Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Freddy de Ruiter, Gorm Kjernli, Gerd Janne Kristoffersen, Anna Ljunggren
og Torfinn Opheim, fra Fremskrittspartiet, Anders Anundsen, Jon
Jæger Gåsvatn og Åse M. Schmidt, fra Høyre, Gunnar Gundersen og
lederen Ine Marie Eriksen Søreide, fra Sosialistisk Venstreparti,
Åsa Elvik og Lena Jensen, fra Kristelig Folkeparti, Dagrun Eriksen,
fra Senterpartiet, Inger S. Enger, og fra Venstre, Odd Einar Dørum,
viser til proposisjonen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at proposisjonen
var varslet til Stortinget høsten 2007, men at den ble vesentlig
forsinket. Proposisjonen ble fremlagt i midlertidig utgave for Stortinget
15. mai 2008.
Disse medlemmer viser til oppslag
i media hvor justisminister Knut Storberget anklager opposisjonen
for at saken ikke kan behandles i Stortinget før sommeren 2008. Disse medlemmer mener det er uheldig
at medlemmer av Regjeringen forsøker å skape inntrykk av at stortingsbehandlingen
tar mer tid enn nødvendig, og vil presisere at det er seks måneders
forsinkelse i Regjeringens behandling av saken som er årsaken til
at den ikke kunne behandles raskere dersom en legger til grunn at
Stortinget bør ha en forsvarlig behandling av alle saker, særlig
saker hvor det er tvil om Stortingets kompetansegrunnlag.
Komiteen viser til at
Opplysningsvesenets fond (OVF) har en historisk bakgrunn som man
ikke kan se bort fra i behandlingen av Regjeringens forslag. Siden
saken er komplisert, er det viktig at den sees i en helhetlig sammenheng.
Komiteen viser til at OVF ble opprettet
ved lov i 1821. OVF er et selvstendig rettssubjekt som eier de eiendommer
og den finanskapital det består av. Fondet er en stor grunneier
og eier bl.a. mange prestegårder, presteboliger, festetomter og
store skogarealer. OVF skal tilgodese kirkelige formål i samsvar
med Grunnloven § 106 og lov 7. juni 1996 nr. 33 Opplysningsvesenets
fond.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at OVF har sitt grunnlag i eiendommer som fra gammelt
av hørte til det enkelte presteembete som underhold for presten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at opprinnelsen
til OVF og fondets verdier finnes i middelalderen. Den katolske
kirke hadde eiendomsretten til store jordeiendommer. Disse var enten
kjøpt inn, gitt som gave eller testamentert til Den katolske kirke.
Komiteen viser til at
OVF i dag forvalter opprinnelig kirkelige eiendommer, samt de salgsinntekter
disse har generert siden fondets opprinnelse og vedtakelsen av Grunnloven
§ 106. Det betyr at fondet i dag har en betydelig finanskapital,
i tillegg til eiendomsporteføljen.
Totalverdien av OVF er anslått til om lag 6,6 mrd. kroner.
Utgangspunktet er at fondet selv må finansiere vedlikehold og
drift av egne realverdier. Dette omfatter bl.a. ca. 440 presteboliger
med boplikt. Eiendommene representerer også viktige kulturverdier.
Fondet er i tillegg pålagt finansieringsansvar for enkelte eldre
kirkebygg. Fondet gir også tilskudd til Den norske kirke.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre ser at fondet har mange
likhetstrekk med en stiftelse i dette at verdier skal bevares og
avkastningen tilgodese spesielt definerte formål.
Komiteen viser til at
eierskapet til Opplysningsvesenets fond (OVF) har vært omstridt,
særlig i forbindelse med debatten rundt det fremtidige forholdet
mellom stat og kirke. Justisdepartementets lovavdeling har i den
siste tiden konkludert med at OVF tilhører staten.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser
til sin merknad i Budsjett-innst. S. nr. 12 (2007–2008), der det
heiter:
"Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til interpellasjonsdebatten
i Stortinget 22. november 2007, der spørsmålet om prinsipper for forvaltningen
av Opplysningsvesenets fond ble debattert samt svar til Stortinget
i forbindelse med budsjettspørsmål fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen
26. oktober 2007.
Eierskapet til fondet under dagens
kirkeordning er avklart. Regjeringen Bondevik II la i St.meld. nr. 41
(2004-2005) Om økonomien i Den norske kirke saken fram for Stortinget.
Det ble der lagt til grunn Lovavdelingens uttalelse hvor det heter:
"På
bakgrunn av drøftelsen overfor er Lovavdelingens konklusjon at kirken
ikke er et eget rettssubjekt, men en del av staten. At Opplysningsvesenets fond
er eiet av kirken som sådan, må derfor utelukkes. (...) Etter en
gjennomgang av aktuelle rettskilder og den historiske bakgrunnen
for Opplysningsvesenets fond er Lovavdelingen kommet til at det
må anses som sikkert at staten er eier av fondet."
Flertallet
forutsetter at det framtidige eierskapet ved et eventuelt skille
mellom staten og Den norske kirke vil bli avklart politisk. Andre
spørsmål om forvaltningen av fondet vil flertallet komme tilbake
i forbindelse med behandlingen av den varslede proposisjonen om
endring i loven om fondet."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at Lovavdelingens
seneste konklusjon om at OVF tilhører staten samsvarer dårlig med
Stortingets holdning til det underliggende eierskapet i tidligere
saker.
I St.meld. nr. 64 (1984–1985) fremholdt departementet bl.a. følgende:
"Departementet tviler på om det ved juridiske utredninger
lar seg gjøre å løse de rettslige spørsmål vedrørende eiendomsretten
til prestebordsgodset (…) Så lenge de nåværende relasjoner mellom
stat og kirke består er spørsmålet om eiendomsretten til Opplysningsvesenets
fond og de gjenværende eiendommer av mindre praktisk betydning idet
både kjøpesum og avkastning er bundet til bruk i samsvar med bestemmelsene
i grl. § 106."
Disse medlemmer viser også til Innst.
S. nr. 222 (1984–1985) side 4:
"Komiteen finner det således ikke absolutt nødvendig nå
å ta stilling til hvem som er eier av Opplysningsvesenets fond."
Stortinget har ved flere anledninger latt være å ta opp forholdet
til eierskapet gjennom å henvise til at de ulike lovendringer ikke
vil kreve slik avklaring.
Justisdepartementets lovavdeling konkluderte i en omfattende
utredning fra november 2000 med at det måtte anses som sikkert at
OVF er i statens eie. Til tross for konklusjonen til Justisdepartementets lovavdeling
er spørsmålet om eierskapet til OVF fortsatt omstridt, både politisk
og juridisk.
Disse medlemmer viser til at eierskapet
til OVF må sees i lys av dagens kirkeordning. Forholdet mellom stat
og kirke er ikke nødvendigvis et forhold hvor kirken er direkte
underlagt staten. Kirkeordningen og Grunnloven er utformet slik
at det øverste kirkelige organ er kirkelig statsråd. Dette er et
selvstendig kirkelig organ, og kun de statsråder som er medlemmer
av Den norske kirke deltar i behandlingen av kirkesaker. På den
måten kan det med god grunn hevdes at staten ikke står i et overordnet
eierforhold til kirken, men at den forvalter kirkens gods på kirkens vegne.
Et slikt syn samsvarer i stor grad med Høyesteretts syn i Rt. 1911,
s. 106. (Se vedlagt betenkning fra Advokatfirmaet Hjort, datert
25. januar 2006, s. 3.)
Disse medlemmer er videre kjent med
at det kan argumenteres for at OVF fremstår som en selvstendig og
selveiende stiftelse. Disse medlemmer vil
understreke at eierskapet til OVF fortsatt fremstår som uavklart.
Komiteen viser til politisk
avtale 10. april 2008 om det fremtidige forholdet mellom kirke og stat,
jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008). Avtalen innebærer at forholdet
mellom stat og kirke vil bli endret og at det vil bli enstemmige
vedtak om å løse båndene mellom stat og kirke.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener dette kan aktualisere debatten
om eierskapet til Opplysningsvesenets fond, selv om OVF ikke er
en del av den politiske enigheten om fremtidens kirkeordning.
Komiteen viser til at
det, uavhengig av eierskapet til fondet, stilles opp rammer for
bruk av fondet i den aktuelle grunnlovsbestemmelsen. Dette vil bli
nærmere kommentert nedenfor.
Komiteen viser til St.meld. nr. 41
(2004–2005), der departementet skriver:
"Statskirkeordningen er nå under utredning av Stat-kirke-utvalget.
Utvalget vil naturlig også komme inn på spørsmålet om eiendoms-
eller disposisjonsretten over Opplysningsvesenets fond ved et eventuelt
skille mellom staten og kirken. Dermed ser Regjeringen det som mest
naturlig å utsette å ta stilling til spørsmålet til utvalgsinnstillingen
skal behandles. Regjeringen mener videre at spørsmålet om eiendoms-
eller disposisjonsretten over Opplysningsvesenets fond ved et eventuelt
skille mellom staten og Den norske kirke ikke kan avgjøres gjennom
rettslige vurderinger alene, men gjennom politiske vedtak."
I Innst. S. nr. 108 (2005–2006) slutter en samlet komité, inkludert
regjeringspartiene, seg til dette:
"Komiteen viser til Justisdepartementets konklusjon i
forhold til eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. Komiteen
er enig med Gjønnes-utvalget i at uansett hvordan eierforholdene
til fondet vurderes, vil dette være et politisk spørsmål som Stortinget
står rettslig fritt til å ta stilling til i forbindelse med behandlingen
av utvalgets innstilling."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at disse partier tidligere
har avklart sin holdning til eierskapsspørsmålet, og mener det er gode
juridiske og politiske holdepunkter for at det underliggende eierskapet
til fondet skal ligge hos kirken.
Disse medlemmer vil advare mot en
politisk strategi som vil tappe Opplysningsvesenets fond for mellom
1 og 1,25 mrd. kroner, samtidig som en vedtar større kirkereformer
som løser opp båndene mellom kirke og stat.
Komiteens medlem fra Venstre viser til
sin merknad under punkt 2.12.
Komiteen viser til at
bakgrunnen for proposisjonen er følgende formulering i dokumentet
Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet 2005–2009 (Soria Moria-erklæringen):
"Regjeringen vil instruere statlig styrte fond og statlige
eiendommer til å innrømme innløsningsrett annet hvert år til 30
ganger konsumprisregulert opprinnelig leie. De som ikke ønsker innløsning
tilbys videre leie regulert med konsumprisindeks."
Komiteen legger til grunn at Regjeringen
med lovendringsforslaget vil oppfylle regjeringsplattformens mål
og at Regjeringen mener at OVF er et statlig styrt fond. Bestemmelse
om forvaltning av fondet er gitt i ovfl § 4, hvor det fremgår at
fondet skal forvaltes av Kongen. I henhold til kgl.res. av 15. desember
2000 har Kongen instruksjonsrett på alle områder.
Komiteen viser til at dette ikke
påvirker de juridiske skranker Grunnloven § 106 setter for forvaltningen
av fondet.
Komiteen viser til kgl.res.
av 14. september 2007, sist endret ved kgl.res. av 13. juni 2008,
også omtalt som tomtefesteinstruksen. Denne er ment å gi tomtefestere
som fester boligtomt av staten eller statlig styrte fond, særlig
gunstige vilkår for innløsning og festeavgift.
Prisen på innløsning etter tomtefesteinstruksen skal være 30
ganger den opprinnelige festeavgiften etter at denne er regulert
etter konsumprisindeksen. Hovedregelen etter tomtefesteloven er
innløsning til 30 ganger oppjustert festeavgift på det tidspunkt
innløsning skjer, eller 40 pst. av markedsverdi for tomten fratrukket
investeringer festeren har foretatt. Høyesterett har imidlertid
satt 40-prosentregelen til side i de tilfeller den medfører lavere
innløsningssum enn kapitalisert oppregulert festeavgift, (jf. Rt.
2007 s. 1308).
Komiteen viser også til at tomtefesteinstruksen
gir festere gunstigere festeavgiftsbetingelser enn tomtefesteloven
hjemler. En slik endring fører til tap av festeavgift for de bortfestere
som omfattes av instruksen, i de tilfellene fester velger å fortsette
å feste tomten.
Komiteen viser til at tomtefesteinstruksen bare
vil gjelde deler av statlig eiendom som for eksempel Statskog og
Statsbygg. Disse har relativt få festetomter som vil bli berørt
av instruksen. Statskog har et stort antall festetomter, men de
fleste er bortfestet til fritidsbolig/hytter, ikke til boliger. Komiteen registrerer at tomtefesteinstruksen
ikke vil gjelde eksempelvis ROM Eiendom.
Komiteen viser til vedlagte betenkning
fra Lovavdelingen i Justisdepartementet datert 28. januar 2008,
hvor det bl.a. fremgår følgende:
"Det at instruksen kun omfatter festetomter til bolighus,
innebærer imidlertid at instruksen innenfor det fastsatte virkeområdet
vil få særlig betydning for Opplysningsvesenets fond sammenlignet
med andre statlige bortfestere (...)."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det kan fremstå
som om hovedformålet med tomtefesteinstruksen er regulering av festeforhold
i OVF, ikke som et generelt virkemiddel for statlig eiendom.
Disse medlemmer vil videre peke på
at den foreslåtte lovendringen vil gi Regjeringen mulighet til å
utvide og endre betingelsene i tomtefesteinstruksen, slik at vilkårene
for tilfeldige festere blir enda gunstigere og konsekvensene for
OVF ytterligere forverret. Disse medlemmer viser
til at en slik endring allerede er foretatt gjennom kgl.res. av 13. juni
2008.
Komiteen viser til at
forslaget i proposisjonen gjelder en endring av lov om Opplysningsvesenets fond
§ 5, som muliggjør iverksettelse av tomtefesteinstruksen for fondets
boligtomtefeste, jf. kgl.res. 14. september 2007 og kgl.res. av
13. juni 2008. Forslaget vil innebære at den enkelte tomtefester
vil kunne få innløsning av tomten til en langt lavere pris enn det
tomtefesteloven fastsetter, og tilsvarende lavere festeavgift enn
etter loven. Komiteen er kjent med at
ca. 7 000 festetomter i OVFs eie blir omfattet av instruksen, dersom
den blir satt i kraft. Dette utgjør om lag 80 pst. av det samlede
antall festetomter eid av OVF. I tillegg kommer noen tusen fremfestede tomter,
jf. kgl.res. datert 13. juni 2008.
Regjeringen viser i proposisjonen til at fondet har beregnet
sitt ekstraordinære tap av grunnkapital som følge av instruksen
til om lag 1,0 til 1,25 mrd. kroner. I tillegg vil det årlige inntektstapet
som følge av bortfall av festeavgift være om lag 25 mill. kroner
årlig.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til høringsuttalelse 28. november
2006 fra styret for OVF om Gjønnesutvalgets innstilling. Styret
skriver bl.a.:
"Fondet er ikke kjent med at det er gitt noen politisk
begrunnelse for hvorfor det anses nødvendig på denne måten å overføre
betydelige midler fra de fellesskapsverdier fondets eiendommer utgjør,
til den brøkdelen av landets tomtefestere og deres arvinger som
tilfeldigvis er festere hos fondet."
Fondet skriver videre at de administrative konsekvensene ved
å gjøre tomtefesteinstruksen gjeldende for OVF vil være store. Fondet
anslår behov for 30 nye ansatte til en kostnad på mellom 35 og 45
mill. kroner.
Komiteen viser til at
proposisjonen i hovedsak omhandler instruksens og lovforslagets
forhold til Grunnloven § 106 og i hvilken grad lovendring som åpner
for iverksettelse av instruks med det innhold tomtefesteinstruksen
har, er innenfor rammene av Grunnloven § 106.
Komiteen viser til at Justisdepartementets
lovavdeling er av den oppfatning at Stortinget særskilt må vurdere
om forslaget til lovendring og instruks vil være i strid med Grunnloven
§ 106. Komiteen vil derfor behandle
dette spørsmålet særlig inngående.
Komiteen viser til at
Grunnlovens rammer for bruk av fondets grunnkapital og avkastning
er omstridt juridisk. Komiteen viser
til at problemstillingen ikke er drøftet i standardverkene i statsrett
de siste 70 årene. De drøftelser som foreligger før denne tiden,
gir liten veiledning i forhold til grensene Grunnloven § 106 konkret
setter. (Se vedlagte brev fra Justisdepartementets lovavdeling,
datert 12. januar 2006, punkt 3.)
Komiteen viser til at de skrankene
Grunnloven § 106 setter, gjelder uavhengig av eierforholdet til
OVF.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at sia tomtefesteinstruksen vil ha såpass store økonomiske konsekvensar
for Opplysningsvesenets fond, kan det reisast spørsmål om instruksen
er i samsvar med Grunnlova § 106. Dette spørsmålet er drøfta i to
brev av 12. januar 2006 og 28. januar 2008 frå Lovavdelinga i Justisdepartementet. Fleirtalet deler departementet sine vurderingar
slik dei kjem fram i proposisjonen, og vil i det følgjande særleg
trekkje fram nokre punkt:
Fleirtalet er samd med departementet
og Lovavdelinga i at ein ved tolkinga av Grunnloven § 106 første
punktum må leggje vekt på at dei føremåla som er opprekna i føresegna,
blir ivaretatt på andre måter i dag enn i 1814. Til dømes bidreg
staten til finansieringa av statskyrkjelege føremål og til "opplysningsvesenet"
i vesentleg grad på andre måtar enn gjennom forvaltninga av verdiane
i OVF.
Fleirtalet del dessutan Lovavdelinga
sitt syn på at ein "skal være forsiktig med på uklart grunnlag gjennom
tolkingen av en slik grunnlovsbestemmelse å gripe inn i Stortingets
lovgivende myndighet etter Grunnloven § 75 a".
Fleirtalet er samd i Lovavdelinga
og departementet si vurdering av at ordlyden i Grunnlova § 106 berre
stiller krav til korleis kjøpesummar og inntekter frå "det Geistligheden
beneficerede Gods" skal nyttast, og ikkje til forvaltninga av fondet
utover dette. Fleirtalet legg vekt på
at tomtefesteinstruksen ikkje inneber at festeavgiftene eller innløysingssummane
skal nyttast til andre formål enn dei som følgjer av Grunnlova § 106
og lova om Opplysningsvesenets fond § 2.
Fleirtalet er samtidig innforstått
med at instruksen vil svekkje økonomien til fondet som følgje av
at festarane vil kunne krevje lågare festeavgifter og lågare innløysingssummar
enn det som følgjer av reglane i tomtefestelova. I denne samanhengen
viser fleirtalet til at Lovavdelinga
drøfta spørsmålet i brev av 12. januar 2006 på bakgrunn av formuleringane
i Soria Moria-erklæringa om tomtefeste. Lovavdelinga konkluderte
med at ein instruks i samsvar med erklæringa ikkje ville vere i
strid med Grunnlova § 106, og fleirtalet deler
dette synet.
Fleirtalet oppfattar at hovudspørsmålet
er i kva grad Grunnlova § 106 første punktum legg føringar for forvaltninga
av Opplysningsvesenets fond, og då særleg i kva grad det er høve
til å ta omsyn til andre formål enn dei som er nemnde i grunnlovsføresegna. Fleirtalet viser til proposisjonen der
det heiter:
"I spørsmålet om korleis fondet rettsleg kan disponere
over formuen og kva vederlag som må krevjast, meiner Lovavdelinga
at det er høve til å ta eit vidt spekter av omsyn, òg slike som
ligg utanfor opprekninga i Grunnlova § 106 første punktum. Dette kan
gjerast sjølv om det inneber at kapitalen og avkastinga til fondet
ikkje blir maksimert. Staten må ha eit relativt vidt skjøn til å
balansere omsynet til dei opprekna formåla og andre omsyn. Det går
likevel ei grense for korleis fondet kan disponere over formuen,
men Lovavdelinga meiner at grensa i dag må trekkast romsleg."
Fleirtalet er samd i denne vurderinga.
Vidare viser fleirtalet til at Lovavdelinga
uttalte seg på ny om spørsmålet i brev av 28. januar 2008. Dette
var etter at instruksen var vedtatt, og også etter dommen i den
såkalte Sørheimsaka (Rt. 2007 s. 1308). Lovavdelinga uttalte då
mellom anna at:
"Etter vårt syn fører ikke det økte tapet en bort fra det
som var stillingen da vi sist uttalte oss: Det har skjedd en avveining
der det på det aktuelle området (festekontraktene) legges betydelig
vekt på å ivareta de særlig beskyttede formålene i Grunnloven § 106, selv
om også andre hensyn tillegges betydelig vekt."
Lovavdelinga konkluderte med at tomtefesteinstruksen tilfredsstiller
dei krava som Grunnlova § 106 stiller til forsvarleg forvalting
av eigedommane til fondet. Fleirtalet deler
desse vurderingane.
Fleirtalet er kjent med at Advokatfirmaet Hjort
på oppdrag for OVF har vurdert grunnlovsspørsmålet i brev 27. oktober
2005, og dessutan i brev 25. januar 2006 og 12. februar 2008 kommentert
Lovavdelinga si forståing av grunnlovsspørsmålet. Konklusjonen til
advokatfirmaet er at gjennomføring av instruksen vil vere i strid
med Grunnlova § 106, og dette er gjort greie for i proposisjonen. Fleirtalet er usamd i denne konklusjonen
og viser til det ovanståande.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at dersom Stortinget vedtar
å gå på tvers av de rammer for bruk av fondet som Grunnloven legger,
vil Stortinget ha fattet et vedtak det ikke har kompetanse til. Disse medlemmer viser til at en ved Stortingets
behandling av alle lovforslag er pålagt å foreta en vurdering av hvorvidt
vedtak som fattes, er innenfor de konstitusjonelle rammer fastsatt
av grunnlov og konstitusjonell sedvanerett. Disse
medlemmer har merket seg at Justisdepartementets lovavdeling
i denne saken mener Stortinget bør være særlig aktsom overfor denne
problemstillingen.
Disse medlemmer viser til at det
er klare begrensninger som følger av Grunnloven selv, samt av lov
7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond og vedtekter og
retningslinjer for fondet. Hovedspørsmålet i denne saken er om den
endring Regjeringen foreslår, kan vedtas av Stortinget uten hinder av
Grunnloven § 106. Dernest, om en skulle finne at Stortinget har
kompetanse til å fatte slikt vedtak, vil en måtte ta politisk stilling
til om lovforslaget innebærer en fornuftig nyordning eller ikke.
Dersom en skulle finne at forslaget fra Regjeringen er i strid
med Grunnloven § 106, må eventuelle endringer skje gjennom endring
av Grunnloven, jf. Grunnloven § 112. Endringer av lov eller instruks
og vedtekter for øvrig kan behandles på ordinær måte.
Komiteen viser i den forbindelse
til åpen høring 4. september 2008 med deltakelse fra Justis- og politidepartementets
lovavdeling, advokat Frode A. Innjord fra Advokatfirmaet Hjort DA,
professor Eivind Smith ved Universitetet i Oslo, Opplysningsvesenets
fond, Kirkerådet, Kirkelig interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
(KA), Presteforeningen og Tomtefesteforbundet. Innleggene fra Lovavdelingen v/ekspedisjonssjef
Inge Lorange Backer og fra advokat Frode A. Innjord på høringen
følger som hhv. vedlegg 1 og 2 til innstillingen. Vedlegg 3 gjengir professor
Eivind Smiths artikkel i Lov og Rett, nr. 1, 2008. Opptak av høringen
4. september 2008 ligger på www.stortinget.no under Lyd og bilde,
Arkiv høringer.
Komiteen viser til at Lovavdelingen
som utgangspunkt for sitt standpunkt legger vekt på Stortingets
(her Odelstinget og Lagtinget) oppfatning av de konstitusjonelle
sider denne saken berører når lovendringen eventuelt blir vedtatt. Komiteen vil peke på at det er Grunnloven
§ 112 som beskriver hvordan endringer i Grunnloven skal gjennomføres. Komiteen peker videre på at det i enkelte
sammenhenger er skjedd endringer av konstitusjonen i Norge på annen
måte, altså ved konstitusjonell sedvanerett, og at en ser tendenser
til at Høyesterett i stort tolker Grunnloven i samsvar med Stortingets oppfatning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at det til tross
for dette ikke kan være tvil om at de skranker Grunnloven setter,
fortsatt gjelder foran de vedtak Stortinget fatter med simpelt flertall.
Kravet til kvalifisert flertall i henhold til Grunnloven skal ikke
bortfortolkes.
Disse medlemmer viser videre til
at Lovavdelingen la vekt på at Stortinget ved tidligere anledninger
hadde pålagt OVF økt avkastningskrav. Lovavdelingen sa på høringen
at det også måtte medføre at Stortinget, uten hinder av Grunnloven
§ 106, kunne pålegge OVF redusert inntjening. Disse
medlemmer mener det er vanskelig å finne holdepunkter for
et slikt resonnement. Regjeringen vil gjennom lovendringen og den
vedtatte tomtefesteinstruksen pålegge fondet å gi bort verdier i
størrelsesorden 1–1,25 mrd. Det er her ikke tale om redusert inntjening eller
lavere avkastningskrav, men et pålegg om å gi bort verdier i fondet.
Disse medlemmer viser til at Lovavdelingen
ikke har vurdert hvor stor andel av fondet som måtte gis bort før
grensen Grunnloven § 106 setter, ville vært nådd. Disse
medlemmer registrerer imidlertid at Lovavdelingen mener denne
grensen i den aktuelle lovsaken ikke er nådd.
Disse medlemmer viser til at Lovavdelingen
i sine skriftlige og muntlige uttalelser i saken legger stor vekt
på å dokumentere at krav om profittmaksimering og markedspris ved
omsetning og bortfeste av eiendom ikke er vernet av Grunnloven § 106. Dette
er disse medlemmer enig i og anser problemstillingen
som lite relevant. Forholdet i saken er hvorvidt en kan oppstille
et forsvarlighetskrav i forvaltningen av midlene i OVF, hvilket
også Lovavdelingen er enig i at en kan. Imidlertid er det uenighet mellom
ulike juridiske miljøer om hva som er forsvarlig forvaltning av
midlene i OVF.
Disse medlemmer viser også til at
Lovavdelingen i høringen gav uttrykk for at det var en politisk
vurdering å definere rammene Grunnloven § 106 setter når det gjelder
hvem som kan nyte godt av fondets midler. Disse
medlemmer deler ikke dette syn og mener de konstitusjonelle
skranker Grunnloven § 106 setter, ikke kan endres ved politisk vurdering
og simpelt flertall i Stortinget.
Disse medlemmer legger til grunn
at Lovavdelingen mener de ulike juridiske syn i saken er forsvarlige
skjønn.
Disse medlemmer viser også til at
Lovavdelingen under høringen gjorde et poeng av at Grunnloven § 19
(prerogativ om Kongens forvaltning av statens eiendommer og regalier)
og Grunnloven § 106 i det opprinnelige grunnlovsutkastet på Eidsvoll
i 1814 stod under en og samme bestemmelse. Lovavdelingen mente at
en ikke kunne tolke oppsplittingen som om det endret det opprinnelige
innholdet, altså at forvaltningen også av OVF skulle ligge under
Kongen. Disse medlemmer legger til grunn
at en på Eidsvoll i 1814 foretok en endring og splittet paragrafen
i to. Disse medlemmer mener det er grunn
til å tvile på analyser om motivet for oppsplittingen uten en mer
grundig gjennomgang enn den Lovavdelingen foretok under høringen.
Disse medlemmer viser til at advokat
Frode A. Innjord fra Advokatfirmaet Hjort mener forslaget i proposisjonen
klart strider mot Grunnloven § 106. Innjord mente at det grunnlovsstridige
ikke først og fremst ligger i tapets størrelse, men i den systematiske
tappingen av OVF til andre formål enn de som beskyttes av Grunnloven
§ 106, og som lovendringen og tomtefesteinstruksen innebærer. Imidlertid
mente Innjord at tapets størrelse gjorde det klart at en i dette tilfellet
ikke var i en tvilssituasjon, og at forslaget er klart i strid med
Grunnloven § 106. Disse medlemmer registrerer
at advokat Innjord ikke er i tvil om det juridiske utfallet av saken.
Disse medlemmer viser til at professor
dr. juris Eivind Smith ble hørt av komiteen rett i etterkant av
at Lovavdelingen og advokat Innjord var hørt av samme komité. Professor
Smith hadde vært til stede og hørt begge foregående innlegg. Professor Smith
uttrykte at Lovavdelingens uttalelser til saken i en viss utstrekning
bar preg av å karikere et standpunkt ingen hadde hevdet, for deretter
å angripe det.
Professor Smith viste videre til Lov om Opplysningsvesenets fond
§ 5 slik den står i dag: "Eigedommane og kapitalen til fondet kan
ikkje gjevast bort eller brukast opp." Bestemmelsen er et forbud
mot å gi bort eller bruke opp fondets midler. Med forslaget til ny
lov viste Smith til at dette forbudet åpenbart fortsatt skulle gjelde,
men ikke i de tilfeller gavemottaker fester boligtomt av OVF. Professor
Smith mente at lovforslaget var klart i strid med Grunnloven § 106. Professor
Smith mente at det ikke fornuftigvis kan hevdes at en gave på en
milliard er innenfor Grunnloven § 106 sin ramme.
Professor Smith ga til komiteen uttrykk for at det vil være merkelig
hvis Stortinget gjennom uformelle uttalelser skal kunne fastlegge
rekkevidden av en grunnlovsbestemmelse uten å gå riktig vei via
formell grunnlovsendring.
Disse medlemmer viser videre til
at professor Smith var særdeles klar på at en i denne saken ikke
befinner seg i noen tvilssituasjon, og at han mener det er opplagt
at lovforslaget er i strid med Grunnloven § 106.
Disse medlemmer viser til de beregninger og
konsekvenser av lovforslaget som ble presentert av OVF under høringen. Disse medlemmer registrerer at gaveelementet
overfor den enkelte boligtomtefester er svært høyt, i enkelte tilfeller
nærmere 90 pst.
Disse medlemmer viser til at Kirkens
Arbeidsgiverorganisasjon, Presteforeningen og Kirkerådet er enige
om at lovforslaget er i strid med Grunnloven. Det fremkom under
høringen at det er aktuelt å ta ut søksmål mot staten dersom lovforslaget
vedtas. Disse medlemmer har forståelse
for den frustrasjon som kommer til uttrykk i en slik situasjon, og
erkjenner at rettslig prøving kan bli nødvendig dersom lovforslaget
vedtas.
Disse medlemmer viser til at Tomtefesteforbundet
ikke hadde prinsipielle motforestillinger mot at tomtefestere som
fester boligtomt av OVF, skal få langt bedre innløsningsbetingelser
enn de som fester av andre grunneiere. Tomtefesteforbundet berørte
for øvrig ikke lovforslagets forhold til Grunnloven § 106. Disse medlemmer merker seg imidlertid
at Tomtefesteforbundet bekreftet, gjennom bruk av eksempler, at
OVF har tilstrebet forsvarlig forvaltning av fondets verdier gjennom
å søke i retning av markedspris som grunnlag for festeavgift og ved
innløsning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til den juridiske
betenkningen foretatt av Advokatfirmaet Hjort, datert 27. oktober
2005 (vedlegg 8), hvor det konkluderes på side 8 med følgende:
"Oppsummert innebærer det som her er fremholdt at Opplysningsvesenets
fond er en formuesmasse som etter Grunnloven skal holdes atskilt
fra statens midler, og som skal bevares, forvaltes og anvendes til
beste for de formål som fremgår av Grunnloven § 106. Verken Kongen
eller Stortinget kan pålegge fondet å anvende midlene til å fremme
andre formål på bekostning av de interesser som etter Grunnloven
skal tilgodeses."
Disse medlemmer viser videre til
professor dr. juris Eivind Smiths klare konklusjon om at lovforslaget
er i strid med Grunnloven § 106, og at en i dette tilfellet ikke
befinner seg i en tvilssituasjon. Disse medlemmer viser
videre til at professor Smith på flere punkter imøtegikk Lovavdelingens
vurderinger og konklusjon.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti legger til grunn at lovforslaget,
slik det fremstår, er i strid med Grunnloven § 106, og at Stortinget
derfor ikke har kompetanse til å fatte vedtak med det innhold lovforslaget
har uten å gå veien om grunnlovsendring.
Komiteens medlem fra Venstre viser til
sine merknader under pkt. 2.12.
Komiteen viser til at
spørsmålet om salg av eiendommer eid av OVF har vært til debatt
i Stortinget ved flere anledninger.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til proposisjonen si drøfting av spørsmålet om forsvarleg
forvaltning av fondet, og den gjennomgangen av ei rekkje rettskjelder
som blir gjort i den samanhengen. Fleirtalet deler
departementet og Lovavdelinga si oppfatning av at Grunnlova § 106
ikkje stiller opp nokre absolutte skrankar for kva omsyn ein kan
ta med i vurderinga av korleis ein forvaltar midlane i Opplysningsvesenets
fond. Fleirtalet legg til grunn at kravet
til forsvarleg forvaltning av fondet er oppfylt så lenge det blir
tatt rimeleg omsyn til dei opprekna føremåla i Grunnlova § 106 og
øvrige føremål.
Fleirtalet deler Lovavdelinga sitt
syn som blir oppsummert slik:
"Etter Lovavdelingens oppfatning er det på det rene at
spørsmålet om en skal selge eller ikke, og spørsmålet om hvordan
en for øvrig skal disponere eller ikke disponere rettslig over eiendommene,
ikke har vært avgjort utelukkende ut fra spørsmålet om hvordan en
best kan ivareta de formål som er regnet opp i Grunnloven § 106
første punktum ("Geistlighedens Bedste" og "Oplysningens Fremme").
Også andre hensyn har vært tatt i betraktning. Det gjelder selv om
varetakelsen av slike hensyn har skjedd på bekostning av de formålene
som er regnet opp i Grunnloven § 106 første punktum."
Fleirtalet viser særskilt til at
når det gjeld forvaltninga av festetomter, har det vore praksis
å vareta festarinteressene i rimeleg grad, slik det mellom anna går
fram av St.meld. nr. 64 (1984–1985) s. 13 andre spalte, der det
heiter:
"Festeavgiftene fastsettes i utgangspunktet i overensstemmelse
med det alminnelige prisnivå for fast eiendom på vedkommende sted,
men det er vist en viss varsomhet ved avgiftsberegningen. På steder hvor
fondet er den dominerende eller den største grunneier, er festeavgiftene
holdt på et rimelig nivå."
Fleirtalet meiner på denne bakgrunnen
at det ikkje er nytt at ein i forvaltninga av eigedommane til fondet,
har lagt vekt på mange omsyn. I tillegg til kyrkjelege omsyn er
det òg lagt vekt på breiare samfunnsmessige omsyn. Fleirtalet meiner
tomtefesteinstruksen er ei vidareføring av ein slik praksis.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det med
henblikk på bestemmelsen i Grunnloven § 106 har vært en gjennomgående
holdning at slikt salg skal skje til markedspris, slik at fondet
ikke tappes for midler.
I St.meld. nr. 64 (1984–1985), side 40, skriver departementet
i forbindelse med en utredning om salg av eiendommer eiet av OVF:
"Salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer må skje
til markedspris."
Disse medlemmer viser videre til
samme stortingsmelding side 42, hvor det siteres fra punkt 4 i retningslinjer
for salg av festetomter som tilhører staten, og som også gjaldt
for Opplysningsvesenets fond på angjeldende tidspunkt:
"Salg skal skje til markedspris, jf. Forskrifter (normalinstruks)
for utrangering, kassasjon og avhending av materiell og fast eiendom
som tilhører staten, gitt ved kongelig resolusjon av 17. mars 1978. På
bakgrunn av prinsippet i Tomtefestelovens § 11, 3. ledd skal salgsprisen
likevel ikke settes høyere enn hva som ville vært tilfellet ved
ekspropriasjon."
Disse medlemmer viser til meldingens
fortolkning av ovenstående bestemmelse gjengitt samme sted:
"Det har vært en forutsetning fra Forbruker- og administrasjonsdepartementets
side at salgsprisen blir satt tilsvarende det som kunne forventes
ved et rettslig skjønn."
Disse medlemmer viser også til samme melding,
side 45, punkt 4.5 Prisen ved salg, hvor følgende fremkommer:
"For alle salg vil det være en forutsetning at det oppnås
et vederlag som svarer til de realverdier fondet gir fra seg. Markedspris
må derfor legges til grunn i alle tilfeller hvor det ikke gjelder
jordbrukseiendommer."
Videre vil disse medlemmer vise til
s. 46 annen spalte, hvor det fremgår at Justisdepartementets lovavdeling
i sin høringsuttalelse til St.meld. nr. 64 (1984–1985) skrev følgende
om forvaltningen av fondet i relasjon til Grunnloven § 106 første
setning:
"Det ligger også nær å forstå bestemmelsen slik at det
forutsetter en økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets verdier.
Det må sørges for en forsvarlig sikring av kapitalen og en rimelig
avkastning av verdiene."
Disse medlemmer deler Justisdepartementets
lovavdelings syn på dette punkt. Disse medlemmer mener
det foreligger motstrid mellom Justisdepartementets lovavdelings
høringsuttalelse til St.meld. nr. 64 (1984–1985) og den samme avdelingens
vurdering av tematikken under forberedelsene til St.meld. nr. 60
(2007–2008).
Disse medlemmer viser til at det
i St.meld. nr. 64 (1984–1985) ble varslet om at grunnkapitalen i
fondet skulle inflasjonssikres, i tråd med den forståelsen Justisdepartementets
lovavdeling hadde på dette tidspunktet. I Innst. S. nr. 222 (1984–1985)
står følgende i sammendraget, s. 2, andre spalte:
"Inflasjonssikring av salgssummene er i denne sammenhengen
av avgjørende betydning."
Disse medlemmer viser til at det
i fortsettelsen står:
"Salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer må skje
til markedspris."
Disse medlemmer viser til samme innstilling
s. 4, første spalte, hvor det fremgår:
"Komiteen vil som departementet fremheve at denne salgspolitikk
må være avhengig av at en rekke betingelser blir oppfylt. Dette
gjelder blant annet kravet om at eiendommene selges til markedspris.
Ved prisfastsettingen må det tas rimelig hensyn til at Fondets økonomi
sikres."
Disse medlemmer legger til grunn
at det ikke er skjedd vesentlige endringer i rettstilstanden i forhold
til Grunnloven siden ovenstående ble lagt til grunn, og mener ovenstående
gir klart uttrykk for hvordan praksis har vært og derigjennom hvilke skranker
en har ment ligger til grunn for disponeringen og prissettingen
ved salg av eiendom, herunder innløsning av festetomter, tilhørende
OVF.
Disse medlemmer legger til grunn
at fondets verdier skal forvaltes fornuftig, uten at det settes krav
til profittmaksimering. Disse medlemmer peker
likevel på at en med fornuftig forvaltning også må anta at en ikke
skal åpne for å redusere fondets verdi gjennom å gi gaver til enkeltpersoner
som på ulik måte har tilknytning til fondet, for eksempel ved at
de er tomtefestere.
Disse medlemmer viser i den sammenheng til
St.meld. nr. 25 (1969–1970) hvor det bl.a. fremkommer følgende:
"De nåværende prestegarders jordveger, skoger og bygninger
representerer likevel ennå til sammen ikke ubetydelige verdier som
det er av betydning blir forvaltet på en måte som ut fra en helhetsvurdering av
alle omsyn som gjør seg gjeldende, må anses som mest formålstjenlig."
Disse medlemmer viser til at Justisdepartementets
lovavdeling bruker sitatet som en begrunnelse for hvorfor det kan
tillates å gi tilfeldige private festere en gave fra fondet. Disse medlemmer mener imidlertid at uttrykket
"formålstjenlig" må tolkes i lys av fondets formål. Det vil fremstå
som åpenbart til tross for at Regjeringen i samme stortingsmelding
viser til de "samfunnsmessige formål" som skal ivaretas.
Disse medlemmer mener videre at dette
må sees i lys av den pågående debatt i dette tidsrommet som omhandler
salg av prestegårder i enkelte tilfeller. Den tradisjonelle oppfatningen
var at en skulle være tilbakeholden med slikt salg. I Innst. S.
nr. 112 (1970–1971) heter det bl.a.:
"Komiteen vil påpeke at man etter gjeldende lov, bestemmelse
og praksis har anledning til å etterkomme ønsker om salg av prestegårdsgrunn
i de tilfelle hvor en samlet samfunnsmessig vurdering ikke har hindret
dette."
Disse medlemmer viser videre til
dom i Høyesterett, Rt. 1911 s. 106, hvor Høyesterett legger til
grunn at formålet ved Grunnloven § 106 var å sette en stopper for
at staten skulle fortsette å utøve sin disposisjon over det kirkelige
godset til å ivareta rent verdslige statsformål. Disse
medlemmer er enig med Justisdepartementets lovavdeling i at
dette ikke medfører krav til profittmaksimering. Disse
medlemmer mener imidlertid at dommen legger til grunn en forståelse
av hva fondets midler kan benyttes til, og at en vesentlig formuesreduksjon
til fordel for formål som åpenbart ligger utenfor de rammer Grunnloven
§ 106 stiller opp, vil være i strid med hele formålet med Grunnloven
§ 106.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen hevder
det har vært vanlig å ta visse hensyn til tomtefesterens situasjon
ved fastsettelse av festeavgifter for de som fester tomt av fondet.
Regjeringen viser i den sammenheng til St.meld. nr. 64 (1984–1985),
s. 13 andre spalte:
"Festeavgiftene fastsettes i utgangspunktet i overensstemmelse
med det alminnelige prisnivå for fast eiendom på vedkommende sted,
men det er vist en viss varsomhet ved avgiftsberegningen. På steder hvor
fondet er den dominerende eller den største grunneier, er festeavgiftene
holdt på et rimelig nivå."
Disse medlemmer vil presisere at
omtalen i St.meld. nr. 64 (1984–1985) kun gjelder ved fastsettelse
av festeavgift. Det går videre klart frem at hovedregelen ved slik
fastsetting er markedspris, men det gjøres unntak i de tilfeller
hvor fondet er så dominerende at markedet har vanskelig for å fungere.
Disse medlemmer viser til at det
i samme stortingsmelding fremkommer følgende:
"For at festeavgiftene skal kunne reguleres i takt med
endringene i det alminnelige prisnivå, er det inntatt bestemmelser
om at begge parter med visse mellomrom skal kunne kreve avgiften
regulert opp eller ned (…). Regulering av festeavgiftene kan enten
skje ved avtale mellom departementet og festerne, eller hvis avtale
ikke kommer i stand, ved skjønn etter festekontraktens bestemmelser.
Avgiftsreguleringen skal skje slik at den nye avgift blir fastsatt
i overensstemmelse med det alminnelige prisnivå for grunnarealer
på vedkommende sted på den tid reguleringen blir foretatt og innenfor
rammen av hva de midlertidige forskrifter for regulering av festeavgifter
tillater."
Disse medlemmer viser til at Justisdepartementets
lovavdeling i sin vurdering av saken har lagt for stor vekt på unntaket
fra prisfastsettelse for festeavgiften. Ovenstående bekrefter med
all tydelighet at markedspris også er utgangspunktet ved fastsettelse av
festeavgift.
Disse medlemmer er derfor ikke enig
med Justisdepartementets lovavdeling i at dette kan benyttes som
argument for varig fastsettelse av lavere festeavgift til alle som
fester boligtomt av fondet, gjennom tomtefesteinstruksen.
Disse medlemmer legger til grunn
at det er en forutsetning for enhver disposisjon fra fondets side
at det foreligger en rasjonell og samfunnsmessig vurdering ved salg,
kjøp og disponering over fondets midler. Disse
medlemmer er enig med Justisdepartementets lovavdeling i at
det ikke kan stilles som krav at fondets virksomhet skal ha profittmaksimering
som utgangspunkt. Disse medlemmer vil presisere
at det kan stilles opp krav til forsvarlig forvaltning av fondets
eiendommer og kapital, hvilket i de fleste tilfeller som omhandler
salg av eiendom, vil medføre salg av eiendom til markedspris.
Disse medlemmer er kjent med at det
foreligger grunnlovsvurdering av tilfeller som kan ligne på dem
som omfattes av dette lovforslaget. I 1814 var det fortsatt slik
at embetsgårder til sivile og militære embetsmenn kunne utlegges
fra eiendommer som var eiet av Opplysningsvesenets fond. Dette ble
ansett for å være i strid med Grunnloven § 106, jf. Fliflet, Arne,
Grunnloven Kommentarutgave 2005, s. 451.
Disse medlemmer ser enkelte likhetstrekk mellom
lovforslaget til Regjeringen og den tidligere praksis med utlegging
av eiendommer til embetsmenn, ved at Regjeringens forslag skal tilgodese
en nærmere bestemt og relativt liten andel av befolkningen ved å
legge ut eiendommer eiet av OVF til salg for en langt lavere pris
enn markedspris.
Komiteen viser til Innst.
S. nr. 254 (2007–2008) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om, med
hjemmel i Grunnloven § 83, å be om Høyesteretts betenkning om hvorvidt
tomtefesteinstruksen fastsatt ved kgl.res. 14. september 2007 og
forslag til endring i § 5 i lov av 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets
fond, jf. Ot.prp. nr. 60 (2007–2008), er i samsvar med Grunnloven
§ 106 første punktum.
Komiteen vil særlig vise til kontroll-
og konstitusjonskomiteens enstemmige merknad:
"Komiteen vil understreke at forholdet mellom den
nye tomtefesteinstruksen og Grunnloven § 106 er et juridisk meget
omstridt spørsmål. Grunnloven § 106 første punktum regulerer forvaltningen
av Opplysningsvesenets fond, og lyder:
"Saavel
Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden beneficerede Gods
skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme."
Endringen
som foreslås i lov om Opplysningsvesenets fond § 5 innebærer at
store summer skal overføres fra fondet til privatpersoner som fester
tomt av fondet. Det juridiske spørsmålet er om en slik overføring
av verdier er i tråd med den forvaltning som Grunnloven § 106 foreskriver."
Komiteen merker seg at det er tverrpolitisk enighet
om at spørsmålet er omstridt. Komiteen viser
videre til at Justisdepartementets lovavdeling mener Stortinget
særlig må gis grunnlag for å ta stilling til forholdet mellom lovforslaget
og Grunnloven § 106 i sitt brev datert 21. september 2007:
"Debatten både før og etter vår uttalelse 12. januar 2006
viser at det har vært og er delte meninger om hvilket vern Grunnloven
§ 106 gir mot at det ved forvaltningen av formuen til Opplysningsvesenets
fond også tas andre hensyn enn de hensyn som er gitt en særlig beskyttelse
i bestemmelsen. Stortinget bør i forbindelse med endringen i 5 i
lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond gis et best mulig
grunnlag for å ta konkret stilling til tolkningen av Grunnloven
§ 106 i forhold til den foreliggende problemstillingen."
Komiteen viser til at det på ovenstående
bakgrunn er nødvendig å vurdere de juridiske sidene ved lovforslaget
særlig, for å sikre at de vedtak som fattes ikke er i strid med
Grunnloven.
Komiteen viser til at hovedbegrunnelsen
for at Stortingets flertall ikke vedtok å be om Høyesteretts betenkning
over spørsmålet, var at en slik henstilling ville innebære en sammenblanding
av statsmaktene. Grunnloven § 83 er dessuten brukt svært sjelden. Stortinget
tok ikke stilling til lovforslaget og forholdet til Grunnloven.
Komiteen viser til at
departementet i samsvar med kirkeloven § 24 har lagt saken fram
for Kirkemøtet 2007.
Kirkemøtet 2007 uttalte bl.a.:
"Kirkemøtet vil som tidligere legge til grunn at fondets
verdier skal forvaltes og disponeres i samsvar med Grl § 106 og
nyttes til kirkelige formål. Inntil en eventuell endring av relasjon
mellom stat og kirke foreligger må en forholde seg til at det ikke
er avgjort om fondet er statlig eller kirkelig eiendom. Kirkemøtet
vil fremdeles hevde at fondet ikke er å anse som
"ordinær
statseiendom og at dersom eierforholdet skal beskrives nærmere,
så vil det naturlige være å presisere at "fondet tilhører Den norske
kirke"."
Uttalelsen kommer bl.a. på bakgrunn av en juridisk betenkning
fra professor dr. juris Eivind Smith ved Universitetet i Oslo i
forbindelse med Regjeringens forslag om å gi festere av kirkelige
eiendommer særlig innløsningsrett til fastsatt pris.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil imidlertid bemerke
at forslaget som ble forelagt Kirkemøtet, hadde en annen ordlyd
enn den Regjeringen har lagt frem for Odelstinget. Den foreslåtte
lovendringen er således ikke fremlagt for Kirkemøtet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at styret for OVF
har et særskilt ansvar dersom styret mener at vedtak i Stortinget
strider mot den grunnlovsbeskyttelse fondet har. Dersom fondets
styre mener fondet blir pålagt oppdrag som er i strid med Grunnloven,
utelukker ikke disse medlemmer at fondet
har søksmålskompetanse, eventuelt har rett til å bidra i forbindelse
med et eventuelt søksmål mot staten etter stevning fra andre. Disse medlemmer mener staten i så tilfelle
bør kunne være tilbakeholden med å gripe direkte inn for å hindre
en slik prosess gjennom bruk av instruksjonsmyndighet.
Disse medlemmer vil særlig påpeke
statsrådens konstitusjonelle ansvar. Et pålegg om å disponere over
OVFs midler i strid med Grunnloven kan utløse ansvar etter ansvarlighetsloven
§ 11. Statsråden blir ikke fri for ansvar ved at Stortinget fatter vedtak
i en sak det ikke har kompetanse til å fatte vedtak i eller ved
å hevde å ha handlet på basis av vedtak i storting eller regjering.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til Lovavdelinga sitt brev av 12. januar 2006. Der går det
fram at Lovavdelinga meiner at § 5 i lova om Opplysningsvesenets
fond set strengare rammer for bruken av midlane i fondet enn det
som følgjer av Grunnlova § 106, og at lova må endrast for at tomtefesteinstruksen
skal kunne gjelde for fondet. Fleirtalet deler denne
oppfatninga. Departementet har i samsvar med dette foreslått eit
nytt andre ledd i § 5 som seier at Kongen i instruks, utan hinder
av § 5 første ledd, kan fastsetje særskilde føresegner om innløysing
og festeavgift for festetomter under fondet som er bestemte til
bustadhus. Fleirtalet støttar dette
forslaget.
Fleirtalet viser til at departementet
understrekar at det er ein føresetnad at økonomien til Den norske
kyrkja ikkje skal svekkjast som følgje av instruksen, og at spørsmålet
om økonomisk kompensasjon vil bli vurdert i tida framover. Vidare
skal den administrative kapasiteten knytt til ein venta auke i talet
på innløysingar, vurderast. Fleirtalet er
samd i desse presiseringane.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre fremmer følgende forslag:
"Ot.prp. nr. 60 (2007–2008) Om lov om endring i lov 7. juni 1996
nr. 33 om Opplysningsvesenets fond, avvises."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti legger til grunn at lovforslaget,
slik det fremstår, er i strid med Grunnloven § 106, og at Stortinget
derfor ikke har kompetanse til å fatte vedtak med det innhold lovforslaget
har.
Komiteens medlem fra Venstre viser til
behandlingen av St.meld. nr. 17 (2007–2008) om staten og Den norske
kirke, jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008). I nevnte innstilling er
Venstre klar på "at verdiene som ligger i OVF ikke må forvaltes
på en slik måte at gjeldende tomtefestelov settes til side og at
fondets verdier sterkt reduseres". Dette medlem legger
fortsatt et slikt syn til grunn. Dette medlem mener
at det av politiske grunner kan være mye som kan tale for at OVFs
formue skal tilkomme kirken ved et fremtidig skille mellom stat
og kirke, slik som Venstre primært ønsker. Også av en slik grunn
er lovforslaget som nå er fremmet, svært uheldig. Dette
medlem mener videre at det fortsatt er betydelig tvil om hvorvidt
den foreslåtte lovendringen kan være i samsvar med Grunnloven § 106. Dette medlem vil på denne bakgrunn avvise
lovforslaget.