Til Odelstinget
Departementet foreslår i proposisjonen en tilleggspassus vedrørende
festetomter i lov om Opplysningsvesenets fond § 5. Bakgrunnen er
at det er behov for lovhjemling før man kan iverksette en tidligere
vedtatt instruks om innløsning av festetomter der festeren har bolighus.
Den aktuelle instruksen regulerer bare festeavgiften for boligtomter
som er eid av staten eller et statlig styrt fond. Opplysningsvesenets
fond (OVF) er spesielt nevnt.
Instruksen ble fastsatt ved kgl.res. 14. september 2007 og var
ment å gjelde fra 1. juli 2008, etter lovendring. Den er senere
endret ved kgl.res. 13. juni 2008 der det presiseres at den også
gjelder i framfesteforhold og iverksettes, for OVFs vedkommende,
så snart forslaget til lovendring trer i kraft. Kultur- og kirkedepartementet
har ansvar for loven, mens ansvaret for instruksen ligger i Fornyings-
og administrasjonsdepartementet.
Departementet viser til at det i lov om Opplysningsvesenets fond
§ 5 første ledd heter at "Eigedommane og kapitalen til fondet kan
ikkje gjevast bort eller brukast opp." Departementets forslag til
et nytt andre ledd innebærer en modifikasjon av denne hovedregelen
og lyder slik:
"For festetomter under fondet som er bestemte til bustadhus,
kan Kongen, utan hinder av første ledd, i instruks fastsetje særskilde
føresegner om innløysing og festeavgift."
Departementet redegjør i proposisjonen for hovedpunktene i tomtefesteloven
fra 1996 og Høyesteretts avgjørelse 21. september 2007 om innløsningssum
etter tomtefesteloven (Sørheimsaken).
Departementet omtaler videre hovedpunktene i instruksen om tomtefeste
og drøftelser av forholdet mellom instruksen og Grunnloven § 106.
Lovavdelingen i Justis- og politidepartementet har vurdert instruksen
i forhold til lov om Opplysningsvesenets fond og Grunnloven (brev
12. januar 2006).
For OVF angår instruksen de ca. 7 000 kontraktene under fondet
som gjelder feste av tomt for bolig, dvs. 80 pst. av de ca. 9 000
festekontraktene under fondet. Flertallet av disse har en klausul
om at festeavgiften skal speile markedsverdien.
Når festeavgiften blir regulert i samsvar med instruksen, regner
OVF med en nedgang i festeavgifter på 10–15 mill. kroner i året
over en periode på 20–25 år og i tillegg reduserte inntekter (rundt
10 mill. kroner årlig). Dersom alle festerne og framfesterne innløser
tomtene etter bestemmelsene i instruksen, beregner fondet at verdien
av innløsningen vil være 1–1,25 mrd. kroner lavere enn om tomtene
ble innløst etter dagens tomtefestelov og i samsvar med avgjørelsen
i Høyesterett.
Departementet mener spørsmål om kompensasjon ikke kan vurderes
før de faktiske konsekvensene av instruksen er kjent. Behovet for
utvidet administrativ kapasitet i fondet vil også bli vurdert når
omfanget er nærmere klarlagt.
Departementet understreker i proposisjonen at det er en forutsetning
at økonomien til Den norske kirke ikke skal svekkes som følge av
instruksen. OVF skal etter sitt lovgrunnlag komme Den norske kirke
til gode.
Departementets forslag har vært lagt fram til høring for Kirkemøtet
2007, som mener at et eventuelt lovforslag ikke kan fremmes før
det er foretatt en ny vurdering av forholdet til grunnloven, og
før en har sikret fondet full kompensasjon. Uttalelsen fra Kirkemøtet
er trykt som vedlegg til proposisjonen. Presteforeningen har avgitt
en uttalelse der den fraråder å endre loven og mener tomtefesteinstruksen
er grunnlovsstridig.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Freddy de Ruiter, Gorm Kjernli, Gerd Janne Kristoffersen, Anna Ljunggren
og Torfinn Opheim, fra Fremskrittspartiet, Anders Anundsen, Jon
Jæger Gåsvatn og Åse M. Schmidt, fra Høyre, Gunnar Gundersen og
lederen Ine Marie Eriksen Søreide, fra Sosialistisk Venstreparti,
Åsa Elvik og Lena Jensen, fra Kristelig Folkeparti, Dagrun Eriksen,
fra Senterpartiet, Inger S. Enger, og fra Venstre, Odd Einar Dørum,
viser til proposisjonen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at proposisjonen
var varslet til Stortinget høsten 2007, men at den ble vesentlig
forsinket. Proposisjonen ble fremlagt i midlertidig utgave for Stortinget
15. mai 2008.
Disse medlemmer viser til oppslag
i media hvor justisminister Knut Storberget anklager opposisjonen
for at saken ikke kan behandles i Stortinget før sommeren 2008. Disse medlemmer mener det er uheldig
at medlemmer av Regjeringen forsøker å skape inntrykk av at stortingsbehandlingen
tar mer tid enn nødvendig, og vil presisere at det er seks måneders
forsinkelse i Regjeringens behandling av saken som er årsaken til
at den ikke kunne behandles raskere dersom en legger til grunn at
Stortinget bør ha en forsvarlig behandling av alle saker, særlig
saker hvor det er tvil om Stortingets kompetansegrunnlag.
Komiteen viser til at
Opplysningsvesenets fond (OVF) har en historisk bakgrunn som man
ikke kan se bort fra i behandlingen av Regjeringens forslag. Siden
saken er komplisert, er det viktig at den sees i en helhetlig sammenheng.
Komiteen viser til at OVF ble opprettet
ved lov i 1821. OVF er et selvstendig rettssubjekt som eier de eiendommer
og den finanskapital det består av. Fondet er en stor grunneier
og eier bl.a. mange prestegårder, presteboliger, festetomter og
store skogarealer. OVF skal tilgodese kirkelige formål i samsvar
med Grunnloven § 106 og lov 7. juni 1996 nr. 33 Opplysningsvesenets
fond.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at OVF har sitt grunnlag i eiendommer som fra gammelt
av hørte til det enkelte presteembete som underhold for presten.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at opprinnelsen
til OVF og fondets verdier finnes i middelalderen. Den katolske
kirke hadde eiendomsretten til store jordeiendommer. Disse var enten
kjøpt inn, gitt som gave eller testamentert til Den katolske kirke.
Komiteen viser til at
OVF i dag forvalter opprinnelig kirkelige eiendommer, samt de salgsinntekter
disse har generert siden fondets opprinnelse og vedtakelsen av Grunnloven
§ 106. Det betyr at fondet i dag har en betydelig finanskapital,
i tillegg til eiendomsporteføljen.
Totalverdien av OVF er anslått til om lag 6,6 mrd. kroner.
Utgangspunktet er at fondet selv må finansiere vedlikehold og
drift av egne realverdier. Dette omfatter bl.a. ca. 440 presteboliger
med boplikt. Eiendommene representerer også viktige kulturverdier.
Fondet er i tillegg pålagt finansieringsansvar for enkelte eldre
kirkebygg. Fondet gir også tilskudd til Den norske kirke.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre ser at fondet har mange
likhetstrekk med en stiftelse i dette at verdier skal bevares og
avkastningen tilgodese spesielt definerte formål.
Komiteen viser til at
eierskapet til Opplysningsvesenets fond (OVF) har vært omstridt,
særlig i forbindelse med debatten rundt det fremtidige forholdet
mellom stat og kirke. Justisdepartementets lovavdeling har i den
siste tiden konkludert med at OVF tilhører staten.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser
til sin merknad i Budsjett-innst. S. nr. 12 (2007–2008), der det
heiter:
"Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til interpellasjonsdebatten
i Stortinget 22. november 2007, der spørsmålet om prinsipper for forvaltningen
av Opplysningsvesenets fond ble debattert samt svar til Stortinget
i forbindelse med budsjettspørsmål fra kirke-, utdannings- og forskningskomiteen
26. oktober 2007.
Eierskapet til fondet under dagens
kirkeordning er avklart. Regjeringen Bondevik II la i St.meld. nr. 41
(2004-2005) Om økonomien i Den norske kirke saken fram for Stortinget.
Det ble der lagt til grunn Lovavdelingens uttalelse hvor det heter:
"På
bakgrunn av drøftelsen overfor er Lovavdelingens konklusjon at kirken
ikke er et eget rettssubjekt, men en del av staten. At Opplysningsvesenets fond
er eiet av kirken som sådan, må derfor utelukkes. (...) Etter en
gjennomgang av aktuelle rettskilder og den historiske bakgrunnen
for Opplysningsvesenets fond er Lovavdelingen kommet til at det
må anses som sikkert at staten er eier av fondet."
Flertallet
forutsetter at det framtidige eierskapet ved et eventuelt skille
mellom staten og Den norske kirke vil bli avklart politisk. Andre
spørsmål om forvaltningen av fondet vil flertallet komme tilbake
i forbindelse med behandlingen av den varslede proposisjonen om
endring i loven om fondet."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at Lovavdelingens
seneste konklusjon om at OVF tilhører staten samsvarer dårlig med
Stortingets holdning til det underliggende eierskapet i tidligere
saker.
I St.meld. nr. 64 (1984–1985) fremholdt departementet bl.a. følgende:
"Departementet tviler på om det ved juridiske utredninger
lar seg gjøre å løse de rettslige spørsmål vedrørende eiendomsretten
til prestebordsgodset (…) Så lenge de nåværende relasjoner mellom
stat og kirke består er spørsmålet om eiendomsretten til Opplysningsvesenets
fond og de gjenværende eiendommer av mindre praktisk betydning idet
både kjøpesum og avkastning er bundet til bruk i samsvar med bestemmelsene
i grl. § 106."
Disse medlemmer viser også til Innst.
S. nr. 222 (1984–1985) side 4:
"Komiteen finner det således ikke absolutt nødvendig nå
å ta stilling til hvem som er eier av Opplysningsvesenets fond."
Stortinget har ved flere anledninger latt være å ta opp forholdet
til eierskapet gjennom å henvise til at de ulike lovendringer ikke
vil kreve slik avklaring.
Justisdepartementets lovavdeling konkluderte i en omfattende
utredning fra november 2000 med at det måtte anses som sikkert at
OVF er i statens eie. Til tross for konklusjonen til Justisdepartementets lovavdeling
er spørsmålet om eierskapet til OVF fortsatt omstridt, både politisk
og juridisk.
Disse medlemmer viser til at eierskapet
til OVF må sees i lys av dagens kirkeordning. Forholdet mellom stat
og kirke er ikke nødvendigvis et forhold hvor kirken er direkte
underlagt staten. Kirkeordningen og Grunnloven er utformet slik
at det øverste kirkelige organ er kirkelig statsråd. Dette er et
selvstendig kirkelig organ, og kun de statsråder som er medlemmer
av Den norske kirke deltar i behandlingen av kirkesaker. På den
måten kan det med god grunn hevdes at staten ikke står i et overordnet
eierforhold til kirken, men at den forvalter kirkens gods på kirkens vegne.
Et slikt syn samsvarer i stor grad med Høyesteretts syn i Rt. 1911,
s. 106. (Se vedlagt betenkning fra Advokatfirmaet Hjort, datert
25. januar 2006, s. 3.)
Disse medlemmer er videre kjent med
at det kan argumenteres for at OVF fremstår som en selvstendig og
selveiende stiftelse. Disse medlemmer vil
understreke at eierskapet til OVF fortsatt fremstår som uavklart.
Komiteen viser til politisk
avtale 10. april 2008 om det fremtidige forholdet mellom kirke og stat,
jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008). Avtalen innebærer at forholdet
mellom stat og kirke vil bli endret og at det vil bli enstemmige
vedtak om å løse båndene mellom stat og kirke.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener dette kan aktualisere debatten
om eierskapet til Opplysningsvesenets fond, selv om OVF ikke er
en del av den politiske enigheten om fremtidens kirkeordning.
Komiteen viser til at
det, uavhengig av eierskapet til fondet, stilles opp rammer for
bruk av fondet i den aktuelle grunnlovsbestemmelsen. Dette vil bli
nærmere kommentert nedenfor.
Komiteen viser til St.meld. nr. 41
(2004–2005), der departementet skriver:
"Statskirkeordningen er nå under utredning av Stat-kirke-utvalget.
Utvalget vil naturlig også komme inn på spørsmålet om eiendoms-
eller disposisjonsretten over Opplysningsvesenets fond ved et eventuelt
skille mellom staten og kirken. Dermed ser Regjeringen det som mest
naturlig å utsette å ta stilling til spørsmålet til utvalgsinnstillingen
skal behandles. Regjeringen mener videre at spørsmålet om eiendoms-
eller disposisjonsretten over Opplysningsvesenets fond ved et eventuelt
skille mellom staten og Den norske kirke ikke kan avgjøres gjennom
rettslige vurderinger alene, men gjennom politiske vedtak."
I Innst. S. nr. 108 (2005–2006) slutter en samlet komité, inkludert
regjeringspartiene, seg til dette:
"Komiteen viser til Justisdepartementets konklusjon i
forhold til eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond. Komiteen
er enig med Gjønnes-utvalget i at uansett hvordan eierforholdene
til fondet vurderes, vil dette være et politisk spørsmål som Stortinget
står rettslig fritt til å ta stilling til i forbindelse med behandlingen
av utvalgets innstilling."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at disse partier tidligere
har avklart sin holdning til eierskapsspørsmålet, og mener det er gode
juridiske og politiske holdepunkter for at det underliggende eierskapet
til fondet skal ligge hos kirken.
Disse medlemmer vil advare mot en
politisk strategi som vil tappe Opplysningsvesenets fond for mellom
1 og 1,25 mrd. kroner, samtidig som en vedtar større kirkereformer
som løser opp båndene mellom kirke og stat.
Komiteens medlem fra Venstre viser til
sin merknad under punkt 2.12.
Komiteen viser til at
bakgrunnen for proposisjonen er følgende formulering i dokumentet
Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet 2005–2009 (Soria Moria-erklæringen):
"Regjeringen vil instruere statlig styrte fond og statlige
eiendommer til å innrømme innløsningsrett annet hvert år til 30
ganger konsumprisregulert opprinnelig leie. De som ikke ønsker innløsning
tilbys videre leie regulert med konsumprisindeks."
Komiteen legger til grunn at Regjeringen
med lovendringsforslaget vil oppfylle regjeringsplattformens mål
og at Regjeringen mener at OVF er et statlig styrt fond. Bestemmelse
om forvaltning av fondet er gitt i ovfl § 4, hvor det fremgår at
fondet skal forvaltes av Kongen. I henhold til kgl.res. av 15. desember
2000 har Kongen instruksjonsrett på alle områder.
Komiteen viser til at dette ikke
påvirker de juridiske skranker Grunnloven § 106 setter for forvaltningen
av fondet.
Komiteen viser til kgl.res.
av 14. september 2007, sist endret ved kgl.res. av 13. juni 2008,
også omtalt som tomtefesteinstruksen. Denne er ment å gi tomtefestere
som fester boligtomt av staten eller statlig styrte fond, særlig
gunstige vilkår for innløsning og festeavgift.
Prisen på innløsning etter tomtefesteinstruksen skal være 30
ganger den opprinnelige festeavgiften etter at denne er regulert
etter konsumprisindeksen. Hovedregelen etter tomtefesteloven er
innløsning til 30 ganger oppjustert festeavgift på det tidspunkt
innløsning skjer, eller 40 pst. av markedsverdi for tomten fratrukket
investeringer festeren har foretatt. Høyesterett har imidlertid
satt 40-prosentregelen til side i de tilfeller den medfører lavere
innløsningssum enn kapitalisert oppregulert festeavgift, (jf. Rt.
2007 s. 1308).
Komiteen viser også til at tomtefesteinstruksen
gir festere gunstigere festeavgiftsbetingelser enn tomtefesteloven
hjemler. En slik endring fører til tap av festeavgift for de bortfestere
som omfattes av instruksen, i de tilfellene fester velger å fortsette
å feste tomten.
Komiteen viser til at tomtefesteinstruksen bare
vil gjelde deler av statlig eiendom som for eksempel Statskog og
Statsbygg. Disse har relativt få festetomter som vil bli berørt
av instruksen. Statskog har et stort antall festetomter, men de
fleste er bortfestet til fritidsbolig/hytter, ikke til boliger. Komiteen registrerer at tomtefesteinstruksen
ikke vil gjelde eksempelvis ROM Eiendom.
Komiteen viser til vedlagte betenkning
fra Lovavdelingen i Justisdepartementet datert 28. januar 2008,
hvor det bl.a. fremgår følgende:
"Det at instruksen kun omfatter festetomter til bolighus,
innebærer imidlertid at instruksen innenfor det fastsatte virkeområdet
vil få særlig betydning for Opplysningsvesenets fond sammenlignet
med andre statlige bortfestere (...)."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener det kan fremstå
som om hovedformålet med tomtefesteinstruksen er regulering av festeforhold
i OVF, ikke som et generelt virkemiddel for statlig eiendom.
Disse medlemmer vil videre peke på
at den foreslåtte lovendringen vil gi Regjeringen mulighet til å
utvide og endre betingelsene i tomtefesteinstruksen, slik at vilkårene
for tilfeldige festere blir enda gunstigere og konsekvensene for
OVF ytterligere forverret. Disse medlemmer viser
til at en slik endring allerede er foretatt gjennom kgl.res. av 13. juni
2008.
Komiteen viser til at
forslaget i proposisjonen gjelder en endring av lov om Opplysningsvesenets fond
§ 5, som muliggjør iverksettelse av tomtefesteinstruksen for fondets
boligtomtefeste, jf. kgl.res. 14. september 2007 og kgl.res. av
13. juni 2008. Forslaget vil innebære at den enkelte tomtefester
vil kunne få innløsning av tomten til en langt lavere pris enn det
tomtefesteloven fastsetter, og tilsvarende lavere festeavgift enn
etter loven. Komiteen er kjent med at
ca. 7 000 festetomter i OVFs eie blir omfattet av instruksen, dersom
den blir satt i kraft. Dette utgjør om lag 80 pst. av det samlede
antall festetomter eid av OVF. I tillegg kommer noen tusen fremfestede tomter,
jf. kgl.res. datert 13. juni 2008.
Regjeringen viser i proposisjonen til at fondet har beregnet
sitt ekstraordinære tap av grunnkapital som følge av instruksen
til om lag 1,0 til 1,25 mrd. kroner. I tillegg vil det årlige inntektstapet
som følge av bortfall av festeavgift være om lag 25 mill. kroner
årlig.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til høringsuttalelse 28. november
2006 fra styret for OVF om Gjønnesutvalgets innstilling. Styret
skriver bl.a.:
"Fondet er ikke kjent med at det er gitt noen politisk
begrunnelse for hvorfor det anses nødvendig på denne måten å overføre
betydelige midler fra de fellesskapsverdier fondets eiendommer utgjør,
til den brøkdelen av landets tomtefestere og deres arvinger som
tilfeldigvis er festere hos fondet."
Fondet skriver videre at de administrative konsekvensene ved
å gjøre tomtefesteinstruksen gjeldende for OVF vil være store. Fondet
anslår behov for 30 nye ansatte til en kostnad på mellom 35 og 45
mill. kroner.
Komiteen viser til at
proposisjonen i hovedsak omhandler instruksens og lovforslagets
forhold til Grunnloven § 106 og i hvilken grad lovendring som åpner
for iverksettelse av instruks med det innhold tomtefesteinstruksen
har, er innenfor rammene av Grunnloven § 106.
Komiteen viser til at Justisdepartementets
lovavdeling er av den oppfatning at Stortinget særskilt må vurdere
om forslaget til lovendring og instruks vil være i strid med Grunnloven
§ 106. Komiteen vil derfor behandle
dette spørsmålet særlig inngående.
Komiteen viser til at
Grunnlovens rammer for bruk av fondets grunnkapital og avkastning
er omstridt juridisk. Komiteen viser
til at problemstillingen ikke er drøftet i standardverkene i statsrett
de siste 70 årene. De drøftelser som foreligger før denne tiden,
gir liten veiledning i forhold til grensene Grunnloven § 106 konkret
setter. (Se vedlagte brev fra Justisdepartementets lovavdeling,
datert 12. januar 2006, punkt 3.)
Komiteen viser til at de skrankene
Grunnloven § 106 setter, gjelder uavhengig av eierforholdet til
OVF.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at sia tomtefesteinstruksen vil ha såpass store økonomiske konsekvensar
for Opplysningsvesenets fond, kan det reisast spørsmål om instruksen
er i samsvar med Grunnlova § 106. Dette spørsmålet er drøfta i to
brev av 12. januar 2006 og 28. januar 2008 frå Lovavdelinga i Justisdepartementet. Fleirtalet deler departementet sine vurderingar
slik dei kjem fram i proposisjonen, og vil i det følgjande særleg
trekkje fram nokre punkt:
Fleirtalet er samd med departementet
og Lovavdelinga i at ein ved tolkinga av Grunnloven § 106 første
punktum må leggje vekt på at dei føremåla som er opprekna i føresegna,
blir ivaretatt på andre måter i dag enn i 1814. Til dømes bidreg
staten til finansieringa av statskyrkjelege føremål og til "opplysningsvesenet"
i vesentleg grad på andre måtar enn gjennom forvaltninga av verdiane
i OVF.
Fleirtalet del dessutan Lovavdelinga
sitt syn på at ein "skal være forsiktig med på uklart grunnlag gjennom
tolkingen av en slik grunnlovsbestemmelse å gripe inn i Stortingets
lovgivende myndighet etter Grunnloven § 75 a".
Fleirtalet er samd i Lovavdelinga
og departementet si vurdering av at ordlyden i Grunnlova § 106 berre
stiller krav til korleis kjøpesummar og inntekter frå "det Geistligheden
beneficerede Gods" skal nyttast, og ikkje til forvaltninga av fondet
utover dette. Fleirtalet legg vekt på
at tomtefesteinstruksen ikkje inneber at festeavgiftene eller innløysingssummane
skal nyttast til andre formål enn dei som følgjer av Grunnlova § 106
og lova om Opplysningsvesenets fond § 2.
Fleirtalet er samtidig innforstått
med at instruksen vil svekkje økonomien til fondet som følgje av
at festarane vil kunne krevje lågare festeavgifter og lågare innløysingssummar
enn det som følgjer av reglane i tomtefestelova. I denne samanhengen
viser fleirtalet til at Lovavdelinga
drøfta spørsmålet i brev av 12. januar 2006 på bakgrunn av formuleringane
i Soria Moria-erklæringa om tomtefeste. Lovavdelinga konkluderte
med at ein instruks i samsvar med erklæringa ikkje ville vere i
strid med Grunnlova § 106, og fleirtalet deler
dette synet.
Fleirtalet oppfattar at hovudspørsmålet
er i kva grad Grunnlova § 106 første punktum legg føringar for forvaltninga
av Opplysningsvesenets fond, og då særleg i kva grad det er høve
til å ta omsyn til andre formål enn dei som er nemnde i grunnlovsføresegna. Fleirtalet viser til proposisjonen der
det heiter:
"I spørsmålet om korleis fondet rettsleg kan disponere
over formuen og kva vederlag som må krevjast, meiner Lovavdelinga
at det er høve til å ta eit vidt spekter av omsyn, òg slike som
ligg utanfor opprekninga i Grunnlova § 106 første punktum. Dette kan
gjerast sjølv om det inneber at kapitalen og avkastinga til fondet
ikkje blir maksimert. Staten må ha eit relativt vidt skjøn til å
balansere omsynet til dei opprekna formåla og andre omsyn. Det går
likevel ei grense for korleis fondet kan disponere over formuen,
men Lovavdelinga meiner at grensa i dag må trekkast romsleg."
Fleirtalet er samd i denne vurderinga.
Vidare viser fleirtalet til at Lovavdelinga
uttalte seg på ny om spørsmålet i brev av 28. januar 2008. Dette
var etter at instruksen var vedtatt, og også etter dommen i den
såkalte Sørheimsaka (Rt. 2007 s. 1308). Lovavdelinga uttalte då
mellom anna at:
"Etter vårt syn fører ikke det økte tapet en bort fra det
som var stillingen da vi sist uttalte oss: Det har skjedd en avveining
der det på det aktuelle området (festekontraktene) legges betydelig
vekt på å ivareta de særlig beskyttede formålene i Grunnloven § 106, selv
om også andre hensyn tillegges betydelig vekt."
Lovavdelinga konkluderte med at tomtefesteinstruksen tilfredsstiller
dei krava som Grunnlova § 106 stiller til forsvarleg forvalting
av eigedommane til fondet. Fleirtalet deler
desse vurderingane.
Fleirtalet er kjent med at Advokatfirmaet Hjort
på oppdrag for OVF har vurdert grunnlovsspørsmålet i brev 27. oktober
2005, og dessutan i brev 25. januar 2006 og 12. februar 2008 kommentert
Lovavdelinga si forståing av grunnlovsspørsmålet. Konklusjonen til
advokatfirmaet er at gjennomføring av instruksen vil vere i strid
med Grunnlova § 106, og dette er gjort greie for i proposisjonen. Fleirtalet er usamd i denne konklusjonen
og viser til det ovanståande.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at dersom Stortinget vedtar
å gå på tvers av de rammer for bruk av fondet som Grunnloven legger,
vil Stortinget ha fattet et vedtak det ikke har kompetanse til. Disse medlemmer viser til at en ved Stortingets
behandling av alle lovforslag er pålagt å foreta en vurdering av hvorvidt
vedtak som fattes, er innenfor de konstitusjonelle rammer fastsatt
av grunnlov og konstitusjonell sedvanerett. Disse
medlemmer har merket seg at Justisdepartementets lovavdeling
i denne saken mener Stortinget bør være særlig aktsom overfor denne
problemstillingen.
Disse medlemmer viser til at det
er klare begrensninger som følger av Grunnloven selv, samt av lov
7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond og vedtekter og
retningslinjer for fondet. Hovedspørsmålet i denne saken er om den
endring Regjeringen foreslår, kan vedtas av Stortinget uten hinder av
Grunnloven § 106. Dernest, om en skulle finne at Stortinget har
kompetanse til å fatte slikt vedtak, vil en måtte ta politisk stilling
til om lovforslaget innebærer en fornuftig nyordning eller ikke.
Dersom en skulle finne at forslaget fra Regjeringen er i strid
med Grunnloven § 106, må eventuelle endringer skje gjennom endring
av Grunnloven, jf. Grunnloven § 112. Endringer av lov eller instruks
og vedtekter for øvrig kan behandles på ordinær måte.
Komiteen viser i den forbindelse
til åpen høring 4. september 2008 med deltakelse fra Justis- og politidepartementets
lovavdeling, advokat Frode A. Innjord fra Advokatfirmaet Hjort DA,
professor Eivind Smith ved Universitetet i Oslo, Opplysningsvesenets
fond, Kirkerådet, Kirkelig interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
(KA), Presteforeningen og Tomtefesteforbundet. Innleggene fra Lovavdelingen v/ekspedisjonssjef
Inge Lorange Backer og fra advokat Frode A. Innjord på høringen
følger som hhv. vedlegg 1 og 2 til innstillingen. Vedlegg 3 gjengir professor
Eivind Smiths artikkel i Lov og Rett, nr. 1, 2008. Opptak av høringen
4. september 2008 ligger på www.stortinget.no under Lyd og bilde,
Arkiv høringer.
Komiteen viser til at Lovavdelingen
som utgangspunkt for sitt standpunkt legger vekt på Stortingets
(her Odelstinget og Lagtinget) oppfatning av de konstitusjonelle
sider denne saken berører når lovendringen eventuelt blir vedtatt. Komiteen vil peke på at det er Grunnloven
§ 112 som beskriver hvordan endringer i Grunnloven skal gjennomføres. Komiteen peker videre på at det i enkelte
sammenhenger er skjedd endringer av konstitusjonen i Norge på annen
måte, altså ved konstitusjonell sedvanerett, og at en ser tendenser
til at Høyesterett i stort tolker Grunnloven i samsvar med Stortingets oppfatning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre mener at det til tross
for dette ikke kan være tvil om at de skranker Grunnloven setter,
fortsatt gjelder foran de vedtak Stortinget fatter med simpelt flertall.
Kravet til kvalifisert flertall i henhold til Grunnloven skal ikke
bortfortolkes.
Disse medlemmer viser videre til
at Lovavdelingen la vekt på at Stortinget ved tidligere anledninger
hadde pålagt OVF økt avkastningskrav. Lovavdelingen sa på høringen
at det også måtte medføre at Stortinget, uten hinder av Grunnloven
§ 106, kunne pålegge OVF redusert inntjening. Disse
medlemmer mener det er vanskelig å finne holdepunkter for
et slikt resonnement. Regjeringen vil gjennom lovendringen og den
vedtatte tomtefesteinstruksen pålegge fondet å gi bort verdier i
størrelsesorden 1–1,25 mrd. Det er her ikke tale om redusert inntjening eller
lavere avkastningskrav, men et pålegg om å gi bort verdier i fondet.
Disse medlemmer viser til at Lovavdelingen
ikke har vurdert hvor stor andel av fondet som måtte gis bort før
grensen Grunnloven § 106 setter, ville vært nådd. Disse
medlemmer registrerer imidlertid at Lovavdelingen mener denne
grensen i den aktuelle lovsaken ikke er nådd.
Disse medlemmer viser til at Lovavdelingen
i sine skriftlige og muntlige uttalelser i saken legger stor vekt
på å dokumentere at krav om profittmaksimering og markedspris ved
omsetning og bortfeste av eiendom ikke er vernet av Grunnloven § 106. Dette
er disse medlemmer enig i og anser problemstillingen
som lite relevant. Forholdet i saken er hvorvidt en kan oppstille
et forsvarlighetskrav i forvaltningen av midlene i OVF, hvilket
også Lovavdelingen er enig i at en kan. Imidlertid er det uenighet mellom
ulike juridiske miljøer om hva som er forsvarlig forvaltning av
midlene i OVF.
Disse medlemmer viser også til at
Lovavdelingen i høringen gav uttrykk for at det var en politisk
vurdering å definere rammene Grunnloven § 106 setter når det gjelder
hvem som kan nyte godt av fondets midler. Disse
medlemmer deler ikke dette syn og mener de konstitusjonelle
skranker Grunnloven § 106 setter, ikke kan endres ved politisk vurdering
og simpelt flertall i Stortinget.
Disse medlemmer legger til grunn
at Lovavdelingen mener de ulike juridiske syn i saken er forsvarlige
skjønn.
Disse medlemmer viser også til at
Lovavdelingen under høringen gjorde et poeng av at Grunnloven § 19
(prerogativ om Kongens forvaltning av statens eiendommer og regalier)
og Grunnloven § 106 i det opprinnelige grunnlovsutkastet på Eidsvoll
i 1814 stod under en og samme bestemmelse. Lovavdelingen mente at
en ikke kunne tolke oppsplittingen som om det endret det opprinnelige
innholdet, altså at forvaltningen også av OVF skulle ligge under
Kongen. Disse medlemmer legger til grunn
at en på Eidsvoll i 1814 foretok en endring og splittet paragrafen
i to. Disse medlemmer mener det er grunn
til å tvile på analyser om motivet for oppsplittingen uten en mer
grundig gjennomgang enn den Lovavdelingen foretok under høringen.
Disse medlemmer viser til at advokat
Frode A. Innjord fra Advokatfirmaet Hjort mener forslaget i proposisjonen
klart strider mot Grunnloven § 106. Innjord mente at det grunnlovsstridige
ikke først og fremst ligger i tapets størrelse, men i den systematiske
tappingen av OVF til andre formål enn de som beskyttes av Grunnloven
§ 106, og som lovendringen og tomtefesteinstruksen innebærer. Imidlertid
mente Innjord at tapets størrelse gjorde det klart at en i dette tilfellet
ikke var i en tvilssituasjon, og at forslaget er klart i strid med
Grunnloven § 106. Disse medlemmer registrerer
at advokat Innjord ikke er i tvil om det juridiske utfallet av saken.
Disse medlemmer viser til at professor
dr. juris Eivind Smith ble hørt av komiteen rett i etterkant av
at Lovavdelingen og advokat Innjord var hørt av samme komité. Professor
Smith hadde vært til stede og hørt begge foregående innlegg. Professor Smith
uttrykte at Lovavdelingens uttalelser til saken i en viss utstrekning
bar preg av å karikere et standpunkt ingen hadde hevdet, for deretter
å angripe det.
Professor Smith viste videre til Lov om Opplysningsvesenets fond
§ 5 slik den står i dag: "Eigedommane og kapitalen til fondet kan
ikkje gjevast bort eller brukast opp." Bestemmelsen er et forbud
mot å gi bort eller bruke opp fondets midler. Med forslaget til ny
lov viste Smith til at dette forbudet åpenbart fortsatt skulle gjelde,
men ikke i de tilfeller gavemottaker fester boligtomt av OVF. Professor
Smith mente at lovforslaget var klart i strid med Grunnloven § 106. Professor
Smith mente at det ikke fornuftigvis kan hevdes at en gave på en
milliard er innenfor Grunnloven § 106 sin ramme.
Professor Smith ga til komiteen uttrykk for at det vil være merkelig
hvis Stortinget gjennom uformelle uttalelser skal kunne fastlegge
rekkevidden av en grunnlovsbestemmelse uten å gå riktig vei via
formell grunnlovsendring.
Disse medlemmer viser videre til
at professor Smith var særdeles klar på at en i denne saken ikke
befinner seg i noen tvilssituasjon, og at han mener det er opplagt
at lovforslaget er i strid med Grunnloven § 106.
Disse medlemmer viser til de beregninger og
konsekvenser av lovforslaget som ble presentert av OVF under høringen. Disse medlemmer registrerer at gaveelementet
overfor den enkelte boligtomtefester er svært høyt, i enkelte tilfeller
nærmere 90 pst.
Disse medlemmer viser til at Kirkens
Arbeidsgiverorganisasjon, Presteforeningen og Kirkerådet er enige
om at lovforslaget er i strid med Grunnloven. Det fremkom under
høringen at det er aktuelt å ta ut søksmål mot staten dersom lovforslaget
vedtas. Disse medlemmer har forståelse
for den frustrasjon som kommer til uttrykk i en slik situasjon, og
erkjenner at rettslig prøving kan bli nødvendig dersom lovforslaget
vedtas.
Disse medlemmer viser til at Tomtefesteforbundet
ikke hadde prinsipielle motforestillinger mot at tomtefestere som
fester boligtomt av OVF, skal få langt bedre innløsningsbetingelser
enn de som fester av andre grunneiere. Tomtefesteforbundet berørte
for øvrig ikke lovforslagets forhold til Grunnloven § 106. Disse medlemmer merker seg imidlertid
at Tomtefesteforbundet bekreftet, gjennom bruk av eksempler, at
OVF har tilstrebet forsvarlig forvaltning av fondets verdier gjennom
å søke i retning av markedspris som grunnlag for festeavgift og ved
innløsning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til den juridiske
betenkningen foretatt av Advokatfirmaet Hjort, datert 27. oktober
2005 (vedlegg 8), hvor det konkluderes på side 8 med følgende:
"Oppsummert innebærer det som her er fremholdt at Opplysningsvesenets
fond er en formuesmasse som etter Grunnloven skal holdes atskilt
fra statens midler, og som skal bevares, forvaltes og anvendes til
beste for de formål som fremgår av Grunnloven § 106. Verken Kongen
eller Stortinget kan pålegge fondet å anvende midlene til å fremme
andre formål på bekostning av de interesser som etter Grunnloven
skal tilgodeses."
Disse medlemmer viser videre til
professor dr. juris Eivind Smiths klare konklusjon om at lovforslaget
er i strid med Grunnloven § 106, og at en i dette tilfellet ikke
befinner seg i en tvilssituasjon. Disse medlemmer viser
videre til at professor Smith på flere punkter imøtegikk Lovavdelingens
vurderinger og konklusjon.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti legger til grunn at lovforslaget,
slik det fremstår, er i strid med Grunnloven § 106, og at Stortinget
derfor ikke har kompetanse til å fatte vedtak med det innhold lovforslaget
har uten å gå veien om grunnlovsendring.
Komiteens medlem fra Venstre viser til
sine merknader under pkt. 2.12.
Komiteen viser til at
spørsmålet om salg av eiendommer eid av OVF har vært til debatt
i Stortinget ved flere anledninger.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til proposisjonen si drøfting av spørsmålet om forsvarleg
forvaltning av fondet, og den gjennomgangen av ei rekkje rettskjelder
som blir gjort i den samanhengen. Fleirtalet deler
departementet og Lovavdelinga si oppfatning av at Grunnlova § 106
ikkje stiller opp nokre absolutte skrankar for kva omsyn ein kan
ta med i vurderinga av korleis ein forvaltar midlane i Opplysningsvesenets
fond. Fleirtalet legg til grunn at kravet
til forsvarleg forvaltning av fondet er oppfylt så lenge det blir
tatt rimeleg omsyn til dei opprekna føremåla i Grunnlova § 106 og
øvrige føremål.
Fleirtalet deler Lovavdelinga sitt
syn som blir oppsummert slik:
"Etter Lovavdelingens oppfatning er det på det rene at
spørsmålet om en skal selge eller ikke, og spørsmålet om hvordan
en for øvrig skal disponere eller ikke disponere rettslig over eiendommene,
ikke har vært avgjort utelukkende ut fra spørsmålet om hvordan en
best kan ivareta de formål som er regnet opp i Grunnloven § 106
første punktum ("Geistlighedens Bedste" og "Oplysningens Fremme").
Også andre hensyn har vært tatt i betraktning. Det gjelder selv om
varetakelsen av slike hensyn har skjedd på bekostning av de formålene
som er regnet opp i Grunnloven § 106 første punktum."
Fleirtalet viser særskilt til at
når det gjeld forvaltninga av festetomter, har det vore praksis
å vareta festarinteressene i rimeleg grad, slik det mellom anna går
fram av St.meld. nr. 64 (1984–1985) s. 13 andre spalte, der det
heiter:
"Festeavgiftene fastsettes i utgangspunktet i overensstemmelse
med det alminnelige prisnivå for fast eiendom på vedkommende sted,
men det er vist en viss varsomhet ved avgiftsberegningen. På steder hvor
fondet er den dominerende eller den største grunneier, er festeavgiftene
holdt på et rimelig nivå."
Fleirtalet meiner på denne bakgrunnen
at det ikkje er nytt at ein i forvaltninga av eigedommane til fondet,
har lagt vekt på mange omsyn. I tillegg til kyrkjelege omsyn er
det òg lagt vekt på breiare samfunnsmessige omsyn. Fleirtalet meiner
tomtefesteinstruksen er ei vidareføring av ein slik praksis.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at det med
henblikk på bestemmelsen i Grunnloven § 106 har vært en gjennomgående
holdning at slikt salg skal skje til markedspris, slik at fondet
ikke tappes for midler.
I St.meld. nr. 64 (1984–1985), side 40, skriver departementet
i forbindelse med en utredning om salg av eiendommer eiet av OVF:
"Salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer må skje
til markedspris."
Disse medlemmer viser videre til
samme stortingsmelding side 42, hvor det siteres fra punkt 4 i retningslinjer
for salg av festetomter som tilhører staten, og som også gjaldt
for Opplysningsvesenets fond på angjeldende tidspunkt:
"Salg skal skje til markedspris, jf. Forskrifter (normalinstruks)
for utrangering, kassasjon og avhending av materiell og fast eiendom
som tilhører staten, gitt ved kongelig resolusjon av 17. mars 1978. På
bakgrunn av prinsippet i Tomtefestelovens § 11, 3. ledd skal salgsprisen
likevel ikke settes høyere enn hva som ville vært tilfellet ved
ekspropriasjon."
Disse medlemmer viser til meldingens
fortolkning av ovenstående bestemmelse gjengitt samme sted:
"Det har vært en forutsetning fra Forbruker- og administrasjonsdepartementets
side at salgsprisen blir satt tilsvarende det som kunne forventes
ved et rettslig skjønn."
Disse medlemmer viser også til samme melding,
side 45, punkt 4.5 Prisen ved salg, hvor følgende fremkommer:
"For alle salg vil det være en forutsetning at det oppnås
et vederlag som svarer til de realverdier fondet gir fra seg. Markedspris
må derfor legges til grunn i alle tilfeller hvor det ikke gjelder
jordbrukseiendommer."
Videre vil disse medlemmer vise til
s. 46 annen spalte, hvor det fremgår at Justisdepartementets lovavdeling
i sin høringsuttalelse til St.meld. nr. 64 (1984–1985) skrev følgende
om forvaltningen av fondet i relasjon til Grunnloven § 106 første
setning:
"Det ligger også nær å forstå bestemmelsen slik at det
forutsetter en økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets verdier.
Det må sørges for en forsvarlig sikring av kapitalen og en rimelig
avkastning av verdiene."
Disse medlemmer deler Justisdepartementets
lovavdelings syn på dette punkt. Disse medlemmer mener
det foreligger motstrid mellom Justisdepartementets lovavdelings
høringsuttalelse til St.meld. nr. 64 (1984–1985) og den samme avdelingens
vurdering av tematikken under forberedelsene til St.meld. nr. 60
(2007–2008).
Disse medlemmer viser til at det
i St.meld. nr. 64 (1984–1985) ble varslet om at grunnkapitalen i
fondet skulle inflasjonssikres, i tråd med den forståelsen Justisdepartementets
lovavdeling hadde på dette tidspunktet. I Innst. S. nr. 222 (1984–1985)
står følgende i sammendraget, s. 2, andre spalte:
"Inflasjonssikring av salgssummene er i denne sammenhengen
av avgjørende betydning."
Disse medlemmer viser til at det
i fortsettelsen står:
"Salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer må skje
til markedspris."
Disse medlemmer viser til samme innstilling
s. 4, første spalte, hvor det fremgår:
"Komiteen vil som departementet fremheve at denne salgspolitikk
må være avhengig av at en rekke betingelser blir oppfylt. Dette
gjelder blant annet kravet om at eiendommene selges til markedspris.
Ved prisfastsettingen må det tas rimelig hensyn til at Fondets økonomi
sikres."
Disse medlemmer legger til grunn
at det ikke er skjedd vesentlige endringer i rettstilstanden i forhold
til Grunnloven siden ovenstående ble lagt til grunn, og mener ovenstående
gir klart uttrykk for hvordan praksis har vært og derigjennom hvilke skranker
en har ment ligger til grunn for disponeringen og prissettingen
ved salg av eiendom, herunder innløsning av festetomter, tilhørende
OVF.
Disse medlemmer legger til grunn
at fondets verdier skal forvaltes fornuftig, uten at det settes krav
til profittmaksimering. Disse medlemmer peker
likevel på at en med fornuftig forvaltning også må anta at en ikke
skal åpne for å redusere fondets verdi gjennom å gi gaver til enkeltpersoner
som på ulik måte har tilknytning til fondet, for eksempel ved at
de er tomtefestere.
Disse medlemmer viser i den sammenheng til
St.meld. nr. 25 (1969–1970) hvor det bl.a. fremkommer følgende:
"De nåværende prestegarders jordveger, skoger og bygninger
representerer likevel ennå til sammen ikke ubetydelige verdier som
det er av betydning blir forvaltet på en måte som ut fra en helhetsvurdering av
alle omsyn som gjør seg gjeldende, må anses som mest formålstjenlig."
Disse medlemmer viser til at Justisdepartementets
lovavdeling bruker sitatet som en begrunnelse for hvorfor det kan
tillates å gi tilfeldige private festere en gave fra fondet. Disse medlemmer mener imidlertid at uttrykket
"formålstjenlig" må tolkes i lys av fondets formål. Det vil fremstå
som åpenbart til tross for at Regjeringen i samme stortingsmelding
viser til de "samfunnsmessige formål" som skal ivaretas.
Disse medlemmer mener videre at dette
må sees i lys av den pågående debatt i dette tidsrommet som omhandler
salg av prestegårder i enkelte tilfeller. Den tradisjonelle oppfatningen
var at en skulle være tilbakeholden med slikt salg. I Innst. S.
nr. 112 (1970–1971) heter det bl.a.:
"Komiteen vil påpeke at man etter gjeldende lov, bestemmelse
og praksis har anledning til å etterkomme ønsker om salg av prestegårdsgrunn
i de tilfelle hvor en samlet samfunnsmessig vurdering ikke har hindret
dette."
Disse medlemmer viser videre til
dom i Høyesterett, Rt. 1911 s. 106, hvor Høyesterett legger til
grunn at formålet ved Grunnloven § 106 var å sette en stopper for
at staten skulle fortsette å utøve sin disposisjon over det kirkelige
godset til å ivareta rent verdslige statsformål. Disse
medlemmer er enig med Justisdepartementets lovavdeling i at
dette ikke medfører krav til profittmaksimering. Disse
medlemmer mener imidlertid at dommen legger til grunn en forståelse
av hva fondets midler kan benyttes til, og at en vesentlig formuesreduksjon
til fordel for formål som åpenbart ligger utenfor de rammer Grunnloven
§ 106 stiller opp, vil være i strid med hele formålet med Grunnloven
§ 106.
Disse medlemmer viser til at Regjeringen hevder
det har vært vanlig å ta visse hensyn til tomtefesterens situasjon
ved fastsettelse av festeavgifter for de som fester tomt av fondet.
Regjeringen viser i den sammenheng til St.meld. nr. 64 (1984–1985),
s. 13 andre spalte:
"Festeavgiftene fastsettes i utgangspunktet i overensstemmelse
med det alminnelige prisnivå for fast eiendom på vedkommende sted,
men det er vist en viss varsomhet ved avgiftsberegningen. På steder hvor
fondet er den dominerende eller den største grunneier, er festeavgiftene
holdt på et rimelig nivå."
Disse medlemmer vil presisere at
omtalen i St.meld. nr. 64 (1984–1985) kun gjelder ved fastsettelse
av festeavgift. Det går videre klart frem at hovedregelen ved slik
fastsetting er markedspris, men det gjøres unntak i de tilfeller
hvor fondet er så dominerende at markedet har vanskelig for å fungere.
Disse medlemmer viser til at det
i samme stortingsmelding fremkommer følgende:
"For at festeavgiftene skal kunne reguleres i takt med
endringene i det alminnelige prisnivå, er det inntatt bestemmelser
om at begge parter med visse mellomrom skal kunne kreve avgiften
regulert opp eller ned (…). Regulering av festeavgiftene kan enten
skje ved avtale mellom departementet og festerne, eller hvis avtale
ikke kommer i stand, ved skjønn etter festekontraktens bestemmelser.
Avgiftsreguleringen skal skje slik at den nye avgift blir fastsatt
i overensstemmelse med det alminnelige prisnivå for grunnarealer
på vedkommende sted på den tid reguleringen blir foretatt og innenfor
rammen av hva de midlertidige forskrifter for regulering av festeavgifter
tillater."
Disse medlemmer viser til at Justisdepartementets
lovavdeling i sin vurdering av saken har lagt for stor vekt på unntaket
fra prisfastsettelse for festeavgiften. Ovenstående bekrefter med
all tydelighet at markedspris også er utgangspunktet ved fastsettelse av
festeavgift.
Disse medlemmer er derfor ikke enig
med Justisdepartementets lovavdeling i at dette kan benyttes som
argument for varig fastsettelse av lavere festeavgift til alle som
fester boligtomt av fondet, gjennom tomtefesteinstruksen.
Disse medlemmer legger til grunn
at det er en forutsetning for enhver disposisjon fra fondets side
at det foreligger en rasjonell og samfunnsmessig vurdering ved salg,
kjøp og disponering over fondets midler. Disse
medlemmer er enig med Justisdepartementets lovavdeling i at
det ikke kan stilles som krav at fondets virksomhet skal ha profittmaksimering
som utgangspunkt. Disse medlemmer vil presisere
at det kan stilles opp krav til forsvarlig forvaltning av fondets
eiendommer og kapital, hvilket i de fleste tilfeller som omhandler
salg av eiendom, vil medføre salg av eiendom til markedspris.
Disse medlemmer er kjent med at det
foreligger grunnlovsvurdering av tilfeller som kan ligne på dem
som omfattes av dette lovforslaget. I 1814 var det fortsatt slik
at embetsgårder til sivile og militære embetsmenn kunne utlegges
fra eiendommer som var eiet av Opplysningsvesenets fond. Dette ble
ansett for å være i strid med Grunnloven § 106, jf. Fliflet, Arne,
Grunnloven Kommentarutgave 2005, s. 451.
Disse medlemmer ser enkelte likhetstrekk mellom
lovforslaget til Regjeringen og den tidligere praksis med utlegging
av eiendommer til embetsmenn, ved at Regjeringens forslag skal tilgodese
en nærmere bestemt og relativt liten andel av befolkningen ved å
legge ut eiendommer eiet av OVF til salg for en langt lavere pris
enn markedspris.
Komiteen viser til Innst.
S. nr. 254 (2007–2008) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om, med
hjemmel i Grunnloven § 83, å be om Høyesteretts betenkning om hvorvidt
tomtefesteinstruksen fastsatt ved kgl.res. 14. september 2007 og
forslag til endring i § 5 i lov av 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets
fond, jf. Ot.prp. nr. 60 (2007–2008), er i samsvar med Grunnloven
§ 106 første punktum.
Komiteen vil særlig vise til kontroll-
og konstitusjonskomiteens enstemmige merknad:
"Komiteen vil understreke at forholdet mellom den
nye tomtefesteinstruksen og Grunnloven § 106 er et juridisk meget
omstridt spørsmål. Grunnloven § 106 første punktum regulerer forvaltningen
av Opplysningsvesenets fond, og lyder:
"Saavel
Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden beneficerede Gods
skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme."
Endringen
som foreslås i lov om Opplysningsvesenets fond § 5 innebærer at
store summer skal overføres fra fondet til privatpersoner som fester
tomt av fondet. Det juridiske spørsmålet er om en slik overføring
av verdier er i tråd med den forvaltning som Grunnloven § 106 foreskriver."
Komiteen merker seg at det er tverrpolitisk enighet
om at spørsmålet er omstridt. Komiteen viser
videre til at Justisdepartementets lovavdeling mener Stortinget
særlig må gis grunnlag for å ta stilling til forholdet mellom lovforslaget
og Grunnloven § 106 i sitt brev datert 21. september 2007:
"Debatten både før og etter vår uttalelse 12. januar 2006
viser at det har vært og er delte meninger om hvilket vern Grunnloven
§ 106 gir mot at det ved forvaltningen av formuen til Opplysningsvesenets
fond også tas andre hensyn enn de hensyn som er gitt en særlig beskyttelse
i bestemmelsen. Stortinget bør i forbindelse med endringen i 5 i
lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond gis et best mulig
grunnlag for å ta konkret stilling til tolkningen av Grunnloven
§ 106 i forhold til den foreliggende problemstillingen."
Komiteen viser til at det på ovenstående
bakgrunn er nødvendig å vurdere de juridiske sidene ved lovforslaget
særlig, for å sikre at de vedtak som fattes ikke er i strid med
Grunnloven.
Komiteen viser til at hovedbegrunnelsen
for at Stortingets flertall ikke vedtok å be om Høyesteretts betenkning
over spørsmålet, var at en slik henstilling ville innebære en sammenblanding
av statsmaktene. Grunnloven § 83 er dessuten brukt svært sjelden. Stortinget
tok ikke stilling til lovforslaget og forholdet til Grunnloven.
Komiteen viser til at
departementet i samsvar med kirkeloven § 24 har lagt saken fram
for Kirkemøtet 2007.
Kirkemøtet 2007 uttalte bl.a.:
"Kirkemøtet vil som tidligere legge til grunn at fondets
verdier skal forvaltes og disponeres i samsvar med Grl § 106 og
nyttes til kirkelige formål. Inntil en eventuell endring av relasjon
mellom stat og kirke foreligger må en forholde seg til at det ikke
er avgjort om fondet er statlig eller kirkelig eiendom. Kirkemøtet
vil fremdeles hevde at fondet ikke er å anse som
"ordinær
statseiendom og at dersom eierforholdet skal beskrives nærmere,
så vil det naturlige være å presisere at "fondet tilhører Den norske
kirke"."
Uttalelsen kommer bl.a. på bakgrunn av en juridisk betenkning
fra professor dr. juris Eivind Smith ved Universitetet i Oslo i
forbindelse med Regjeringens forslag om å gi festere av kirkelige
eiendommer særlig innløsningsrett til fastsatt pris.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil imidlertid bemerke
at forslaget som ble forelagt Kirkemøtet, hadde en annen ordlyd
enn den Regjeringen har lagt frem for Odelstinget. Den foreslåtte
lovendringen er således ikke fremlagt for Kirkemøtet.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti vil peke på at styret for OVF
har et særskilt ansvar dersom styret mener at vedtak i Stortinget
strider mot den grunnlovsbeskyttelse fondet har. Dersom fondets
styre mener fondet blir pålagt oppdrag som er i strid med Grunnloven,
utelukker ikke disse medlemmer at fondet
har søksmålskompetanse, eventuelt har rett til å bidra i forbindelse
med et eventuelt søksmål mot staten etter stevning fra andre. Disse medlemmer mener staten i så tilfelle
bør kunne være tilbakeholden med å gripe direkte inn for å hindre
en slik prosess gjennom bruk av instruksjonsmyndighet.
Disse medlemmer vil særlig påpeke
statsrådens konstitusjonelle ansvar. Et pålegg om å disponere over
OVFs midler i strid med Grunnloven kan utløse ansvar etter ansvarlighetsloven
§ 11. Statsråden blir ikke fri for ansvar ved at Stortinget fatter vedtak
i en sak det ikke har kompetanse til å fatte vedtak i eller ved
å hevde å ha handlet på basis av vedtak i storting eller regjering.
Fleirtalet i komiteen, medlemene frå
Arbeidarpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til Lovavdelinga sitt brev av 12. januar 2006. Der går det
fram at Lovavdelinga meiner at § 5 i lova om Opplysningsvesenets
fond set strengare rammer for bruken av midlane i fondet enn det
som følgjer av Grunnlova § 106, og at lova må endrast for at tomtefesteinstruksen
skal kunne gjelde for fondet. Fleirtalet deler denne
oppfatninga. Departementet har i samsvar med dette foreslått eit
nytt andre ledd i § 5 som seier at Kongen i instruks, utan hinder
av § 5 første ledd, kan fastsetje særskilde føresegner om innløysing
og festeavgift for festetomter under fondet som er bestemte til
bustadhus. Fleirtalet støttar dette
forslaget.
Fleirtalet viser til at departementet
understrekar at det er ein føresetnad at økonomien til Den norske
kyrkja ikkje skal svekkjast som følgje av instruksen, og at spørsmålet
om økonomisk kompensasjon vil bli vurdert i tida framover. Vidare
skal den administrative kapasiteten knytt til ein venta auke i talet
på innløysingar, vurderast. Fleirtalet er
samd i desse presiseringane.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre fremmer følgende forslag:
"Ot.prp. nr. 60 (2007–2008) Om lov om endring i lov 7. juni 1996
nr. 33 om Opplysningsvesenets fond, avvises."
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Kristelig Folkeparti legger til grunn at lovforslaget,
slik det fremstår, er i strid med Grunnloven § 106, og at Stortinget
derfor ikke har kompetanse til å fatte vedtak med det innhold lovforslaget
har.
Komiteens medlem fra Venstre viser til
behandlingen av St.meld. nr. 17 (2007–2008) om staten og Den norske
kirke, jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008). I nevnte innstilling er
Venstre klar på "at verdiene som ligger i OVF ikke må forvaltes
på en slik måte at gjeldende tomtefestelov settes til side og at
fondets verdier sterkt reduseres". Dette medlem legger
fortsatt et slikt syn til grunn. Dette medlem mener
at det av politiske grunner kan være mye som kan tale for at OVFs
formue skal tilkomme kirken ved et fremtidig skille mellom stat
og kirke, slik som Venstre primært ønsker. Også av en slik grunn
er lovforslaget som nå er fremmet, svært uheldig. Dette
medlem mener videre at det fortsatt er betydelig tvil om hvorvidt
den foreslåtte lovendringen kan være i samsvar med Grunnloven § 106. Dette medlem vil på denne bakgrunn avvise
lovforslaget.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre:
Ot.prp. nr. 60 (2007–2008) Om lov om endring i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond, avvises.
Bak komiteens tilråding står regjeringspartiene Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet.
Komiteen har ellers ingen
merknader og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak til lov
om endring i lov 7. juni 1996 nr. 33
om Opplysningsvesenets fond
I
I lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond
vert det gjort følgjande endring:
§ 5 første og nytt andre ledd skal
lyde:
Eigedommane og kapitalen til fondet kan ikkje gjevast bort
eller brukast opp.
For festetomter under fondet som er bestemte til bustadhus,
kan Kongen, utan hinder av første ledd, i instruks fastsetje særskilde
føresegner om innløysing og festeavgift.
Noverande andre ledd blir nytt redje ledd.
II
Lova gjeld frå det tidspunktet Kongen fastset.
Komitéleder, stortingsrepresentanter,
1. Under forberedelsen av Ot.prp. nr. 60 (2007–2008) om lov om
endring i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond innhentet
Kultur- og kirkedepartementet to uttalelser fra Justisdepartementets
lovavdeling om forholdet mellom, på den ene side, Grunnloven § 106
og, på den annen side, forslaget til en endring i lovens § 5 som
vil gi Kongen adgang til å gi fondet instruks om festeavgift og
innløsning – herunder beregning av innløsningssummen – når det gjelder
festetomter til bolighus på eiendommer som tilhører fondet.. Uttalelsene
ble avgitt henholdsvis 12. januar 2006 og 28. januar 2008. Begge uttalelsene
ble innhentet på bakgrunn av betenkninger som advokat Frode Innjord
hadde gitt etter oppdrag fra Opplysningsvesenets fond. I samsvar
med vanlig praksis for Lovavdelingens tolkingsuttalelser om gjeldende
rett ble de ikke forelagt for Justisdepartementets ledelse før de
ble avgitt.
De to uttalelsene er i stor grad sitert i proposisjonen s. 9–18.
Jeg møter her sammen med lovrådgiver Tore Fjørtoft, og takker for
anledningen til å foreta en samlet gjennomgåelse av Lovavdelingens
syn på de aktuelle statsrettslige spørsmålene. På enkelte punkter
skal jeg gjøre noen tilføyelser i forhold til de to uttalelsene.
2. Selve lovforslaget – som innebærer en hjemmel for Kongen til
å gi Opplysningsvesenets fond en instruks om fondets praksis når
det gjelder visse spørsmål ved festeforhold under fondet – reiser
etter Lovavdelingens syn isolert sett ingen særlige konstitusjonelle
spørsmål, heller ikke i forhold til Grunnloven § 106. Det er innholdet
av en instruks i medhold av bestemmelsen som kan reise spørsmål
om forholdet til Grunnloven. Men det er en nær sammenheng mellom
lovhjemmelen og instruksen som gjorde det naturlig å drøfte grunnlovspørsmålet
i proposisjonen, slik at Stortinget som lovgivende myndighet kan foreta
en vurdering av de konstitusjonelle aspekter. Jeg vil drøfte spørsmålene
i forhold til en instruks med det innhold som er angitt i proposisjonen
s. 6–7, jf. den instruks som ble fastsatt ved kgl. res. 14. september
2007 og senere endret ved kgl. res. 13. juni 2008.
Denne instruksen innebærer at dersom en fester krever innløsning,
skal innløsningssummen være 30 ganger opprinnelig festeavgift oppregulert
etter konsumprisindeksen frem til innløsningstidspunktet. Velger
en fester å fortsette festeforholdet, skal festeavgiften baseres
på opprinnelig festeavgift oppregulert i samsvar med konsumprisindeksen.
En fester som etter 2002 har fått oppregulert festeavgiften på annet
grunnlag, kan kreve å få nedsatt avgiften så den for fremtiden blir
i samsvar med instruksen.
3. Grunnloven § 106 første punktum lyder som kjent:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden
beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og
Oplysningens Fremme."
Bestemmelsen har stått uendret siden den ble vedtatt i 1814.
Uttrykket "det Geistligheden beneficerede Gods" sikter nettopp til
visse eiendommer som i dag hører til Opplysningsvesenets fond, jf. 1996-loven
§ 1 og forgjengeren lov 20. august 1821 angaaende det beneficerede
Gods.
I uttalelsen fra 2006 gikk ikke Lovavdelingen nærmere inn på
om § 106 første punktum gjelder for alle eiendommer som eies av
Opplysningsvesenets fond. Fondets eiendomsmasse har forskjellig
historisk opprinnelse. Det synes på det rene at fondet eier visse
eiendommer som faller utenfor det som betegnes som "det benefiserte
gods", tidligere til dels angitt som mensalgodset eller prestebordsgodset
– eiendommer som den gang tjente til underhold av presteskapet.
Det er nærliggende å anta at andre eiendommer, som altså faller
utenfor begrepet "det beneficerede Gods", ikke faller inn under
§ 106 første punktum selv om de hører inn under Opplysningsvesenets
fond.
[Om § 106 første punktum er det ellers lite materiale å hente
i tidligere statsrettslig teori.}
4. Ved anvendelsen av en grunnlovbestemmelse må det i sin alminnelighet
legges til grunn at den kan ha forskjellig rekkevidde som skranke
for lovgivningen og som tolkingsfaktor. Som skranke for lovgivningen
innebærer Grunnloven at en lovbestemmelse må settes til side – ikke
anvendes – dersom den kommer i strid med Grunnloven, eventuelt anvendes
loven mot erstatning. Grunnloven rekker kortere som skranke enn
som tolkingsfaktor. Det innebærer at en grunnlovbestemmelse kan
få avgjørende betydning for det rettslige resultatet der loven er
uklar eller taus, mens en lov som positivt angir en annen løsning,
kan stå seg i forhold til Grunnloven. Betydningen av Grunnloven
§ 97 om tilbakevirkende kraft og § 105 om eiendomsvernet er velkjente
eksempler på dette. Sagt på en annen måte innebærer dette at en
grunnlovbestemmelses rekkevidde som skranke for lovgivningsmyndigheten
må fastlegges i lys av Grunnlovens egne bestemmelser om den lovgivende
myndighet. Det er – senest etter Høyesteretts plenumsdommer 21. september
2007 om endringene i tomtefesteloven – på det rene at Stortingets
konstitusjonelle vurdering i samband med et lovvedtak vil ha betydning
for forståelsen av Grunnloven.
5. Utgangspunktet for tolkingen av en grunnlovbestemmelse er
– som for all annen tolking av skrevne regler – bestemmelsens ordlyd.
Etter sin ordlyd setter § 106 første punktum begrensninger for hvordan
man kan anvende de midler som tilflyter fondet i form av kjøpesummer
og inntekter. Ordlyden sier i seg selv ikke noe om adgangen til
å gi regler om erverv av kjøpesummer eller andre inntekter, og heller ikke
om bruken av fondets eiendommer. Derimot er den til hinder for at
de inntekter fondet faktisk får, brukes til andre formål enn de
to nevnte, og dette er en begrensning som gjelder for både Stortinget
og fondsstyret.
Ser man bare på ordlyden, må man utvilsomt legge til grunn at
det uten hinder av Grunnloven § 106 kan gis en instruks som nevnt.
6. Spørsmålet er da om andre argumenter tilsier en annen forståelse
av bestemmelsen. Til slike argumenter hører formålet med grunnlovbestemmelsen, konsekvenshensyn
og konstitusjonell praksis. Fordi en grunnlovbestemmelses ordlyd
kan være preget av forholdene på den tid da den ble vedtatt, er
det i sin alminnelighet på det rene at ordlyden ikke trenger å være
avgjørende. De aktuelle argumenter kan føre enten til at en grunnlovbestemmelse
får en mindre rekkevidde enn det etter ordlyden skulle falle naturlig,
eller til at den gis en mer omfattende rekkevidde. Når det gjelder
det siste, tilsier imidlertid hensynet til Stortingets lovgivende
myndighet en viss varsomhet med en utvidende fortolkning av en grunnlovbestemmelse.
7. Det ligger en ganske komplisert forhistorie bak Grunnloven
§ 106 første punktum, med tråder tilbake til reformasjonen. Det
gjør det vanskelig å trekke andre slutninger om formålet enn dem
som Høyesterett gjorde i den enstemmige dommen i Rt. 1911 s. 106, der
det s. 108 uttales:
"Den hele retsudvikling indtil da [altså inntil 1814]
havde på det mest utvetydige vist, at staten udøvet den fulde dispositionsret
over det beneficerede gods og det endog i saadan udstrækning, at
store værdier af dette var taget i beslag til udelukkende verdslige
statsformaal. Det var dette sidste og kun dette sidste §en skulde
sætte en tilstrækkelig stopper for."
Bak dette kan det sies å ligge et motiv om å sikre visse midler
til fordel for Den norske kirke, bl.a. til avlønning av presteskapet.
Midler fra fondet ble da i noen grad brukt til dette også på den
tid da høyesterettsdommen av 1911 ble avsagt. Som kjent er dette
i dag annerledes, idet presteskapet fullt ut lønnes over statsbudsjettet.
Det kan nok så være at § 106 første punktum har hatt en funksjon ut over det som var bestemmelsens opprinnelige
formål, slik formålet er angitt i 1911-dommen. Men en slik funksjon
kan vanskelig representere et konstitusjonelt bånd på lovgivningsmakten.
8. Et mulig konsekvenshensyn kan være følgende:
Regler som begrenser størrelsen av fondets inntekter og kjøpesummer
kan økonomisk sett hevdes å ha samme funksjon som regler som anvender
disse inntektene og kjøpesummene til annet enn "Geistlighedens Bedste
og Oplysningens Fremme". I begge tilfelle blir det mindre midler
til rådighet for de formål som er fremhevet i § 106 første punktum.
En slik konsekvensbetraktning kan imidlertid ikke være avgjørende
for hvordan Grunnloven skal forstås. Den stemmer hverken med bestemmelsens ordlyd
eller med premissene i dommen av 1911. Størrelsen av inntekter og
kjøpesummer blir påvirket av mange forhold og kan variere med markedsutviklingen.
Det kan ikke godt antas at Grunnloven her skulle avskjære statsmaktene
fra å søke å regulere prisutviklingen. Det gjelder uten videre når
en slik regulering er helt generell, som i tomtefesteloven. Men det
er gode grunner til at det samme må gjelde om reguleringen særskilt
retter seg mot en såvidt betydelig aktør på dette området som Opplysningsvesenets fond
er i kraft av sin store eiendomsmasse, og som ikke kan likestilles
med en vanlig privat aktør. Den vedtatte instruksen retter seg ikke
bare mot Opplysningsvesenets fond, men omfatter også andre statlig styrte
fond og statlige eiendommer generelt.
9. I Lovavdelingens uttalelse 12. januar 2006 er det drøftet
nærmere om § 106 første punktum må forstås slik at den stiller et
generelt krav til forsvarlig forvaltning av fondets midler. Vi har
gitt uttrykk for at det iallfall ikke kan være noe krav om maksimering
av fondets inntekter. Dette synes det for øvrig å være bred enighet
om. Spørsmålet om det gjelder et grunnlovmessig krav om forsvarlig
forvaltning av fondets inntekter, er drøftet nærmere med utgangspunkt
i praksis og uttalelser i forskjellige stortingsmeldinger og odelstingsproposisjoner
knyttet til Opplysningsvesenets fond.
Mange av disse uttalelsene gir uttrykk for det som i en eller
annen forstand kan betegnes som en forsvarlig eller forsiktig forvaltning
av fondets midler. Det er likevel i flere sammenhenger uttalt at
fondets eiendommer bør forvaltes ut fra et bredt perspektiv. I St.meld.
nr. 25 (1969–1970) – om praktiseringen av lov om presteboliger og
prestegarder av 9. desember 1955 – s. 20 sp. 2 legges det således
opp til en forvaltning "på en måte som ut fra en helhetsvurdering
av alle omsyn som gjør seg gjeldende, må anses som mest formålstjenlig".
Det fremheves samtidig at det forhold at avkastningen etter Grunnloven § 106
"er bundet til bruk for bestemte formål", er ett av flere forhold
som "gir dem ... en særegen plass blant de offentlige eiendommer".
Det kan ligge forskjellige motiver bak en uttalelse om en bestemt
forvaltning av fondets midler – det kan være rent økonomiske argumenter,
hensynet til Den norske kirke og dens embets- og tjenestemenn eller
andre forhold. Begrensninger på disponeringen av fondets midler
kan altså godt være begrunnet i andre synspunkter enn en konstitusjonell
skranke etter Grunnloven § 106. Det kan også være at hensynet til Grunnloven
trekkes inn fordi bestemmelsen uttrykker en verdi som uansett hører
med i en totalvurdering, uten at man dermed har ment at Grunnloven
er en skranke for et annet syn enn det som det gis utrykk for. Det
forhold at mange uttalelser i proposisjoner og stortingsmeldinger
kan begrunnes godt på andre måter enn som utslag av grunnlovmessige
bånd, tilsier at man er varsom med å se slike uttalelser som begrunnet
med Grunnloven og uttrykk for konstitusjonelle skranker når det
ikke klart fremgår at dette er tilfellet.
10. På denne bakgrunn skal jeg kommentere særskilt en uttalelse
fra Kirke- og undervisningsdepartementet om prissettingen, inntatt
i St. meld. nr. 64 (1984–85) Forvaltning av Opplysningsvesenets Fonds
eiendommer s. 45–46:
"Kirke- og undervisningsdepartementet må fastslå
at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering
av fondets verdier. Det må da være en selvsagt forutsetning at fondet
ikke taper på omplasseringen."
Advokat Innjord påpeker med rette i sin betenkning 24. januar
2006 at Lovavdelingen i uttalelsen 12. januar 2006 kom i skade for
å utelate ordet "selvsagt". Men når det gjelder betydningen av dette
ordet, er advokat Innjord på sin side kommet i skade for å trekke
videre konklusjoner enn jeg kan se grunnlag for. For spørsmålet
er fortsatt: hva er grunnlaget for å anse dette som en "selvsagt
forutsetning"? Det kan være en prioritering av fondets økonomi –
eller det kan være en generell henvisning til drøftelsene foran i
meldingen. Skulle det selvsagte skyldes grunnlovmessige krav, ville
man vente at det var kommet til uttrykk. Når det ikke er skjedd,
er det vanskelig å ta en uttalelse som den jeg siterte, til inntekt
for at dette følger av Grunnloven.
Da Kirke- og undervisningskomiteen i sin tid behandlet denne
stortingsmeldingen, sluttet komiteen seg i Innst. S. nr. 222 (1984–1985)
som utgangspunkt til departementets vurdering. Men samtidig som
komiteen uttalte at det måtte tas "rimelig hensyn til at Fondets
økonomi sikres", anså den det også viktig at kjøperne – og man hadde
da forpaktere i tankene – "får et akseptabelt utgangspunkt for videre
drift av eiendommen". Komiteen anså det dessuten urimelig om forpaktere
som gjennom særlig verdifull innsats hadde forøket eiendomsverdien,
av den grunn skulle måtte betale en høyere pris.
Dette viser etter min mening at kravet om "forsvarlig forvaltning"
gir rom for nyanserte vurderinger og ikke bare kan ses med fondets
økonomi som utgangspunkt.
11. Den vedtatte instruksen innebærer i korthet at i festeforhold
skal både festeavgift og innløsningssum bestemmes med utgangspunkt
i den festeavgift som opprinnelig ble avtalt mellom partene, og
som oppreguleres i samsvar med konsumprisindeksen. Det betyr en
inflasjonssikring, men gjør at stigning i eiendomsverdier ut over
dette vil komme festeren til gode i tilfelle av innløsning. For
Opplysningsvesenets fond betyr det en fremtidig inntektsreduksjon
av betydning. Dersom samtlige festetomter blir innløst etter instruksen,
vil det ut fra fondets egne anslag gi en nedgang i fondets totale
formue på mellom 14,4 % og 17 %. Når man vurderer rimeligheten og
forsvarligheten av en slik ordning, må man likevel også ha følgende
for øye: Boligfeste innebærer reelt sett en varig omdisponering
av tomten, hvor den reelle interessen i eiendommen ligger hos festeren,
festeren har før betaling av innløsningssummen betalt festeavgift i
minst 30 år, og denne festeavgiften er fastsatt på grunnlag av den
tidligere markedsverdien for tomten. Spørsmålet er derfor i realiteten
om Grunnloven § 106 bestemmer hvem av partene i festeforhold under
Opplysningsvesenets fond som skal ha risikoen for den fremtidige
tomteprisutvikling der festeavgiften ble fastsatt ut fra markedspris
ved inngåelse av festeavtalen.
La meg føye til følgende:
Det fremgår av tidligere stortingsdokumenter at bortforpaktningen
av Opplysningsvesenets fonds eiendommer til dels har vært lite lønnsom,
og at det har vært tatt rimelige utleiepriser for jakt og fiske
(jeg antar lavere enn det markedet kunne tåle). Stortinget har på
denne bakgrunn tidligere gitt uttrykk for at avkastningen av fondets
eiendommer bør økes og gitt signaler om at fondet skulle legge markedsverdien
til grunn for sine disposisjoner. Jeg kan ikke se at denne omleggingen
skyldes Grunnloven § 106, men den er forankret i en samfunnsmessig
helhetsvurdering hvor de hensyn som § 106 skal ivareta, har stått
sentralt. Stortinget kan da ikke være forhindret av Grunnloven § 106
i å modifisere den tidligere holdningen om å legge markedspris til
grunn. Dette må uten videre være avgjørende for at festeavgiften
for fremtiden kan knyttes til den opprinnelige festeavgiften forhøyd
i samsvar med konsumsprisindeksen, slik normalordningen er etter
tomtefesteloven § 15 første ledd første punktum.
12. Lovavdelingens syn kan oppsummeres slik:
(1) Det er på det rene at Grunnloven § 106 første punktum gjelder
for kjøpesummer og andre inntekter som faktisk tilflyter Opplysningsvesenets
fond fra det såkalte "Geistligheden beneficerede Gods".
(2) Grunnloven stiller ikke krav om at det benefiserte gods forvaltes
og disponeres med sikte på maksimal avkastning.
(3) Vi har i våre uttalelser gitt uttrykk for – i samsvar med
det som er en utbredt oppfatning – at Grunnloven stiller krav om
forsvarlig forvaltning av det benefiserte gods. Det må imidlertid
medgis at et slikt krav ikke følger direkte av grunnlovbestemmelsen,
og at den rettskildemessige forankring er usikker.
(4) Vurderingen av hva som skal regnes som en forsvarlig forvaltning
kan skje i et bredt samfunnsmessig perspektiv. Det må legges vekt
på hvilket "tap" eller begrensning i fremtidig avkastning som Opplysningsvesenets
fond kan bli påført, men kan også legges vekt på hensyn til festere,
som har lengre tids tilknytning til festetomten og normalt har foretatt større
investeringer i den. Stortinget må antas å ha en betydelig frihet
til å foreta denne samlede vurderingen. Det er et vidt spekter av
hensyn som Stortinget her kan trekke inn, og det er ikke begrenset
til hensynet til geistligheten eller Den norske kirke.
(5) Ut over det som er sagt i Lovavdelingens to uttalelser må
det antas at Grunnloven § 106 første punktum ikke får betydning
for eiendommer som eies av Opplysningsvesenets fond uten å være
en del av det benefiserte gods.
Jeg vil innledningsvis takke for invitasjonen til komiteen, og
for denne anledningen til å komme med innspill til spørsmålet om
grunnlovsmessigheten av det lovforslag som nå foreligger til behandling
vedrørende endring av bestemmelsen i fondsloven § 5.
Som det fremgår av saksdokumentene, har Advokatfirmaet Hjort
siden høsten 2006 avgitt flere betenkninger til OVF vedrørende forståelsen
av bestemmelsen i Grl. § 106, slik at min befatning med og mitt
ståsted i saken skulle være kjent for komiteens medlemmer.
Jeg vil i mitt innlegg først gi en kort oversikt over den historiske
bakgrunnen for bestemmelsen i Grl. § 106.
Deretter vil jeg si noe om det generelle krav til forsvarlig
forvaltning av fondets verdier som må innfortolkes i bestemmelsen.
Med bakgrunn i dette skal jeg så behandle spørsmålet om grunnlovsmessigheten
av henholdsvis tomtefesteinstruksen og det lovforslag som nå foreligger til
behandling.
Mitt hovedbudskap er at selv om det kan være delte oppfatning
om hvor strengt man skal forstå kravet til forsvarlig forvaltning
av fondets verdier, befinner vi oss i denne saken ikke i en juridisk
gråsone der det er nødvendig å trekke opp de mer nøyaktige grensene.
Det geistligheten benefiserte gods – eller prestebordsgodset
som det opprinnelig ble kalt – har sitt opphav i førreformatorisk
tid, og ble i all hovedsak bygget opp gjennom gaver og testamentariske
disposisjoner til fordel for det lokale presteembete, dels fra enkeltpersoner
i den menighet som embetet betjente, og dels fra embetsinnehaverne
selv.
Den katolske kirke ved sine biskoper førte tilsyn med og utøvde
den overordnende forvaltning av prestebordsgodset, men det var både
i Norge og andre land et strengt forbud mot at biskopene inndro
under bispestolen de eiendommer som testamentarisk var gitt til
lokalkirkelige institusjoner. Den myndighet som den katolske kirke
utøvde over prestebordgodset, kan på mange måte sammenliknes med
den myndighet som Stiftelsestilsynet i dag har over selvstendige
stiftelser.
Ved reformasjonen overtok Kongen den overordnede tilsyns- og
forvaltningsmyndighet som tidligere hadde ligget til den katolske
kirke. I motsetningen til bispegodset, som uttrykkelig ble annektert
av Kongen og gjort til ordinært krongods, vedble prestebordsgodset
under hele eneveldet å bli behandlet som en særskilt formuesmasse
– etter hvert omtalt som det geistligheten benefiserte gods. Selv
om Kongen i en viss grad tiltok seg å disponere over det benefiserte
gods til verdslige formål, viser de historiske kilder at man så
sent som på begynnelsen av 1800-tallet var meget vel oppmerksom
på at det her var tale om en formuesmasse som hadde sitt særskilte
opphav og øyemed.
Da det i forbindelse med oppretten av Universitetet i Oslo 1811
ble nedsatt en kommisjon som foreslo at deler av inntektene fra
salg av benefiserte bygselsgårder skulle nyttes som inntektskilder
til den nye institusjonen, hadde det kgl. kanselli klare betenkeligheter,
og uttalte i denne forbindelse blant annet følgende:
"Over Oprindelsen af det saakaldte Mensal- eller beneficerede
Gods hefter der vel et Mørke, som ikke uden lang undersøgelse igjennemtrenges,
men saa meget bliver dog altid udenfor al Tvil, at dets egentlige
Bestemmelse har været og er derved at lønne umiddelbare Folkelærere,
nemlig Præstestanden og Almues-Skolelærere."Skolevesenet
har historisk hatt en nær forbindelse med kirken og geistligheten.
I sin betenking "Om eiendomsretten til det norske kirkegods" som senere
riksarkivar Ebbe Hertzberg avga i 1898 på oppdrag fra Kirkedepartementet,
betegner han skolen som kirkens "historiske Udgrening"
På riksforsamlingen i 1814 kom det opp flere forslag til hvordan
man skulle forholde seg til det benefiserte gods, herunder et forslag
om å selge de benefiserte eiendommer og brukes salgssummene til
å fundere den nye sentralbanken. Disse forslag vant imidlertid ikke
frem, og grev Wedel Jarlsberg som tilhørte flertallet i denne sammenheng
uttalte blant annet dette:
"... det vilde i Historien blive en uudslettelig Skamplet
paa denne Forsamling, om den tillod sig noget Indgreb i det benef.
Gods. Geistligheden og Oplysningsvæsenet maatte betragtes som en
moralsk Person; med hvad Ret eller paa hvad Grund kunde vi mere
fornærme dennes Rettigheder end den private Mands; Testator have
skjænket Godset til saakaldet gudeligt Brug; den nærmeste direkte
Anvendelse deraf var derfor vistnok til Geistligheden og Oplysningsvæsenet,
og ikke at fundere Banksedler. Vilde ikke antagelsen af det modsatte
aabenbart lede til, at man naar fornødent gjordes, tog det Ankerske
Fideikommis, og hvorfor ikke da ogsaa privat Mands Eiendom?"
Uten at jeg skal gå nærmere inn på det omstridte spørsmålet om
eiendomsretten til det benefiserte gods eller OVF (som de benefiserte
eiendommene i dag er lagt inn under), er det ut fra dette klart
at Grunnloven § 106 bygger på det syn at det benefiserte gods er
en særskilt formuesmasse som staten ikke kan disponere over som
om det var ordinær statseiendom. Statens oppgave og ansvar etter
Grl. § 106 er å forvalte det benefiserte gods til beste for de formål bestemmelsen
angir.
Som fremholdt i proposisjonen – og også av representanten for
Lovavdelingen – stiller Grl. § 106 etter sin ordlyd bare krav til
hvordan kjøpesummer og inntekter fra det geistligheten benefiserte
gods skal nyttes. Så lenge tomtefesteinstruksen ikke innebærer
at festeavgiftene eller innløsningssummene skal nyttes til andre
formål enn Geistlighedens beste og opplysningens fremme, kan man
derfor ut fra en ren bokstavfortolkning si at man ikke kommer i
konflikt med bestemmelsen.
Skulle man basere seg på en slik bokstavtolkning, ville det i
og for seg ikke være noe til hinder for at hele fondets realkapital
ble gitt bort vederlagsfritt eller nyttet til rent verdslige formål
uten at det ble ytet noe vederlag for bruken som kom de grunnlovsbestemte
formål til gode.
En slik tolkning ville åpenbart komme i strid med bestemmelsens
formål, og alle synes derfor å være enige om at det må innfortolkes
et krav om forsvarlig forvaltning av fondets eiendommer og kapital.
Kravet om forsvarlig forvaltning må relateres til de formål som
skal tilgodeses etter bestemmelsen i Grl. § 106, ikke til en fri
vurdering av hva som ut fra brede samfunnsinteresser er den beste
utnyttelse. Det krav til forsvarlig forvaltning som følger av Grl. §
106 er at fondets verdier skal forvaltes slik at de sikres og bevares
til fordel for de grunnlovsbestemte formål, og slik at de gir en
rimelig avkastning til beste for disse formål.
Denne forståelse av Grl. § 106 ligger også til grunn for dagens
lov om OVF, hvor det i § 2 heter at "lova skal sikre at fondet kjem
Den norske kyrkja til gode og at verdiane blir bevarte og gir avkastning
i samsvar med Grunnlova § 106".
Som jeg har fremholdt i de betenkninger som jeg har utarbeidet
på oppdrag fra OVF, kan man ikke karikere dette utgangspunktet dit
hen at fondet i enhver sammenheng skal strebe etter profittmaksimering
og at det ikke er anledning til å ta alminnelige samfunnsmessige
hensyn ved forvaltningen av fondets eiendommer og kapital. I virkelighetens
verden kan ingen ansvarlig eiendomsbesitter la hele sin virksomhet
bli styrt av et ensidig mål om profittmaksimering, og Grl. § 106
stiller heller ikke krav om at fondet skal opptre på en slik måte.
Hvordan man generelt skal formulere grensen for adgangen til
å legge vekt på andre samfunnshensyn ved forvaltningen av fondets
eiendommer, kan det sikkert være delte oppfatninger om.
I St.meld. nr. 64 (1984-85) side 39 har Kirke-departementet gitt
uttrykk for at staten ved forvaltningen av OVFs eiendommer og midler
"først og fremst" må ha for øye hva som på kort og lang sikt tjener
de grunnlovsbestemte formål.
"Andre hensyn, det være seg av landbrukspolitisk art
eller av annen samfunnsgagnlig karakter, må i denne forbindelse
anses som sekundære, og kan bare komme i betraktning så langt det
er forenlig med de formål som Grunnloven angir"
I min betenkning av 25. januar 2007 har jeg formulert det veiledende
synspunktet slik at OVF, på samme måte som andre eiendomsbesittere,
vil måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av sine eiendommer,
men at staten ikke kan pålegge fondet som eier en særskilt
forpliktelse til å ivareta alminnelige samfunnsinteresser
eller private særinteresser på bekostning av de
formål som er nevnt i Grl. § 106.
I den foreliggende sak, er det – slik jeg ser det – ikke nødvendig
å ta stilling til hvordan man best skal formulere den generelle
grensen for adgangen til å legge vekt på andre hensyn ved forvaltningen
av fondets eiendommer, simpelthen fordi vi her ikke står overfor
noe tvilsomt grensetilfelle.
Det som søkes oppnådd ved den foreslåtte endring av ovfl. § 5,
er å åpne for en instruks som pålegger fondet en generell forpliktelse
til å avstå sine festetomter for en pris som ligger vesentlig lavere
enn det som følger av tomtefestelovens alminnelige regler, og til
å unnlate å kreve den festeavgift som fondet har krav på i henhold
til lovlig inngåtte avtaler.
Basert på de beregninger som OVF har foretatt, vil tomtefesteinstruksen
medføre at fondet gir fra seg verdier i størrelsesorden 1-1,25 mrd.
kroner i tillegg til et årlig tap i festeavgifter på 20-25 MNOK.
Og det er da vel og merke ikke sammenliknet med hva man teorietisk
kunne tyne ut av medkontrahenten i et fritt marked om man bare var
opptatt av profittmaksimering, men sammenliknet med det som lovgiver
generelt har ansett som rimelig i forholdet mellom fester og bortfester.Det
er klar forskjell på en forventing om at fondet skal opptre anstendig
og rimelig i avtaleforhandlinger, og et krav om at fondet konsekvent
skal gi avkall på lovbestemte rettigheter.
Sammenholdt med opplysningen i Ot.prp. nr. 60 (2007-2008) om
at fondet verdijusterte egenkapital pr. 31.12.2007 utgjorde 6.6
mrd. kroner, innebærer tomtefesteinstruksen en verdioverføring fra
fondet til festerne svarende til ca 20 % av fondets samlede formue.
Det man her står overfor, er derfor ikke et tvilsomt grensespørsmål
mht hvor langt det er anledning til å legge vekt på alminnelige
samfunnshensyn ved forvaltningen av fondets eiendommer.
Det er tale om en systematisk tapping av
fondets verdier for å tilgodese helt andre formål enn de som er
omtalt i Grl. § 106.
Når dette er situasjonen, kan det – slik jeg ser det – ut fra
en forsvarlig rettslig vurdering ikke herske tvil om at tomtefesteinstruksen
er i strid med Grl. § 106 og at den derfor ikke kan gjennomføres
uten grunnlovsvedtak etter Grl. § 112.
I proposisjonen side 19 gir departementet uttrykk for at lovforslaget
i seg selv ikke vil være i strid med Grunnloven § 106, men at det
i tilfelle er instruksen som vil måtte vurderes i forhold til denne
bestemmelsen.
Jeg oppfatter dette som et budskap til Stortinget om at lovgiver
i prinsippet ikke behøver å bekymre seg for forholdet til Grunnloven,
da det er Regjeringen som i tilfelle vil måtte stå ansvarlig for
at det unntak som nå foreslås fra hovedregelen i § 5 ikke brukes
på en måte som kommer i strid med Grunnloven.
Dette er etter min oppfatning et temmelig formalistisk syn.
Det Stortinget nå blir bedt om, er å gi en unntaksregel for festetomter
som i prinsippet åpner for at fondets
festetomter skal kunne gis bort gratis!
I prinsippet vil det alltid være slik at det ikke er loven i
seg selv, men anvendelsen av denne i det konkrete tilfelle som er
i strid med grunnloven. Gir Stortinget en lov som tillater tortur
under avhør av mistenkte, kan det med departementets logikk hevdes
at dette ikke er i strid med Grl. 96 annet punktum. Det er først
når torturen eventuelt utøves at Grunnloven brytes.
Alle skjønner at en slik logikk bærer galt av sted, idet det
fullstendig fratar Stortinget det ansvar som nasjonalforsamlingen
har for å påse at det ikke gis lover som åpner for grunnlovstridige
inngrep fra forvaltningens side.
Dersom Stortinget ønsker å åpne for å bruke de verdier som ligger
i OVF til andre formål enn de som er angitt i Grl. § 106, må dette
derfor i tilfelle skje ved grunnlovsvedtak etter Grl. § 112. Dette
står det i utgangspunktet Stortinget fritt å gjøre. Om det – sett hen
til fondets opprinnelse og historie – er rimelig og moralsk forsvarlig,
er en annen sak, men jeg antar at det ikke er det jeg er bedt om
å komme hit for å mene noe om.
Takk for oppmerksomheten.
Tomtefeste har vært gjenstand for stor politisk oppmerksomhet.
På noen punkter setter vel de tre høyesterettsdommene i september
2007 (se særlig Rt. 2007 s. 1281 og 1308) foreløpig stopp. Men andre spørsmål
gjenstår og vil kunne gi grunnlag for nye tvister.
I det politiske grunndokumentet for Stoltenberg-regjeringen (Soria
Moria-erklæringen) finnes det uttalelser om gunstig behandling av
tomtefestere hos staten og "statlig styrte fond", og det er utferdiget
en "instruks" i samsvar med dette (kgl.res. 12. september 2007).
Langt de fleste tomter som berøres, tilhører Opplysningsvesenets
fond. Fondet bygger på grunnloven § 106 første punktum og er organisert
ved egen lov. Uten derved å ta standpunkt til fondets historiske opprinnelse
eller skjebne etter en mulig avvikling (av fondet eller av statskirken),
kan vi legge til grunn at det er "statlig styrt".
Grunnloven bestemmer imidlertid at avkastningen skal anvendes
til bl.a. "opplysningens fremme". Dette følges opp i loven om Opplysningsvesenets fond
§ 5 ("Eigedommane og kapitalen til fondet kan ikkje gjevast bort
eller brukast opp"). Vi kan trygt legge til grunn at dette stemmer
med rimelig tolkning av grunnloven § 106 (se også annet punktum
om milde stiftelser).
Etter råd fra Justisdepartementets lovavdeling har regjeringen
selv kommet til at den planlagte begunstigelsen av tomtefestere
stemmer dårlig med en slik begrensning. Et høringsnotat av 1. november 2007
foreslår derfor et nytt ledd i loven § 5 om at festere som bruker
tomten til bolig, kan tilby lavere innløsningspris og festeavgift
enn det som følger av generelle regler. Satt på spissen: Til dette
formål skal fondets eiendommer likevel kunne "gjevast bort". Instruksen
gir fondet plikt til å benytte tillatelsen.
Blir forslaget vedtatt, vil forholdet til loven være løst. Hva
med grunnloven § 106?
Ifølge Lovavdelingens uttalelse i saken bør man være forsiktig
med å "gripe inn i Stortingets lovgivende myndighet etter Grunnloven
§ 75 a" gjennom tolkningen av en slik grunnlovsbestemmelse (uttalelse
12. januar 2006). Her skimter vi nok en flik av den utbredte tanken
om at grunnlovens bestemmelser om lovgivningskompetanse går foran
bestemmelsene samme sted om kompetansens grenser.
Et slikt standpunkt bygger på et ideologisk valg og kan vanskelig
begrunnes strengt rettslig. Likevel ligger det vel for en del bak
Lovavdelingens konklusjon om at § 106 ikke står i veien for bestemmelser om
adgang (og plikt) til å "gi bort" midler til tomtefestere. Konklusjonen
er vanskelig å forstå. Situasjonen blir ikke bedre av at det nevnte
høringsbrevet selv viser at Opplysningsvesenets fond vil kunne tape godt
over 1 mrd. kroner (av en samlet kapital på ca. 6 mrd.) dersom instruksen
legges til grunn i stedet for tomtefestelovens generelle regler.
Det er altså tale om et meget betydelig gaveelement.
Det er ikke i alle henseender opplagt hvilke grenser grunnloven
setter for forvaltning og anvendelse av fondets midler under vår
tids forhold. Men dette gjelder detaljer sammenlignet med spørsmålet
i denne saken. Eller vil man for alvor hevde at slik omfattende
ensidig begunstigelse av tomtefestere faller innenfor formålet etter
grunnloven § 106?
Kanskje endog Lovavdelingens uttalelse kan gi en viss støtte.
Der heter det bl.a. at "Systematisk omdisponering av betydelige
deler av fondets formue uten hensyn til de oppregnede formålene
og uten at det ble gitt noen form for vederlag, vil være et eksempel
på disposisjoner i strid med grunnlovsbestemmelsen". Nettopp!
Til dette kommer at "gaveinstruksen" ifølge høringsnotatet i
realiteten nesten bare vil berøre tomter festet fra Opplysningsvesenets
fond. Langt på vei er det altså tale om en særordning som stiller
Fondet i en klart dårligere stilling enn andre grunneiere. Dette gjør
det enda vanskeligere å forsvare den i forhold til grunnloven § 106.
Høringsnotatet fremhever som en forutsetning for lovendring og
instruks at "økonomien til Den norske kyrkja ikkje skal svekkjast".
Men det er åpenbart ikke denne formen som skal benyttes dersom staten virkelig
mener å forplikte seg til å kompensere for det økonomiske tapet
som ville følge av den aktuelle reformen. Det er altså ikke tale
om noe rettslig forpliktende utsagn.
Dessuten er det ikke tale om samme mottaker: Verken rettslig
eller praktisk er "Den norske kyrkja" og "Opplysningsvesenets fond"
identiske størrelser. Det blir tilsvarende klart at en slik "forutsetning"
er uten betydning i grunnlovsvurderingen.
På denne bakgrunn synes det hevet over tvil at forslaget til
endring i loven om Opplysningsvesenets fond vil ligge utenfor den
lovgivende maktens kompetanse etter grunnloven § 106. Det er ingen
grunn til å tolke grunnloven slik at bestemmelsene om Stortingets
kompetanser likevel går foran.
Hindringen kan overvinnes – om enn først etter valget i 2009
– dersom forslag om grunnlovsendring blir fremsatt i tide og det
er tilstrekkelig (2/3) flertall for det i Stortinget. Men en eventuell
endring på dette punkt bør heller vurderes i sammenheng med de langt
mer overgripende spørsmål om forholdet mellom stat og kirke som
for tiden er til debatt. Arbeidet med å komme frem til avklaring
på dette punkt bør omfatte utredning om hva som skal skje med kapitalen
i Opplysningsvesenets fond.
Vi viser til brev 29. november 2007, hvor det er bedt om en fornyet
vurdering av forholdet mellom den såkalte tomtefesteinstruksen og
Grunnloven § 106. Vi har også mottatt visse supplerende opplysninger
som det blir vist til nedenfor.
Lovavdelingen har i en uttalelse 12. januar 2006 (snr. 2005/08117
EO) vurdert forholdet mellom en tomtefesteinstruks som varslet i
Soria Moria-erklæringen, og Grunnloven § 106. Vi forstår det imidlertid
slik at Kultur- og kirkedepartementet ønsker en fornyet vurdering
av dette spørsmålet på bakgrunn av – som det heter i brev 29. november
2007 – at "instruksen er fastsatt med en noe annen innretning enn det
som følger av ordlyden i Soria Moria-erklæringen", og på bakgrunn
av at "Høyesteretts avgjørelse 21. september 2007 [Rt. 2007 s. 1308]
innebærer at fondets verditap som følge av instruksen vil bli vesentlig
høyere enn tidligere forutsatt". Vi antar at det som et utgangspunkt
kan være hensiktsmessig å skille mellom disse forholdene.
I vår forrige uttalelse drøftet vi betydningen av både innløsningsretten
og gunstigere leievilkår som følge av Soria Moria-erklæringen. Etter
det Kultur- og kirkedepartementet har opplyst i brev 11. oktober 2007,
er den vedtatte instruksens virkninger for fondets tap av festeinntekter
(ved regulering og nedregulering) ikke endret som følge av Høyesteretts
avgjørelse. Vi nevner også at instruksens begrensning til å gjelde
for tomter festet til bolighus (jf. punkt 2 nedenfor), også får
virkning for festeinntektene. Vi går etter dette ikke særskilt inn
på instruksens virkninger for fondets tap av festeinntekter, men
konsentrerer oss om tapet som følge av instruksens bestemmelser om
innløsningsrett.
Vi antar at Kultur- og kirkedepartementet i anførselen om at
tomtefesteinstruksen ble fastsatt med "en noe annen innretning enn
det som følger av ordlyden i Soria Moria-erklæringen", sikter til
at instruksen bare gjelder for tomter festet bort til bolighus,
mens det i Soria Moria-erklæringen ikke tas stilling til den nærmere
avgrensingen av virkeområdet.
At instruksen har det virkeområdet den har, kan vanskelig i seg
selv føre til noen annen konklusjon når det gjelder grunnlovmessigheten.
Vi viser her til at instruksen bare har fått et mindre omfattende
virkeområde enn festetomter generelt, særlig ved at den ikke gjelder
for tomter festet bort til fritidshus. Ifølge e-post 18. januar
2008 har boligtomtene i verdi utgjort om lag halvparten av den samlede
verdiene på alle festetomtene (1,8–2,2 milliarder kroner). Etter Høyesteretts
dom utgjør verdiene av boligtomtene 1,5–1,8 milliarder av 2,4–2,8
milliarder kroner. Det at instruksen kun omfatter festetomter til
bolighus, innebærer imidlertid at instruksen innenfor det fastsatte
virkeområdet vil få særlig betydning for Opplysningsvesenets fond
sammenlignet med andre statlige bortfestere, jf. for så vidt også
Kirkemøtets uttalelse s. 1. Bakgrunnen for dette er at Opplysningsvesenets
fond i nokså vid utstrekning fester bort tomter til bolighus. Andre
statlige grunneiere fester i større grad bort tomter til fritidshus,
som altså faller utenfor instruksen. I en viss forstand vil fondet
– sammenlignet med andre statlige bortfestere – rammes særlig hardt
av instruksen. Instruksen gjelder imidlertid generelt for statlig
styrte fond og statlige eiendommer. Det kan anføres gode saklige
grunner for å skille mellom feste til boligtomter og fritidstomter,
slik tomtefesteloven selv gjør i visse sammenhenger. Etter vårt syn
har det faktum at instruksen rent faktisk får større betydning for
Opplysningsvesenets fond enn for andre, da ikke særlig betydning
i grunnlovsvurderingen.
Etter tomtefesteloven § 32 kan festeren kreve innløsning når
30 år av festetiden er gått. Hovedregelen er at det da skal betales
et vederlag på 30 ganger festeavgiften etter regulering på innløsningstiden. Ved
tidsbegrensede festeavtaler kan hver av partene i stedet kreve at
vederlaget settes til 40 prosent av tomteverdien på innløsningstidspunktet,
fratrukket verdiøkning som festeren har tilført tomten.
Høyesterett i plenum kom i saken gjengitt i Rt. 2007 s. 1308,
under dissens 6-1, til at spørsmålet om grunnlovsstrid oppstår der
festeren påberoper 40-prosentregelen og dette leder til at innløsningssummen
blir lavere enn den kapitaliserte verdien av festeavgiften (normalt
20 ganger festeavgiften, forutsatt en kapitaliseringsrente på 5 %).
Dersom festeren krever fastsettelse etter 40-prosentregelen, vil
bortfesteren – som en følge av høyesterettsavgjørelsen – likevel
kunne kreve minst 20 ganger årlig festeavgift. Dersom 40-prosentregelen
gir en innløsningssum som er høyere enn 20 ganger årlig festeavgift,
vil begge parter fremdeles kunne kreve at innløsningssummen settes
til 40 prosent av råtomtverdien, i samsvar med lovens ordlyd.
Etter instruksen skal festeren tilbys innløsning til 30 ganger
konsumprisregulert opprinnelig festeavgift.
Som vi har gitt uttrykk for i vårt brev 23. oktober 2007, vil
fondets tap som følge av instruksen fremkomme ved å sammenligne
innløsningssummene beregnet etter tomtefestelovens regler og innløsningssummene
beregnet etter instruksens regler. I brev 11. oktober 2007 uttaler
Kultur- og kirkedepartementet følgende om størrelsen på dette tapet:
"Mens det tidligere var beregnet at virkningen av instruksen
ville gi fondet reduserte innløsningsverdier på 500–630 mill. kroner
i forhold til innløsning etter tomtefestelovens regler, har fondet
med bakgrunn i dommen i Høyesterett beregnet reduksjonen i innløsningsverdiene
til 1,0–1,25 mrd. kroner."
Det kan også være av interesse å se på hvordan det beregnede
tapet på boligtomtene står i forhold til den samlede formuen til
Opplysningsvesenets fond. Vi viser her særlig til tall opplyst av
Kultur- og kirkedepartementet i e-post 18. januar 2008 med utgangspunkt
i årsrapporten for Opplysningsvesenets fond for 2006.
Før Høyesteretts dom er tapet beregnet til 500–630 millioner
av en total formue på 6,35–6,75 milliarder kroner. Det gir et tap
på 7,9–9,3 % av fondets totale formue. I vår forrige uttalelse la
vi til grunn at det var tale om en ikke uvesentlig forringelse av
fondets kapital. Vi bemerker for ordens skyld at det ikke er opplyst
at det tallmaterialet som vi konkret bygde på i punkt 2 i vår uttalelse
sist gang, var mangelfullt eller misvisende.
Etter Høyesteretts dom er tapet beregnet til 1–1,25 milliarder
av en total formue på 6,95–7,35 milliarder. Det gir et tap på 14,4–17 %
av fondets totale formue. Også i denne omgang er det tilstrekkelig
å slå fast at disse tallene gir en viss indikasjon på hvilke tap
som kan oppstå nå. Både det absolutte tapet og tapets relative andel
av fondets totale formue er større enn før Høyesteretts dom. I tillegg
kommer som nevnt i punkt 1 tapet som følge av reduserte festeinntekter.
Når man nå kommer til at tapet blir større enn først antatt,
må det, som nevnt i vårt brev 23. oktober 2007, skyldes at innløsning
etter tomtefestelovens regler vil gi et høyere beløp enn tidligere
lagt til grunn. Bakgrunnen for dette er den nevnte høyesterettsdommen.
De innløsningssummene som fondet vil få som følge av instruksen,
påvirkes ikke av dommen.
Vi antar at man legger til grunn at det i fondets festeavtaler
gjennomgående vil være festeren som ser seg tjent med å påberope
at innløsning skal skje til 40 % av råtomtverdien, jf. for så vidt
situasjonen i Sørheimdommen. Når en følge av høyesterettsdommen
er at bortfesteren alltid vil kunne kreve at innløsningssummen (for
tidsbegrensede festeavtaler) settes til minst 20 ganger årlig festeavgift
dersom festeren påberoper innløsning til 40 % av råtomteverdien,
og dette medfører at innløsningsummen blir lavere enn verdien av
den kapitaliserte festeavgiften, er det naturlig at fondets tap
blir større. Forutsetningen må imidlertid være at det er tale om
tomter som har en nokså beskjeden verdi, men der festeavgiften (iallfall relativt
sett) er høy. Under disse forutsetningene er det imidlertid ikke
grunn til å betvile at fondets tap blir større enn tidligere antatt.
Vi nevner for ordens skyld at vi ikke har foretatt noen nærmere
etterprøving av de tallene som er presentert for oss.
Den konkrete vurderingen og konklusjonen i vår tidligere uttalelse
forutsatte at tomtefesteloven ville bli praktisert i samsvar med
ordlyden. Som følge av Høyesteretts dom holder ikke den forutsetningen. Spørsmålet
er om den nye tapsberegningen har betydning for instruksens forenlighet
med Grunnloven § 106.
Vi finner ikke grunn til å gjenta det nærmere grunnlaget for
vår tolking av Grunnloven § 106 slik det fremgår av uttalelsen 12. januar
2006, men nøyer oss med å sitere vår forståelse av innholdet i de
relevante delene av bestemmelsen (uttalelsen s. 12–13):
"I spørsmålet om hvordan fondet rettslig kan disponere
over formuen og hvilket vederlag som må kreves, er det etter Lovavdelingens
syn adgang til å ta et vidt spekter av hensyn, også slike som ligger utenfor
oppregningen i Grunnloven § 106 første punktum. Dette kan skje selv
om dette ikke innebærer maksimering av fondets kapital og avkastning. Staten
må ha et relativt vidt skjønn til å avgjøre hvordan avveiningen
mellom hensynet til de oppregnede formål og andre hensyn skal være.
Etter vårt syn er følgende uttalelse hentet fra St.meld. nr. 25
(1969–70) s. 20 sp. 2 dekkende for hvordan fondets formue i sin
alminnelighet må forvaltes for å være i samsvar med grunnlovsbestemmelsen:
"De
nåværende prestegarders jordveger, skoger og bygninger representerer
likevel ennå til sammen ikke ubetydelige verdier som det er av betydning
blir forvaltet på en måte som ut fra en helhetsvurdering av
alle omsyn som gjør seg gjeldende, må anses som mest formålstjenlig."
Det
går likevel en grense for hvordan fondet kan disponere over formuen,
men grensen må i dag trekkes romslig. Systematisk omdisponering
av betydelige deler av fondets formue uten hensyn til de oppregnede
formålene og uten at det ble gitt noen form for vederlag vil være
et eksempel på disposisjoner i strid med grunnlovsbestemmelsen."
På s. 13 i uttalelsen anvendte vi de generelle synspunktene og
konkluderte med at Grunnloven § 106 ikke utelukker at en instruks
som skissert i Soria Moria-erklæringen kan gis med virkning også
for Opplysningsvesenets fond. Dette ble konklusjonen selv om fondets
tap innebar en ikke uvesentlig svekkelse av fondets kapital og selv
om tapet var en følge av en systematisk endret forvaltning av et
stort antall festekontrakter.
Det ligger i dette at Soria Moria-erklæringen etter vårt syn
likevel tok tilstrekkelig hensyn til de formålene som er regnet
opp i Grunnloven § 106 første punktum. Vi nevner dette særskilt
fordi avslutningen av sitatet foran er blitt tatt til inntekt for
at Lovavdelingen mener gjennomføring av Soria Moria-erklæringen
vil være i strid med Grunnloven § 106.Jf. forslag til høringsuttalelse
12. november 2007 i anledning forslag om å endre § 5 i lov om Opplysningsvesenets
fond, utarbeidet av prof. dr. juris Eivind Smith på oppdrag fra
Kirkerådet.
Særlig med sikte på betydningen av det tapet som er beregnet
etter Høyesteretts dom, vil vi bemerke: Opplysningsvesenets fond
må uten videre finne seg i forverring av sin økonomiske stilling
som følge av generelle reguleringer som enhver bortfester må finne
seg i. På den annen side blir det ved vurderingen av om Grunnloven
§ 106 er trådt for nær, et sentralt moment hvilket tap fondet lider
som følge av at en ved gjennomføring av instruksen prioriterer andre hensyn
enn dem grunnlovsbestemmelsen særlig beskytter. Tapet er et konkret
og håndfast uttrykk for en slik prioritering.
Det relevante etter vårt syn er å se tapet i forhold til den
samlede økonomiske stillingen til Opplysningsvesenets fond, og ikke
kun i forhold til festetomtene. Vi viser til tallene som er gjengitt
foran.
Selv om tapet altså er sentralt i vurderingen, bygde vi i uttalelsen
(s. 13) på at festeeiendommene til Opplysningsvesenets fond som
statlig tilknyttet eiendom kan settes i en viss, negativ særstilling
sammenlignet med andres eiendom. Dette kan også uttrykkes slik at
Opplysningsvesenets fond etter Grunnloven § 106 ikke har krav på
å bli satt i samme stilling som grunneiere i sin alminnelighet,
heller ikke når det gjelder frihet til å benytte de mulighetene
lovgivningen generelt gir private grunneiere til å utnytte eiendomsretten
og kontraktsfriheten.
Etter vårt syn fører ikke det økte tapet en bort fra det som
var stillingen da vi sist uttalte oss: Det har skjedd en avveining
der det på det aktuelle området (festekontraktene) legges betydelig
vekt på å ivareta de særlig beskyttede formålene i Grunnloven § 106, selv
om også andre hensyn tillegges betydelig vekt. Som nevnt følger
det etter vårt syn ikke av Grunnloven § 106 at Opplysningsvesenets
fond må opptre fullt ut som en grunneier uten særlig tilknytning
til staten ville ha gjort. Dette kan også uttrykkes slik at fondet
– ut fra Grunnloven – ikke i samme grad som andre er forpliktet
til å legge til grunn mer rendyrkede forretningsmessige betraktninger.
Den løsningen som er valgt gjennom tomtefesteinstruksen, ligger
etter vårt syn innenfor de kravene som Grunnloven § 106 stiller
til forsvarlig forvaltning av fondets eiendommer, slik dette kravet
ble forstått av oss i vår forrige uttalelse.
Selv om det ikke er avgjørende for resultatet, finner vi grunn
til å peke på følgende: Årsaken til at et tap i dag oppstår som
følge av tomtefesteinstruksen, er at det i fondets kontrakter gjennomgående
er tatt inn bestemmelser om tomteverdiregulering, og ikke regulering
etter konsumprisindeks eller lignende, som finnes i en stor andel
av løpende festekontrakter ellers. Fondet kunne etter vårt syn,
da kontraktene ble inngått, ha tatt inn klausuler om regulering
etter konsumprisindeksen i stedet for tomteverdiklausuler, uten
at det ville vært problematisk etter Grunnloven § 106. Det gjelder
også for kontrakter som er inngått på et tidspunkt der spørsmålet
om inflasjonssikring på grunn av den økonomiske utviklingen i samfunnet har
vært en reell problemstilling. Også i dag vil det være mulig, jf.
for så vidt vår forrige uttalelse. Vi peker også på at det ved inngåelse
av nye kontrakter om feste til bolighus og fritidshus i dag ikke
lovlig kan avtales regulering som stiller festeren dårligere enn regulering
etter pengeverdien (konsumprisindeksen). Det virker da ikke urimelig
at det ikke vil krenke Grunnloven § 106 å gjennomføre innløsning
basert på en festeavgift oppregulert med økningen i konsumprisindeks,
selv om innløsning basert på lovens regler ville gitt høyere vederlag
til fondet.
Debatten både før og etter vår uttalelse 12. januar 2006 viser
at det har vært og er delte meninger om hvilket vern Grunnloven
§ 106 gir mot at det ved forvaltningen av formuen til Opplysningsvesenets
fond også tas andre hensyn enn de hensyn som er gitt en særlig beskyttelse
i bestemmelsen. Stortinget bør i forbindelse med endringen i § 5
i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond gis et best
mulig grunnlag for å ta konkret stilling til tolkningen av Grunnloven
§ 106 i forhold til den foreliggende problemstillingen.
Vi viser til Kultur- og kirkedepartementets brev 17. november
2005, der det bes om Lovavdelingens syn på hvorvidt det vil være
i strid med Grunnloven § 106 første punktum eller lov 7. juni 1996
nr. 33 om Opplysningsvesenets fond (ovfl.) å instruere Opplysningsvesenets
fond til å gi festere på fondets grunn innløsningsrett og leievilkår
på gunstigere vilkår enn det som følger av lov 20. desember 1996
nr. 106 om tomtefeste (tomtefestel.).
I Soria Moria-erklæringen kapittel 15 heter det om tomtefesteloven
blant annet:
"Regjeringen vil instruere statlig styrte fond og statlige
eiendommer til å innrømme innløsningsrett annet hvert år til 30
ganger konsumprisregulert opprinnelig leie. De som ikke ønsker innløsning
tilbys videre leie regulert med konsumprisindeks."
Opplysningsvesenets fond er et slikt fond som styres av staten.
Fondet har i dag ca. 11 000 festekontrakter, og forvaltningen av
disse skjer etter den alminnelige lovgivningen på området, herunder
tomtefesteloven.
I Soria Moria-erklæringen forutsettes det for det første at festerne
skal gis rett til å løse inn eiendommen for 30 ganger konsumprisregulert
opprinnelig leie. Utgangspunktet etter tomtefestel. § 37 første ledd
er at innløsningssummen fastsettes til 30 ganger årlig festeavgift
etter regulering på innløsningstidspunktet. Videre gir tomtefestel.
§ 37 første ledd andre punktum bortfesteren en mulighet til å kreve
at innløsningssummen settes til 40 prosent av tomteverdien (med
visse fradrag) på innløsningstidspunktet. I følge de prinsipper
som slås fast i Soria Moria-erklæringen, skal festerne innrømmes
innløsningsrett annet hvert år. Utgangspunktet etter tomtefesteloven § 32
er at innløsning kan kreves hvert tiende år.
Når det gjelder videre leie, innebærer den bebudede instruksen
at fondet ikke vil kunne kreve regulering av festeavgiften i samsvar
med festeavtalen der dette ville føre til en høyere leie enn regulering
etter konsumprisindeksen i de tilfellene der tomtefestel. § 15 andre
eller eventuelt tredje ledd åpner for slik regulering. For så vidt
gjelder festetomter til bolighus eller fritidshus er dette bare
aktuelt ved første gangs regulering etter 1. januar 2002, jf andre
ledd.
Grunnloven § 106 første punktum regulerer statens adgang til
å disponere kjøpesummer og inntekter av "det Geistligheden beneficerede
Gods". Loven om Opplysningsvesenets fond regulerer både dette og statens
rett til å disponere over "seinare tileigna eller tillagde eigedommar
og kapital", jf. lovens § 1. Spørsmålet som drøftes i det følgende
er om en instruks som bebudet i Soria Moria-erklæringen vil være
i strid enten med Grunnloven § 106 første punktum (punkt 3) eller
med loven om Opplysningsvesenets fond (punkt 4).
Gjennomføring av instruksen innebærer at Opplysningsvesenets
fond disponerer rettslig over faste eiendommer som fondet fester
bort. Det er ikke lagt opp til at det vederlaget som mottas i festeforholdene eller
ved innløsning skal benyttes til andre formål enn dem som fremgår
av loven om Opplysningsvesenets fond § 2 eller Grunnloven § 106
første punktum. Problemet er at disposisjonene skal skje på gunstigere
vilkår enn det fondet i dag har rett til å kreve, og at vilkårene
vil være gunstigere enn det som følger av den lovgivningen som i
dag i alminnelighet regulerer tilsvarende festeforhold med andre
bortfestere. Spørsmålet er i realiteten hvor langt Grunnlovens og lovens
bestemmelser om forvaltningen av Opplysningsvesenets fond gir anledning
til å ta hensyn til andre formål enn dem som fremgår av Grunnloven og
loven.
Opplysningsvesenets fond ble opprettet ved lov 20. august 1821
angaaende det beneficerede Gods. I dag reguleres fondet av lov 7. juni
1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond (ovfl.). Bakgrunnen for opprettelsen
av fondet er Grunnloven § 106, og fondet består av det som er tilbake
av det som etter Grunnloven § 106 første punktum anses som "det Geistligheden
beneficerede Gods" og av "seinare tileigna eller tillagde eigedommar
og kapital", jf. ovfl. § 1. Begrepet "det Geistligheden beneficerede
Gods" omfatter i hovedsak landets prestegårder. I tillegg kommer
andre eiendommer som historisk har ligget til de enkelte presteembeter,
blant annet skogeiendommer og bortbygslede jordbrukseiendommer. Fondet
er en av landets største grunneiere målt i areal. Fondet forvaltes
av Forvaltningsorganet for Opplysningsvesenets fond etter delegasjon
av den myndighet som ligger til Kongen etter lovens § 4. Forvaltningsorganet
er direkte underlagt Kultur- og kirkedepartementet.
En samlet oversikt over økonomien til Opplysningsvesenets fond
er gitt i St.meld. nr. 41 (2004–2005). Vår uttalelse bygger på de
opplysningene som er gitt der i tillegg til en senere utredning
av 13. november 2005 fra Opplysningsvesenets fond til Kultur- og
kirkedepartementet om tapsberegning som følge av en eventuell instruks.
For vårt formål er det tilstrekkelig å slå fast at den siste utredningen
kan gi en viss indikasjon på hvilke tap som kan oppstå. Utredningen
indikerer at det i et langsiktig perspektiv kan bli tale om en ikke
uvesentlig forringelse av kapitalen og avkastningen av denne.
Grunnloven § 106 første punktum lyder som følger:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter av det Geistligheden
beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og
Oplysningens Fremme."
Forhistorien til Grunnloven § 106 første punktum fremstår som
relativt komplisert. Vi viser til redegjørelsen i Lovavdelingens
uttalelse i sak nr. 1999/15218 E (brev 23. november 2000 til Miljøverndepartementet)
med videre henvisninger.
Det kan ut fra denne forhistorien være vanskelig å trekke sikre
slutninger om hva som er bestemmelsens formål. I dommen inntatt
i Rt. 1911 s. 106 flg. gjennomgår Høyesterett bakgrunnen for grunnlovsbestemmelsen
(tiden frem til 1814) og uttaler (s. 108):
"Den hele retsudvikling indtil da havde paa det mest
utvetydige vist, at staten udøvet den fulde dispositionsret over
det beneficerede gods og det endog i saadan udstrækning, at store
værdier af dette var taget i beslag til udelukkende verdslige statsformaal.
Det var dette sidste og kun dette sidste §en skulde sætte en tilstrækkelig stopper
for."
Det bør tilføyes at Høyesteretts avgjørelse er avsagt på et tidspunkt
da inntektene fra det benefiserte godset fremdeles hadde betydning
for avlønning av prestene (og dessuten "Oplysningens Fremme" i vid forstand).
Vi nevner at bestemmelsen ikke er drøftet i standardverkene i
statsrett de siste 70 årene.Castberg, Norges statsforfatning,
3. utg. (1964) bind II nevner riktignok på s. 140 bestemmelsen. Morgenstierne,
Lærebok i den norske statsforfatningsret, 3. utg. (1927) bind II
vier bestemmelsen noe mer plass på s. 314–315. Vi viser også til
Aschehoug, Norges nuværende statsforfatning, 2. utg. bind III (1892)
s. 483–484. Ingen av disse standardverkene kaster særlig lys over
rekkevidden av grunnlovsbestemmelsen.
Det direkte anvendelsesområdet til Grunnloven § 106 første punktum
er relativt snevert. Ordlyden begrenser anvendelsen av to typer
formuesposisjoner, nemlig "Kjøbesummer" og "Indtægter" av "det Geistligheden
beneficerede Gods". Disse skal etter ordlyden bare anvendes til
to nærmere bestemte formål, nemlig "Geistlighedens Bedste" og "Oplysningens
Fremme".
I det første grunnlovsutkastet som konstitusjonskomiteen utarbeidet
omfattet "Oplysningsvæsenet"
"alle Sager, der vedkomme Universitetet, Geistligheden,
lærde-, borger- og Almue-Skoler, samt Opdragelses-Instituter, Kirker,
Hospitaler og milde Stiftelser. – Fattigvesenet henlægges ogsaa
derunder, indtil en ny Tingenes Orden deri kan finde Sted."Her
sitert etter Arne Fliflet: Grunnloven. Kommentarutgave, Oslo, Universitetsforlaget,
2005, s. 450.
Formålene som kan tilgodeses etter ordlyden i det andre alternativet
i Grunnloven § 106 kan ut fra dette synes å favne vidt. At de omfattende
verdiene fortsatt kan benyttes til mer enn "Geistlighedens Bedste"
må anses hevet over tvil, jf. nå lov om Opplysningsvesenets fond
som fastsetter at fondet som er basert på "det Geistligheden beneficerede
Gods" skal komme Den norske kirke til gode, uten å begrense dette
slik at midlene bare skal komme kirkens tjenestemenn til gode. Store
deler av fondets midler har gjennom historien blitt benyttet til
undervisningsformål av verdslig karakter, og et årlig tilskudd til
Universitetet i Oslo ble opprettholdt fram til 1963. Om tilskuddene
til Den norske kirke i sin alminnelighet faller inn under det første
eller andre alternative formålet i Grunnloven § 106 første punktum
er det ikke nødvendig å ta stilling til her.I St.meld.
nr. 64 (1984–85) s. 39 er det forutsatt at første alternativ er
det riktige, men spørsmålet er ikke drøftet. Vi nevner også at et
forslag til ”en ny tolkning av grunnlovens bestemmelse slik at ”opplysningens
fremme” ikke skulle omfatte Universitetet i Oslo” ble avvist i Ot.prp.
nr. 41 (1953) s. 12 sp. 2.
Formålsbegrensningen må gjelde tilsvarende for verdier som slike
kjøpesummer og inntekter er ombyttet i. For eksempel kan avkastning
av verdipapirer som er kjøpt for vederlag ved salg av det benefiserte godset
bare benyttes til de formålene som fremgår av § 106 første punktum.
At formålsbegrensningen må legges til grunn ved anvendelse av
kjøpesummer og inntekter av det benefiserte godset ligger til grunn
for dagens lov om Opplysningsvesenets fond, som ble vedtatt så sent som
i 1996. Slik det samlede rettskildebildet i dag er, er det etter
Lovavdelingens syn neppe grunnlag for å legge en helt annen forståelse
til grunn på dette punktet. Det ville i tilfelle innebære at bestemmelsen
ble uten ethvert innhold.
Selv innenfor bestemmelsens ordlyd – anvendelsen av kjøpesummer
og inntekter av godset – har en imidlertid ikke sett bestemmelsen
som noen absolutt skranke for hvilke formål kapitalen eller avkastningen
av fondet kan anvendes til. I St.meld. nr. 64 (1984–85) s. 45 sp.
1 heter det for eksempel:
"En omfattende anvendelse av fondets midler til rent
antikvariske tiltak vil for øvrig ikke være i overensstemmelse med
Grunnlovens § 106."
I det siterte avsnittet, sett i sammenheng med den tilliggende
teksten, forutsettes det at en viss direkte anvendelse av fondets
midler til "rent antikvariske tiltak" ikke vil være i strid med
grunnlovsbestemmelsen. Lovavdelingen er enig i dette, og vil tilføye
at det på bakgrunn av grunnlovsbestemmelsens ordlyd trolig må gjelde
noe strammere grenser for adgangen til å anvende kjøpesummer og
inntekter enn for slik forvaltning av fondet som er drøftet i punkt
3.3. Det er imidlertid ikke nødvendig å gå nærmere inn på hvor langt
det siterte synspunktet kan trekkes eller generaliseres.
Vi finner ikke grunn til å gå inn på om visse deler av fondets
formue har så svak tilknytning til det benefiserte godset at det
ikke kan være omfattet av begrensningen i Grunnloven § 106 første
punktum. Vi forutsetter i det følgende at formuen i dag har tilstrekkelig
tilknytning.
Spørsmålet er om, og eventuelt hvilke, krav Grunnloven § 106
første punktum stiller til forvaltningen av fondets formue så langt
denne hører til "det Geistligheden beneficerede Gods".
Ordlyden i Grunnloven § 106 første punktum stiller ikke noe klart
krav til hvordan fondets formue skal forvaltes. En kan likevel tenke
seg at et slikt krav må tolkes inn i bestemmelsen. Ulike tolkingsalternativer
kan i tilfelle tenkes. To hovedalternativer presenteres nedenfor.
Det mest vidtgående alternativet er at fondets forvaltning i
enhver henseende skal være bestemt av hensynet til størst mulig
inntekter til Opplysningsvesenets fond. Dette kan betegnes som et
krav om maksimering av fondets inntekter (både
løpende avkastning og kjøpesummer ved salg av formuesposisjoner).
Kravet kan gjelde blant annet spørsmålet om hvorvidt en skal eller
ikke skal selge eiendommer, eventuelt foreta andre rettslige disposisjoner
over dem, og spørsmålet om hvilket vederlag som skal kreves ved
slike disposisjoner. For eksempel skulle verdipapirer etter et slikt
synspunkt plasseres på den mest inntektsbringende måte, så langt
dette er lovlig, iallfall så langt visse minstekrav til sikker plassering er
oppfylt. Forutsetningen for at faste eiendommer kan selges er at
dette skaffer større inntekter til fondet enn om de ikke selges,
og salget skal skje til markedspris eller høyeste lovlige pris.
Dette ville innebære at disposisjoner som minket inntektene til
fondet sammenlignet med en slik standard, ville være i strid med
Grunnloven § 106 første punktum. Det er grunn til å understreke
at problemstillingen dukker opp både der fondet velger å selge og
der det velger å la være å selge. Et slikt krav er ikke nødvendigvis til
hinder for at også andre hensyn tas i betraktning ved forvaltningen
av formuen, men det kan ikke skje på bekostning av fondets inntekter.
Et annet alternativ er å si at fondets forvaltning skal være forsvarlig. Et slikt krav til forsvarlig
forvaltning kan forstås mer eller mindre fleksibelt. Det kan for
eksempel tenkes at kravet er oppfylt så lenge det tas rimelig hensyn
til de oppregnede formål og de øvrige formål som tilgodeses ved
forvaltningen kan oppfattes som saklige etter en viss standard.
Det kan her bli spørsmål om hvor langt forvaltningen etter et slikt
krav kan skje på bekostning av inntekter til de formålene som er
regnet opp i Grunnloven § 106 første punktum.
Spørsmålet om hvordan staten skal eller ikke skal disponere rettslig
over godset, og hvilket vederlag som eventuelt skal kreves ved ulike
disposisjoner, har vært gjenstand for tilbakevendende diskusjon gjennom
nærmere 200 år. De standpunktene som har vært inntatt av Stortinget
og regjeringen gir visse direkte uttrykk for standpunkter til grunnlovstolkingen. De
gir også uttrykk for den praksis som har vært ført og som dermed
kan kaste lys over forståelsen av Grunnloven. Det kan derfor være
grunn til å se noe nærmere på disse drøftelsene. Fra nyere tid er
det særlig grunn til å peke på drøftelsene i St.meld. nr. 64 (1984–85),
St.meld. nr. 25 (1969–70) og Ot.prp. nr. 41 (1953). Det sistnevnte
dokumentet blir det ikke redegjort for nedenfor.
Et generelt problem når en på et slikt grunnlag skal skaffe bidrag
til klarleggingen av det rettslige innholdet i grunnlovsbestemmelsen,
er at det ofte er uklart hva som er oppfatninger om grunnlovsbestemmelsens
innhold og hva som er utslag av politiske avveininger uavhengig
av bestemmelsen. Etter Lovavdelingens syn må en være forsiktig med
å ta slike utsagn om hvordan Opplysningsvesenets fond bør eller skal
forvaltes til inntekt for en bestemt grunnlovsforståelse med mindre
dette fremgår nokså klart av de aktuelle dokumentene. Det gjelder
særlig der det er spørsmål om å gi grunnlovsbestemmelsen anvendelse
ut over det området den direkte dekker. Vi kommer tilbake til dette
nedenfor.
Vi nevner først det påfallende faktum at grunnlovsbestemmelsen
ikke selv sier noe direkte om retten til å disponere over selve
de eiendommer som i 1814 utgjorde det benefiserte godset, men bare
kjøpesummer og inntekter av disse.
Disposisjonsretten over de benefiserte eiendommene var tidligere
delvis regulert av to reskripter fra 2. september 1791 og 3. november
1813 som tillot at Kongen av det benefiserte godset utla eiendommer
til eiendommer for sivile og militære embetsmenn og ikke "til Geistlighedens
Bedste". En praksis i samsvar med reskriptene ble opprettholdt ved
lov 20. august 1821 § 12, men forbudt ved lov 25. august 1848 § 1
på grunn av tvil om grunnlovmessigheten av ordningen. At loven skulle
være i strid med Grunnloven § 106 første punktum, rimer med den
angivelsen av formålet med grunnlovsbestemmelsen som Høyesterett
senere anga i Rt. 1911 s. 106 (jf. foran). Aschehoug uttrykte det
for sin del slik at grunnlovsbestemmelsen i § 106 første punktum
"maa vel siges at være bleven tilsidesat" ved 1821-loven, jf. Aschehoug,
Norges nuværende Statsforfatning, 2. utg. bind III (1892) s. 484.
De drøftelser som de aktuelle stortingskomiteene foretok, jf. St.forh.
1842 bind VIII s. 529–530 og St.forh. 1848 bind VI s. 750, gir imidlertid
ikke helt avgjørende argumenter for at praksisen den gangen var
i strid med Grunnloven § 106 første punktum. Selv om en skulle mene
at 1821-loven § 12 var i strid med Grunnloven, er det ikke mulig
å utlede noe sikkert fra det tilfellet til det tilfellet som drøftes
i saken her.
I St.meld. nr. 64 (1984-85) vurderte Regjeringen om det burde
åpnes for utvidet salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer og
i hvilken grad det ved slike salg skulle legges vekt på landbrukspolitiske synspunkter.
Departementet uttalte på s. 39–40:
"I det utsendte høringsnotat uttalte departementet at
det ut fra en samlet vurdering av de mange hensyn som burde og måtte
tas var kommet til at de landbrukspolitiske hensyn burde veie tungt
og at en således burde ta sikte på en nedbygging av forpakterordningen
ved at forpaktningsbruk i større utstrekning enn i dag avhendes
der hvor forholdene ligger til rette for det, og ingen mer tungtveiende
grunner taler mot.
Etter en samlet vurdering på bakgrunn
av de avgitte høringsuttalelser – og i lys av Grunnlovens bestemmelse
– er departementet kommet til at det vil være riktig å legge større
vekt på de kirkelige hensyn, som har kommet til uttrykk i de kirkelige
høringsinstansers uttalelser, enn det ble gjort i høringsnotatet. Departementet
er likevel av den oppfatning at det vil være mulig å ivareta intensjonene
bak de holdninger som er kommet til uttrykk fra de kirkelige instanser selv
om de retningslinjer som hittil har vært fulgt ved forvaltningen
av Opplysningsvesenets fonds eiendommer blir endret, slik at salg
kan skje i større utstrekning enn hittil. Dette kan skje ved at
det fastlegges klare premisser for salg."
Som en slik premiss fastholdt departementet at
"Salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer må skje
til markedspris. Konsesjonspliktige eiendommer selges til den pris
konsesjonsmyndighetene kan godta."
og videre på s. 45–46 at
"For alle salg vil det være en forutsetning av det oppnås
et vederlag som svarer til de realverdier fondet gir fra seg. Markedspris
må derfor legges til grunn i alle tilfeller hvor det ikke gjelder
salg av jordbrukseiendommer.
[…]
[S]alg
av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering
av fondets verdier. Det må da være en forutsetning at fondet ikke
taper på selve omplasseringen. Her kommer først og fremst spørsmålet
om salgssum inn. Det må derfor være en forutsetning når det gjelder
disse eiendommer at salgsprisen blir den pris konsesjonsmyndighetene kan
godta."
I forbindelse med utarbeidelsen av stortingsmeldingen var det
imidlertid ulike syn på spørsmålet om i hvilken grad en skulle legge
vekt på landbrukspolitiske hensyn ved salg av fondets eiendommer.
Som det går fram av sitatet ovenfor, hadde Kirke- og undervisningsdepartementet
opprinnelig gått inn for at slike hensyn skulle tillegges betydelig
vekt. Når departementet siden endret standpunkt, må det først og fremst
sees som et utslag av politiske vurderinger og avveininger. Grunnloven
§ 106 er fremhevet som et argument i denne avveiningen, men de ovenfor
siterte uttalelser, sett i sammenheng med de ulike synspunkter som
ble drøftet, tyder ikke på at departementet anså Grunnloven som
noen absolutt rettslig skranke i denne sammenheng.
Drøftelsen av St.meld. nr. 64 (1984–85) i Stortingets kirke-
og undervisningskomité viser også at Grunnloven ikke ble gitt noen
sentral plass i drøftelsen av hvilke hensyn som skulle vektlegges
ved salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer. Komiteen sluttet
seg i sin innstilling til forslaget om en noe mer aktiv salgspolitikk,
og uttalte i den sammenheng på det generelle plan (s. 4):
"Etter komiteens oppfatning står ikke avkastningen
for Opplysningsvesenets fond ved nåværende drift i rimelig forhold
til de store realverdier fondet disponerer.
[…] Komiteen
vil som departementet fremheve at denne salgspolitikk må være avhengig
av at en rekke betingelser blir oppfylt. Dette gjelder blant annet kravet
om at eiendommene skal selges til markedspris. Ved prisfastsettelsen
må det tas rimelig hensyn til at Fondets økonomi sikres. Det er,
etter komiteens mening, også viktig at kjøperne, som i de aller
fleste tilfelle blir de nåværende forpaktere, får et akseptabelt
utgangspunkt for videre drift av eiendommene. Komiteen gir ellers
sin tilslutning til at en rekke kirkelige formål må tilgodeses,
og at allmenne samfunnsinteresser knyttet til kulturvern og friluftsliv ikke
må bli skadelidende."
Ved drøftelsen av "kirkelige hensyn" slo en enstemmig komité
på s. 5 fast at "salg av prestegårdsjord må ta rimelige og nødvendige
hensyn til kirkelige formål". Komiteens flertall på syv medlemmer
uttalte videre at "utvidet salg av eiendom må forbedre kirkens økonomiske
vilkår. Sentralt i denne diskusjonen står inflasjonssikring og disponering
av kapitalavkastningen". Et mindretall bestående av seks medlemmer
var enige i at kirkens økonomiske vilkår skal sikres, men hadde
følgende tilleggsmerknad:
"Disse medlemmene kan imidlertid ikke akseptere at kirken
skal få en særstilling løsrevet fra den vurdering og prioritering
andre viktige samfunnsoppgaver må underlegges."
Ingen av fraksjonene lot til å anse at Grunnloven § 106 oppstilte
noen absolutte skranker for hvilke hensyn som kan tas i betraktning
ved forvaltningen av fondets midler. For eksempel ble det ikke rettet grunnlovmessige
innvendinger mot den manglende avkastningen. At Grunnloven ikke
sto sentralt, bekreftes også av følgende uttalelse fra en samlet
komité (s. 6) under overskriften "Når bør grunn ikke selges":
"Komiteen er enig med departementet i at spørsmål
om salg av grunn vil måtte vurderes særskilt for hver enkelt eiendom.
Etter komiteens oppfatning kan det være en rekke hensyn som kan
tale for at en eiendom ikke bør selges, eller at bestemte deler
av en eiendom bør holdes tilbake. Dette gjelder kirkelige formål,
hensynet til naturvern, hensynet til allmennhetens friluftsliv herunder
jakt og fiske, hensynet til antikvariske interesser og de behov
som måtte foreligge fra offentlige myndigheter om å nytte arealer
til allmenne formål.
Komiteen er enig i at en [sic]
eller flere av disse hensyn og formål vil kunne være så tungtveiende
at salg av deler av en eiendom eller hele eiendommer ikke bør gjennomføres."
Det er vist til denne komitéuttalelsen i St.meld. nr. 14 (2000–2001)
pkt. 4.5.
Det kan hevdes at disse uttalelsene ikke sier noe uttrykkelig
om at det er adgang til å ta andre hensyn enn de som er regnet opp
i Grunnloven § 106 første punktum dersom dette går på bekostning
av fondets formue. Det er imidlertid nærliggende at det å trekke inn
visse hensyn, for eksempel landbrukspolitiske, etter omstendighetene
nettopp vil skje på bekostning av de hensynene som er regnet opp
i Grunnloven § 106 første punktum.
Det er dessuten på det rene at det har vært økonomisk ugunstig
å sitte på en del av de faste eiendommene, se for eksempel St.meld.
nr. 64 (1984–85) s. 38 sp. 2, der det fremgår at bortforpakting
av bruk ikke har vært lønnsomt. Det følger for eksempel også av
St.meld. nr. 64 (1984–85) s. 43 sp. 2, jf. s. 20 at betydelige jakt-
og fiskerettigheter har vært utleid til "rimelige priser". Det har
ikke vært hevdet at dette er i strid med Grunnloven § 106 første
punktum.
Det første tolkingsalternativet – krav til maksimering av fondets
inntekter – har etter Lovavdelingens syn ikke støtte i stortingsmeldingen.
Derimot ble følgende uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling
19. mai 1983 referert (St.meld nr. 64 (1984–85) på s. 18):
"I utgangspunktet kan Grunnlovens § 106 første punktum
ikke antas å være til hinder for salg av eiendommer som omfattes
av bestemmelsen. Dette er forutsatt i bestemmelsens ordlyd, og lagt
til grunn i praksis.
Derimot setter Grunnlovens § 106
grenser for hvordan salgssummer av slike eiendommer kan anvendes.
Det ligger også nær å forstå bestemmelsen slik at den forutsetter
en økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets verdier. Det må sørges
for en forsvarlig sikring av kapitalen og en rimelig avkastning av
verdiene."
At et slikt krav om økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets
verdier fulgte av Grunnloven § 106 – riktignok uten en grundig begrunnelse
– ble lagt til grunn for stortingsmeldingen. Det var altså tale
om en variant av tolkingsalternativ 2.
I forbindelse med vedtakelsen av lov om Opplysningsvesenets fond
er det i Ot.prp. nr. 68 (1994–95) på s. 27 sitert fra St.meld. nr.
64 (1984–85) og Lovavdelingens uttalelse i den forbindelse (se ovenfor).
I Innst. O. nr. 45 (1995–96) er ikke forholdet til Grunnloven § 106
behandlet særskilt. Komiteen uttalte følgende om retningslinjene
for salg av prestegårdseiendommer (s. 2):
"Komiteen føreset at det ved sal av eiegedomar vert
lagt vekt på at forvaltinga av eigedomar skal drivast forretningsmessig,
slik at det gir så høg avkasting som råd og dermed sikrar realkapitalen,
og at eigedomane òg kan tene som servicefunksjonar for kyrkjelege
formål.
Komiteen sitt fleirtal, alle unnateke representanten
Christiansen, vil og peike på den kulturhistoriske verdi mange prestegardar
har både når det gjeld bygningane si utforming og jordareala si
topografiske plassering.
Fleirtalet vil understreke
behovet for å forvalte desse verdiane slik at ein både tek vare
på dei kulturhistoriske bygningane, og at prestegardsjord blir nytta
til jordbruksproduksjon der eigar og brukar bør vere same person,
og er slik samd med det komiteen uttala i Innst. S. nr. 222 (1984–85)
om at dei landbruksmesige grunnane for sal av ein del prestegardar er
sterke."
Selv om flertallet i det sist siterte avsnitt ikke uttalte seg
direkte om prisfastsettelsen, viser uttalelsene at Stortinget legger
til grunn at det er en viss anledning til å ta andre hensyn enn
kirkelige ved forvaltningen av fondets eiendommer, og at Grunnloven § 106
ikke er til hinder for det. Drøftelsene gir ikke noe egentlig selvstendig
bidrag til forståelsen av hvor strenge krav til forvaltningen som
eventuelt gjelder etter Grunnloven § 106 første punktum.
St.meld. nr. 25 (1969–70), som det i stor grad vises til i den
yngre stortingsmeldingen, viser at det ikke av Grunnloven § 106
første punktum kan utledes noe strengt krav om effektiv forvaltning
av formuen til Opplysningsvesenets fond. På s. 20 sp. 2 i meldingen
heter det (kursivert her):
"De nåværende prestegarders jordveger, skoger og
bygninger representerer likevel ennå til sammen ikke ubetydelige
verdier som det er av betydning blir forvaltet på en måte som ut
fra en helhetsvurdering av alle omsyn som gjør seg gjeldende, må
anses som mest formålstjenlig. Eiendommene må søkes disponert slik
at de til enhver tid kan tjene samfunnsmessige formål og behov slik
disse gjør seg gjeldende på kortere og lengre sikt. Prestegardenes
opprinnelse og lange tradisjoner, det forhold at deres avkastning
ved grunnlovsbestemmelse (§ 106) er bundet til bruk for bestemt
formål ("Geistlighedens Beste og Oplysningens Fremme") samt de divergerende
oppfatninger som er gjort gjeldende vedrørende deres eiendoms- og
rettsforhold, gir dem likevel en særegen plass blant de offentlige
eiendommer."
Departementets nokså utførlige drøftelser ellers underbygger
det som fremgår av sitatet. Stortingskomiteen fulgte opp departementets
standpunkt ved å uttale (Innst. S. nr. 112 (1970–71) s. 168):
"Komiteen vil påpeke at man etter gjeldende lov, bestemmelse
og praksis har anledning til å etterkomme ønsker om salg av prestegårdsgrunn
i de tilfelle hvor en samlet samfunnsmessig vurdering ikke har hindret
dette."
For øvrig var det i komiteen en del uenighet om hvilken forvaltningspolitikk
man i fremtiden burde føre. Et mindretall i komiteen var tilhengere
av en mer aktiv salgspolitikk. Dette ble blant annet begrunnet (s.
169) med at en "etter salg vil kunne regne langt større forrentning
av kapitalen enn om den står i disse gårdsbruk, under forutsetning
av at midlene kan plasseres fritt". Flertallet tok ikke hensyn til
dette argumentet.
Det finnes i nyere dokumenter ikke avgjørende støtte for å utlede
et generelt grunnlovsforankret krav om maksimering av inntektene
til Opplysningsvesenets fond. Derimot har kravet om en forsvarlig
forvaltning en viss støtte, særlig i stortingsmeldingen fra 1985.
Etter Lovavdelingens oppfatning er det på det rene at spørsmålet
om en skal selge eller ikke, og spørsmålet om hvordan en for øvrig
skal disponere eller ikke disponere rettslig over eiendommene, ikke har
vært avgjort utelukkende ut fra spørsmålet om hvordan en best kan
ivareta de formål som er regnet opp i Grunnloven § 106 første punktum
("Geistlighedens Bedste" og "Oplysningens Fremme"). Også andre hensyn
har vært tatt i betraktning. Det gjelder selv om varetakelsen av
slike hensyn har skjedd på bekostning av de formålene som er regnet
opp i Grunnloven § 106 første punktum.
Spørsmålet er hva som kan utledes av andre kilder.
Det kan hevdes at det økonomisk går ut på ett om fondets kapital
blir redusert som følge av en ordning som angitt i Soria Moria-erklæringen
eller ved at kjøpesummer og inntekter anvendes til andre enn de oppregnede
formålene. Dette kan isolert sett tale for at grunnlovsbestemmelsen
må forstås slik at den stiller bestemte krav til vederlaget ved
rettslige disposisjoner over kapitalen. Etter Lovavdelingens syn
er det imidlertid klart at en slik økonomisk betraktning alene ikke
danne grunnlag for en konklusjon om at det ville være i strid med
Grunnloven § 106 første punktum å følge opp Soria Moria-erklæringen.
Det kan videre innvendes at de to stortingsmeldingene som er
gjennomgått foran i stor grad har dreid seg om spørsmålet om hvorvidt
og hvordan det eventuelt bør disponeres rettslig over Opplysningsvesenets
fonds eiendommer, og ikke så mye om hvilket vederlag og hvilke hensyn
som kan tas i den forbindelse dersom det
først disponeres. At Grunnloven for eksempel ikke har krevd en salgspolitikk
som i størst grad sikrer fondets kapital og avkastning, er ikke
ensbetydende med at det ikke skal kreves størst mulig vederlag når
det først disponeres over fondets formuesposisjoner. Det kan derfor
hevdes at en bør være forsiktig med å trekke slutninger i retning
av vidtgående frihet for statens myndigheter. Etter Lovavdelingens
syn er en slik innvending ikke avgjørende. Det er nær sammenheng
mellom de to tilfellene, og begge tilfellene faller utenfor eller
ligger i beste fall i ytterkant av det ordlyden i Grunnloven § 106 første
punktum direkte regulerer.
Som nevnt la Høyesterett i Rt. 1911 s. 106 (på s. 108) til grunn
at formålet med grunnlovsbestemmelsen var å sette en stopper for
den praksis som innebar at staten utøvet disposisjonsrett over godset
i slik utstrekning at store verdier av dette ble tatt i beslag til utelukkende
verdslige statsformål. Lovavdelingen kan ikke se at dette formålet
krever at en oppstiller et krav om maksimering av fondets inntekter.
Det gir heller ikke – under dagens forhold – avgjørende støtte for
noe strengt krav om at disposisjoner over fondet ikke kan skje på
bekostning av fondets formuesstilling.
Ved tolkingen av Grunnloven § 106 første punktum må det legges
vekt på at de formålene som er regnet opp i Grunnloven § 106 første
punktum, i dag blir ivaretatt på andre måter enn i 1814. Mens det
benefiserte godset i 1814 sikret presteembetenes inntekter, blir
prestene i dag lønnet etter det samme systemet som andre statsansatte.
Statens bidrag til statskirkelige formål i sin alminnelighet og
"opplysningsvesenet" blir i vesentlig grad finansiert på andre måter
enn gjennom de verdiene som ligger i Opplysningsvesenets fond. Dette
taler for at en er forsiktig med vide tolkinger av grunnlovsbestemmelsen.
En bør dessuten etter Lovavdelingens syn være forsiktig med på
uklart grunnlag gjennom tolkingen av en slik grunnlovsbestemmelse
å gripe inn i Stortingets lovgivende myndighet etter Grunnloven
§ 75 a.
I spørsmålet om hvordan fondet rettslig kan disponere over formuen
og hvilket vederlag som må kreves, er det etter Lovavdelingens syn
adgang til å ta et vidt spekter av hensyn, også slike som ligger utenfor
oppregningen i Grunnloven § 106 første punktum. Dette kan skje selv
om dette ikke innebærer maksimering av fondets kapital og avkastning. Staten
må ha et relativt vidt skjønn til å avgjøre hvordan avveiningen
mellom hensynet til de oppregnede formål og andre hensyn skal være.
Etter vårt syn er følgende uttalelse hentet fra St.meld. nr. 25
(1969–70) s. 20 sp. 2 dekkende for hvordan fondets formue i sin
alminnelighet må forvaltes for å være i samsvar med grunnlovsbestemmelsen:
"De nåværende prestegarders jordveger, skoger og
bygninger representerer likevel ennå til sammen ikke ubetydelige
verdier som det er av betydning blir forvaltet
på en måte som ut fra en helhetsvurdering av alle omsyn som gjør
seg gjeldende, må anses som mest formålstjenlig."
Det går likevel en grense for hvordan fondet kan disponere over
formuen, men grensen må i dag trekkes romslig. Systematisk omdisponering
av betydelige deler av fondets formue uten hensyn til de oppregnede
formålene og uten at det ble gitt noen form for vederlag vil være
et eksempel på disposisjoner i strid med grunnlovsbestemmelsen.
Konkret gjelder saken spørsmålet om Grunnloven § 106 utelukker
at de aktuelle festerne gis bedre festevilkår og gunstigere innløsningsvilkår
enn det en bortfester generelt sett må finne seg i etter tomtefesteloven
og den kontrakt som er inngått. Spørsmålet om innløsning gjelder
så vidt forstås bare festeforhold som har løpt i minst 30 år. Konkret
gjelder det en instruks som ikke retter seg spesielt mot Opplysningsvesenets
fond, men som skal omfatte statlig styrte fond og statlige eiendommer
generelt.
Saken er spesiell ved at den innebærer en følbar reduksjon både
av fondets kapital og avkastning. Særreglene som er ment å gjelde,
bygger i tilfelle langt på vei på de samme hensyn som ligger til
grunn for nyere lovgivning om tomtefeste, herunder regler om festeavgift
og rett til innløsning, i sin alminnelighet. Ut fra den spesielle
situasjonen Opplysningsvesenets fond har som statlig tilknyttet
eiendom, har vi vanskelig for å se at Grunnloven skulle utelukke Opplysningsvesenets
fond fra særregler av denne karakter for statlig styrt eiendom.
Uten å gå i detalj finner vi også grunn til å peke på at det iallfall
siden 1821 har eksistert særlige lovregler nettopp for forvaltningen
av den formuen som inngår i Opplysningsvesenets fond. Disse reglene
kan ikke ha vært uten betydning for fondets muligheter til å skaffe
seg inntekter sammenlignet med en situasjon der fondet bare var
bundet av den lovgivningen som gjaldt generelt. Vi nevner ellers
at fondet i dag er underlagt etiske retningslinjer for forvaltningen
av sin formue, se for eksempel St.prp. nr. 1 (2005–2006) (Kultur-
og kirkedepartementet) s. 148. Også dette kan innebære at fondets
inntekter ikke blir så store som de ellers kunne ha vært.
Lovavdelingens konklusjon er at Grunnloven § 106 ikke utelukker
at en instruks som skissert i Soria Moria-erklæringen kan gis med
virkning også for Opplysningsvesenets fond.
Kongen i statsråd og regjeringen kan ikke fastsette retningslinjer
for forvaltningen av eiendommene til Opplysningsvesenets fond som
strider mot reglene i lov 7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond
(ovfl.).
I ofvl. § 2 heter det at "lova skal sikre
at fondet kjem Den norske kyrkja til gode og at verdiane blir bevarte
og gir avkastning i samsvar med Grunnlova § 106." Som det
går fram av drøftelsen under punkt 3 ovenfor, vil ikke en instruks
som forutsatt i Soria Moria-erklæringen være i strid med Grunnloven
§ 106, og dermed kan den trolig heller ikke sies å være i strid
med ovfl. § 2.
Nærmere regler for forvaltningen av fondets eiendommer er gitt
i ovfl. § 5, som i første ledd slår fast at "[e]igedommane
og kapitalen til fondet kan ikkje gjevast bort eller brukast opp".
I Ot.prp. nr. 68 (1994-95) er det i merknadene til § 5 første
ledd på s. 28 uttalt følgende om forståelsen av bestemmelsen:
"I første ledd blir det sagt at eigedommane og kapitalen
ikkje kan givast bort eller brukast opp. Fondet består i dag av
ein eigedomsmasse og ein finanskapital som utgjer grunnkapitalen
for Opplysningsvesenets fond.
Denne grunnkapitalen
kan ikkje givast bort. Med det er meint at den som forvaltar fondet
blant anna ikkje kan gi bort ein eigedom eller delar av han, aksjar
og obligasjonar eller selje dei til underpris. Det kan likevel vere
spesielle forhold som tilseier at det kan gjerast unntak ut frå
det som er til beste for fondet."
I proposisjonen er det videre i punkt 3.4 "Økonomiske prinsipp
for forvaltningen" uttalt følgende:
"Intensjonen med å ha eigedommar er todelt. Dei skal for
det første drivast forretningsmessig slik at dei gir så høg avkastning
som råd og sikrar realkapitalen. Vidare skal eigedommane tene servicefunksjonar
for kyrkjelege formål, som for eksempel som prestebustadar".
Salg til underpris er således etter forarbeidene likestilt med
å gi bort deler av eiendommen. Dersom Opplysningsvesenets fond instrueres
om å innrømme innløsningsrett til lavere pris enn det som følger
av de alminnelige reglene i tomtefesteloven, vil dette dermed måtte
sies å være i strid med ovfl. § 5 første ledd. Under spesielle forhold
tilsier proposisjonen at man kan se annerledes på dette, men en
generell instruks som den det er tale om kan vanskelig falle inn
under dette. Spørsmålet om videre leie på økonomisk gunstigere vilkår
enn hva som etter forholdene (avhengig av de konkrete festekontraktenes
innhold) følger av bestemmelsene i tomtefesteloven, er ikke direkte
omtalt i forarbeidene eller direkte løst i lovens ordlyd. Selv om
loven skal legge til rette for økonomisk forsvarlig forvaltning,
er ikke dette ensbetydende med at loven pålegger at fondet i alle
henseender skal drives forretningsmessig slik at det innhentes så
høy avkastning som mulig. Under en viss tvil antar vi at loven ikke
hindrer en instruks om at regulering av festeavgift skal skje i
samsvar med konsumprisindeksen for bolig- og fritidsfestetomter.
Dette vil være i samsvar med hovedregelen i tomtefesteloven, men
hindrer bruk av unntaksregelen i tomtefesteloven § 15 andre ledd
nr. 2 i de enkelttilfeller der festekontrakten ellers åpner for
det.
Når det gjelder den delen av instruksen som skal gå ut på at
innløsningsrett skal innrømmes med hyppigere mellomrom enn det som
følger av tomtefestelovens regler, vil vi på samme måte anta at
dette ikke vil være i strid med bestemmelsen i lov om Opplysningsvesenets
fond, da dette ikke kan sidestilles med salg til underpris eller
å gi bort eiendommene. At det eventuelt vil føre til en noe økt
administrativ belastning, og en forskyvning i tid som eventuelt
ikke er økonomisk fordelaktig for fondet, kan ikke være tilstrekkelig
til å konstatere at en slik instruks vil være i strid med lovens
prinsipper for forvaltning av fondets eiendommer.
Lovavdelingen er av den oppfatning at en instruks i tråd med
uttalelsene i Soria Moria-erklæringen ikke vil være i strid med
Grunnloven § 106 første ledd. En instruks om å innrømme innløsningsrett
annet hvert år, i motsetning til hvert tiende år slik det følger
av tomtefesteloven § 32, antas heller ikke å være i strid med lov
7. juni 1996 nr. 33 om Opplysningsvesenets fond. Trolig vil heller
ikke en instruks om videre leie regulert etter konsumprisindeksen stride
mot loven. En slik instruks som den som er aktuell om å gi festerne
innløsningsrett til lavere pris enn hva som følger av tomtefesteloven,
må derimot anses å stride mot lovens § 5 første ledd.
Det vises til e-post 4. februar 2008 hvor vi i lys av kgl.res.
14. september 2007 og Lovavdelingens uttalelse 28. januar 2008 bes
om en tilleggsuttalelse vedrørende forholdet mellom tomtefesteinstruksen
og Grunnloven § 106.
Vi har i en tidligere betenkning avgitt 27. oktober 2005 konkludert
med at det ville være i strid med Grunnloven § 106 og med lov om
Opplysningsvesenets fond av 7. juni 1996 nr. 33 (ovfl.) å pålegge
fondet en generell forpliktelse til å
innløse festetomter og forlenge festekontrakter på vilkår som er
gunstigere for fester enn det som følger av tomtefestelovens alminnelige
regler, slik det var lagt opp til i Soria Moria-erklæringen.
Justisdepartementets lovavdeling avga 12. januar 2006 en uttalelse
hvor det ble konkludert med at en instruks av det innhold som var
bebudet i Soria Moria-erklæringen, ikke ville komme i konflikt med Grunnloven
§ 106, men at det ville være i strid med ovfl. § 5 første ledd å
pålegge fondet å gi festerne rett til innløsning av sine festetomter
til en lavere pris enn det som følger av tomtefesteloven.
I en ny betenkning av 25. januar 2006 kommenterte vi uttalelsen
fra Lovavdelingen. Vi påviste i denne forbindelse flere svakheter
ved Lovavdelingens vurdering, og fastholdt de konklusjoner vi tidligere
hadde gitt uttrykk for vedrørende forholdet til Grunnloven § 106.
Ved kgl.res. 14. september 2007 ble det vedtatt en instruks om
innløsning og regulering av festeavgift i festeforhold for bolighus
der staten eller statlig styrte virksomheter eier tomten ("tomtefesteinstruksen").
I forbindelse med vedtakelsen av tomtefesteinstruksen ble det lagt
til grunn at det var nødvendig å endre ovfl. § 5 første ledd før
instruksen kunne gjøres gjeldende for Opplysningsvesenets fond.
Kultur- og kirkedepartementet sendte 1. november 2007 ut et høringsnotat
med forslag til slik lovendring. Tomtefesteinstruksen skal etter
sitt eget innhold tre i kraft fra 1. juli 2008.
På bakgrunn av at "instruksener fastsatt med en noe annen innretning enn
det som følger av ordlyden i Soria Moria-erklæringen" og på
bakgrunn av at "Høyesteretts avgjørelse 21. september
2007 [Rt. 2007 s. 1308] medfører at fondets verditap som følge av
instruksen vil bli vesentlig høyere enn tidligere forutsatt",
ba Kultur- og kirkedepartementet i november 2007 om at Justisdepartementets
lovavdeling foretok en fornyet vurdering av forholdet til Grunnloven
§ 106.
Lovavdelingen avga uttalelse 28. januar 2008. I uttalelsen viser
Lovavdelingen til sin tidligere vurdering fra 2006 og fastholder
at instruksen ikke er i strid med Grunnloven § 106. Lovavdelingen
anbefaler likevel at Stortinget i forbindelse med endringen av ovfl.
§ 5 gis et best mulig grunnlag til selv å ta "konkret
stilling til tolkningen av Grunnloven § 106 i forhold til den foreliggende
problemstillingen".
Vi kan ikke se at Lovavdelingens siste uttalelse tilfører saken
noe nytt. Våre tidligere konklusjoner står fast, og grunnlaget for
dem er etter Høyesteretts plenumsdommer av 21. september 2007 bare
blitt ytterligere styrket ved at verditapet for fondet som følge
av instruksen vil bli enda større enn tidligere antatt.
Vår oppdaterte vurdering kan oppsummeres i fire hovedpunkter:
Tomtefesteinstruksen av 14. september
2007 vil føre til at Opplysningsvesenets fond pålegges å innløse
festetomter og forlenge festekontrakter på vilkår som er vesentlig
bedre for fester enn det som følger av inngåtte kontrakter og tomtefestelovens
alminnelige regler.
Det er tale om en systematisk overføring av en betydelig
andel av fondets samlede verdi til en tilfeldig gruppe av festere.
Overføringen er begrunnet i andre hensyn enn "Geislighedens
Bedste og Oplysningens Fremme", og skjer på direkte bekostning av
de formål som fondet etter Grunnloven § 106 skal anvendes og forvaltes
til fordel for.
Ut fra en forsvarlig rettslig vurdering kan det ikke herske
tvil om at tomtefesteinstruksen er i strid med Grunnloven § 106
og at den derfor ikke kan gjennomføres uten grunnlovsvedtak etter
Grunnloven § 112.
Vi skal i hovedavsnitt 2 nedenfor gjøre rede for tomtefestelovens
alminnelige regler sett i lys av de nylig avsagte plenumsdommene
i Høyesterett. I hovedavsnitt 3 skal vi gjøre nærmere rede for innholdet av
tomtefesteinstruksen og hvilke begrensninger denne legger på fondet
som bortfester i forhold til det som følger av tomtefestelovens
regler. I hovedavsnitt 4 skal vi drøfte forholdet til Grunnloven
§ 106, og herunder fremkomme med våre bemerkninger til den siste
uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling.
TomtefestelovenLov 20. desember 1996 nr. 106)
fastslår i § 15 første ledd at ved feste av tomt til bolighus og
fritidshus, kan hver av partene kreve at festeavgiften blir regulert
i samsvar med endringene i pengeverdien siden festeavtalen ble inngått,
eller siden avgiften forrige gang ble regulert. Lovens utgangspunkt
er at det ved feste av tomt til bolig- og fritidshus ikke er anledning
til å kreve festeavgiften regulert med mer enn det som følger av
endringene i pengeverdien.
For avtaler inngått før lovens ikrafttreden 1. januar 2002, gjelder
dette bare for fremtidige reguleringer; dvs. at loven ikke får betydning
for reguleringer som allerede måtte ha vært gjennomført før lovens
ikrafttreden. I tillegg bestemmer § 15 annet ledd at bortfester
ved første reguleringetter
1. januar 2002 kan kreve avgiften regulert i samsvar med det som "tvillaust er avtalt". I de tilfeller
hvor det i kontrakten er fastsatt at festeavgiften skal reguleres
etter markedsverdi, vil altså bortfester kunne kreve regulering
på dette grunnlag første gang festeavgiften reguleres etter lovens
ikrafttreden. Senere reguleringer vil måtte skje etter hovedregelen
i § 15 første ledd; dvs. i henhold til endringer i pengeverdien.
Plenumsdommene i Høyesterett berører ikke de regler som her er
fremstilt vedrørende regulering av festeavgift i løpende kontraktsforhold.
Etter tomtefesteloven § 32 kan festeren kreve å få innløst en
festetomt til bolighus eller fritidshus når det er gått 30 år av
festetiden eller når festetiden er ute. Etter at det er gått 30
år av festetiden, kan fester av tomt til bolighus kreve å få innløst
tomten hver gang det er gått to nye år av festetiden, og fester
av tomt til fritidsbolig hver gang det er gått 10 nye år av festetiden.Tidligere
gjaldt regelen om 10-årsintervaller for krav om innløsning både
bolighus og fritidshus. Ved lovendring 30. juni 2006 nr. 52 ble
imidlertid intervallet for festere av tomt til bolighus redusert
til to år.)
Ved innløsning av tomt som er festet bort til bolighus eller
fritidshus, bestemmer tomtefesteloven § 37 første ledd første punktum
at innløsningsvederlaget skal være 30 ganger årlig festeavgift etter
regulering på innløsningstidspunktet. Dette betyr at bortfester,
før innløsningsvederlaget fastsettes, kan kreve festeavgiften oppregulert
etter tomtefesteloven § 15. I festeavtaler med reguleringsklausul
knyttet til markedsverdi vil det si at festeavgiften før innløsning kan
kreves oppregulert etter markedsverdi dersom slik regulering ikke
allerede har funnet sted etter 1. januar 2002, jf. tomtefesteloven
§ 15 annet ledd.
For tidsbegrensede festeforhold er det i tomtefesteloven § 37
første ledd annet punktum inntatt en regel om at hver av partene
alternativt kan kreve at innløsningsvederlaget settes til 40 % av
tomteverdien på innløsningstidspunktet. Bestemmelsen ble foreslått av
Stortingets justiskomité, og synes opprinnelig å være ment som en
sikkerhetsventil for bortfester med tanke på de tilfeller hvor en
fastsettelse etter hovedregelen i første ledd ville føre til et
urimelig lavt vederlag. Under behandlingen i Odelstinget ble imidlertid
ordlyden uten nærmere begrunnelse endret, slik at også fester kan
kreve vederlaget fastsatt på denne måten. Dette betyr at 40 %-regelen
for alle praktiske formål vil være hovedregelen for fastsettelse
av innløsningsvederlaget når det gjelder tidsbegrensede festekontrakter.
Gir 40 %-regelen en høyere verdi enn
30 ganger årlig festeavgift, vil den bli påberopt av bortfester.
Gir regelen en lavere verdi enn 30 ganger
årlig festeavgift, vil den bli påberopt av fester.
Etter tomtefesteloven § 33 kan fester av tomt til bolighus eller
fritidshus, i stedet for å kreve innløsning når festetiden er ute,
kreve forlengelse av festeforholdet på
samme vilkår som før.
Dette betyr blant annet at kontraktens bestemmelser om festeavgift
med tilhørende reguleringsklausuler blir videreført. Utløpet av
festekontrakten gir med andre ord ikke bortfester noe krav på å
få tilbake disposisjonsretten over tomten, og heller ikke til å
reforhandle festekontraktens bestemmelser om årlig festeavgift.
Ved en forlengelse etter § 33 vil festekontrakten dessuten gå
over fra å være tidsbegrenset til å gjelde på ubestemt tid uten
oppsigelsesrett for bortfester, jf. tomtefesteloven § 7 første ledd.
Høyesterett avsa 21. september 2007 dom i tre plenumssaker vedrørende
grunnlovsmessigheten av tomtefestelovens regler om forlengelse av
festeforhold og innløsning av festetomter anvendt på festekontrakter
inngått før 1976.
To av sakene gjaldt spørsmålet om tomtefesteloven § 33, som gir
fester rett til å kreve evigvarende forlengelse av tidsbegrensede
kontrakter på samme vilkår som før, var i strid med Grunnloven § 97
eller § 105.
Den tredje saken, hvor Opplysningsvesenets fond var part, gjaldt
spørsmålet om festers rett til å kreve vederlaget ved innløsning
fastsatt til 40 % av tomteverdi som et alternativ til 30 ganger
oppregulert festeavgift, jf. tomtefesteloven § 37 første ledd, var
i strid med Grunnloven § 105.
I de to første sakeneRt. 2007 side 1281 og Rt. 2007
side 1306) kom Høyesterett enstemmig til at tomtefestelovens
regler om rett for fester til å kreve forlengelse på samme vilkår
som før, ikke var i strid med Grunnloven.
Retten til forlengelse på uendrede vilkår ble i prinsippet ansett
som en ekspropriasjon – en tvungen overføring av eiendomsrådighet,
– men da det var tale om regulering av et eksisterende kontraktsforhold,
fant Høyesterett likevel at dette måtte bedømmes etter Grunnloven
§ 97, og ikke etter § 105. Ut fra en
samlet vurdering, der man blant annet trakk frem tidligere lovgivningspraksis,
kom Høyesterett enstemmig til at loven ikke kunne anses som stridende mot
Grunnloven § 97.
Konsekvensen av dommene er at lovens regler om rett til forlengelse
på uendrede vilkår gjelder uten begrensinger, og at alle festeforhold
dermed i praksis er å anse som tidsubegrensede, uten oppsigelsesrett for
bortfester.
I den tredje sakenRt. 2007 side 1308) kom
Høyesteretts flertall (6-1) til at bestemmelsen om festers rett
til å kreve innløsningsvederlaget fastsatt til 40 % av tomteverdien,
var i strid med Grunnloven § 105 så langt anvendelsen av bestemmelsen
førte til et lavere vederlag enn den kapitaliserte nåtidsverdi av
fremtidige festeavgifter. I motsetning til forlengelse av festeforholdet,
ble innløsning av festetomta ansett som en ekspropriasjon som ga bortfester
krav på "fuld Erstatning" etter Grunnloven § 105.
På grunn av festers rett til å kreve evigvarende forlengelse
av festeforholdet på uendrede vilkår, vil imidlertid ikke bortfester
i noe tilfelle kunne kreve verdien av tomta som sådan lagt til grunn
for beregningen av innløsningsvederlaget. Det som bortfester går
glipp av ved innløsningen, er i prinsippet bare retten til å oppebære
fremtidige festeavgifter. Etter Grunnloven § 105 vil bortfester
derfor ha krav på nåtidsverdien av disse festeavgiftene. Ved en
normal kapitaliseringsrente på 5 %, vil dette svare til et beløp på
20 ganger oppregulert festeavgift, hvilket dermed også vil være
det minimumsvederlag som bortfester har
krav på ved tvungen innløsning i henhold til tomtefesteloven § 32,
jf. § 37.
Som nevnt i avsnitt 2.1.2 ovenfor, gjelder 40 %-regelen bare
i tidsbegrensede festeforhold. I den
tredje saken presiserte Høyesterett at det her er festeavtalens bestemmelser
om festetid som er avgjørende. At alle festekontrakter i realiteten
må anses som tidsubegrensede på grunn av festers rett til å kreve
forlengelse på uendrede vilkår, betyr med andre ord ikke at 40 %-regelen
er blitt gjenstandsløs. Både bortfester og fester kan fortsatt påberope
seg 40 %-regelen ved innløsning av festekontrakter som etter sitt
eget innhold er tidsbegrensede, men da med den begrensning at fester aldri kan kreve å få innløst tomten
for et lavere vederlag enn 20 ganger oppregulert festeavgift.
Etter Høyesteretts avgjørelser i de tre plenumssakene kan dagens
rettstilstand, for så vidt gjelder fastsettelse av innløsningsvederlag
etter tomtefesteloven § 37 for festekontrakter inngått før 1976,
oppsummeres på følgende måte:
Ved innløsning av festetomt til bolig-
eller fritidshus skal innløsningsvederlaget settes til 30 ganger
oppregulert festeavgift på innløsningstidspunktet.
For tidsbegrensede festekontrakter (dvs. festekontrakter
som etter sitt eget innhold er tidsbegrensede) kan hver av partene
kreve at vederlaget i stedet skal settes til 40 % av tomteverdien
på innløsningstidspunktet.
Bortfester vil være interessert i
å kreve dette dersom det gir en høyere erstatning enn 30 ganger
oppregulert festeavgift
Fester vil være interessert i å kreve dette dersom det gir
en lavere erstatning enn 30 ganger oppregulert festeavgift
Festers rett til å kreve vederlaget fastsatt til 40 % av
tomteverdien er begrenset av Grunnloven § 105 ved at vederlaget
aldri kan settes lavere enn 20 ganger oppregulert festeavgift.
Tomtefesteinstruksen ble vedtatt ved kgl.res. 14. september 2007
og gir nærmere retningslinjer for innløsning av festetomter og regulering
av festeavgift i festeforhold der staten eller statlig styrte virksomheter
står som eier av tomten (bortfester). Det fremgår uttrykkelig av
instruksen punkt 1 bokstav c at den omfatter Opplysningsvesenets
fond.
Instruksen er begrenset til kontrakter som gjelder feste av tomt
til bolighus. For Opplysningsvesenets fond utgjør dette 80 % av
fondets samlede portefølje på ca. 9 500 festekontrakter; dvs. at
ca. 7 500 av fondets kontrakter omfattes av instruksen. I denne
porteføljen inngår også bortleie av hele tomtefelt, hvor leieren
– typisk en kommune – igjen har frembortfestet en rekke enkelttomter
til bolighus.Ved fremfeste av tomt til bolig- og fritidshus bestemmer
tomtefesteloven § 42 fjerde ledd at også fremfesteren kan gjøre
krav om innløsning og forlengelse gjeldende mot grunneieren etter
de regler som er fremstilt i avsnitt 2 ovenfor.) Det samlede
antall festetomter for bolighus på fondets grunn, inklusive fremfestekontraktene,
utgjør anslagsvis ca. 17 000.
Ved siden av Opplysningsvesenets fond, er det Statskog og Statsbygg
som forvalter de festekontraktene som vil komme inn under instruksens
bestemmelser. Etter det som er opplyst i departementets høringsnotat
1. november 2007 forvalter Statskog 850 slike kontrakter, mens Statsbygg
forvalter 415. For Statsbygg vil imidlertid instruksen ha liten
eller ingen betydning, idet de fleste kontraktene inneholder klausuler
som gjør at festerne kan innløse tomtene på enda gunstigere vilkår
enn det som følger av instruksen. Rent faktisk kan vi på denne bakgrunn
si at instruksen i realiteten er rettet mot Opplysningsvesenets
fond.
Når det gjelder regulering av festeavgift, følger det av tomtefesteinstruksen
punkt 3 at fondet ikke skal kunne påberope seg bestemmelsen i tomtefesteloven
§ 15 annet ledd som gir bortfester rett til å kreve festeavgiften
oppregulert i samsvar med den som "tvillaust
er avtalt" ved første gangs regulering etter 1. januar 2002.
Dette betyr at fondet ved første gangs regulering etter 1. januar
2002 ikke kan kreve festeavgiften oppregulert etter markedsverdi i
de tilfeller hvor dette følger av avtalen, men må nøye seg med en regulering
basert på endringer i pengeverdien, jf. hovedregelen i tomtefesteloven
§ 15 første ledd.
Det er også fastslått i instruksen punkt 4 at i de tilfeller
hvor det allerede er foretatt en oppregulering etter
markedsverdi i medhold av tomtefesteloven § 15 annet ledd; dvs.
i perioden etter 1. januar 2002, skal festeavgiften fra 1. juli
2008 nedreguleres til det som ville fulgt
av en ren konsumprisregulering.
Etter det opplyste har over 90 % av fondets festekontrakter en
klausul om markedsverdiregulering. Instruksen vil derfor medføre
en vesentlig reduksjon i fremtidige festeavgifter
sammenliknet med det som fondet innenfor rammen av tomtefestelovens
alminnelige regler har krav på i henhold til de inngåtte avtaler.
Etter instruksen punkt 2 kan fester kreve innløsning av festetomten
når det er gått 30 år av festetiden, og senere hver gang det har
gått to nye år, eller når festetiden er ute. Dette er i samsvar
med de regler som i dag gjelder for boligfeste etter tomtefesteloven § 32,
jf. avsnitt 2.1.2 ovenfor, slik at instruksen her ikke gir fester
noen rettigheter ut over det som allerede følger av loven.
Når det derimot gjelder innløsningsvederlaget, inneholder
instruksen regler som stiller fester klart bedre enn det som følger
av tomtefestelovens regler: Etter instruksen skal prisen settes
til 30 ganger opprinnelig festeavgift
regulert i samsvar med konsumprisindeksen,
jf. tomtefesteloven § 15 syvende ledd.
Dette betyr for det første at fondet ikke kan påberope seg 40 %-regelen
i tomtefesteloven § 37 første ledd annet punktum i de tilfeller
hvor denne regelen ville ha gitt en høyere innløsningssum enn hovedregelen
i tomtefesteloven § 37 første ledd første punktum.
For det andre innebærer instruksen at fondet fratas muligheten
til forut for innløsningen å oppregulere festeavgiften etter markedsverdi i henhold til tomtefesteloven
§ 15 annet ledd nr. 2 i de tilfeller hvor en slik reguleringsadgang
følger av avtalen, og at det heller ikke skal tas hensyn til allerede gjennomførte reguleringer etter markedsverdi
i løpet av kontraktsperioden. Ved innløsning skal man med andre
ord ikke bare se bort fra de reguleringer etter markedsverdi som
måtte ha skjedd etter 1. januar 2002, men også fra de markedsverdireguleringer
som tidligere har funnet sted i henhold
til kontraktens bestemmelser. Grunnlaget for 30-gangerregelen blir
derfor et helt annet enn det som følger av tomtefesteloven § 37 første
ledd første punktum. Tatt i betraktning at over 90 % av fondets
festekontrakter har en klausul om markedsverdiregulering, jf. ovenfor,
medfører instruksen at festerne her gis krav på innløsning til en pris
som ligger vesentlig lavere enn det som
en fastsettelse basert på tomtefestelovens alminnelige regler skulle
tilsi.
I de tilfeller hvor kontrakten gir anvisning på en markedsverdiregulering,
vil et innløsningsvederlag basert på 30 ganger opprinnelige festeavgift
regulert i samsvar med konsumprisindeksen,
ikke bare bli lavere enn det som følger av den alminnelige regelen
i tomtefesteloven § 37 første ledd første punktum. Vederlaget vil
i mange tilfeller også bli lavere enn 20 ganger oppregulert festeavgift
basert på kontraktens bestemmelser; dvs. det minimumsvederlag som
Høyesterett har fastslått at bortfester har krav på etter bestemmelsen
i Grunnloven § 105.
Tomtefesteinstruksens forbud mot regulering av festeavgiften
etter markedsverdi og dens krav om nedregulering av avgiften dersom
slik regulering har funnet sted i perioden 1. januar 2002 til 1. juli
2008, jf. avsnitt 3.2 ovenfor, vil også få betydning i de tilfeller
hvor fester i forbindelse med en innløsning
påberoper seg 40 %-regelen i tomtefesteloven § 37 første ledd annet
punktum. Dette fordi Høyesterett, som nevnt ovenfor, har fastslått
at innløsningsvederlaget aldri kan settes lavere enn 20 ganger årlig
festeavgift. Også denne kapitaliserte verdien av fremtidig festeavgift
vil for fondets vedkommende bli redusert som følge av instruksens
forbud mot markedsverdiregulering.
Lovavdelingen synes i sin uttalelse 28. januar 2008 å forutsette
at minimumsvederlaget 20 ganger årlig festeavgift som begrensning
i festers adgang til å kreve innløsningsvederlaget satt til 40 %
av tomteverdien, bare vil få betydning i de tilfeller "hvor det er tale om tomter som har en nokså
beskjeden verdi, men der festeavgiften (i allfall relativt sett)
er høy", jf. uttalelsen side 3-4. Det er i så fall en misforståelse. En
festeavgift fastsatt med utgangspunkt i et årlig avkastningskrav
på 5 % av tomtens verdi, er ikke spesiell høy, og dersom festeavgiften
er regulert med utgangspunkt i tomtens markedsverdi, vil en kapitalisering
med 5 % rente (dvs. 20 ganger festeavgiften) svare til markedsverdien
av tomten. Festeavgiften skal derfor være særdeles
lav i forhold til tomteverdien før den kapitaliserte verdien
av denne er lavere enn det som følger av 40 %-regelen. Med den særskilte
begrensningen i adgangen til å regulere festeavgiften etter markedsverdi
som følger av tomtefesteinstruksen, vil imidlertid Opplysningsvesenets fond
ofte kunne komme i den situasjon at 20 ganger årlig festeavgift ikke overstiger 40 % av råtomteverdien,
slik at fondet ikke får noen glede av det minimumsvederlag som Høyesterett
kom til at 40 %-regelen måtte suppleres med for å være i samsvar
med Grunnloven § 105. Dette er også årsaken til at den økonomiske
forskjellen mellom en verdsettelse etter tomtefesteinstruksen og
lovens alminnelige regler har økt etter Høyesteretts plenumsdom.
Tomtefestelovens regler om innløsning og regulering av festeavgift
representerer lovgivers syn på hva som er en rimelig
avveining av hensynet til partene i den type kontraktsforhold
det her er tale om. Gjennom tomtefesteinstruksen vil Opplysningsvesenets
fond bli pålagt forpliktelser ut over det
som Stortinget generelt har ansett som rimelig i forholdet mellom
bortfester og fester. Tomtefesteinstruksen vil også medføre at
fondet i mange tilfelle vil måtte avstå eiendom for et beløp som
ligger lavere enn det minimumsvederlag som Høyesterett har fastslått
at bortfester etter Grunnloven § 105 har krav på ved innløsning.
Med utgangspunkt i dagens kontraktsportefølje har Opplysningsvesenets
fond foretatt en beregning som viser at tomtefesteinstruksens bestemmelser
om innløsning vil påføre fondet et tap på 1-1,25
milliarder kroner sammenliknet med en innløsning i henhold
til lovens alminnelig regler og den minimumsbeskyttelse som etter
Høyesteretts syn følger av Grunnloven § 105. I tillegg kommer tap
i årlige festeavgifter som følge av tomtefesteinstruksens forbud mot
markedsverdiregulering. Basert på forutsetningen om at dagens kontraktsportefølje
vil bli avviklet over en periode på 20-25 år, er det årlige tapet
anslått til 35-45 millioner kroner i
gjennomsnitt over perioden.Av dette er 25-35 millioner
kroner knyttet til forbudet mot å oppregulere avgiften etter markedsverdi
ved første gangs regulering etter 1. januar 2002, og 10 millioner
kroner til pålegget om nedregulering av allerede oppregulert festeavgift.)
Selv om det alltid vil være en viss usikkerhet knyttet til slike
beregninger, er det ikke tvilsomt at tomtefesteinstruksen samlet
sett vil medføre en betydelig verdioverføring fra
fondet til festerne.
I følge departementets høringsbrev 1. november 2007 ble den samlede
verdien av Opplysningsvesenets fond pr 1. januar 2006 beregnet til
6,3 MNOK. Dette betyr i så fall at tomtefesteinstruksen vil medføre
en verdioverføring svarende til ca. 20 % av fondets totale formue
bare knyttet til innløsning. Lovavdelingen opererer i sin uttalelse
med noe høyere tall for den samlede verdien av fondet, slik at verdioverføringen
som følge av tomtefesteinstruksen er beregnet til å ligge i området
14,4-17 % av fondets totalformue, jf. uttalelsen side 3. For grunnlovsvurderingen
spiller dette ingen rolle, idet det uansett er tale om å gi bort
en vesentlig del av fondets samlede formue for å tilgodese helt
andre formål enn det som er omtalt i Grunnloven § 106, jf. nedenfor.
Når det gjelder den generelle forståelsen av bestemmelsen i Grunnloven
§ 106, viser vi til våre tidligere betenkinger av henholdsvis 27. oktober
2005 og 25. januar 2006.
Som fremholdt i vår betenkning 27. oktober 2005, er Opplysningsvesenets
fond en formuesmasse som skal holdes atskilt fra statens midler,
og som skal bevares, forvaltes og anvendes til beste for de formål som
fremgår av Grunnloven § 106. Verken Kongen eller Stortinget kan
derfor pålegge fondet å anvende midlene til å fremme andre formål på bekostning av de interesser som etter
Grunnloven skal tilgodeses.
I vår betenkning 25. januar 2006, hvor vi kommenterte Lovavdelingens
uttalelse 12. januar 2006, oppsummerte vi vår vurdering på følgende
måte:
Det følger av Grunnloven § 106 at
staten er forpliktet til å forvalte det benefiserte gods på en forsvarlig
måte, slik at verdiene sikres og bevares til fordel for "Geistlighedens
Bedste og Oplysningens Fremme".
Fondets eiendommer skal forvaltes slik at de gir en rimelig avkastning, uten at dette kan
oppfattes som et krav om profittmaksimering.
Som andre eiendomsbesittere, vil også Opplysningsvesenets
fond måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av sine eiendommer. Staten
kan imidlertid ikke pålegge fondet som eier en særskilt
forpliktelse til å ivareta alminnelige samfunnsinteresser
eller private særinteresser på bekostning av – eller til fortrengsel
for – de formål som er nevnt i Grunnloven § 106.
Ved avhendelse av fondets eiendommer,
må det påses at prisen svarer til de verdier som avstås for å hindre
at fondets kapitalgrunnlag forringes
til skade for de formål som fondets midler etter Grunnloven skal
tilgodese.
Som fremholdt i betenkningen, kan det ovennevnte ikke forstås
så strengt at det aldri er anledning til å selge under høyeste lovlige
pris, dersom dette etter en konkret vurdering i det enkelte tilfelle
skulle anses som rimelig eller hensiktsmessig. I det foreliggende
tilfelle er det imidlertid ikke tale om slike enkeltstående salg,
men om et generelt pålegg gående ut på
at fondets ca. 7 500 festetomter til boligformål skal avstås for
et vederlag som i svært mange tilfeller vil ligge vesentlig lavere
enn det som følger av tomtefestelovens alminnelige regler. Dette
medfører i realiteten at betydelige deler av den kapitalverdi som fondets
eiendommer representerer, blir overført til festerne uten vederlag.
En slik systematisk overføring av de
verdier som fondets eiendommer representerer, for å tilgodese andre
formål enn "Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme", kan ikke
anses forenlig med bestemmelsen i Grunnloven § 106.
I sin uttalelse 12. januar 2006 fremholdt da også Lovavdelingen
at "systematisk omdisponering av betydelige
deler av fondets formue uten hensyn til de oppregnede formålene
og uten at det blir gitt noen form for vederlag vil være eksempel
på disposisjoner i strid med grunnlovsbestemmelsen". Når det
nå foreligger beregninger som viser at tomtefesteinstruksen medfører
en overføring av verdier svarende til 15-20 % av fondets samlede
formue, burde det fremstå som innlysende for enhver at alle fornuftige
grenser for hva som kan anses som en forsvarlig
forvaltning av fondet innenfor rammen av Grunnloven § 106
er overskredet.
I sin siste uttalelse 28. januar 2008 holder imidlertid Lovavdelingen
fast ved sitt standpunkt om at tomtefesteinstruksen ikke er i strid
med Grunnloven § 106, uten at det gis noen overbevisende begrunnelse
for dette. Ut over å vise til sin tidligere uttalelse fra 12. januar
2006, er det – så vidt vi kan se – særlig tre forhold som Lovavdelingen
trekker frem til støtte for sitt standpunkt om at tomtefesteinstruksen,
til tross for den betydelige verdioverføring som instruksen medfører,
ikke kan anses som grunnlovsstridig:
Det ene er det generelle synspunktet om at fondet "som statlig tilknyttet eiendom" ikke
har krav på å bli satt i samme stilling som grunneiere i sin alminnelighet.
Dette er et synspunkt som Lovavdelingen også ga uttrykk for i sin
uttalelse 12. januar 2006, og som synes å være basert på en oppfatning
om at det benefiserte gods i utgangspunktet er å betrakte som ordinær
statseiendom. Dette er etter vårt syn et forfeilet utgangspunkt.
Som påpekt i vår betenkning 26. januar 2006, må Grunnloven § 106
tolkes i lys av at det her er tale om en særskilt formuesmasse som staten
disponerer i egenskap av kirkestyre, men hvor de underliggende eiendomsforholdene
er uavklarte. Dette gjelder også etter Lovavdelingens uttalelse 23. november
2000 vedrørende forståelsen av begrepet "statsgrunn" i laksefiskloven
§ 22, jf. Innst. S. nr. 87 (2000-2001). Den uavklarte situasjon
som foreligger – og alltid har foreligget – med hensyn til de underliggende
eiendomsforhold, tilsier at staten som forvalter av fondet viser
betydelig tilbakeholdenhet med å disponere dette til fordel for
andre formål enn de som uttrykkelig er nevnt i Grunnloven § 106.
I forlengelse av synspunktet om statlig tilknyttet eiendom fremholder
Lovavdelingen at "den løsningen som er valgt
gjennom tomtefesteinstruksen, ligger etter vårt syn innenfor de
kravene som Grunnloven § 106 stiller til forsvarlig forvaltning
av fondets eiendommer, slik dette kravet ble forstått av oss i vår forrige
uttalelse". (Vår understrekning). Det er mulig at dette siste
er riktig. Den forståelse av kravene til "forsvarlig
forvaltning" som Lovavdelingen ga uttrykk for i sin uttalelse
12. januar 2006, ble imidlertid grundig kommentert og imøtegått
i vår betenkning 26. januar 2006. Vi kan ikke se at Lovavdelingen
i sin nye uttalelse gjør noe forsøk på å argumentere mot de innvendinger
som vi der reiste, og som vi antar at Lovavdelingen er kjent med.
I stedet søker Lovavdelingen i sin siste uttalelse å underbygge
oppfatningen om at tomtefesteinstruksen ligger innenfor kravene
til forsvarlig forvaltning ved å hevde at "det har
skjedd en avveining der det på det aktuelle området (festekontraktene)
legges betydelig vekt på å ivareta de særlige beskyttede formålene
i Grunnloven § 106, selv om også andre hensyn tillegges betydelig vekt".
Å hevde at tomtefesteinstruksen er basert på en avveining der det
er lagt "betydelig vekt på å ivareta de særlige
beskyttede formålene i Grunnloven § 106", fremstår med respekt
å melde som temmelig oppsiktsvekkende. Etter vårt syn er det ganske
klart at tomtefesteinstruksen, som går vesentlig lenger i retning
av å favorisere fester enn det som Stortinget generelt har
ansett som rimelig, utelukkende er motivert
av ønsket om å ivareta andre formål enn
de som er nevnt i Grunnloven § 106.
Endelig fremholder Lovavdelingen – dog ikke som "avgjørende" for
resultatet – at årsaken til det tap som oppstår som følge av tomtefesteinstruksen, er
at det i fondets kontrakter gjennomgående er tatt inn bestemmelser
om tomteverdiregulering, og ikke regulering etter konsumprisindeks
eller lignende. Dette er riktig, og årsaken til det er nettopp at
man på denne måten har søkt å sikre at fondet får nyte godt av realverdiøkningen knyttet til fondets
eiendomsmasse. Det vises i denne forbindelse til det som er sitert
fra Innst. O. II (1923) side 44-45 i vår betenkning 25. januar 2006.
Uten å gå nærmere inn på bakgrunnen for klausulene om tomteverdiregulering,
gir Lovavdelingen uttrykk for at det ikke ville kunne anses som
stridende mot Grunnloven § 106 om fondet, da kontraktene ble inngått,
hadde tatt inn klausuler om regulering etter konsumprisindeksen
i stedet for tomteverdiklausuler. Lovavdelingen peker også på at
det i dag ikke engang er lovlig å inngå nye avtaler om feste til
bolig og fritidshus med reguleringsklausuler som stiller festeren
dårligere enn regulering etter pengeverdien. Disse forholdene hevdes
– så vidt vi forstår – å være et argument for at det heller ikke
kan anses som stridende mot Grunnloven § 106 å gjennomføre en innløsning
av fondets festetomter der man ser bort fra de kontrakter som er
inngått, og i stedet baserer beregningen av innløsningsvederlaget
på den opprinnelige festavgift oppregulert med økningen i konsumprisindeksen.
Etter vårt syn er det ikke nødvendig å ta stilling til om Opplysningsvesenets
fond uten hinder av Grunnloven § 106 kunne ha
lagt seg på en praksis der man konsekvent unnlot
å realverdisikre nye festekontrakter for å ivareta hensynet til
festerne. Dette er uansett noe annet enn ensidig å gi avkall på rettigheter som følger av allerede inngåtte avtaler. Når avkallet
innebærer at fondets formue reduseres, må dette likestilles med
en direkte overføring av verdier fra fondet
til festerne.
Heller ikke henvisningen til at det i dag ikke er adgang til
å ta inn tomteverdiklausuler i nye festeavtaler, har noen relevans
i forhold til det spørsmålet denne saken gjelder. Selv om det for
fremtiden ikke kan inngås nye festeavtaler
med reguleringsklausuler knyttet til tomteverdi, vil festeavgiften
etter eldre festekontrakter med slike reguleringsklausuler lovlig kunne
oppreguleres i henhold til kontraktens bestemmelser ved første gangs
regulering etter 1. januar 2002, jf. tomtefesteloven § 15. Tomtefesteinstruksen stiller
her Opplysningsvesenets fond vesentlig dårligere enn det som Stortinget generelt har ansett som en rimelig avveining
av de kryssende hensyn, ved at fondet ikke bare avskjæres fra å oppregulere festeavgiften etter kontraktens
bestemmelser før innløsning, men også ved at man ved beregningen
av innløsningssummen skal se bort fra alle tidligere
gjennomførte reguleringer etter markedsverdi.
Samlet sett kan vi etter dette ikke se at Lovavdelingens siste
uttalelse 28. januar 2008 bringer noe nytt av betydning for grunnlovsvurderingen.
Det oppsiktsvekkende ved uttalelsen er i virkeligheten at Lovavdelingen
står fast ved sitt standpunkt om at en overføring av verdier svarende
til 15-20 % av fondets samlede formue til andre formål enn "Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme",
kan anses for å ligge innenfor de krav til forsvarlig
forvaltning av fondets formue som alle er enige om at må innfortolkes
i Grunnloven § 106.
I en lederartikkel i Lov og Rett nr. 1 for 2008 har professor
dr. juris Eivind Smith gitt uttrykk for at det ut fra de forhold
som fremgår av departementets høringsbrev 1. november 2007 synes "hevet over tvil at forslaget til endring i
loven om Opplysningsvesenets fond vil ligge utenfor den lovgivende
maktens kompetanse etter grunnloven § 106".Eivind
Smith: Grunnlovstolkning på "statens eget område", LoR 2008 side
1-2) Vi slutter oss til denne vurderingen som er i samsvar
med det som vi ga uttrykk for allerede i vår betenkning 27. oktober
2005.
Lovavdelingen går i sin uttalelse 28. januar 2008 ikke nærmere
inn på tomtefesteinstruksens bestemmelser om regulering av festeavgift,
idet det legges til grunn at fondets tap som følge av instruksens
bestemmelser om dette ikke påvirkes av Høyesteretts plenumsdommer.
Dette er for så vidt riktig.
I forhold til Soria Moria-erklæringen innebærer imidlertid tomtefesteinstruksen
en viktig presisering ved at fondet ikke bare avskjæres fra å oppregulere festeavgiften etter markedsverdi
ved første gangs regulering etter 1. januar 2002, men også pålegges
å nedregulere festeavgiften med virkning
fra 1. juli 2008 der oppregulering etter tomteverdi allerede er foretatt,
jf. avsnitt 3.2 ovenfor. Vi kan ikke se at denne presiseringen,
som ytterligere øker fondets tap, var forutsatt i Lovavdelingens
uttalelse 12. januar 2006, slik at det ville ha vært naturlig at
Lovavdelingen tok den opp i sin fornyede vurdering av saken.
I og med at Lovavdelingen i sin siste uttalelse ikke har gått
nærmere inn på tomtefesteinstruksens bestemmelser om regulering
av festeavgift, anser vi det for vår del tilstrekkelig å vise til
det som er fremholdt i våre tidligere betenkninger.
Som fremholdt i vår betenkning 25. januar 2006, innebærer tomtefesteinstruksen
i de tilfeller hvor kontrakten inneholder en reguleringsklausul
knyttet til markedsverdi (dvs. i over 90 % av tilfellene, jf. ovenfor),
at Opplysningsvesenets fond pålegges å gi ensidig
avkall på en klar kontraktsfestet rettighet, ikke bare i et
enkeltstående tilfelle basert på en konkret vurdering, men generelt
i forhold til alle inngåtte kontrakter av den aktuelle type.
Et pålegg som avskjærer fondet fra å påberope seg slike klausuler
innenfor rammen av tomtefestelovens alminnelige regler, er i realiteten
å likestille med en økonomisk overføring fra fondet til festerne.
Det er tale om å pålegge fondet en særskilt
forpliktelse som ikke er forretningsmessig begrunnet, men
som – i likhet med pålegget om salg til underpris – tar sikte på
å tilgodese festernes økonomiske interesser til
fortrengsel for de formål som fondets midler etter Grunnloven
skal tilgodese. Vi kan for vår del ikke se hvordan dette kan være
forenlig med det forvalteransvar som følger av Grunnloven § 106.
Når dertil kommer at tomtefesteinstruksen ikke bare avskjærer
fondet fra å anvende en kontraktsfestet rett til oppregulering av
festeavgiften etter markedsverdi, men tillike å nedregulere festeavgiften
i de tilfeller der slik oppregulering allerede er gjennomført, bidrar
dette bare til ytterligere å underbygge vår tidligere konklusjon.
På bakgrunn av det ovenstående er vår vurdering at det vil være
i strid med Grunnloven § 106 å gjøre tomtefesteinstruksens bestemmelser
om innløsning og regulering av festeavgift gjeldende for Opplysningsvesenets
fond.
For en nærmere gjennomgang av bestemmelsen i Grunnloven § 106,
vises det til våre to tidligere betenkninger av henholdsvis 27. oktober
2005 og 25. januar 2006, hvor vi i den siste betenkningen også kommenterer
uttalelsen fra Justisdepartementets lovavdeling 12. januar 2006.
Vi kan ikke se at det i ettertid er fremkommet noe som rokker
ved vår vurdering av forholdet til Grunnloven § 106. Tvert imot
er grunnlaget for konklusjonen om grunnlovsstrid i ettertid blitt
ytterligere styrket ved at verditapet for fondet som følge av tomtefesteinstruksens
bestemmelser vil bli enda større enn tidligere antatt.
Når det særlig gjelder uttalelsen i departementets høringsnotat
om at "det er ein føresetnad at økonomien til
Den norske kyrkja ikkje skal svekkjast som følgje av instruksen",
er det uklart hva som ligger i dette. De fremtidige økonomiske bevilgninger
til Den norske kirke vil være avhengig av Stortingets årlige budsjettvedtak,
og det er på det rene at den sittende regjeringen ikke kan avgi
noen bindende erklæringer om dette.
I tillegg kommer at Grunnloven § 106 inneholder en selvstendig
begrensning med hensyn til hva fondets midler kan anvendes til.
Som påpekt av professor Eivind Smith i den før omtalte lederartikkelen
i LoR 2008 side 1-2, er Opplysningsvesenets fond et eget rettssubjekt
som verken rettslig eller praktisk kan oppfattes som identisk med
Den norske kirke. At staten eventuelt tar sikte på å kompensere
for en uberettiget bruk av fondets midler
gjennom senere økonomiske tilskudd til Den
norske kirke, er derfor uten betydning i denne sammenheng.
Rettslig sett må det etter dette være ganske klart at den type
politiske signaler som fremkommer i departementets høringsnotat,
ikke gir staten noen utvidet adgang til å disponere det benefiserte
gods til andre formål enn det som er angitt i Grunnloven § 106.
Det vises til mottatt uttalelse 12. januar 2006 fra Justisdepartementets
lovavdeling. I uttalelsen konkluderer Lovavdelingen med at en instruks
i tråd med Soria Moria-erklæringen ikke vil
være i strid med Grunnloven § 106 første punktum, men at det vil være
i strid med § 5 første ledd i lov 7. juni 1996 nr. 33 å pålegge
fondet å gi festerne rett til innløsning til en lavere pris enn
det som følger av tomtefesteloven.
Betydningen av Lovavdelingens syn er at pålegg om innløsning
til lavere pris enn det som følger av tomtefestelovens alminnelige
regler, ikke kan gis slik regelverket i dag er utformet, men at
Grunnloven § 106 første punktum ikke er til hinder for at Stortinget
vedtar en endring i lov om Opplysningsvesenets fond som åpner for
et slikt pålegg i fremtiden.
Vi har i vår uttalelse 27. oktober 2005 gitt uttrykk for et annet
syn på forståelsen av Grunnloven § 106 enn det som Lovavdelingen
legger til grunn. Vi kan ikke se at det i Lovavdelingens uttalelse
fremkommer noe som tilsier at vi endrer vårt standpunkt, jf. avsnitt 2
nedenfor.
Lovavdelingens vurdering er i stor grad basert på generelle uttalelser
i tidligere stortingsdokumenter som ikke berører
det spørsmålet som nærværende sak gjelder; nemlig om det er adgang
til å gjennomføre en systematisk avhendelse av fondets eiendommer
til en pris som ligger under lovlig markedspris, for å tilgodese
andre formål enn de som omfattes av Grunnloven § 106. De uttalelser
som faktisk finnes om denne problemstillingen i tidligere stortingsdokumenter,
og som klart og entydig konkluderer med at eventuelle salg må skje
til markedspris, blir av Lovavdelingen betraktet mer som utslag
av politiske vurderinger og avveininger, enn som uttrykk for de
forpliktelser som følger av Grunnloven § 106. Det står uklart for
oss hva Lovavdelingen bygger dette på, og vi er heller ikke enige
i Lovavdelingens vurderinger på dette punkt.
Lovavdelingen konkluderer videre med at et pålegg til fondet
om å tilby innløsning hvert annet år, i stedet for hver tiende år
som er tomtefestelovens ordning, verken vil være i strid med Grunnloven
§ 106 eller med lov 7. juni 1996 nr. 33. Det samme gjelder etter
Lovavdelingens syn en generell instruks om å gi festerne rett til
å fortsette festeforholdet til en festeavgift regulert etter konsumprisindeksen,
også i de tilfeller hvor de inngåtte kontrakter gir fondet rett
til å kreve regulering etter markedsverdi. Disse spørsmålene vil
vi komme nærmere tilbake til i avsnitt 3 nedenfor.
Lovavdelingen fremholder innledningsvis (på s 3 i uttalelsen)
at det ut fra forhistorien kan være vankelig å trekke sikre slutninger
om hva som er formålet med bestemmelsen i Grunnloven § 106. Det
fremstår som noe usikkert hva Lovavdelingen her sikter til. Vi anser
det for vår del tilstrekkelig å fastslå at bestemmelsen etter sitt
eget innhold åpenbart har til hensikt å hindre at verdiene og inntektene
av det benefiserte gods blir nyttet til andre formål enn de som
bestemmelsen selv angir. Dette er også understreket i forarbeidene
til dagens lov, jf. Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s 6, hvorfra hitsettes:
"I Grunnlova § 106, første punktum, heiter det:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden
beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og
Opplysningens Fremme"
Regelen
sikra at verken regjering eller Storting kunne nytte inntektene
av eigedommane til andre formål enn dei som er nemnde i grunnlovsparagrafen."
(Vår kursivering)
Lovavdelingen fremholder videre (både i sine innledende bemerkninger
på s 3 og senere i uttalelsen) at mens det benefiserte gods tidligere
var et viktig element i avlønningen av prestene, lønnes prestene
i dag etter det samme system som andre statsansatte. Selv om det
ikke sies direkte, synes Lovavdelingen med dette å ville antyde
at bestemmelsen ikke lenger har noen reell funksjon av betydning.
De endringer som har funnet sted med hensyn til det geistlige avlønningssystem,
taler etter Lovavdelingens oppfatning for at man i alle fall bør
være "forsiktig med vide tolkninger",
jf. uttalelsen s 12.
Etter vårt syn er det alt for snevert å se bestemmelsen i Grunnloven
§ 106 som utslag av det avlønningssystem som gjaldt for prester
i 1814, slik at dens betydning mer eller mindre skulle være uttømt
etter at dette systemet ble endret i 1955.
Et forhold som Lovavdelingen overhodet ikke berører, men som
etter vår oppfatning er av vesentlig betydning i denne sammenheng,
er den særlige status som det benefiserte gods har i forhold til
ordinær statseiendom. Dette er blant annet fremholdt i Ot.prp. nr.
31 (1922) s 26, hvor det med referanse til dommen i Rt. 1911 s 106
er uttalt følgende:
"Man har tidligere tildels misforstått dette derhen,
at prestegårdene som statskirkeeiendom derigjennom også er statseiendom.
Efter den erklæring (trykt som bilag 2) som nu er avgitt at førstvoterende ved
nevnte saks pådømmelse i Høiesterett, høiesterettsassessor Hambro,
sammenholdt med den av professor Taranger nu avgitte erklæring (trykt
som bilag 3) kan imidlertid den norske kirkes formue, i fast eiendom
og kapitaler m.v., ikke sidestilles med og derfor heller ikke rettslig
ansees som norsk statseiendom i dette ords almindelige forstand.
Det eneste, som med sannhet kan sies, er det – uttaler professor
Taranger – at statsmaktene, som også er statskirkens styrere, forvalter
dette gods på statskirkens vegne og til dens beste"
Grunnloven § 106 må følgelig ses i lys av at det her er tale
om kirkegods som staten disponerer i egenskap av kirkestyre, men
hvor de underliggende eiendomsforholdene er uavklarte.
Spørsmålet om eiendomsretten til det benefiserte gods vil først
bli satt på spissen ved et eventuelt skille mellom stat og kirke.
Så lenge statskirkeordningen består har det herskende synspunktet
vært at det ikke er nødvendig å ta stilling til de underliggende
eierspørsmål, idet det sentrale er at verdiene blir forvaltet og
disponert i samsvar med Grunnloven § 106. Som påvist i vår uttalelse
27. oktober 2005, er dette fremholdt både i St.meld. nr. 64 (1984–85)
og i Ot.prp. nr. 68 (1994–95). Tilsvarende er også blitt uttalt
i forbindelse med tidligere lovgivning, jf. eksempelvis Ot.prp.
nr. 41 (1953) som lå til grunn for prestegårdsloven av 1955, og
hvor det på side 12 heter:
"I samsvar med uttalelsen fra Justisdepartementet
og med det som er uttalt av Prestelønningskomiteen og av Prestegårdsutvalget
finner dette departement ikke grunn til å gå nærmere inn på de rettslige spørsmål
om eiendomsforholdene for prestegårdene, Opplysningsvesenets fond
og andre kikrelige fond.
De endringer i styringen
av prestegårdene som departementet gjør framlegg om tar sikte på
å sikre den best mulige utnytting av disse verdiene i samsvar med
§ 106 i grunnloven og gjør ingen endring i eiendomsforholdet."
Vi er kjent med at Lovavdelingen i sin uttalelse 23. november
2000 vedrørende laksefiskloven § 22 mener å ha løst det spørsmålet
som jurister og historikere har debattert i over 100 år, idet man
synes å ha lagt avgjørende vekt på at Den norske kirke i dagens system
er en del av staten, og ikke et eget rettsubjekt som selv kan stå
som innehaver av subjektive rettigheter. Dette kan være riktig nok,
men det løser ikke spørsmålet om hvem som er berettiget til verdiene den
dagen staten og kirken eventuelt skiller lag etter nærmere 500 års
ekteskap. Staten vil da ikke lenger kunne begrunne sin disposisjonsrett
over kirkegodset ved å henvise til at kirken er en del av staten,
og at statsmaktene også utgjør kirkens styre.
Skal staten i en slik situasjon være berettiget til de verdier
som det benefiserte gods representerer, må det i tilfelle begrunnes
med at disse verdiene med definitiv virkning er blitt overtatt av
staten som ordinær statseiendom. Dette spørsmålet er det som lovgiver gjennom
alle år bevisst har unnlatt å ta stilling til. Lovavdelingens uttalelse
vedrørende laksefiskloven § 22 har i så måte ikke ført til noen
avklaring eller endret oppfatning fra statens side. Det vises i
denne sammenheng til Innst. S. nr. 87 (2000–2001) hvor det uttrykkelig
fastholdes at det i dagens situasjon ikke er nødvendig å gå inn
i spørsmålet om hvem som "eier" Opplysningsvesenets fond.
Den uavklarte situasjon som fortsatt foreligger med
hensyn til de underliggende eiendomsforhold, innebærer at staten
gjennom sin disposisjonsrett over det benefiserte gods forvalter
en formuesmasse som – i alle fall inntil videre – ikke kan betraktes
som ordinær statseiendom. Dette må, slik vi ser det, tillegges betydning
som et reelt hensyn når det nærmere innhold av Grunnloven § 106
skal fastlegges.
Lovavdelingen deler drøftelsen av Grunnloven § 106 første punktum
i to hoveddeler: I avsnitt 3.2 drøftes de begrensninger som gjelder
anvendelse av kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods, det
Lovavdelingen omtaler som bestemmelsen "direkte
anvendelsesområde", mens spørsmålet om hvilke krav som kan
stilles til forvaltningen av fondets formue drøftes i avsnitt 3.3.
Under den første problemstillingen drøfter Lovavdelingen blant
annet hvilke formål som går inn under uttrykket "Geistlighedens
Bedste" og "Oplysningens Fremme".
Etter vår oppfatning har denne drøftelsen mindre betydning for de
spørsmål saken gjelder, idet det uansett er på det rene at de interesser
som søkes tilgodesett gjennom Soria Moria-erklæringen, faller utenfor
rammen av de formål som er angitt i Grunnloven § 106. Vi finner
dog grunn til å påpeke at Lovavdelingen i sin uttalelse synes å
ville trekke en noe videre ramme for hvilke formål som i dagens situasjon
faller inn under Grunnloven § 106, enn det som er lagt til grunn
i Ot.prp. nr. 68 (1994–95) s 3 og s 27.
Lovavdelingen gir videre uttrykk for at selv innenfor bestemmelsens
direkte anvendelsesområde – det vil si anvendelse av kjøpesummer
og inntekter – er ikke bestemmelsen blitt sett på som en absolutt skranke
for hvilke formål kapitalen eller avkastningen av fondet kan anvendes
til. Dette er søkt belagt ved en uttalelse i St.meld. nr. 64 (1984–85)
side 45 hvor det heter at "en omfattende anvendelse
av fondets midler til rent antikvariske tiltak vil for øvrig ikke
være i overensstemmelse med Grunnlovens § 106". Ifølge Lovavdelingen
viser dette at "en viss direkte anvendelse" av
fondets midler til andre formål enn "Geislighedens bedste" og "Oplysningens Fremme" ikke vil være i strid med grunnlovsbestemmelsen.
Etter vår oppfatning har Lovavdelingen her tatt uttalelsen ut
av sin sammenheng, og brukt den for å begrunne et generelt standpunkt
som det ikke er dekning for. Det som drøftes i den aktuelle stortingsmeldingen,
er ivaretakelse av de kulturhistoriske og antikvariske verdier som
knytter seg til fondets egne eiendommer. At fondet, som enhver annen
ansvarlig eiendomsbesitter, må kunne forventes å ta rimelige hensyn
til slike verdier i sin forvaltning av
eiendommene, gir ingen støtte til en generell oppfatning om at fondet
midler – eventuelt i en viss utstrekning – kan brukes til å fremme
formål utenfor rammen av Grunnloven § 106.
Uttalelsen kan f. eks. ikke forstås slik at det er anledning
til "en viss direkte anvendelse" av fondets midler
til å finansiere Riksantikvarens virksomhet eller til å støtte antikvariske
tiltak som ikke har noen tilknytning til fondets egne eiendommer.
Det interessante med uttalelsen er i virkeligheten at den klart
viser at man av hensyn til Grunnloven § 106 ikke kan pålegge fondet
som eier en særskilt forpliktelse til
å ivareta rent antikvariske interesser knyttet til eiendommene.
Lovavdelingen konstaterer innledningsvis under dette punktet
at ordlyden i Grunnloven § 106 bare taler
om anvendelse av kjøpesummer og inntekter av det benefiserte gods,
og at bestemmelsen således ikke sier noe direkte om hvordan fondets
eiendommer og øvrige formue skal forvaltes. Slik Lovavdelingen ser
det, blir spørsmålet på denne bakgrunn hvilke krav til forvaltning
av fondets formue som eventuelt kan innfortolkes i
bestemmelsen. Vi har i utgangspunktet ingen bemerkninger til denne
tilnærmingsmåten, som vi også selv har fremholdt i vår uttalelse
27. oktober 2005.
Etter vår oppfatning er det imidlertid lite fruktbart når Lovavdelingen
formulerer problemstillingen som et valg mellom to tolkningsalternativer,
hvorav det ene er at fondets midler "i enhver
henseende skal være bestemt av hensynet til størst mulig inntekter
til Opplysningsvesenets fond". Dette er et outrert standpunkt
som det er lett å karikere, og som det dermed heller ikke vanskelig
å argumentere mot. I virkelighetens verden er det ingen ansvarsbevisst
eiendomsbesitter av den størrelse det her er tale om, som kan la
hele sin virksomhet bli styrt av et rendyrket hensyn til profittmaksimering.
Det er heller ingen som har hevdet at Grunnloven § 106 stiller krav
om det.
Som motstykke oppstiller Lovavdelingen et tolkingsalternativ
gående ut på at forvaltningen skal være "forsvarlig".
Dette er det neppe noen uenighet om. At forvaltningen skal være
forsvarlig, sier imidlertid ikke noe om hva som er det grunnleggende
formålet med forvaltningen, og gir dermed heller ingen veiledning
i forhold til den type interessekonflikt som her foreligger.
Etter vår oppfatning må Grunnloven § 106 naturlig forstås slik
at den ikke bare oppstiller et krav om at kjøpesummer og inntekter
av det benefiserte gods skal forbeholdes "Geistlighedens bedste"
og "Oplysningens Fremme", men at fondets midler også må forvaltes
på en forsvarlig måte slik at verdiene sikres og
bevares til fordel for disse formål. Dette tolkingsalternativet,
som legger vekt på at fondets formue ikke skal forringes eller forbrukes
til andre formål enn de som positivt er angitt, støttes også av
det her er tale om en formuesmasse som staten forvalter utenat de underliggende eierforholdene er
avklarte.
At Grunnloven § 106 stiller krav til en forsvarlig forvaltning
av fondets midler med sikte på at disse skal bevares til fordel
for "Geistligehedens bedste" og Oplysningens Fremme", har solid
støtte i de rettsoppfatninger som ansvarlige myndigheter frem til
nå har gitt uttrykk for.
Vi viser for det første til Ot.prp. nr. 68 (1994–95), hvor det
på s 27 heter følgende:
"Intensjonen i Grunnlova § 106 er at "det Geistligheden
beneficerede Gods" skal forvaltast slik at det blir halde for seg
og bevart til fordel for "Geislighedens bedste
og Oplysningens Fremme"."
(Vår kursivering)
Justisdepartementets uttalelse, gjengitt i St.meld. nr. 64 (1984–85)
s 18, om at Grunnloven § 106 må forstås slik at den "forutsetter
en økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets midler", og
at "det må sørges for en forsvarlig sikring
av kapitalen og en rimelig avkastning av verdiene", kan heller
ikke oppfattes på en annen måte enn at dette er en forpliktelse
som staten har av hensyn til de formål som etter bestemmelsen skal
tilgodeses.
I St.meld. nr. 64 (1984–85) s 39 har Kirkedepartementet selv
uttalt følgende om adgangen til å legge vekt på andre hensyn enn
de som omfattes av Grunnloven § 106:
"Som nevnt foran heter det i Grunnlovens § 106 at
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistlighedens beneficerede
Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og Oplysningens
Fremme." Etter bestemmelsens ordlyd er det bare penger det er tale
om – innvunnet kapital ved salg samt de inntekter godset, og vel
også kapitalen, kaster av seg. Skal imidlertid bestemmelsen fullt
ut tjene sin hensikt, må det antas at det i den ligger innebygget
en klar forpliktelse for statens myndigheter til, ved forvaltningen
av Opplysningsvesenets fonds eiendommer og midler, først og fremst
å ha for øye hva som både på kort og lang sikt tjener til "Geistlighedens
Bedste" (og selv om dette i praksis er bortfalt, til "Oplysningens
Fremme"). Andre hensyn, det være seg av landbrukspolitisk
art eller av annen samfunnsgagnlig karakter, må i denne forbindelse
ansees som sekundære, og kan bare komme i betraktning så langt det
er forenlig med de formål som Grunnloven angir".
(Vår kursivering)
Synspunktet om at forvaltningen av fondet må skje under hensyntaken
til de formål som er omtalt i Grunnloven § 106, og at det ikke kan
foretas disposisjoner som skader disse formål, er også tidligere
blitt understreket i ulike sammenhenger. Vi viser eksempelvis til
følgende uttalelse fra Prestelønningskomiteen av 1937 (sitert fra
Prestegardsutvalgets innstilling av 1949 side 5):
"Grunnloven § 106 forutsetter at staten disponerer
det benefiserte gods, men den setter grenser for denne disposisjonsrett
ved å bestemme hva godset skal anvendes til. Disposisjonsretten
er altså begrenset med omsyn til anvendelsesformålet. Derimot sies det
ikke noe om anvendelsesformene, men når formålet med midlenes anvendelse
er gitt i Grunnloven, følger av dette at det ikke kan velges anvendelsesformer
eller disposisjonsmåter som skader dette formål."
Det generelle problemet som Lovavdelingen påpeker på s 6 i sin
uttalelse, nemlig at det ofte kan være uklart hva som er oppfatninger
om grunnlovsbestemmelsens innhold og hva som er utslag av politiske
avveininger uavhengig av bestemmelsen, gjelder – som det fremgår
– ikke de uttalelser som er gjengitt ovenfor. Samlet sett gir derfor
disse uttalelsene klar støtte til den generelle tolkning av Grunnloven
§ 106 som vi har fremholdt ovenfor.
At Grunnloven § 106 forutsetter at fondets midler skal forvaltes
forsvarlig slik at verdiene sikres og bevares til fordel for formål
som skal tilgodeses, innebærer selvsagt ikke at hensynet til profitt
– enn si profittmaksimering – skal være det eneste styrende for
fondets virksomhet. Som andre ansvarlige eiendomsbesittere vil også
Opplysningsvesenets fond måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av
sine eiendommer. Det er ikke i strid med Grunnloven § 106 at slike
hensyn tillegges vekt, så lenge det ikke skjer til fortrengsel for
de formål som fondet etter Grunnloven skal brukes til å fremme.
Vi ser liten grunn til å kommentere de enkeltstående uttalelser
fra tidligere stortingsdokumenter som Lovavdelingen har sitert,
og som i viser at samfunnsmessige hensyn av ulik art har vært trukket
inn i vurderingen av hvordan fondets eiendommer best bør forvaltes.
Det som er spørsmålet i den foreliggende sak, er ikke om samfunnsmessige
hensyn er relevante å legge vekt på ved forvaltningen fondets eiendommer,
eller om det kan kreves at fondet i alle sammenhenger legger opp
til maksimere inntektene på bekostning av alle andre hensyn. Det
saken gjelder, er om det er adgang til å gjennomføre en systematisk avhendelse
av fondets eiendommer til en pris som ligger under lovlig markedspris, for å tilgodese andre formål enn de som
omfattes av Grunnloven § 106.
Det kan her innledningsvis være grunn til å understreke at det
er en vesentlig forskjell på bortleie og salg av fondets eiendommer.
Ved bortleie skjer det ingen endelig oppgivelse av de verdier som
eiendomsmassen representerer. Dette var også bakgrunnen for at man
tidligere var tilbakeholdne med å selge prestegårdjord, men i stedet
valgte utleieformen, jf. Innst. O. II (1923) s 44-45 hvor det heter:
"Om avståelsesmåten for prestegårdsjord er der delte
meninger i komiteen. Hele komiteen er dog med departementet enig
om at der det med nogenlunde sikkerhet kan forutsees store utviklingsmuligheter og
derav følgende stigning i grunnverdien bør det helst ikke bli tale
om salg, men kun om feste, selv om det gjelder jordbruk. Byggetomter
bør under ingen omstendighet selges på sådanne steder. Opplysningsvesenets
fond bør nyte godt av disse samfunnsskapte verdier såvel som av
naturherligheter."
Når det gjelder fastsettelse av leiepris, påhviler det staten
som forvalter av det benefiserte gods å sørge for en rimelig avkastning av verdiene, jf. Justisdepartementets
uttalelse gjengitt i St.meld. nr. 64 (1984–85) s 18. Dette innebærer
ikke et ubetinget krav om at Opplysningsvesenets fond skal være
prisledende og alltid fastsette leieprisene så høyt som mulig. I
St.meld. nr. 64 (1984–85) s 13 uttales det følgende om fondets prispolitikk
ved bortfeste av tomter:
"Festeavgiften fastsettes i utgangspunktet i overensstemmelse
med det alminnelige prisnivå for fast eiendom på vedkommende sted,
men det er vist en viss varsomhet ved avgiftsberegningen. På steder hvor
fondet er den dominerende eller den største grunneier, er festeavgiftene
holdt på et rimelig nivå".
I St.meld. nr. 64 (1984–85) ble det som kjent lagt opp til at
man i større grad enn tidligere skulle selge fondets
eiendommer. I motsetning til bortfeste (eller utleie av jakt- og
fiskerettigheter, som Lovavdelinger nevner på s 9 i sin uttalelse)
medfører salg en avståelse av den realkapital
som fondet består av. Skal dette kunne skje uten å være til skade
for de formål som fondet skal tilgodese, forutsetter det at salgsprisen minst
svarer til verdien av det som avstås.
At det ved salg av fondets eiendommer må tas sikte på å holde
fondet skadesløst, er tidligere kommet til uttrykk blant annet i
Prestegardsutvalgets innstilling fra 1949, jf. innstillingen s.
22 hvor det heter:
"Utvalget mener at departementet fortsatt bør stille
seg velvillig til slike søknader (dvs. søknader om kjøp av arealer
til skoler, forsøksgårder o.l.; vår anmerkning), men forutsetningen
må være at det formål som ligger til grunn for søknaden er så betydningsfullt
samfunnsmessig sett at departementet finner at en bør oppgi å forvalte
prestegarden på samme måte som de øvrige gardene samt
at o.v.f. ikke blir økonomisk skadelidende."
(Vår kursivering)
I St.meld. nr. 64 (1984–85) er det, som påvist vår uttalelse
27. oktober 2005, lagt til grunn som et vilkår for salg av Opplysningsvesenets
fonds eiendommer at salget skjer til markedspris eller den pris
som konsesjonsmyndighetene kan godta.
Lovavdelingen synes i sin uttalelse å betrakte dette mer som
et utslag av "politiske vurderinger og avveininger" enn
som uttrykk for det forvalteransvar som følger av Grunnloven § 106.
På side 8 i Lovavdelingens uttalelse siteres det i denne forbindelse
fra St.meld. nr. 64 (1984–85) s 46, hvor Kirkedepartementet fremholdet
at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en "omplassering av fondets verdier". Ifølge
Lovavdelingen uttales det i forlengelsen av dette at "det må da være en forutsetning av fondet ikke
taper på selve omplasseringen".
Lovavdelingen gjør seg her skyldig i en uriktig gjengivelse av
det som står i meldingen. Det som faktisk står, er følgende:
"Kirke- og undervisningsdepartementet må fastslå
at salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering
av fondets verdier. Det må da være en selvsagt forutsetning at fondet
ikke taper på omplasseringen."
(Vår utheving)
Bruken av uttrykket "selvsagt", som
Lovavdelingen har utelatt i sin gjengivelse,
trekker ganske klart i retning av at det her er tale om en forutsetning
som betraktes som gitt, og ikke bare
som et resultat av departementets egne "politiske
vurderinger og avveininger".
For å underbygge at det er tale om politiske vurderinger og avveininger,
viser Lovavdelingen videre til at det i forbindelse med utarbeidelsen
av stortingsmeldingen hadde vært ulike syn på hvilken grad en skulle
legge på landbrukspolitiske hensyn ved salg av fondets eiendommer,
og at Kirkedepartementet i høringsnotatet hadde gått inn for at
slike hensyn skulle tillegges større vekt enn det departementet
gikk inn i den endelige meldingen (uttalelsen s 8). Hadde departementet
tidligere gitt uttrykk for et annet syn på prisen ved
salg av fondets eiendommer, uten at det standpunkt man endelig landet
ned på hadde vært begrunnet med Grunnloven § 106, kunne Lovavdelingens
argumentasjon hatt noe for seg. Det Lovavdelingen imidlertid synes
å overse, er at de endrede vurderingene fra departementets side ikke knyttet seg til prisspørsmålet. Dette
fremgår av det som er sitert fra departementets høringsbrev i meldingen
side 15. Om prisen ved eventuelt salg, het det der:
"Eventuelle salg bør skje til best
mulig pris slik at det er forsvarlig å
selge ut fra Opplysningsvesenets fonds interesser."
(Våre kursiveringer)
Allerede i høringsbrevet opererte altså Kirkedepartementet med
en forutsetning om "best mulig pris",
og knyttet dette direkte opp til den forpliktelse som staten har
til å forvalte fondets formue forsvarlig,
hvilket er i samsvar med det generelle kravet man kan utlede av
Grunnloven § 106, jf. ovenfor. De endringer som fant sted fra høringsbrevet
til den endelige meldingen, gikk således ikke på prisspørsmålet,
men på andre problemstillinger knyttet til salget, herunder hvor
stor vekt det skulle legges på kirkens eget behov for arealer. Når
Lovavdelingen unnlater å nevne et så vidt sentralt forhold i sin
analyse av kildematerialet, svekker det naturlig nok uttalelsens
faglige tyngde.
Leser man St.meld. nr. 64 (1984–85) i sammenheng, er det etter
vårt syn lite som støtter Lovavdelingens antydninger om at vilkåret
om markedspris – eller "best mulig pris" –
ved salg av fondets eiendommer, bare var et uttrykk for "politiske vurderinger og avveininger".
I likhet med forutsetningen om inflasjonssikring av innvunnet kapital,
må det oppstilte vilkåret om markedspris ved salg av fondets eiendommer
betraktes som et utslag av de generelle krav til forsvarlig forvaltning
og verdisikring som både Kirkedepartementet og Justisdepartementet
mente at fulgte av Grunnloven § 106.
Heller ikke under stortingskomiteens behandling av meldingen,
jf. Innst. S. nr. 222 (1984–85), ble det satt spørsmålstegn ved
forutsetningen om at eventuelle salg måtte skje til markedspris.
I innstillingen side 4 heter det således:
"Komiteen vil som departementet fremheve at denne
salgspolitikk må være avhengig av at en rekke betingelser
blir oppfylt. Dette gjelder blant annet kravet om at eiendommene
skal selges til markedspris."
(Vår kursivering)
Lovavdelingen viser til dette på side 8 i sin uttalelse, men
synes like opptatt av det som komiteens flertall og mindretall uttalte
under drøftelsen av "kirkelige hensyn" i
innstillingen s 5. Lovavdelingen peker her på uenigheten i komiteen,
og fremholder at ingen av fraksjonene lot til å anse at Grunnloven § 106
oppstilte noen absolutte skranker for hvilke hensyn som kunne tas
i betraktning ved forvaltningen av fondets midler. Det Lovavdelingen ikke nevner, er at drøftelsen under avsnittet
om "kirkelige hensyn" i innstillingen
side 5 knyttet seg til andre spørsmål enn prisen
ved salg av fondets eiendommer. Lovavdelingen nevner heller ikke
at spørsmålet om pris ved salg av fondets landbrukseiendommer er særskilt behandlet i det påfølgende avsnitt
i innstillingen, og at det her ikke kan spores noen uenighet
innad i stortingskomiteen. Det heter om dette i innstillingen s
5:
"Departementet foreslår at salg av Opplysningsvesenets
fonds eiendommer må skje til markedspris. For konsesjonspliktige
eiendommer må dette tolkes som en pris som konsesjonsmyndighetene
kan godta og som er forenlig med at eiendommene skal drives som
landbruk. Både jord- og skogsarealer vil bli berørt av denne begrensning
i markedsprisbegrepet.
Komiteen kan slutte seg til
at dette kan nyttes om utgangspunkt for prisfastsettingen. Komiteen
er klar over at det prisbegrep en her benytter, og som kanskje kunne
kalles en betinget markedspris, ikke er særlig presist. For å sikre
en noenlunde ensartet prisfastsetting, antar komiteen at det vil
kunne være tjenlig med et eget prisfastsettende organ for hele landet. Komiteen
vil komme nærmere tilbake til sammensetningen og funksjonen til
et slikt organ."
Det man kan slutte av Stortingets behandling er således at det
ikke ble satt noen spørsmål ved selve det grunnleggende utgangspunkt
som departementet hadde fastslått, nemlig at salg av fondets eiendommer
måtte skje til markedspris eller til den pris som konsesjonsmyndighetene
kunne godta. Som fremholdt ovenfor, er det etter vår oppfatning
det ikke særlig tvilsomt at dette utgangspunktet – i alle fall fra departementets
side – ble sett på som et utslag av de krav til forsvarlig forvaltning
og sikring av fondets kapitalverdier som fulgte av Grunnloven § 106.
I St.meld. nr. 25 (1969–70), som Lovavdelingen også vier atskillig
oppmerksomhet, er spørsmålet om prisen ved salg av fondets eiendommer
ikke underlagt noen nærmere drøftelse. Denne meldingen og Stortingets
behandling av denne, kan således ikke sees å ha noen nevneverdig
betydning for nærværende sak. Det fremgår imidlertid også av denne
meldingen at departementet var seg bevisst at spørsmålet om eiendomsretten
til det benefiserte gods var uavklart, og dette ga fondet en "særegen plass blant de offentlige eiendommer",
jf. meldingen side 20.
Under henvisning til det ovenstående, fastholder vi de vurderinger
som vi tidligere har gitt uttrykk for i vår uttalelse 27. oktober
2005. På bakgrunn av Lovavdelingens uttalelse 12. januar 2006 vil
vi oppsummere våre standpunkter slik:
Det følger av Grunnloven § 106 at
staten er forpliktet til å forvalte de benefiserte gods på en forsvarlig
måte, slik at verdiene sikres og bevares til fordel for "Geistlighedens
bedste" og "Oplysningens Fremme"
Fondets eiendommer skal forvaltes slik at de gir en rimelig avkastning, uten at det kan oppfattes som
et krav om profittmaksimering.
Som andre eiendomsbesittere, vil også Opplysningsvesenets
fond måtte ta samfunnsmessige hensyn ved forvaltningen av sine eiendommer. Staten
kan imidlertid ikke pålegge fondet som eier en særskilt
forpliktelse til å ivareta alminnelige samfunnsinteresser
eller private særinteresser på bekostning av – eller til fortrengsel
for – de formål som er nevnt i Grunnloven § 106.
Ved avhendelse av fondets eiendommer,
må det påses at prisen svarer til de verdier som avstås for å hindre
at fondets kapitalgrunnlag forringes
til skade for de formål som fondets midler etter grunnloven skal
tilgodese.
Det som her er nevnt, kan ikke forstås så strengt at det aldri
er anledning til å selge under markedspris, dersom dette etter en
konkret vurdering i det enkelte tilfelle skulle anses rimelig eller
hensiktsmessig. I det foreliggende tilfelle er det imidlertid ikke
tale om slike enkeltstående salg, men om et generelt
pålegg gående ut på at fondets ca 8 000 festetomter til bolig-
og fritidsformål skal avstås til en pris som i svært mange tilfeller
vil ligge vesentlig lavere enn lovlig markedspris. Dette medfører
i realiteten at deler av den kapitalverdi som fondets eiendommer
representerer, blir overført til festerne
uten vederlag. En slik systematisk overføring av
de verdier som fondets eiendommer representer, for å tilgodese andre
formål enn "Geislighedens bedste" og "Oplysningens Fremme", kan
ikke anses forenlig med bestemmelsen Grunnloven § 106.
Vi har ovenfor særlig hatt for øyet den delen av den bebudede
instruks som knytter seg til prisfastsettelsen ved
innløsning av fondets festetomter.
Når det gjelder fortsatt leie, er
spørsmålet om det vil være i strid med Grunnloven § 106, og eventuelt med
lov 7. juni 1996 nr 33, å pålegge Opplysningsvesenets fond å tilby
fortsettelse av festeforholdet med leie regulert etter konsumprisindeksen.
I tråd med sitt generelle syn på Grunnloven § 106 har Lovavdelingen
konkludert med at denne bestemmelsen ikke er til hinder for at det
gis en slik instruks. Lovavdelingen har også – under "en viss tvil" – konkludert med at en
slik instruks ikke vil stride mot loven.
Lovavdelingens standpunkt er i uttalelsen s 14 begrunnet med
at "[d]ette vil være i samsvar med hovedregelen
i tomtefesteloven, men hindrer bruk av unntaksregelen i tomtefesteloven
§ 15 andre ledd nr. 2 i de enkelttilfeller der festekontrakten ellers
åpner for det". Etter vår oppfatning er dette en heller dårlig begrunnelse,
ganske særlig sett hen til at ca 99 % av fondets festekontrakter
inneholder en klar klausul om regulering av festeavgiften etter
markedsverdi. Vi viser her til de opplysninger som er gitt av advokat Hans
P. Bjerring i e-post 13. januar 2006 til Kultur- og kirkedepartementet.
Den instruks som er bebudet i Soria Moria-erklæringen vil således
innebære at Opplysningsvesenets fond pålegges å gi ensidig
avkall på en klar kontraktsfestet rettighet, ikke bare i et
enkeltstående tilfelle basert på en konkret vurdering, men generelt
i forhold til alle inngåtte kontrakter av den aktuelle type. Vi
finner i denne forbindelse grunn til å fremheve at årsaken til at
fondets festekontrakter jevnt over inneholder en klausul om regulering
etter markedsverdi, er at dette er blitt ansett som viktig å sikre
verdien av fondets realkapital, jf. det som ovenfor er sitert fra
Innst. O. II (1923) s 44-45.
Et pålegg som avskjærer fondet fra å påberope seg slike klausuler
innenfor rammen av gjeldende lov, er i realiteten å likestille med
en økonomisk overføring fra fondet til
festerne. Det er tale om å pålegge fondet en særskilt
forpliktelse som ikke er forretningsmessig begrunnet, men
som – i likhet med pålegget om salg til underpris – tar sikte på
å tilgodese festernes økonomiske interesser til fortrengsel for
de formål som fondets midler skal tilgodese.
Vi for vår del har vanskelig for å se hvordan dette kan være
forenlig med det forvalteransvar som følger av Grunnloven § 106,
jf. avsnitt 2 ovenfor, og heller ikke med lov 7. juni 1996 nr. 33
som klart forutsetter at fondets eiendommer skal drives "forretningsmessig slik at dei gir ei så høg
avkastning som råd og sikrar realkapitalen", jf. Ot.prp. nr.
68 (1994–95) s 20.
Når det gjelder pålegget om å tilby innløsning hvert annet år,
i stedet for hver tiende som er ordningen etter tomtefestelovens
alminnelige regler, vil dette dels kunne ha direkte økonomisk betydning
ved at fondet går glipp av festeinntekter som det ellers ville ha
oppebåret i tiden frem til det lovbestemte innløsningstidspunkt.
I tillegg vil en forsert innløsningsprosess føre til administrative
merbelastninger for fondet og dets organer. På samme måte som vi
har lagt til grunn i forhold til spørsmålet om regulering av festeavgift,
må det også her sondres mellom hva som kan gjøres i enkeltstående
tilfeller ut fra en konkret vurdering, og hva som kan innføres som
en særlig forpliktelse for fondet i motsetning
til andre (ansvarsbevisste) eiendomsbesittere.
Slik vi ser det, vil fondet uten hinder av lov og grunnlov kunne
tilby enkeltfestere innløsning, uavhengig av om innløsning etter
loven kan kreves på det aktuelle tidspunkt eller ikke. Det som er
problemet, er at fondet med den bebudede instruks vil bli underlagt
en generell forpliktelse til å tilby sine festere innløsning med
vesentlig hyppigere intervaller enn andre bortfestere. Bare de administrative
merbelastninger som dette medfører, vil pådra fondet store tilleggskostnader
som ikke har noe annet formål enn å tilgodese festernes interesser.
Sett fra fondets side er det ingen forretningsmessige interesser
som tilsier at man tilbyr festerne innløsningsrett hvert annet år,
og vi kan heller ikke se at dette er noe som kan begrunnes ut fra
forventningen om at fondet må forutsettes å opptre som en alminnelig
ansvarsbevist eiendomsbesitter. Vi fastholder på denne bakgrunn
vår konklusjon om at det vil være i strid med så vel Grunnloven
§ 106 som med lov 7. juni 1996 nr 33 å pålegge fondet en særskilt forpliktelse til generelt å tilby
innløsningsrett med vesentlig hyppigere mellomrom enn det som er
foreskrevet i tomtefestelovens alminnelige regler.
Som det fremgår av det ovenstående, er vi på flere punkter kritiske
til Lovavdelingens kildebruk og analyser. Flere av standpunktene
er etter vår oppfatning dårlig funderte. Dette gjelder ikke minst
synspunktet om at den grunnleggende forutsetning om markedspris
ved salg av fondets eiendommer som er kommet til uttrykk i St.meld.
nr. 64 (1984–85), i første rekke må betraktes som utslag av "politiske vurderinger og avveininger".
Både dette og andre standpunkter er i stor grad basert på uttalelser
som er tatt ut av sin sammenheng, og som i ett tilfelle også er uriktig
gjengitt. Samlet sett bidrar disse forhold til å svekke uttalelsens
faglige tyngde.
Det vises til møte 18. oktober 2005 hvor vi ble bedt om å gi
en juridisk vurdering av Kongens adgang til å pålegge Opplysningsvesenets
fond å innløse festetomter og å forlenge festekontrakter på vilkår som
er gunstigere for fester enn det som følger av tomtefestelovens
alminnelige regler.
Bakgrunnen for henvendelsen er at det i Soria Moria-erklæringen
("Plattform for regjeringssamarbeidet mellom Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet 2005-2009") heter følgende vedrørende
tomtefeste:
"Regjeringen vil instruere statlig styrte fond og statlige
eiendommer til å innrømme innløsningsrett annet hvert år til 30
ganger konsumprisregulert opprinnelig leie. De som ikke ønsker innløsning
tilbys videre leie regulert med konsumprisindeks."
Når det gjelder innløsning, innebærer det ovennevnte at festerne
skal gis rett til innløsning med hyppigere mellomrom enn det som
følger av tomtefesteloven, og til en pris som vil kunne ligge vesentlig
lavere enn det en fastsettelse basert på lovens regler ville tilsi.
Det siste skyldes både at bortfester ikke skal kunne påberope seg
den alternative 40%-regelen i tomtefesteloven § 37 første ledd annet
punktum, at bortfester fratas muligheten til forut for innløsningen å
oppregulere festeavgiften etter markedsverdi (i de tilfeller hvor
dette følger av avtalen) og at man – i alle fall etter ordlyden
i erklæringen – heller ikke skal ta hensyn til allerede gjennomførte
reguleringer etter markedsverdi, men basere grunnlaget for innløsningen
på konsumprisregulert "opprinnelig" leie.
Når det gjelder tilbud om videre leie, ligger det i erklæringen
at bortfester ikke skal kunne regulere festeavgiften etter markedsverdi
i de tilfeller hvor dette følger av avtalen og det er åpnet for
slik regulering etter tomtefesteloven § 15 annet ledd; dvs. ved første
gangs regulering etter 1. januar 2002. Det fremgår ikke klart av
erklæringen hvorvidt meningen er at det også ved videre leie skal
tas utgangspunkt i "opprinnelig" festeavgift,
og således ses bort fra allerede gjennomførte reguleringer etter
markedsverdi, men dette vil i så fall innebære en ytterligere begunstigelse
av fester.
Vi ser for øvrig ikke grunn til å gå nærmere inn på selve innholdet
av erklæringen. Det er for vårt formål tilstrekkelig å fastslå at
meningen åpenbart er å pålegge "statlig styrte
fond" å tilby innløsning og fortsatt leie på vilkår som er
gunstigere for fester enn de som følger av tomtefestelovens alminnelige
regler.
Det er i erklæringen ikke utdypet hva man mener med "statlig styrte fond", men det er grunn
til å anta at det i første rekke er Opplysningsvesenets fond man har
hatt i tankene. Dette reiser i så fall spørsmål om hvilken adgang
Regjeringen (Kongen) eller departementet har til å pålegge Opplysningsvesenets
fond å selge fondets eiendommer til en pris som ligger lavere enn
det man lovlig kan oppnå, og for øvrig tilby festerne fordeler som
går lenger enn det som følger av gjeldende lov.
Som vi skal begrunne nærmere i de påfølgende avsnitt, er det
vår oppfatning at et slikt pålegg vil være i strid med så vel Grunnloven
§ 106 som med lov om Opplysningsvesenets fond av 7. juni 1996 nr. 33
(ovfl). Opplysningsvesenets fond er ikke er formuesmasse som staten
fritt kan disponere til de formål den måtte ønske. Fondet er atskilt
fra statens midler og kan etter Grunnloven § 106 bare anvendes til "Geistlighedens Bedste og Oplysningens Fremme". I
tråd med dette fastslås det i ovfl. § 2 at "lova skal
sikre at fondet kjem Den norske kyrkja til gode og at verdiane blir
bevarte og gir avkastning i samsvar med Grunnlova § 106".
Det er ingen adgang for Kongen til å disponere fondets midler til
andre formål, og i loven § 5 er det uttrykkelig fastslått at fondets
eiendommer og kapital ikke kan "gjevast bort
eller brukast opp". Opplysningsvesenets fond er en av landets
største grunneiere og bortfestere. Et pålegg om å gjennomføre en
innløsningsprosess der festerne får adgang til å kjøpe fondets eiendom
på andre og gunstigere vilkår enn det som følger av gjeldende lov,
innebærer ikke bare at fondet brukes til å fremme andre formål enn
de som er nedfelt i Grunnloven § 106 og ovfl. § 2, men at dette
tillike skjer på bekostning av disse
formål.
Vi skal i hovedavsnitt 2 nedenfor gjøre rede for fondets bakgrunn
og rettsstilling. I hovedavsnitt 3 skal vi se nærmere på de rettslige
begrensninger som gjelder for disponering av fondets midler. I hovedavsnitt
4 skal vi drøfte hvorvidt den instruks som bebudes i Soria Moria-erklæringen
er i strid med disse begrensninger, mens vi i hovedavsnitt 5 skal
gjøre rede for de rettslige konsekvenser av at det eventuelt vedtas
en slik instruks fra Regjeringens eller departementets side. Endelig
vil vi i hovedavsnitt 6 peke på de særlige problemstillinger som
reiser seg i tilknytning til spørsmålet om grunnlovsmessigheten
av de endringer i tomtefesteloven som Stortinget vedtok i 2004.
Opplysningsvesenets fond ble etablert ved lov angaaende det beneficerede
Gods av 20. august 1821, og reguleres i dag av lov om Opplysningsvesenets
fond av 7. juni 1996 nr. 33. Fondet består av den delen som er igjen
av "det Geistligheden beneficerede Gods" og
senere tilegnede eller tillagte eiendommer og kapital, jf. ovfl
§ 1.
Bakgrunnen for etableringen av fondet er bestemmelsen i Grunnloven
§ 106 første punktum, hvor det heter:
"Saavel Kjøbesummer som Indtægter af det Geistligheden
beneficerede Gods skal blot anvendes til Geistlighedens Bedste og
Oplysningens Fremme."
"Det Geistligheden beneficerede Gods" omfatter eiendommer og
rettigheter som tidligere lå til det enkelte presteembete til underhold
av embetsinnehaverne (prestebordsgodset). Dette bestod dels av selve prestegårdene,
dels av det såkalte bygselgodset eller mensalgodset som prestene
skaffet seg inntekter av ved å bygsle bort, og dels av enkeseter
som tjente til underhold av presteenker.
I tillegg til prestebordsgodset bestod de kirkelige eiendommer
før reformasjonen av bispe- og klostergods, samt av kirkegods i
egentlig forstand; dvs. gods som lå til den enkelte kirke til drift
og vedlikehold av denne (også kalt "fabrikkgodset"). Ved reformasjonen
i 1536 ble bispe- og klostergodset inndratt under kronen og anvendt
for verdslige formål. Kirkegodset (fabrikkgodset) ble i første omgang
holdt utenfor, men på 1700-tallet ble det gjennomført et storstilt salg
av mer enn 600 kirker med tilhørende eiendommer til inntekt for
kronen. Prestebordsgodset ble derimot stort sett holdt inntakt og
brukt til sitt opprinnelige formål frem til 1814, da det ble nedfelt
i Grunnloven et forbud mot å nytte dette til andre formål enn geistlighetens
beste og opplysningens fremme.
Ved loven av 1821 ble det gitt nærmere regler om forvaltning
og salg av eiendommer som hørte til det benefiserte gods, og om
bruken av inntektene og forvaltningen av kapitalen som ble tillagt "et oprettende Fond for Oplysningsvesenet".
I de påfølgende årtier ble det også opprettet en del andre fond
til forvaltning av inntekter fra ulike deler av prestebordsgodset,
så som Prestegårdsfondet, Jordavgiftsfondet og Pensjonsfondet for
geistlige enker osv. Alle disse fondene ble innlemmet i Opplysningsvesenets
fond i 1963.
Det har lenge vært et omstridt og uavklart spørsmål hvem som eier de verdier som inngår i Opplysningsvesenets
fond, staten eller kirken. Det offisielle standpunktet fra statens
side har imidlertid vært at så lenge statskirkeordningen består,
og så lenge midlene er bundet til bruk i samsvar med bestemmelsen
i Grunnloven § 106, er det ikke nødvendig å ta stilling til det
underliggende eierspørsmålet.
I forarbeidene til dagens lov om Opplysningsvesenets fond sies
det følgende om problemstillingen, jf. Ot.prp. nr. 68 (1994-95)
side 12:
"Ei ny fondslovgivning fører ikkje til noka ny drøfting
av dei generelle rettsspørsmåla som knyter seg til fondet. Den underliggjande
eigedomsretten har vore uavklara sidan 1814, og opp gjennom åra
har det i forarbeid til nye lover vorte presisert at det ikkje var
nødvendig å klargjere eigedomsretten, eller at framlegget ikkje
førte til endringar i han."
I proposisjonen siteres det i forlengelsen av dette fra St.meld.
nr. 64 (1984-85), hvor det blant annet ble fremholdt følgende:
"Departementet tviler på om det ved juridiske utredninger
lar seg gjøre å løse de rettslige spørsmål vedrørende eiendomsretten
til prestebordsgodset. . . . Så lenge de nåværende relasjoner mellom
stat og kirke består er spørsmålet om eiendomsretten til Opplysningsvesenets
fond og de gjenværende eiendommer av mindre praktisk betydning idet
både kjøpesum og avkastning er bundet til bruk i samsvar med bestemmelsene
i grl. § 106."
Det er således på det rene at dagens lov om Opplysningsvesenets
fond ikke tar sikte på å regulere spørsmålet om den underliggende
eiendomsretten til fondet, og at de regler som gjelder for forvaltning
og disponering av fondets midler er basert på forutsetningen om
at dette er et uavklart spørsmål.
Spørsmålet om eiendomsretten til Opplysningsvesenets fond kom
på nytt opp i 2000 da Justisdepartementets lovavdeling i en uttalelse
vedrørende forståelsen av begrepet "statsgrunn" i
laksefiskloven § 22, konkluderte med at "det
må anses som sikkert at staten er eier av fondet". Dette ble
fulgt opp i St.meld. nr. 14 (2000-2001) Børs og katedral, hvor departementet
i kap. 4.2 gjenga lovavdelingens konklusjon, og deretter uttalte
følgende:
"Departementet viser til dette. Departementet meiner
elles det er bruken av avkastninga og retningslinjene for forvaltninga
av fondet som har størst praktisk interesse, og framstillinga i
det følgjande er konsentert om dette."
I Innst. S. nr. 187 (2000-2001) ga flertallet i Stortingets kirke-,
utdannings- og forskningskomité klart uttrykk for at man så "liten
hensikt i at man i dagens situasjon går inn i spørsmålet om hvem
som "eier" Opplysningsvesenets fond". Mindretallet – medlemmene
fra Kristelig Folkeparti og Venstre – gikk enda lengre, og uttalte
at de for sin del ville "avvise Regjeringens konklusjon om at fondet
utvetydig er statens eiendom". På bakgrunn av Stortingets behandling
av St.meld. nr. 14 (2000-2001) må det legges til grunn at det fra
statens side ikke er inntatt noe annen holdning til spørsmålet om
det underliggende eierforhold enn det som fremgår av forarbeidene
til den någjeldende lov av 1996, jf. ovenfor.
Opplysningsvesenets fond er en av landets største grunneiere
målt i areal. Fondets eiendomsmasse hadde pr. 31.12.2004 en bokført
verdi på ca. 180 millioner kroner. I tillegg hadde fondet en bokført
kapital på over en milliard kroner plassert i verdipapirer. Siden
midten av 1980-tallet har fondet solgt en rekke forpaktningsbruk
og festetomer basert på retningslinjer nedfelt i St.meld. nr. 64
(1984-85). Fondet sitter i dag med en portefølje på ca. 11 000 festekontrakter, vesentlig
til bolig- og fritidsformål. Samlede festeinntekter i 2004 var ca.
36 millioner kroner.
I henhold til ovfl. § 5 forvaltes fondet av Kongen. Kongens myndighet
etter ovfl. § 4 er ved kgl.res. 7. juni 1996 delegert til Kirkedepartementet
som også tidligere har forestått den sentrale forvaltningen av fondet
etter delegasjon fra Kongen. Med virkning fra 1. januar 2001 er
forvaltningen lagt til et nyopprettet forvaltningsorgan med eget
styre. Vedtekter for forvaltningsorganet er fastsatt ved kgl.res.
15. desember 2000. I vedtektene § 1 annet ledd heter det:
"Forvaltningen av Opplysningsvesenets fond skal skje
innenfor rammen av Grl. § 106, lov 6. juni 1996 om Opplysningsvesenets
fond og disse vedtekter, og ellers i samsvar med de mål, prinsipper
og retningslinjer som fastsettes av Stortinget, Kongen eller departementet."
Det ligger i dette at det konstitusjonelle ansvaret for Opplysningsvesenets
fond er uendret, og at Kongen og departementet fortsatt vil ha ansvaret
for at fondet blir forvaltet etter de overordnede regler og retningslinjer
som gjelder. I foredraget til Kgl.res. 15. desember 2000 understrekes
det også at "Kongen vil ha instruksjonsrett på alle områder".
Som det vil ha fremgått, er det i gjeldende regelverk klare begrensninger
med hensyn til bruk og forvaltning av fondets midler. Begrensningene
fremgår dels av Grunnloven § 106, dels av lov 7. juni 1996 nr. 33
og dels av de vedtekter og øvrige retningslinjer som er fastsatt
for fondets virksomhet.
De begrensninger som følger av Grunnloven kan bare endres eller
oppheves ved grunnlovsvedtak etter Grunnloven § 112. Det vil si
at verken Kongen eller Stortinget (ved formell lov eller ved plenarvedtak) kan
pålegge fondet å disponere i strid med Grunnloven § 106.
De begrensninger som følger av lov om Opplysningsvesenets fond
av 7. juni 1996 nr. 33, kan (innenfor rammen av Grunnloven § 106)
endres av Stortinget ved ny lov, men er for øvrig bindende både for
Kongen og for Stortinget selv. Verken Kongen eller Stortinget (ved
plenarvedtak) kan med andre ord pålegge fondet å disponere i strid
med det som følger av loven.
De begrensninger som følger av vedtektene, kan (innenfor rammen
av lov og grunnlov) endres av Kongen, og også av departementet etter
at styret i forvaltningsorganet har fått anledning til å uttale
seg, jf. vedtektene § 8.
Andre begrensinger som følger av instrukser og retningslinjer
fastsatt av departementet eller av styret, kan (innenfor rammen
av overordnet regelverk) endres av det organ som har fastsatt dem.
I det følgende skal vi i første rekke konsentrere oss om de begrensninger
som følger av Grunnloven § 106 og av lov 7. juni 1996 nr. 33. Dette
er begrensninger som Kongen og departementet plikter å forholde
seg til ved utøvelse av sin instruksjonsmyndighet, og som heller
ikke Stortinget kan endre eller oppheve uten gjennom henholdsvis
grunnlovsvedtak og formelt lovvedtak.
I henhold til Grunnloven § 106 kan kjøpesummer og inntekter av
det benefiserte gods bare brukes til "Geistlighedens
Bedste og Oplysningens fremme".
Når Grunnloven nevner "Oplysningens fremme" som
ett av de formål fondets midler kan brukes til, må dette ses på
bakgrunn av datidens samfunnsforhold hvor opplysningsvirksomhet
i stor grad ble drevet i kirkelig regi og hvor kristendomskunnskap
var det alt overveiende fag i skolen. Det kan på denne bakgrunn
reises spørsmål om det vil være i samsvar med Grunnloven § 106 å
bruke fondets midler til verdslige forsknings- og utdanningsformål.
Fra 1821 til 1963 ble 1/3 av fondets avkastning tildelt Universitetet.
Etter dette har fondets midler i all hovedsak blitt forbeholdt kirkelige
formål, og dette er nå også lovfestet i ovfl. § 2, jf. avsnitt 3.3
nedenfor. Så lenge loven står uendret, er det unødvendig å ta stilling
til om denne avgrensningen går lenger enn det som er nødvendig av
hensyn til Grunnloven § 106, og spørsmålet har under enhver omstendighet
ingen betydning for det som er problemstillingen i forhold til Soria
Moria-erklæringen, jf. avsnitt 4 nedenfor.
Etter sin ordlyd innholder Grunnloven § 106 bare en begrensning
med hensyn til bruk av "Kjøbesummer" og "Indtægter" av det benefiserte gods. Det
er imidlertid klart at det i bestemmelsen også må innfortolkes en
forpliktelse til å forvalte fondets midler
på en forsvarlig måte, slik at de blir bevart og gir avkastning
til beste for de formål som skal tilgodeses. Dette er også lagt
til grunn i St.meld. nr. 64 (1984-85), hvor det på side 18 er gjengitt
følgende synspunkter fra Justisdepartementets lovavdeling:
"Justis- og politidepartementet fastslår at Grunnlovens
§ 106 første punktum ikke antas å være til hinder for salg av eiendommer
som omfattes av bestemmelsen. Dette er forutsatt i bestemmelsens
ordlyd og lagt til grunn i praksis. Derimot setter Grunnlovens § 106
grenser for hvordan salgssummer av slike eiendommer kan anvendes. Det ligger også nær å forstå bestemmelsen slik
at den forutsetter en økonomisk forsvarlig forvaltning av fondets
verdier. Videre fremholder Justisdepartementet at det må sørges
for en forsvarlig sikring av kapitalen og
en rimelig avkastning av verdiene."
(Våre kursiveringer)
Tilsvarende standpunkt gir Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet
uttrykk for i Ot.prp. nr. 68 (1994-95) side 27, hvor det i spesialmotivene
til ovfl. § 2 sies følgende om forholdet til Grunnloven § 106:
"Intensjonen i Grunnlova § 106 er at "det Geistligheden
beneficerede Gods" skal forvaltast slik at det blir halde for seg
og bevart til fordel for "Geistlighedens bedste og Oplysningens
Fremme"."
Av St.meld. nr. 64 (1984-85) fremgår det at det i forbindelse
med spørsmålet om utvidet salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer
var ulikt syn på hvor langt landbrukets interesser kunne tillegges vekt.
I meldingen side 39-40 konkluderte departementet som følger:
"I det utsendte høringsnotat uttalte departementet at
det ut fra en samlet vurdering av de mange hensyn som burde og måtte
tas var kommet til at de landbrukspolitiske hensyn burde veie tungt
og at en således burde ta sikte på en nedbygging av forpakterordningen
ved at forpaktningsbruk i større utstrekning enn i dag avhendes
der hvor forholdene ligger til rette for det, og ingen mer tungtveiende
grunner taler mot.
Etter en samlet vurdering på bakgrunn
av de avgitte høringsuttalelser – og i lys
av Grunnlovens bestemmelse – er departementet kommet til at
det vil være riktig å legge større vekt på de kirkelige hensyn, som
har kommet til uttrykk i de kirkelige høringsinstansers uttalelser,
enn det ble gjort i høringsnotatet. Departementet er likevel av
den oppfatning at det vil være mulig å ivareta intensjonene bak
de holdninger som er kommet til uttrykk fra de kirkelige instanser selv
om de retningslinjer som hittil har vært fulgt ved forvaltningen
av Opplysningsvesenets fonds eiendommer blir endret, slik at salg
kan skje i større utstrekning enn hittil. Dette kan skje ved at
det fastlegges klare premisser for salg."
(Våre kursiveringger)
Av de "klare premisser" som departementet
deretter oppstilte for salg av fondets eiendommer, var blant annet
følgende (meldingen side 40):
"Salg av Opplysningsvesenets fonds eiendommer må
skje til markedspris. Konsesjonspliktige eiendommer selges til den
pris konsesjonsmyndighetene kan godta".
Forutsetningen om salg til markedspris eller høyeste lovlige
pris er også kommet til uttrykk i meldingen kap. 4.3 om salg av
tomter og innløsning av festetomter, og i kap. 4.5 som generelt
omhandler prisen ved salg av fondets eiendommer. Det heter her (meldingen
side 45-46):
"For alle salg vil det være
en forutsetning at det oppnås et vederlag som svarer til de realverdier
fondet gir fra seg. Markedspris må derfor legges til grunn
i alle tilfeller hvor det ikke gjelder salg av jordbrukseiendommer.
Jf. også foran under pkt. 4.3 når det gjelder salg av tomter.
Når
det gjelder jord- og skogbrukseiendommer er det fra landbrukshold
gitt uttrykk for at eventuelt salg må skje til en pris som fastsettes
etter eiendommens bruksverdi, og det er også uttrykt tvil om det
vil være riktig å "tøye" prisnivået opp mot hva som konsesjonsmyndighetene
vil anse som den høyest akseptable pris. Prestegårdsforpakternes
Landslag har antydet at de forpaktere som får kjøpt eiendommer hvor familien
har sittet i lengre tid, bør få nyte godt av en såkalt "åsetesbetraktning",
det vil si at de skal få kjøpt eiendommene til en billig pris, på
linje med hva som skjer ved overdragelse av jordbrukseiendommer innen
familien (nedimot halvparten av takstverdien).
Kirke- og undervisningsdepartementet må fastslå at
salg av fondets jord- og skogbrukseiendommer innebærer en omplassering
av fondets verdier. Det må da være en selvsagt forutsetning at fondet
ikke taper på selve omplasseringen. Her kommer først og fremst
spørsmålet om salgssum inn. Det må derfor være
en forutsetning når det gjelder disse eiendommer at salgsprisen
blir den pris konsesjonsmyndighetene kan godta".
(Våre kursiveringer)
Det som her er fremholdt, må anses som utslag av de krav til forsvarlig forvaltning og kapitalsikring som
departementet la til grunn at fulgte av bestemmelsen i Grunnloven
§ 106. Disse kravene ble altså ansett for å innebære at man ikke
kunne la landbrukspolitiske hensyn – eller hensynet til den enkelte
forpakter – føre til at fondets eiendommer ble solgt for en lavere
pris enn den som lovlig kunne oppnås i markedet.
Prinsippet om at fondets eiendommer ikke kan avstås uten at det
oppnås et vederlag som svarer til de realverdier som fondet gir
fra seg, er også blitt lagt til grunn ved ekspropriasjon hvor departementets
praksis har gått ut på at det på vegne av fondet skal kreves full
erstatning i henhold til Grunnloven § 105. Dette fremgår blant annet
av en informasjonsbrosjyre om Opplysningsvesenets fond som ble utgitt
av Kirkeavdelingen på slutten av 1990-tallet.
Oppsummert innebærer det som her er fremholdt at Opplysningsvesenets
fond er en formuesmasse som etter Grunnloven skal holdes atskilt
fra statens midler, og som skal bevares, forvaltes og anvendes til beste
for de formål som fremgår av Grunnloven § 106. Verken Kongen eller
Stortinget kan pålegge fondet å anvende midlene til å fremme andre
formål på bekostning av de interesser som etter Grunnloven skal
tilgodeses.
I ovfl. § 2 slås det fast at "lova skal
sikre at fondet kjem Den norske kyrkja til gode og at verdiane blir bevarte
og gir avkastning i samsvar med Grunnlova § 106". Ved siden
av å presisere det formål som fondet skal tilgodese, jf. ovenfor,
innebærer formuleringen også en lovfesting av det forvalteransvar
som følger av Grunnloven § 106.
Departementet uttaler i Ot.prp. nr. 68 (1994-95) side 20 at de
retningslinjer for eiendomsforvaltningen som fremgår av St.meld.
nr. 64 (1984-85), ikke vil bli endret som følge av lovrevisjonen.
I proposisjonen side 21 sies det videre at den delen av fondets eiendommer
som ikke tjener til servicefunksjoner for kirkelige formål, skal
drives "forretningsmessig slik at dei gir så
høg avkastning som råd og sikrar realkapitalen".
Forvalteransvaret er nærmere regulert i loven § 5 hvor det blant
annet heter at "[e]igedommane og kapitalen
til fondet kan ikkje gjevast bort eller brukast opp". I Ot.prp.
nr. 68 (1994-95) side 28 er begrepet "gjevast bort" kommentert på
følgende måte:
"Med dette er meint at den som forvaltar fondet blant
anna ikkje kan gi bort ein eigedom eller delar av han, aksjer og
obligasjoner eller selje dei til underpris.
Det kan likevel vere spesielle forhold som tilsier at det kan gjerast
unntak ut frå det som er til beste for fondet.
(Våre kursiveringer)
Loven av 1996 fastslår med andre ord uttrykkelig det tidligere
prinsipp om at fondets eiendommer som utgangspunkt skal selges til
markedspris eller høyeste lovlige pris, og at unntak fra dette bare
kan gjøres når det er begrunnet i hensynet fondet selv – dvs. de formål
som fondet skal fremme i henhold til § 2. Det vil således være i
strid med loven å selge fondets eiendommer til underpris for å fremme
andre formål enn hensynet til Den norske kirke. Tilsvarende gjelder
øvrige disposisjoner som vil kunne svekke fondets økonomi til skade
for de interesser det etter loven skal tilgodese.
Den instruks som er bebudet i Soria Moria-erklæringen, vil i
en rekke tilfeller innebære at Opplysningsvesenets fond pålegges
å selge (eller videreutleie) festetomter til en pris som ligger
lavere enn høyeste lovlige pris, og til å tilby innløsning tidligere,
og med hyppigere mellomrom, enn det som følger av tomtefestelovens
regler. Det siste vil ikke bare medføre at man går glipp av festeinntekter,
men vil også føre til en økt administrativ belastning med de merkostnader
det innebærer.
Siktemålet med den bebudede instruksen fra Regjeringens side
er klart nok ikke å fremme kirkelige formål,
men å ivareta hensynet til festerne på bekostning
av fondets grunneierinteresser. De boligsosiale hensyn e.l.
som måtte ligge til grunn for dette, faller klart utenfor de
formål som fondets midler etter lov og grunnlov kan brukes til å
fremme.
Vi står med andre ord overfor en situasjon hvor Regjeringen ønsker
å pålegge fondet å disponere til fordel for andre
formål enn de som er omtalt i Grunnloven § 106 og ovfl. § 2,
og på bekostning av de interesser som
fondet etter lov og grunnlov skal tilgodese. På bakgrunn av det
som er fremholdt i avsnitt 3.2 og 3.3 ovenfor, kan det ikke anses
tvilsomt at en slik instruks vil være i strid med så vel Grunnloven § 106
som med lov om Opplysningsvesenets fond av 7. juni 1996 nr. 33.
Den interessekonflikt som foreligger, er for så vidt parallell
til den som forelå på midten av 1980-tallet, hvor departementet
– under henvisning til Grunnloven § 106 – slo fast at verken landbrukspolitiske
hensyn eller hensynet til den enkelte forpakter kunne føre til at
fondets eiendommer ble solgt til en lavere pris enn den som lovlig
kunne oppnås, jf. avsnitt 3.2 ovenfor.
Vår konklusjon er etter dette at verken
Kongen eller departementet vil ha rettslig adgang til å pålegge fondet
å tilby tomtefestere innløsning eller forlengelse på gunstigere
vilkår enn det som følger av gjeldende tomtefestelov. Som det vil
ha fremgått, anser vi ikke denne konklusjonen som tvilsom.
Dersom Kongen eller departementet gir en instruks av det innhold
som er bebudet i Soria Moria-erklæringen, vil det innebære at fondet
pålegges å disponere over sine midler i strid med lov og grunnlov.
I utgangspunktet plikter både styret og de ansatte i forvaltningsorganet
for Opplysningsvesenets fond å følge de instrukser som gis av Kongen
og departementet, jf. ovfl. § 4. Det forvalteransvaret som fondets
organer er tillagt, tilsier imidlertid at både styret og de ansatte
plikter å si fra dersom det gis en instruks som etter deres oppfatning
er i strid med lov og grunnlov. Slike innsigelser vil måtte gå tjenestevei; dvs.
at de ansatte må gi beskjed til direktøren, som igjen må ta saken
opp med styret og det vil deretter være styret som eventuelt må
gi uttrykk for sitt syn overfor departementet.
Dersom departementet – eventuelt etter å ha tatt opp saken med
Regjeringen – fastholder instruksen, er utgangspunktet at fondets
organer må bøye seg for det, selv om man er uenig. Dette følger
av den alminnelige lydighetsplikt i forholdet mellom overordnede og
underordnede forvaltningsorganer.
Lydighetsplikten er imidlertid ikke absolutt, og det er antatt
at man i alle fall må kunne nekte å lystre dersom man får ordre
om å gjøre noe som er "klart ulovlig eller
umoralsk", jf. Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett, 7. utg. (2003)
side 102 hvor det blant annet henvises til den såkalte tamilsaken
i Danmark på 1990-tallet. Når det gjelder Opplysningsvesenets fond,
kan det dessuten spørres om fondets organer rent prinsipielt er
underlagt den samme lydighetsplikt som underordnede forvaltningsorganer
(og tjenestemenn) i sin alminnelighet. Fondet er et eget rettssubjekt
som i henhold til lov og grunnlov forvalter en selvstendig formuesmasse
atskilt fra statens midler. Dette, sammen med at loven er basert
på at spørsmålet om eiendomsretten til midlene er uavklart, jf.
avsnitt 2.2 ovenfor, kan tilsi at fondets organer har en særskilt
forpliktelse til å unnlate å etterkomme politisk motiverte instruksjoner
om disponering av fondets midler i strid med de regler som fondet
er underlagt.
Uavhengig av hvordan man ser på det siste, er det vår oppfatning
at det i det foreliggende tilfelle vil være tale om et så klart og alvorlig brudd på de rettslige
begrensninger som gjelder for disponeringen over fondets midler,
at det vil være berettiget av styret og de ansatte i forvaltningsorganet
for Opplysningsvesenets fond å nekte å etterkomme en eventuell instruks
fra Kongens eller departementets side.
Det har fra fondets side også vært reist spørsmål om eventuelle
strafferettslige konsekvenser av å disponere fondets midler i strid
med lov og grunnlov. Den mest nærliggende bestemmelsen er straffeloven § 324
som rammer offentlige tjenestemenn som forsettlig overtrer sine
tjenesteplikter. Ut fra lovens forutsetning om at eiendomsretten
til fondet er uavklart, vil det også kunne reises spørsmål om urettmessig disponering
av fondets midler kan rammes av utroskapsbestemmelsene i strl. §§ 275
og 276. Det vil i forhold til de bestemmelser som her er nevnt,
ikke være en ubetinget straffrihetsgrunn at man har handlet etter
instruks fra overordnede. For de involverte statsråder vil et pålegg
om å disponere fondets midler i strid med Grunnloven § 106 også
kunne utløse konstitusjonelt ansvar etter
ansvarlighetsloven § 11. Dette illustrerer forholdets alvor, selv
om en riksrettstiltale i dag ikke lenger fremstår som noe annet
enn en teoretisk mulighet.
Vi har ovenfor behandlet spørsmålet om fondet kan pålegges å
tilby festere innløsning og forlengelse på gunstigere vilkår
enn det som følger av de tomtefestelovens regler.
Når det gjelder tomtefestelovens regler, er utgangspunktet at
fondet må forholde seg til disse på lik linje med andre grunneiere.
Dette gjelder selv om lovens regler har til formål å fremme andre
hensyn enn de som fondet skal tilgodese. Grunnloven § 106 innebærer
ikke at fondet er hevet over den alminnelige
lovgivning, men setter bare begrensninger med hensyn til hvordan
fondet kan forvaltes og disponeres innenfor rammen av gjeldende
lov.
Når det gjelder de nye reglene i tomtefesteloven om innløsning
og forlengelse som ble vedtatt av Stortinget i 2004, reiser det
seg likevel et særlig spørsmål, idet det fra flere hold er blitt
hevdet at disse reglene vil kunne lede til resultater som er i strid
med bestemmelsen i Grunnloven § 105. Det vises blant annet til Sveinung
O. Flaaten: Grunnlovstridig tomtefestevedtak i Stortinget, inntatt
i Tidsskrift for Eiendomsrett nr. 1 (2005), side 7 flg.
I forbindelse med en konkret innløsningssak vil Opplysningsvesenets
fond, på lik linje med andre grunneiere, kunne anføre at de nye
reglene er grunnlovsstridige, og således få dette spørsmålet prøvet
av domstolene. På bakgrunn av det forvalteransvar som følger av
Grunnloven § 106 og de øvrige retningslinjer som er gitt for fondets
virksomhet, herunder prinsippet om at det skal kreves full erstatning
ved ekspropriasjon, jf. avsnitt 3.2 ovenfor, kan det reises spørsmål
om ikke fondet i en viss utstrekning også er forpliktet til
å ivareta sine interesser mot lovgivning som går lenger i å beskjære
fondets grunneierrettigheter enn det er anledning til etter Grunnloven
§ 105.
Da det ovennevnte ikke faller direkte inn under det som vi er
bedt om å utrede, nøyer vi oss i denne omgang med å peke på problemstillingen.
Om ønskelig vil vi imidlertid kunne bistå fondet både med å utrede
grunnlovsmessigheten av den lovendring som ble vedtatt i 2004, og
med å få prøvet spørsmålet for domstolene.
Vi håper for øvrig at nærværende utredning gir svar på de spørsmål
som fondet har ønsket å få belyst, men ser gjerne å bli kontaktet
dersom det er behov for ytterligere bistand.
Oslo, i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, den 12. september 2008
Ine Marie Eriksen Søreide |
Anders Anundsen |
leder |
ordfører |