaget ikkje vert akseptert i vedtaket,
vil dei avhjelpande tiltaka i praksis måtte prøvast første gongen
hos departementet etter klagen. Ein vil då heller ikkje få ei to-instans
prøving av dei avhjelpande tiltaka.
Når det gjeld forslaget om å endre lovteksten slik at fristen
kan forlengjast med "inntil" 25 dagar, meiner departementet at det
er usikkert kva ei slik tilføying vil gi av rettar for partane,
og det kan innebere at knappe ressursar til sakshandsaming i Konkurransetilsynet
går med til å vurdere kor lenge fristen skal forlengjast. Når det
gjeld forslaget om at tidspunktet for når dei avhjelpande tiltaka
kjem skal avgjere om fristen skal forlengjast, meiner departementet
at dette ikkje er føremålstenleg.
Departementet opprettheld difor forslaget om endringane i § 20
tredje ledd fjerde punktum slik det er fremja i høyringa.
Forslaget fører til at det ikkje lenger vil vere naudsynt for
Kongen i statsråd å vente med å gjere om eit inngrep mot ei føretakssamanslutning
til handsaminga av klagen over Konkurransetilsynet sitt inngrep
er avslutta. I desse tilfella vil det derfor sparast ressursar i
departementet. Det dreier seg likevel om svært få tilfelle, og departementet
vil framleis ha arbeidet med å førebu den kongelege resolusjonen
som gjer om tilsynet sitt vedtak. Ein reknar derfor ikkje med at
endringa vil ha særlege økonomiske konsekvensar og krev ingen endringar
i gjeldande administrative og økonomiske rammer.
Departementet sitt forslag til endringar i § 18 andre ledd fører
til at tilsynet i større grad kan byggje på opplysningane i alminneleg
melding for å vurdere om det kan liggje føre eit konkurransemessig
problem som treng nærmare utgreiing. Det inneber at føresetnadene
som låg til grunn for den korte fristen for eventuelt å kunne påleggje
fullstendig melding, er betre oppfylde, jf. konkurranselova § 18
tredje ledd.
Ei utviding av det automatiske gjennomføringsforbodet ved departementet
sitt forslag til endringar i § 19 første ledd, vil auke byrdene
for næringslivet noko ved at det automatiske gjennomføringsforbodet for
fusjonar varer noko lenger. Det dreier seg likevel om ein kort periode,
og næringslivet kan avgrense desse kostnadene ved å melde tidleg.
Konkurransetilsynet vil kunne få noko auka handhevingskostnader ved
å måtte vurdere fleire unnatak frå det automatiske gjennomføringsforbodet.
Desse kostnadene vil vere små i høve til den gevinsten samfunnet
har ved at kontrollen med føretakssamanslutningar vert meir effektiv.
Departementet sitt forslag til endringar i § 20 tredje ledd vil
innebere at Konkurransetilsynet får lengre tid til å kunne marknadsteste
forslag om avhjelpande tiltak og såleis gjere ei betre vurdering
av desse når det trengst. Det vil òg kunne føre til at ein unngår
unødige klager ved at tilsynet tillet føretakssamanslutninga på
nærmare bestemte vilkår.
Forslaga under dette punktet vil ikkje påverke gjeldande administrative
og økonomiske rammer.