6.1 Sammendrag

6.1.1 Innledning

Regjeringen mener at aksjeutbytte og gevinster (aksjeinntekter) utover skjerming, bør skattlegges som alminnelig inntekt og erstatte delingsmodellen for aksjonærer. Skjermingsbeløpet er aksjens kostpris multiplisert med risikofri markedsrente. Ubenyttet skjermingsbeløp akkumuleres, og tillegges neste års skjermingsgrunnlag.

Hvis en skatt på aksjeinntekter kombineres med reduserte skattesatser på arbeidsinntekter, vil det (på marginen) ha skattemessig liten betydning om aksjonæren tar ut arbeidsavkastning som lønn eller utbytte. Arbeidsavkastning som tas ut som utbytte i stedet for lønn, vil i prinsippet overstige skjermingsbeløpet og dermed bli skattlagt på personens hånd. På den måten vil en utbytteskatt bygge bro mellom person- og selskapsbeskatningen, og delingsmodellen kan avvikles for aksjeselskaper. Å erstatte delingsmodellen med en utbytteskatt med skjerming har gode fordelingsvirkninger, ved at det sikrer en likere beskatning av arbeidsinntekter.

Regjeringen mener det er bedre å skattlegge høy avkastning som aksjonæren tar ut av selskapssektoren, enn å skattlegge formue uavhengig av den løpende avkastningen. Forslaget om utbytteskatt med skjerming må derfor også ses i sammenheng med forslaget om nedtrapping av formuesskatten. Omlegging til uttaksbeskatning av aksjonærer kan også lette rammebetingelsene for gründervirksomhet, som kan være kjennetegnet ved dårlig likviditet i en oppstartsfase. Aksjonærmodellen vil ikke gi høyere skatt så lenge midlene beholdes i selskapssektoren.

Regjeringen legger vekt på prinsippet fra skattereformen 1992 om nøytralitet mellom hhv. investeringer og finansieringskilder. Dette oppnås langt på vei med Skaugeutvalgets foreslåtte aksjonærmodell, der kun avkastningen som overstiger risikofri avkastning, ilegges skatt. Aksjonærmodellen, slik den ble foreslått av Skaugeutvalget, gir imidlertid muligheter for enkelte uønskede tilpasninger. Den vil også være krevende å implementere og følge opp av skattemyndighetene, slik både Skaugeutvalget selv og høringsrunden har gitt klare signaler om. For å redusere tilpasningsmulighetene er det etter Regjeringens syn derfor nødvendig å begrense muligheten til å fremføre ubenyttet skjermingsbeløp etter at aksjen er realisert. Dette avviker noe fra utvalgets forslag til aksjonærmodell.

Det legges opp til at personlig næringsdrivende og deltakerlignede selskaper beskattes løpende etter en kildebasert modell (skjermingsmodellen), med en skjerming etter samme prinsipp som i aksjonærmodellen. Skjermingsmodellen vil dermed erstatte delingsmodellen for disse virksomhetene.

Regjeringens forslag til utbytteskatt med skjerming innebærer en integrert beskatning av utbytter og gevinster. I kombinasjon med skattefrihet for utbytter og gevinster i selskapssektoren vil det være mulig å av­vikle dagens system med godtgjørelse og RISK. Det vil sikre at utbytte fra norske og utenlandske aksjer likebehandles. Dermed fjernes usikkerheten med hensyn til om reglene for beskatning av aksjeinntekter er i tråd med EØS-avtalen. Reglene vil dessuten bli mer like reglene i andre europeiske land. De økte admini­strative kostnadene knyttet til aksjonærmodellen må ses i sammenheng med den betydelige forenkling som følger av å oppheve delingsmodellen for aksjeselskaper, samt å oppheve godtgjørelses- og RISK-reglene.

6.1.2 Hovedtrekkene i Skaugeutvalgets forslag

6.1.2.1 Formål og utforming

Aksjonærmodellen er Skaugeutvalgets forslag til å integrere beskatningen av selskaper og personlige skattytere. Aksjonærmodellen er en uttaksmodell, hvor aksjeinntekter (utbytter og realiserte gevinster) til personer utover en risikofri rente beskattes som alminnelig inntekt.

Formålet med aksjonærmodellen er å øke den marginale beskatningen av aksjeinntekter, uten at bedriftenes investerings- og finansieringsbeslutninger påvirkes. Den delen av investeringens avkastning som overstiger avkastningen av en risikofri kapitalplassering, skattlegges som alminnelig inntekt på aksjonærens hånd. Beskatningen på aksjonærens hånd kommer altså i tillegg til vanlig overskuddsbeskatning i selskapet. Høy avkastning kan blant annet skyldes grunnrente, markedsmakt, bedre utnyttelse av arbeidskraft og bedre teknologi enn konkurrentene. Avkastningen av eiernes arbeidsinnsats som ikke tas ut som lønn, vil også beskattes på aksjonærens hånd.

Skjermingen i aksjonærmodellen skjer ved at aksjonæren gis et fradrag ved beskatningen av mottatt utbytte eller realisert gevinst. Fradraget beregnes som aksjens kostpris (skjermingsgrunnlaget) multiplisert med skjermingsrenten. Utvalget foreslår en skjermingsrente tilsvarende renten på 5 års statsobligasjoner, jf. avsnitt 10.3.4 i Skaugeutvalgets innstilling.

Modellen innebærer en lik skattemessig behandling av utbytte og gevinster. Ubenyttet skjermingsfradrag fremføres mot senere års aksjeinntekt. Ubenyttet skjermingsfradrag legges også til neste års skjermingsgrunnlag. I utvalgets forslag skal skattepliktig gevinst eller tap ved realisasjon av aksjer beregnes som utgangsverdi fratrukket kostpris, men hvor eventuell gevinst reduseres med tidligere ubenyttede skjermingsfradrag. Tap er fradragsberettiget i alminnelig inntekt. Det gis kun fradrag for skjermingsfradrag inntil skattepliktig gevinst er lik null, dvs. en kan ikke få fradrag i alminnelig inntekt som følge av at ikke hele skjermingsfradraget rommes av den skattepliktige gevinsten. Den delen av ubenyttet skjermingsfradrag som ikke kommer til fradrag ved realisasjonen, kan i utvalgets forslag trekkes fra i andre aksjeinntekter eller fremføres med rente og fradras i senere skattepliktig aksjeinntekt. Utvalget vil ikke gi fradrag for ubenyttet skjermingsfradrag i alminnelig inntekt fordi det åpner for tilpasningsmuligheter, særlig i forhold til utflytting. Utvalgets forslag til aksjonærmodell innebærer med andre ord at skjermingen skjer separat så lenge aksjonæren eier aksjen, men det oppstår samordningsadgang når aksjen realiseres.

Dagens RISK-regulering overflødiggjøres ved at ubenyttet skjermingsbeløp medregnes i de etterfølgende års skjermingsgrunnlag. Aksjonærmodellen gjør det derfor mulig å oppheve RISK-systemet for personlige aksjonærer.

6.1.2.2 Økonomiske egenskaper ved aksjonærmodellen

Investerings- og finansieringsnøytralitet

Ifølge økonomisk teori vil en investor gjennomføre investeringer med avtagende lønnsomhet, inntil avkastningen er lik (den finansielle) kapitalkostnaden for investeringen. Dersom utbytteskatten øker investorens kapitalkostnad, vil færre prosjekter bli gjennomført. Utbytteskatten er da ikke investeringsnøytral, og det oppstår et samfunnsøkonomisk tap fordi investeringer ikke blir gjennomført.

Ulike finansieringsformer har ulik kapitalkostnad. Verken kostnaden ved lån eller tilbakeholdt overskudd vil bli direkte påvirket av en utbytteskatt. Heller ikke finansiering fra utenlandske aksjonærer som ikke er pålagt norsk utbytteskatt, vil bli påvirket. En utbytteskatt, selv uten skjerming, vil derfor ikke øke kapitalkostnaden når den marginale investeringen (den investeringen som akkurat blir akseptert) finansieres gjennom kilder som ikke påvirkes av den norske utbytteskatten. For selskaper med god tilgang på disse finansieringskildene påpeker derfor utvalget at utformingen av et eventuelt skjermingsfradrag har liten betydning.

For selskaper som er avhengig av norsk egenkapital, kan imidlertid kapitalkostnaden øke med en utbytteskatt. En utbytteskatt som reduserer det investoren sitter igjen med etter skatt, vil heve kravet til avkastning (før skatt) på investeringen. Det betyr at marginale prosjekter rammes, og dermed at færre prosjekter som er avhengig av norsk egenkapital, kan realiseres. Nyetablerte bedrifter er trolig i større grad avhengig av norsk egenkapital som finansieringskilde enn større, etablerte selskaper. En utbytteskatt som øker kostnaden ved egenkapital, kan videre føre til at gjeldsandelen øker og dermed til lavere soliditet i selskapet.

Ved utformingen av aksjonærmodellen har utvalget lagt vekt på prinsippet om investerings- og finansieringsnøytralitet. Derfor har utvalget foreslått en utbytteskatt med skjerming. Skjermingsfradraget, som kan trekkes fra aksjeinntekt ved beregning av skattegrunnlaget for utbytteskatten, er kostprisen på aksjen multiplisert med en skjermingsrente. Utvalget fremholder at modellen vil virke nøytralt dersom skjermingsrenten settes lik risikofri rente etter skatt. Bruken av risikofri rente som skjermingsrente forutsetter imidlertid at aksjonæren får fullt fradrag for ubenyttet skjermingsbeløp, uavhengig av avkastningen på de investeringene som blir gjennomført.

Nøytralitet mellom virksomhetsformer

For å oppnå størst mulig skattemessig nøytralitet mellom organisasjonsformer, mener utvalget at en i oppfølgingsarbeidet bør vurdere muligheten for å innføre en form for uttaksmodell også for virksomheter som ikke er aksjeselskap. En modell tilsvarende aksjonærmodellen kan vanskelig overføres direkte til deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, da det etter gjeldende regler ikke er noe system for å identifisere uttak fra slike foretak. Uttaksbeskatning krever at det rent teknisk trekkes et skille mellom uttatt og tilbakeholdt overskudd. Dette vil innebære et helt nytt prinsipp for beskatning av deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak. Dersom disse virksomhetsformene skal beskattes etter et uttaksprinsipp, må uttak av avkastning utover skjermingsrenten kunne identifiseres i virksomhetens regnskap. Både enkeltpersonsforetak og deltakerlignende selskap fører normalt regnskap for virksomheten. Utvalget fant derfor grunn til å tro at selve etableringen av en konto for uttak med rett til godtgjørelse, ikke vil være mer komplisert å gjennomføre for enkeltpersonsforetak og deltakerlignede selskaper enn for aksjeselskaper.

Utvalget mener imidlertid at det i praksis neppe vil være noe betydelig nøytralitetsproblem om aksjeselskaper og deltakerlignede selskaper beskattes etter en uttaksmodell, mens enkeltpersonsforetak beskattes etter en kildemodell. Fordi det i en kildemodell foretas løpende beskatning av overskuddet, peker utvalget på at følgende forutsetninger må være oppfylt for å oppnå nøytralitet:

• – marginalskatten på næringsinntekten fra enkeltpersonsforetaket tilsvarer skatten på utbytte på marginen

• – skattesatsen på kapitalinntekter er den samme i og utenfor selskapet

• – personlig næringsdrivende er ikke kredittrasjonert

Med utvalgets forslag til satsstruktur er de to første betingelsene oppfylt. Problemet er først og fremst at personlig næringsdrivende kan være kredittrasjonert, og følgelig at periodiseringen av skatten får betydning. Utvalget mener derfor at en bør ha som siktemål å innføre uttaksbeskatning også for enkeltpersonsforetak. Utvalget tviler på at en vil oppnå tilstrekkelig likebehandling av ulike selskapsformer uten å innføre en modell tilsvarende aksjonærmodellen for alle foretaksformer.

Forholdet til utlandet

Dagens skattesystem favoriserer aksjer i norske selskaper i forhold til aksjer i utenlandske selskaper. Utbytter fra utenlandske selskaper til norske personlige aksjonærer beskattes i dag med 28 pst., uten at aksjonæren har krav på godtgjørelse for skatt betalt av selskapet. Aksjonæren har imidlertid krav på kreditfradrag for eventuell kildeskatt som er betalt i utlandet. Gevinster på aksjer i utenlandske selskaper skattlegges også med 28 pst. Det foretas ingen RISK-regulering av inngangsverdien på slike aksjer.

Aksjonærmodellen likebehandler i utgangspunktet investeringer i norske og utenlandske selskaper. Med aksjonærmodellen vil aksjeinntekter fra utenlandske selskaper til norske personlige aksjonærer bli lempeligere beskattet enn i dag. Aksjeinntekter fra utenlandske selskaper vil kun være skattepliktig i Norge i den grad inntektene overstiger skjermingsfradraget. Den totale skattebelastningen på slike inntekter vil blant annet avhenge av selskapsskatten i det aktuelle landet. Er denne lavere enn 28 pst., vil skattebelastningen være lavere enn for en tilsvarende investering i et norsk selskap, og motsatt.

6.1.3 Departementets vurdering av aksjonær­modellen

Et problem i dagens skattesystem er at det er blitt lønnsomt, og for flere grupper relativt enkelt, å få arbeidsinntekter til å fremstå som kapitalinntekter. Dette skyldes at forskjellen i marginalskatt på arbeids- og kapitalinntekter er blitt stor, og at delingsmodellen er blitt mer lempelig. Departementet mener at aksjonærmodellen, i kombinasjon med en reduksjon i de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekter er en god løsning på problemet med slik inntektsomdanning.

Aksjonærmodellen vil erstatte delingsmodellen for aksjeselskaper. Dette vil bidra til en mer rettferdig inntektsbeskatning fordi samme type inntekt i større grad blir beskattet likt, uavhengig av i hvilken form de fremstår. Aksjonærmodellen vil også gjøre dagens RISK- og godtgjørelsessystem for personlige aksjonærer overflødig. Med forslaget om fritak for utbytte- og gevinstbeskatning mellom selskaper vil RISK- og godtgjørelsessystemet kunne avvikles helt. Dette vil innebære likebehandling av investeringer foretatt i Norge og i utlandet, og således oppfylle de forpliktelser Norge har etter EØS-avtalen på dette punktet.

Med aksjonærmodellen fjerner en seg fra det prinsipielle utgangspunktet for delingsmodellen om at all arbeidsavkastning skal skattlegges formelt likt, ettersom aktive eiere ikke lenger vil få beregnet en arbeidsavkastning. Departementet mener likevel at aksjonærmodellen i praksis vil være langt mer treffsikker enn delingsmodellen når det gjelder å sikre en lik beskatning av reell arbeidsavkastning. Også eiere som i dag er passive, vil med aksjonærmodellen i prinsippet kunne bli skattlagt for avkastning som skyldes andre eieres arbeidsinnsats. Dette er imidlertid ikke en utilsiktet virkning av modellen, da dette er en meravkastning som i prinsippet kan skattlegges uten at det oppstår vridninger. Dette er de samme prinsippene som legges til grunn for skjermingsmodellen som foreslås for virksomhetsformer som ikke er aksjeselskap. Aksjeinntekter over skjermingsbeløpet skal inngå i alminnelig inntekt, og vil ikke danne grunnlag for opptjening av pensjonspoeng i folketrygden, i motsetning til beregnet personinntekt i skjermingsmodellen.

Aksjonærmodellen innebærer at hovedtrekkene i det duale inntektsskattesystemet med en lav og flat skattesats på selskapsoverskudd og annen kapitalinntekt, i kombinasjon med en progressiv arbeidsbeskatning, kan videreføres. Etter departementets vurdering er aksjonærmodellen i god overensstemmelse med de grunnleggende prinsipper for skattereformen 1992. Disse prinsippene bør etter departementets syn videreføres. Det er viktig for verdiskapingen at kapitalbeskatningen er nøytralt utformet, slik at kapitalen investeres der den kaster mest av seg for samfunnet.

Departementet mener likevel at det er behov for å modifisere aksjonærmodellen noe i forhold til utvalgets forslag. Enkelte elementer i aksjonærmodellen vil være vanskelig å implementere uten at det åpner for omgåelser og tilpasninger. Særlig gjelder dette tilpasninger via såkalte årsskiftehandler, mulighet for å ta ut avkastning som renter på lån, og omgåelsesmuligheter knyttet til utlandet.

Dersom aksjonærmodellen innføres med utvalgets forslag til fradrag for ubenyttet skjerming, mener departementet at det vil åpne for såkalte årsskiftehandler. Særlig vil dette bli et problem dersom selskapsaksjonærer blir fritatt for gevinst- og utbytteskatt, slik det foreslås. Departementet foreslår derfor at fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag begrenses til den enkelte aksje. Dersom skjermingsfradraget overstiger gevinsten ved salg av aksjen, vil det ubenyttede skjermingsfradraget bortfalle. Dette vil svekke modellens nøytralitetsegenskaper noe, men er etter departementets syn nødvendig for å forhindre tilpasninger hvor motivet er å unngå skatt.

I tråd med Skaugeutvalgets forslag mener departementet at høye renter på lån fra personer til selskaper bør ekstrabeskattes. Utvalget antyder at skjermingsrenten for denne type lånerenter bør ligge noe over den risikofrie renten, hvilket medfører at skjermingsrenten for aksjekapital og lån blir forskjellig. Departementet vil påpeke at skjermingsrenten for lån har en annen begrunnelse enn skjermingsrenten for aksjekapital. Ekstrabeskatningen av slike lån skal forhindre muligheten for å ta ut aksjeinntekter som renter, og bør derfor ikke ramme lån inngått på markedsmessige vilkår. Ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til lån bør heller ikke kunne fremføres. Departementet slutter seg til utvalget på dette punktet.

6.1.4 Nærmere om omgåelses- og tilpasnings­muligheter mv.

6.1.4.1 Forholdet mellom egenkapital og fremmedkapital

Skaugeutvalget fremhever at innføring av en skatt på utbytte kan gi skattytere incentiver til å yte lån til selskapet i stedet for å skyte inn egenkapital. Hensikten vil være å spare skatt ved å ta ut overskudd gjennom høye renter i stedet for som utbytte. Renter vil bli skattlagt på aksjonærens hånd, men vil være en fradragsberettiget kostnad for selskapet, slik at samlet skatt på renter blir 28 pst.

Det kan være legitime årsaker til at renten på lån settes forholdsvis høyt, for eksempel lav soliditet i selskapet. Verken bestemmelsene om interessefellesskap eller den ulovfestede regelen om gjennomskjæring vil gi grunnlag for å omklassifisere renter til utbytte, når en tilsvarende avtale kunne vært inngått mellom uavhengige parter (armlengdeprinsippet). Det vil være svært vanskelig for skattemyndighetene å vurdere om en høy rente skyldes reelle forhold eller omgåelse av utbytteskatten.

Skaugeutvalget foreslår å avhjelpe dette problemet ved å ilegge skatt også på renteinntekter på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper, der disse overstiger en sjablonmessig fastsatt rente. Et spørsmål i den forbindelse er om en regel om skatt på renteinntekter skal være begrenset til lån fra aksjonær, eller om det skal gjelde personlige lån til selskaper generelt. Utvalget peker på at en låneavtale kan inneholde vilkår som gjør at den i praksis fungerer som et aksjonærforhold, for eksempel der lånet kombineres med rett til å få utstedt aksjer, eller der renten helt eller delvis avhenger av selskapets overskudd eller utbytteutdelinger. En låneavtale kan også inneholde vilkår som fratar selskapsorganet den reelle styringsretten, og således innebære en maktforskyvning.

Dersom en skal skille mellom ulike låneavtaler, vil det i praksis bli vanskelig å finne gode avgrensningskriterier for når lånevilkårene tilsier skattlegging på ordinær måte, og når de tilsier at renten bør skattlegges som utbytte. I tillegg vil det kunne oppstå betydelige kontrollproblemer. Dette tilsier at alle renteinntekter over et visst nivå på lån fra personlige skattytere til aksjeselskaper, bør beskattes på linje med utbytte. Skaugeutvalget foreslår at dette skal gjelde lån fra personlige skattytere uavhengig av om långiver er aksjonær eller ikke.

Skaugeutvalget peker på at en beskatning av renter på lån vil kunne få konsekvenser for obligasjonsmarkedet. Det er ikke uvanlig at renten på obligasjonslån ligger betydelig høyere enn den skjermingsrenten en bør legge til grunn i aksjonærmodellen. Utvalget mener derfor at en bør vurdere å unnta børsnoterte finansieringsinstrumenter fra ekstrabeskatning. Utvalget viser til at formålet ikke er å beskatte denne type renteinntekter generelt, men å unngå vridninger fra egenkapitalfinansieringer over til andre former for finans­iering. Det er liten grunn til å tro at en utbytteskatt vil gi slike motiver for børsnoterte selskaper, og faren for omgåelser er derfor liten i disse selskapene. Låneinstrumenter kan imidlertid ha store likhetstrekk med egenkapital i børsnoterte selskaper, og utvalget mener derfor at dersom en unntar børsnoterte finansieringsinstrumenter fra ekstrabeskatning, bør en også vurdere å unnta børsnoterte selskaper fra aksjonærmodellen.

Departementet er enig med utvalget i at det med aksjonærmodellen er nødvendig å ekstrabeskatte renteinntekter på lån fra personlige skattytere til aksjeselskap, når renten på lånet er over et visst nivå. Også renter på lån fra personer til børsnoterte selskaper, herunder lån via børsfinansierte låneinstrumenter, bør ilegges en slik ekstrabeskatning med skjerming. Departementet mener, i likhet med utvalget, at ubenyttet skjermingsbeløp for denne type renteinntekter ikke skal kunne fremføres, og at skjermingsrenten bør inkludere et risikotillegg. Departementet vil vurdere fastsettelsen av dette tillegget nærmere.

6.1.4.2 Utflytting

I den grad overskudd holdes tilbake i selskapene, vil det med aksjonærmodellen kunne bygges opp store latente skatteforpliktelser. Dersom aksjonærene flytter utenlands med den følge at skatteplikten til Norge opphører, vil utdelt utbytte kun ilegges kildeskatt. Kildeskatten er etter intern rett 25 pst., men er i de fleste skatteavtaler redusert til 15 pst. I mange avtaler er satsene ytterligere redusert når mottaker er et selskap som eier en viss prosentandel av selskapets kapital. Det kan også være aktuelt å vurdere ytterligere begrensninger i den internrettslige hjemmelen til å ilegge kildeskatt i forbindelse med innføringen av aksjonærmodellen for personer og fritaksmodellen i selskapssektoren. Videre vil gevinster ved salg i utgangspunktet være skattepliktig i fem år etter at skattyter har emigrert. Denne regelen er imidlertid tilsidesatt i flere av skatteavtalene, og gevinstene kan i så fall realiseres skattefritt idet skattyter flytter ut.

Skaugeutvalget foreslår en viss begrensning i fradragsretten for ubenyttet skjermingsfradrag. Etter utvalgets forslag skal ubenyttet skjermingsfradrag bare kunne føres mot aksjeinntekt, og ikke mot alminnelig inntekt generelt, også etter realisasjon av aksjen. En kunne ellers tilpasse seg slik at en først får fradrag for ubenyttet skjermingsfradrag i alminnelig inntekt, for deretter å ta med seg avkastning over skjermingsfradraget på sine øvrige investeringer ut av landet. Med den foreslåtte begrensningen fjernes ikke motivet til å flytte ut for å unngå skatt på høy aksjeavkastning, men en unngår at aksjonæren gjennom slike tilpasninger i praksis kan redusere den samlede skatten på aksjeinntekter til under 28 pst.

Skaugeutvalget drøfter innføring av en utflyttingsskatt som en mulig løsning for å redusere motivene til å realisere gevinster til lav eller ingen beskatning i utlandet. Opptjente, men urealiserte, aksjegevinster vil da bli beskattet når en aksjonær flytter ut av norsk beskatningsområde. Det pekes på at det er knyttet usikkerhet til om en slik utflyttingsskatt er i tråd med EØS-avtalen. I den forbindelse vises det til at fransk høyesterett har bedt EF-domstolen om en prejudisiell uttalelse om lovligheten av enkelte vilkår knyttet til den franske utflyttingsskatten. På bakgrunn av usikkerheten om EØS-avtalens betydning for dette spørsmålet, foreslår ikke utvalget en slik utflyttingsskatt. Etter utvalgets vurdering bør imidlertid spørsmålet vurderes nærmere når den prejudisielle uttalelsen fra EF-domstolen foreligger.

I dom av 11. mars 2004 konkluderte EF-domstolen med at de franske reglene om utflyttingsskatt, slik den var utformet, ikke var i tråd med EF-traktatens bestemmelser om fri etableringsrett.

Departementet vil vurdere nærmere hvilke begrensninger denne dommen setter for muligheten til å innføre en eventuell utflyttingsskatt. Departementet vil imidlertid også peke på at det er den samlede beskatningen som er relevant for om en skattyter velger å emigrere. Slike motiver vil derfor kunne motvirkes av andre endringer i skattereformen, som for eksempel en nedtrapping, og etter hvert avvikling, av formuesskatten. Departementet anser det som viktig at den samlede aksjonærbeskatningen i Norge holdes på et rimelig nivå i forhold til andre land.

6.1.4.3 Fastsettelse av skjermingsrenten

Skaugeutvalget viser til at den riktige skjermingsrenten i aksjonærmodellen, også for investeringer i næringsvirksomhet som er usikre, er den risikofrie renten. Skjerming basert på en risikofri rente er tilstrekkelig til å gjøre utbytteskatten nøytral, selv om usikre investeringer som selskapet gjennomfører må ha en forventet avkastning som reflekterer denne usikkerheten. Avkastningskravet for usikre investeringer består av risikofri rente pluss et risikotillegg. Dersom den forventede risikojusterte avkastningen realiseres, vil det utlignes skatt på aksjonærens hånd. Det kan se ut som en marginal, men risikabel, investering ikke er tilstrekkelig skjermet, og at skjermingsrenten skulle hatt et risikotillegg. Likevel er den riktige skjermingsrenten risikofri rente, også for usikre investeringer. Forutsetningen er at skatten på aksjeinntekt er symmetrisk rundt skjermingsrenten. Det betyr at dersom avkastningen er under skjermingsrenten, skal denne differansen være fradragsberettiget på samme måte som avkastning over skjermingsrenten er skattepliktig. Denne differansen tilsvarer ubenyttet skjermingsfradrag. Når skatten følger både høyere og lavere avkastning på denne måten, medfører det i realiteten at staten bærer en del av investeringens risiko, m.a.o. at det er implisitt fradrag for risiko. Da kan det ikke også gis et risikotillegg i skjermingsrenten. Det ville i tilfelle innebære fradrag for risiko to ganger.

En annen måte å se dette på er å betrakte utbytteskatten som en obligatorisk deling av all avkastning over og under skjermingsrenten med staten. Staten har en andel på 28 pst., og investors andel er 72 pst. Staten tar da gjennom beskatningen en tilsvarende andel av risikoen for at avkastningen blir høyere eller lavere enn skjermingsrenten. Dersom den usikre investeringen realiserer forventet avkastning, vil utbytteskatten utgjøre statens andel av risikopremien.

Resonnementet forutsetter som nevnt at utbytteskatten er symmetrisk. For å oppnå symmetri er det nødvendig at utslagene under skjermingsfradraget får en skattedekning svarende til umiddelbart fradrag mot 28 pst. skatt. Det oppnås gjennom fremføring med rente av ubenyttet skjermingsfradrag mot senere aksjeinntekt. Men det er avgjørende at det kommer fremtidig aksjeinntekt som er tilstrekkelig til å dekke det fremførte skjermingsfradraget.

I aksjonærmodellen vil ubenyttet skjermingsfradrag ett år legges til skjermingsgrunnlaget neste år. Det tilsvarer fremføring med risikofri rente. Utvalgets forslag til aksjonærmodell innebærer begrensninger i muligheten til å kunne nyttiggjøre seg fremførte skjermingsgrunnlag. Det vil kunne oppstå situasjoner med tap eller med for lav avkastning til at en får fullt fradrag for det ubenyttede skjermingsfradraget. Likevel mener utvalget at bruddet på forutsetningen om nøytralitet ikke er så alvorlig at det bør gi seg særlig utslag i skjermingsrenten. Utvalget foreslår en skjermingsrente svarende til renten på 5 års statsobligasjoner, som inneholder et lite risikotillegg.

Departementet foreslår at ubenyttet skjermingsfradrag ikke skal kunne samordnes med annen aksjeinntekt etter at aksjen er realisert. Det er en ytterligere begrensning i muligheten til å anvende skjermingsfradraget i forhold til utvalgets forslag. Utbytteskatten vil derfor ikke være helt nøytral. Departementet har vurdert om det bør kompenseres for dette ved et risikotillegg i skjermingsrenten, eventuelt et høyere risikotillegg enn det utvalget foreslår. Et slikt risikotillegg vil ikke fullt ut kunne kompensere for begrensningene i å anvende skjermingsfradraget, men vil likevel redusere skattebelastningen for en investering finansiert med ny aksjekapital.

Departementet har lagt vekt på at et risikotillegg i skjermingsrenten vil føre til nye skjevheter. Med et risikotillegg vil det bli interessant å inkludere investeringer med lav risiko i selskapet. For eksempel kan en aksjonær foretrekke å ha bankinnskudd i selskapet fremfor på personlig hånd. Ved å tilføre selskapet ny aksjekapital som settes i banken, vil han få økt sitt skjermingsgrunnlag med kapitalinnskuddet. Skjermingsfradrag basert på en rente med risikotillegg gir da mulighet til å skjerme andre aksjeinntekter i tillegg til det utbyttet som har grunnlag i avkastningen på bankinnskuddet. Avkastningskravet for en usikker investering blir dermed avhengig av om investor kan kombinere investeringen med en risikofri kapitalplassering.

En annen variant er å utsette utbyttebetaling og i stedet foreta en risikofri investering på selskapets hånd (for eksempel i form av et bankinnskudd). En slik økning av skjermingsgrunnlaget gjennom en "sikker plassering" burde bare gis en risikofri skjermingsrente. Dersom skjermingsrenten har et risikotillegg, vil dette tillegget gi en ekstra avkastning på den risikofrie plasseringen i form av en mulighet til å redusere skatten på andre aksjeinntekter. Det er ingen grunn til at skattesystemet skal tilby slike sikre sparemuligheter med avkastning over en risikofri rente.

Departementet vil påpeke at aksjonærmodellen har en vid fremføringsadgang, selv med de begrensningene som foreslås. Oppreguleringen av skjermingsgrunnlaget med ubenyttet skjermingsbeløp tilsvarer en fremføring med rente, i motsetning til skattesystemet generelt, som bygger på et nominalistisk prinsipp.

Departementet har på dette grunnlag kommet til at skjermingsrenten bør være en risikofri rente. Renten skal være etter skatt på alminnelig inntekt. Grunnen til dette er at aksjonæren må betale skatt ved alternative plasseringer, samtidig som utbetalt utbytte allerede er skattlagt på bedriftens hånd. En risikofri investering vil dermed gi samme avkastning etter skatt uavhengig av om den finner sted via et selskap som gir utbytte, eller ved en alternativ plassering som investor gjør direkte i finansmarkedet. Blant annet av hensyn til stabilitet og forutsigbarhet vil departementet understreke betydningen av at skjermingsrenten knyttes til en kjent og objektiv størrelse som følger markedsrenten.

En kunne tenke seg å fastsette en skjermingsrente for hele levetiden til en investering. Valget av skjermingsrente måtte i så fall vært tilpasset investeringens forventede levetid, f.eks. ved å ta utgangspunkt i en 5-årig statsobligasjonsrente som skjermingsrente for en investering med levetid på 5 år. Det vil imidlertid i praksis ikke være mulig å tilpasse skjermingsrenten til levetiden på investeringene i hvert enkelt selskap. I tillegg vil renten på obligasjonslån med lang løpetid reflektere forventninger om rentenivået i fremtidige år, slik at bruk av mer kortsiktige renter vil gi samme forventede skjerming over tid. Skjermingsrenten bør derfor være felles for alle selskaper, fastsettes årlig, og reflektere avkastningen på en risikofri plassering i det aktuelle året. En mulighet er å ta utgangspunkt i den effektive renten (etter skatt) på statssertifikater med ett års løpetid. Departementet vil vurdere nærmere hvordan skjermingsrenten skal fastsettes.

6.1.4.4 Kjøp av skjermingsfradrag ved årsskiftet

Skaugeutvalget legger til grunn at det vil være en administrativt enkel regel å tilordne skjermingsfradraget for hele året til den som er eier av aksjen 31.12. i inntektsåret. Utvalget antar videre at ved realisasjon mellom norske aksjonærer, vil fordelen ved å oppnå skjermingsfradraget gjenspeiles i aksjens pris. Den skattebesparelsen kjøperen av aksjen oppnår ved å bli tilordnet skjermingsfradraget for hele året, vil i slike tilfeller oppveies av økt pris på aksjen, og dermed økt gevinst eller redusert tap for selgeren. Det pekes imidlertid på at skjermingsfradraget ikke vil ha noen selvstendig verdi for utenlandske aksjonærer. Den utenlandske aksjonæren kan dermed "låne" ut sine aksjer til den norske aksjonæren over årsskiftet, slik at den norske aksjonæren tilordnes årets skjermingsfradrag for aksjen. Denne formen for årsskiftehandler forekommer også i dag, ved at det kjøpes aksjer av utenlandske aksjeeiere for å oppnå positiv RISK-regulering. Lønnsomheten av slike transaksjoner vil likevel øke med aksjonærmodellen. Med utvalgets aksjonærmodell kan de norske aksjonærene benytte skjermingsfradraget til å redusere skatten på andre aksjeinntekter, mens RISK-beløp kun kan benyttes til å redusere skattepliktig gevinst på aksjer i samme selskap.

Skaugeutvalget legger til grunn at slike omgåelser antagelig vil rammes av reglene om ulovfestet gjennomskjæring, men at problemstillingen bør vurderes nærmere ved oppfølgingen av utvalgets forslag.

Departementet mener at problemet med årsskiftehandler kan være omfattende, særlig når selskapssektoren fritas for utbytte- og gevinstbeskatning. Norske personlige aksjonærer vil da ikke bare kunne kjøpe skjermingsfradrag fra utenlandske aksjonærer, men også fra norske selskapsaksjonærer. Det kan dermed være motiver til omsetning ved årsskiftet med sikte på å skaffe skjermingsfradrag. Det vil da være mulig å skaffe seg skjermingsfradrag for hele året, ved å binde kapital for en kort periode rundt årsskiftet. Med Skaugeutvalgets forslag kan ubenyttet skjermingsfradrag fra én aksje, dersom aksjen realiseres, brukes til å skjerme inntekter fra andre aksjer.

Transaksjonen kan ha karakter av skatteomgåelse ved bruk av gjenkjøpsavtaler mv., eller det kan være en fullt lovlig tilpasning med reelt kjøp og salg i markedet. Førstnevnte tilfelle kan gi grunnlag for gjennomskjæring i den grad det er en åpenbar skatteomgåelse, og vil først og fremst representere et kontrollproblem. En mer alvorlig innvending er at helt legale markedstransaksjoner kan benyttes for å omgå aksjonærmodellen.

En nødvendig forutsetning for denne typen årsskiftehandel er at ubenyttet skjermingsfradrag ved realisasjon kan brukes til å skjerme andre aksjeinntekter. Departementet mener at en kan forhindre slike tilpasninger ved ikke å åpne for fremføring eller samordning av ubenyttet skjermingsfradrag etter realisasjon av aksjen. Dette innebærer at eventuelt akkumulert skjermingsfradrag ut over gevinsten ved salg av aksjen, vil falle bort. Skjermingsfradrag oppnådd gjennom handel rundt årsskiftet vil med andre ord ikke kunne benyttes til å redusere skatten på andre aksjeinntekter. Departementet mener at en slik modifikasjon av modellen er nødvendig for å forhindre denne tilpasningsmuligheten.

6.1.4.5 Andre omgåelses- og tilpasnings­muligheter

Aksjonærmodellen vil gi motiver til å ta ut kapital fra aksjeselskap på andre måter enn som formelt utbytte. Dette kan for eksempel gjøres ved at selskapet finansierer kapitalvarer som fritidsbolig, båt eller lignende som benyttes av aksjonæren. Det er også mulig å ta ut midler fra selskapet gjennom internprising av ulike transaksjoner mellom selskap og aksjonær. Denne typen tilpasninger vil kunne rammes av gjennomskjæringsreglene. Motiver til slike tilpasninger vil gjelde generelt for uttaksmodeller, og øker kontrollbehovet ved transaksjoner mellom selskap og aksjonær.

Særskilt for aksjonærmodellen er at den gir motiver til å øke grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag. Flere høringsinstanser har pekt på at aksjonærene kan oppkapitalisere selskapet for å øke skjermingsfradraget, og på den måten kunne dele ut høyere utbytte uten ytterligere beskatning. Departementet vil bemerke at en slik oppkapitalisering av selskapet bare vil være lønnsomt dersom aksjonæren ikke har andre plasseringsalternativer som gir bedre avkastning. Såfremt oppkapitaliseringen representerer reelle verdier og skjermingsrenten settes til risikofri rente, vil aksjonærmodellen etter departementets syn ikke gi incentiver til å overkapitalisere selskapet for å øke skjermingsfradraget.

Det har videre vært pekt på at aksjonæren kan skyte inn kapital i selskapet samtidig som han låner et tilsvarende beløp fra selskapet. Departementet legger til grunn at det ved lån mellom selskap og aksjonær må fastsettes renter etter armlengdeprinsippet. En kombinasjon av aksjekapitalinnskudd og tilbakelåning fra selskapet vil derfor i utgangspunktet bare være lønnsomt så lenge renten på lånet kan fastsettes lavere enn verdien av det økte skjermingsfradraget, dvs. at renten må være lavere enn skjermingsrenten. Dette understreker betydningen av at skjermingsrenten ikke blir satt høyere enn risikofri rente.

Det kan også være incentiver til å binde kapital for en kortere periode rundt årsskiftet, som skytes inn som ny aksjekapital for å øke skjermingsgrunnlaget. En slik oppkapitalisering må imidlertid følge aksjeloven og allmennaksjelovens regler for kapitalutvidelse og kapitalnedsettelse. Det innebærer blant annet at reglene om kreditorvarsel må følges. Dette gjør at slike kapitalutvidelser med påfølgende nedsettelser vil innebære en viss administrativ byrde for selskapet. Kapitalendringene vil også være kontrollerbare for ligningsmyndighetene. Departementet antar at kapitalutvidelser med påfølgende nedsettelse rundt årsskifte for å øke skjermingsgrunnlaget, vil kunne bli gjenstand for gjennomskjæring.

Det har også vært pekt på at aksjonæren vil kunne ta opp lån fra selskapet i stedet for å ta ut utbytte. For at slike lån ikke skal kunne omklassifiseres til utbytte, legger departementet til grunn at det må være et reelt låneforhold med en tilbakebetalingsplikt for aksjonæren, og med vilkår fastsatt etter armlengdeprinsippet.

Aksjonærmodellen vil også kunne gi incentiver til omdanning av selskapsform for selskap der en betydelig del av verdien er egenutviklet goodwill. Ved en omdanning vil goodwillverdiene synliggjøres og danne grunnlag for aksjonærens kostpris. Denne problemstillingen må imidlertid ses i sammenheng med reglene for beskatning av deltakerlignede selskap og enkeltpersonsforetak og de generelle reglene for beskatning ved omdannelse av selskapsform.

En annen effekt av aksjonærmodellen er at den skattemessige behandlingen av generasjonsskifte vil få betydning for skjermingsfradraget. Etter gjeldende regler vil det ikke være kontinuitet på inngangsverdiene ved overføring til arvingene. Kostpris, og dermed grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag, vil kunne øke betydelig i forbindelse med generasjonsskifte. Visse innlåsningseffekter vil kunne oppstå ved at det blir mer lønnsomt å holde overskuddet tilbake i selskapet i påvente av et fremtidig generasjonsskifte. Departementet mener derfor at det bør vurderes å følge opp Arveavgiftsutvalgets forslag om å gå over til et kontinuitetsprinsipp ved arveovergang, jf. NOU 2000: 8 Arveavgift. Dette innebærer at arvingene overtar arvetakers inngangsverdier på aksjene, uten adgang til å skrive dem opp i forbindelse med generasjonsskifte.

6.1.4.6 Anvendelsesområde

Skaugeutvalget foreslår at aksjonærmodellen i utgangspunktet skal omfatte alle aksjeselskaper, samt såkalte likestilte selskaper, dvs. selskaper som lignes som aksjeselskaper. Dette innebærer at sparebanker, andelslag, aksjefond, gjensidige forsikringsselskaper og samvirkeforetak vil omfattes. Utvalget påpeker imidlertid at særlige forhold, for eksempel begrenset omsettelighet for enkelte typer andeler, kan tilsi begrensninger i modellens anvendelsesområde.

Departementet er enig i at aksjonærmodellen i utgangspunktet bør omfatte alle aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper og likestilte selskaper. Departementet foreslår at ubenyttet skjermingsfradrag ikke skal kunne fremføres etter realisasjon av andelen. Dette innebærer etter departementets syn at aksjonærmodellen også kan få anvendelse for selskapsandeler med begrenset omsettelighet.

For å oppnå skattemessig likebehandling av aksjer i børsnoterte og ikke-børsnoterte selskaper, fremhever utvalget at aksjonærmodellen i prinsippet bør gjelde også for børsnoterte aksjer. Det kan imidlertid være særskilte problemer knyttet til aksjer i børsnoterte selskaper, dersom børsnoterte låneinstrumenter unntas fra skatt på renteinntekter over et visst nivå. Et slikt unntak kan tilsi at det bør vurderes om visse børsnoterte selskaper skal unntas fra aksjonærmodellen. Utvalget antar at det ikke vil være et stort problem med omdannelse av arbeidsinntekter til kapitalinntekter i slike selskaper.

Departementet viser til at aksjonærmodellen og skjermingsmodellen ikke bare skal skattlegge høy avkastning som skyldes arbeidsinnsats, men all meravkastning utover skjermingen, uavhengig av kilden. Departementet mener derfor at skattemessig likebehandling av aksjer i børsnoterte og ikke-børsnoterte selskap tilsier at aksjonærmodellen også skal gjelde for børsnoterte selskap. Det er heller ingen realøkonomiske grunner til å frita børsnoterte fremfor unoterte selskaper fra utbytteskatt.

Skaugeutvalget peker videre på at hensynet til likebehandling av ulike typer aksjonærer kan tale for å innføre aksjonærmodellen både for fysiske aksjonærer og for selskaper. Dette vil medføre en større skattebelastning for utbytte som deles ut via flere aksjeselskaper, enn for utdelinger som foretas direkte fra aksjeselskap til fysiske aksjonærer. Det påpekes at en slik kjedebeskatning kan ha uheldige virkninger, blant annet for etablering av konsernstrukturer, og gi incentiv til å omorganisere eierstrukturer. Det vil også kunne påvirke etableringen av nye selskapsstrukturer. Ut fra effektivitetshensyn vil det videre være en ulempe dersom modellen medfører en beskatning av høy avkastning som omfordeles innenfor selskapssektoren. En slik beskatning kan hemme kapitalens mobilitet. Skaugeutvalget viser til at det under dagens godtgjørelses- og RISK-system er mulig å flytte avkastningen over alternativavkastningen innenfor konsern uten å utløse utbytte- eller gevinstbeskatning.

Departementet er enig i utvalgets vurdering av at kjedebeskatning er uheldig. Det vises til at departementet foreslår å innføre fullt fritak for selskapers aksjeinntekter.

Skaugeutvalget foreslår at aksjonærmodellen gjøres gjeldende også for utbytte fra utenlandske selskaper, men fremhever at det kan oppstå kontrollproblemer knyttet til fastsettelse av kostpris på utenlandske aksjer.

Departementet er enig med utvalget i at modellen også bør gis anvendelse på utbytte fra utenlandske selskaper til norske aksjonærer. Dette vil sikre lik beskatning av aksjeinntekter uavhengig av om inntekten er knyttet til norske eller utenlandske selskaper, og dermed ivareta forpliktelsene i forhold til EØS-avtalen.

Det kan reises spørsmål om hensynet til likebehandling også innebærer at aksjonærmodellen bør anvendes på kildeskatt på utbytte til utenlandske fysiske aksjonærer. En skjerming på utbytte til utenlandske aksjonærer vil reise mange praktiske spørsmål. Som nevnt kan det forventes en avklaring på forholdet mellom EØS-avtalen og den skattemessige behandlingen av utbytte fra norske selskaper til utenlandske aksjonærer i forbindelse med en pågående prosess. Departementet vil, blant annet på bakgrunn av utfallet av denne prosessen, vurdere spørsmålet om forholdet mellom kildeskatt på utbytte og aksjonærmodellen.

Skaugeutvalget legger til grunn at muligheten for å innføre en form for uttaksbeskatning også for virksomhetsformer som ikke er aksjeselskap, bør vurderes for å oppnå størst mulig nøytralitet mellom ulike organisasjonsformer. Departementet vil ikke foreslå en uttaksbeskatning i deltakerlignede selskap og enkeltpersonsforetak, blant annet med den begrunnelse at det for disse virksomhetsformene er svært vanskelig å innføre et skattemessig skille mellom uttatt og tilbakeholdt overskudd. Det foreslås i stedet en kildebasert modell (skjermingsmodellen) med løpende beskatning, og med skjerming av kapitalen etter samme prinsipper som i aksjonærmodellen. Etter departementets syn innebærer skjermingsmodellen stor grad av likebehandling i forhold til aksjonærmodellen.

6.1.4.7 Praktisk gjennomføring

Fastsettelse av kostpris

Etter departementets syn stiller modellen relativt store krav til innrapportering av opplysninger fra aksjonærer og selskaper. Den stiller også store krav til informasjonsbehandling og kontroll fra ligningsmyndighetenes side.

Grunnlaget for beregning av skjermingsfradrag vil være aksjonærens kostpris. Kostprisen har i dag ikke direkte skattemessig betydning for aksjonæren før ved realisasjon av aksjen. I dag er det først ved realisasjon at aksjonæren har plikt til å gi opplysninger om kostpris, og ligningsmyndighetene eventuelt kan kontrollere kostprisen.

I aksjonærmodellen vil kostprisen få betydning for beskatningen av aksjonæren hvert år, allerede fra ervervsåret. Kostprisen vil derfor måtte oppgis allerede i ervervsåret. Utvalget legger derfor til grunn at det må føres en jevnlig kontroll med de opplysninger aksjonæren innrapporterer om aksjenes kostpris. Etter departementets syn bør kostprisen kontrolleres og fastsettes ved ligningsvedtak allerede ved ligningen for det året aksjen erverves. Etter at kostprisen er fastsatt, vil den bare kunne endres etter de alminnelige reglene for klage eller endring uten klage.

Departementet antar at en fastsetting av kostprisen ved ligningen for ervervsåret vil øke kontrollomfanget betydelig i forhold til i dag. På den annen side vil kontrollen i aksjonærmodellen skje i forbindelse med ligningen for ervervsåret, i motsetning til i dag hvor kostprisen først kontrolleres ved realisasjon av aksjen. Nærheten i tid vil trolig gjøre det enklere for aksjonæren å dokumentere kostprisen, og lette kontrollarbeidet for ligningsmyndighetene. Departementet antar at dette likevel ikke vil oppveie det økte kontrollbehovet.

I mange tilfeller vil kapitalendringer i selskaper innebære en endring av den andel av selskapet aksjen representerer. Dette kan gjelde ved fusjoner og fisjoner, emisjoner, kapitalnedsettinger og splitt eller spleis av aksjer. I slike tilfeller må kostprisen på aksjene omfordeles i forhold til det nye antallet aksjer. Siden aksjonærmodellen forutsetter at skjermingsfradraget skal være knyttet til den enkelte aksje, må også ubenyttet skjermingsfradrag normalt omfordeles i slike tilfeller. Etter slike transaksjoner vil det være de omfordelte kostpriser og akkumulerte skjermingsfradrag som skal legges til grunn for beregningen av de årlige skjermingsfradragene. Dette tilsier at omfordelingen, på samme måte som fastsetting av kostpris ved erverv, må skje i forbindelse med ligningen for det året kapitalendringen skjer.

Erfaringer fra RISK-modellen tilsier at justeringstilfellene er en betydelig feilkilde. Feilene beror både på manglende rapportering og feilberegninger. Når omfordelingen ikke bare får betydning ved realisasjon av aksjer, men også for den årlige beskatningen av aksjonærene, vil feil i forbindelse med omfordeling få større betydning enn i dagens system. Det kan være grunn til å tro at kostprisens økte skattemessige betydning for aksjonærene vil bidra til en viss forbedring i rapporteringen av omfordelingstilfeller. Erfaringene med RISK-systemet tilsier likevel at det vil være et stort veilednings- og kontrollbehov knyttet til omfordeling av inngangsverdier.

På grunnlag av opplysningene fra aksjonærer og selskaper, må det årlig beregnes et skjermingsgrunnlag for den enkelte aksje. Videre må det føres konto for akkumulert ubenyttet skjermingsfradrag knyttet til den enkelte aksje. Både den årlige beregningen av skjermingsfradrag og håndteringen av den informasjonen som modellen krever, kan fremstå som vanskelig for skattyterne. Som påpekt av utvalget, vil en manuell behandling hos ligningsmyndighetene også fremstå som arbeidskrevende, og utvalget konkluderte derfor med at dette ikke kunne anbefales.

Departementet viser til at det fra og med inntektsåret 2004 ble opprettet et sentralt aksjonærregister. Registeret omfatter aksjer i norske aksjeselskaper. Dette registeret vil etter departementets syn kunne tilpasses slik at den nødvendige informasjon kan lagres, og de nødvendige beregninger kan foretas maskinelt. Det bør også vurderes om registeret kan utvides til å omfatte eierandeler i likestilte selskaper som grunnfondsbevis og andeler i verdipapirfond, samt aksjer i utenlandske selskaper eid av norske aksjonærer. Et velfungerende aksjonærregister som tilpasses aksjonærmodellens behov, vil avhjelpe kompleksiteten i systemet. Registeret vil imidlertid ikke kunne avhjelpe de feilkildene som ligger i innrapportering av kostpris og kapitalendringer, og kontrollbehovet knyttet til dette.

Departementet vil peke på at RISK- og godtgjørelsessystemet vil kunne oppheves ved innføringen av aksjonærmodellen. Det samme gjelder delingsmodellen for aksjeselskap. De administrative oppgavene og kontrollproblemene knyttet til aksjonærmodellen, må også ses i forhold til de betydelige forenklingene opphevelse av disse regelsettene vil innebære.

Innføringen av aksjonærmodellen vil kreve forberedelser fra ligningsmyndighetenes side. Det må blant annet utarbeides rutiner for innberetning og fastsetting av kostpris. Det er også nødvendig å gjøre endringer i aksjonærregisteret, før aksjonærmodellen kan tre i kraft. Det må blant annet utvikles slik at en har en konto pr. aksjeeier, der aksjeeiers totale aksjeportefølje fremgår. Den enkelte transaksjon må også gis en egen identitet, slik at skjermingsfradrag kan beregnes for hver aksje. Videre er det nødvendig med utvikling av aksjonærregisteret for å hensynta fremføring av ubenyttet skjermingsfradrag. På bakgrunn av de administrative utfordringene overgangen til aksjonærmodellen vil innebære, foreslår departementet at modellen først innføres fra og med inntektsåret 2006.

Overgangsregler

Ved overgang til aksjonærmodellen vil det være behov for særskilte regler som fastsetter grunnlaget for beregning av skjermingsfradraget. Utvalget peker på at en nærliggende løsning vil være å legge til grunn aksjens opprinnelige kostpris tillagt eventuelle RISK-beløp i eiertiden. Det fremholdes at med en slik overgangsregel vil dagens RISK-verdier videreføres som en del av aksjens inngangsverdi under aksjonærmodellen, og dermed øke aksjonærenes skjermingsgrunnlag. Dette vil begrense incentivene til å ta ut tilbakeholdt overskudd fra selskapet før aksjonærmodellen innføres.

Departementet slutter seg til Skaugeutvalgets vurderinger om at skjermingsgrunnlaget i utgangspunktet settes til kostpris tillagt eventuelle RISK-beløp i eiertiden. Fram til innføringen av aksjonærmodellen vil aksjonærer ha incentiver til å ta ut utbytte, for så eventuelt å føre midlene tilbake til selskapet i form av innbetalt aksjekapital og overkurs. Slik innbetalt aksjekapital og overkurs vil senere kunne utdeles uten utbyttebeskatning. Videreføres RISK-verdiene som en del av skjermingsgrunnlaget, vil det begrense incentivene til å foreta slike tilpasninger noe. Årsaken er at utbytteutdelinger medfører redusert RISK-beløp, og dermed lavere skjermingsgrunnlag når aksjonærmodellen innføres. Tilbakeføres utbyttet til selskapet i form av innbetalt kapital, vil skjermingsgrunnlaget totalt sett ikke påvirkes av utbytteutdelingen og den påfølgende kapitalforhøyelsen.

I forbindelse med skattereformen i 1992 ble det gitt adgang til å oppregulere inngangsverdien på aksjer som kunne vært solgt skattefritt før 1992. For børsnoterte aksjer var oppreguleringen knyttet til kursen rundt årsskiftet. For ikke-børsnoterte aksjer kunne inngangsverdien oppreguleres til aksjens forholdsmessige andel av selskapets skattemessige formuesverdi, aksjenes forholdsmessige andel av selskapets regnskapsmessige egenkapital eller inngangsverdi fastsatt ved takst. Skaugeutvalget fremhever at flere aksjonærer ved denne takseringsrunden oppnådde svært høye inngangsverdier på sine aksjer. Enkelte aksjonærer kan derfor få et urimelig høyt skjermingsfradrag hvis takstverdien legges til grunn. For å unngå en slik effekt foreslår utvalget at takstverdien fra 1992 ikke legges til grunn ved skjermingen, men at aksjonærenes formuesverdi fra 1992 kan legges til grunn dersom aksjonæren ikke kan dokumentere aksjenes opprinnelige kostpris.

Departementet slutter seg til Skaugeutvalgets vurdering av at takstverdiene fra 1992 ikke bør legges til grunn for skjermingen. Etter departementets vurdering bør skjermingsgrunnlaget for ikke-børsnoterte aksjer ervervet før 1992, settes til aksjenes forholdsmessige andel av skattemessig formuesverdi fra 1992, eller opprinnelig kostpris tillagt RISK-beløp. For børsnoterte aksjer ervervet før 1992 bør opprinnelig kostpris eller børskurs fra 1992 tillagt RISK-beløp legges til grunn som skjermingsgrunnlag. Departementet vil vurdere om takstverdien skal kunne benyttes som inngangsverdi ved realisasjon av ikke-børsnoterte aksjer, selv om den ikke legges til grunn som skjermingsgrunnlag.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen merker seg at overgangen til aksjonærmodellen innebærer så store utfordringer at den foreslås innført først fra inntektsåret 2006.

Komiteen ber om at Regjeringen særlig vurderer konsekvensene for grunnfondsbevisenes stilling av å innføre aksjonærmodellen, og om nødvendig foreslår tiltak som sikrer at grunnfondsbevis fortsatt fremstår som et reelt alternativ som finansieringsform for sparebankene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, er enig med Regjeringen i at det er et problem med dagens delingsmodell at det er blitt for lønnsomt, og for enkelt, å få arbeidsinntekter til å fremstå som kapitalinntekter. Dette skyldes den store forskjellen i marginalskatt på arbeids- og kapitalinntekter, og at delingsmodellen er blitt for lempelig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, støtter forslaget om å innføre aksjonærmodellen, som innebærer at aksjeutbytter og gevinster utover en viss avkastning skattlegges som alminnelig inntekt. Denne modellen vil bidra til en mer rettferdig beskatning, fordi arbeidsinntekter og kapitalinntekter vil bli beskattet likere, og vil gjøre det mulig å avvikle delingsmodellen for aksjeselskaper.

Flertallet viser til at aksjonærmodellen innebærer at dagens RISK- og godtgjørelsessystem kan avvikles for personlige aksjonærer. Det er en fordel ved aksjonærmodellen at utbytte fra norske og utenlandske aksjer likebehandles, fordi dagens regler trolig er i strid med EØS-avtalen.

Flertallet støtter Regjeringens forslag om at fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag begrenses til den enkelte aksje, slik at ubenyttet skjermingsfradrag bortfaller dersom skjermingsfradraget overstiger gevinsten ved salg av aksjen. Flertallet er enig i at en slik begrensning er nødvendig for å forhindre tilpasninger i form av handel rundt årsskifte.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstreviser til at det i dagens skattesystem kan være lønnsomt, og for en del grupper også enkelt, å omdanne arbeidsinntekter til kapitalinntekter. Dette skyldes for store forskjeller i marginalskatt på arbeids- og kapitalinntekter og at eksisterende regelverk i delingsmodellen legger til rette for dette. Disse medlemmer ønsker derfor å fjerne delingsmodellen for aksjonærer og vil erstatte den med et mer rettferdig system, aksjonærmodellen, som skattlegger høye aksjeutbytter og gevinster utover et skjermingsbeløp, som alminnelig inntekt.

Disse medlemmermener at en skatt på høye aksjeinntekter kombinert med reduksjon i skatt på arbeidsinntekter vil gjøre det lite interessant med tilpasninger for å kunne ta ut arbeidsavkastning i selskaper som utbytte. Dermed oppnås en ønsket forbindelse mellom person- og selskapsbeskatningen som gjør at delingsmodellen kan avvikles for aktive eiere av aksjeselskaper.

Disse medlemmerlegger vekt på at beskatningen av høy aksjeavkastning må sees i sammenheng med de foreslåtte lettelser og den foreslåtte nedtrapping i formuesbeskatningen og viser også til forslaget om fritaksmodell for aksjeselskaper som gjør at man unngår kjedebeskatning og at beskatning av utbytter og gevinster ikke skjer så lenge midlene holdes innenfor selskapssektoren.

Disse medlemmer vil videre peke på at med innføring av denne beskatning av høy aksjeavkastning vil den norske lovgivningen være i tråd med EØS-avtalen og på linje med det som finnes i andre europeiske land. I kombinasjon med innføring av fritaksmodellen for aksjeselskaper kan dagens byråkratiske system med RISK og godtgjørelsesfradrag avvikles. Dette vil bety en betydelig forenkling selv om det er administrative kostnader også med aksjonærmodellen. Modellen vil også være enklere og forstå for skattyterne selv.

Disse medlemmermener at aksjonærmodellen innebærer at hovedprinsippene i vårt inntektsskatte­system med en lav og flat skattesats på selskapsoverskudd og kapitalinntekter, i kombinasjon med en mer progressiv arbeidsbeskatning, kan videreføres. Det er viktig for verdiskapingen at kapitalbeskatningen er nøytralt utformet, slik at kapitalen investeres der den gir høyest avkastning for samfunnet.

Disse medlemmerviser til at den foreslåtte aksjonærmodell er noe modifisert i forhold til Skaugeutvalgets forslag. Disse medlemmerviser særlig til årsskiftehandler og støtter derfor begrensningen i fremføringsadgangen for ubenyttet skjermingsfradrag for den enkelte aksje.

Disse medlemmermener også at høye renter på lån fra personer til selskaper bør ekstrabeskattes, slik at tilpasninger ved å ta ut aksjeavkastning som renter unngås, dog er ikke hensikten med en slik ekstrabeskatning å ramme ordinære lån inngått på markedsmessige vilkår. Disse medlemmer viser til meldingens drøfting om nærmere vurdering av fastsettelsen av skjermingsrenten, og vil gå inn for at den risikofrie renten i aksjonærmodellen og i skjermingsmodellen settes lik renten på 5-års statsobligasjoner.

Disse medlemmerviser til at aksjonærmodellen har en vid fremføringsadgang selv med de foreslåtte begrensninger, og at skjermingsrenten derfor bør være en risikofri rente, beregnet etter skatt på alminnelig inntekt. Disse medlemmermener derfor at det av hensyn til stabilitet og forutsigbarhet vil være av stor betydning at skjermingsrenten knyttes til en kjent og objektiv størrelse som følger markedsrenten. Skjermingsrenten bør være felles for alle selskaper, fastsettes årlig og bør reflektere avkastningen på risikofrie plasseringer i det aktuelle året. Det forutsettes at Regjeringen vil foreslå fastsettelsessystem og nivå i de enkelte skatteproposisjoner.

Disse medlemmerviser videre til at grunnlaget for beregning av skjermingsrenten er viktig og at det derfor må lages overgangsregler som ivaretar aksjonærenes forskjellige utgangspunkt. Det vil derfor være riktig at skjermingsgrunnlaget settes til kostpris justert for eventuelle RISK-beløp i eiertiden.

Disse medlemmermener også at skjermingsgrunnlaget for alle typer aksjer ervervet før 1992 bør vurderes nærmere og at de alternativer både for ikke-børsnoterte og børsnoterte aksjer som trekkes opp i meldingen er de aktuelle alternativer. Det bør i den forbindelse også vurderes hvorvidt takstverdier fra 1992 kan legges til grunn som inngangsverdi ved realisasjon av ikke-børsnoterte aksjer, selv om verdien ikke benyttes som skjermingsgrunnlag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er ikke enig med Regjeringen i at det er nødvendig med en reduksjon i de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekter for å kunne avvikle delingsmodellen. Marginalskattesatsen på de høyeste arbeidsinntektene vil ligge noe over satsen på kapitalinntekter, men dette vil også være tilfelle med Regjeringens opplegg, når arbeidsgiveravgiften inkluderes.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener at aksjonærmodellen vil føre til en mer rettferdig inntektsbeskatning, fordi samme inntekt i stor grad vil bli beskattet likt, uavhengig av i hvilken form inntekten fremstår. Videre vil aksjonærmodellen ha gode fordelingsvirkninger, fordi det først og fremst er personer med høye inntekter og store formuer som har store aksjeinntekter. Disse medlemmer vil også legge vekt på at modellen innebærer at marginalbeskatningen av aksjeinntekter økes, uten at bedriftenes investerings- og finansieringsbeslutninger påvirkes.

Disse medlemmer merker seg at departementet vil vurdere nærmere hvordan skjermingsrentene på utbytte og lån skal fastsettes, samt at muligheten for å innføre en eventuell utflyttingsskatt vil bli vurdert.

Disse medlemmer vil ta endelig stilling til utformingen av skjermingsrenten når Regjeringens vurdering foreligger og saken skal sluttbehandles i Stortinget.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet mener skjermingsfradraget med utgangspunkt i risikofri rente settes for lavt. Disse medlemmer finner ikke argumentasjonen med symmetri for bruk av risikofri rente som grunnlag for skjerming av inntekt fra selskap god nok, ettersom ubrukt skjermingsfradrag foreslås bortfalt når aksjen selges. Disse medlemmer vil understreke at risikoen forbundet med investering i selskap bør gjenspeiles i skjermingsrenten.

Disse medlemmer mener videre det gir uheldige virkninger for investorer som investerer i flere bedrifter hvor bare et fåtall blir lønnsomme, at skjermingsfradrag ikke kan benyttes på andre aksjer. Dette gjelder typiske gründerbedrifter og innovativ virksomhet. Disse medlemmer ser imidlertid problematikken rundt årsskiftetilpasninger, men presiserer med dette behovet for å finne alternative løsninger.

Et ytterligere problem er skjermingsgrunnlaget som etter disse medlemmers syn blir for lavt i de tilfeller der man for mange år siden har investert kapital, og senere hatt en stor verdiøkning i verdien på bedriften. Det synes urimelig at man kun får skjermet en prosentsats av opprinnelig investeringsbeløp, gjerne minstekravet i aksjeloven 100 000 kroner. Disse medlemmer stiller seg i utgangspunktet positive til at dagens RISK-systemet bortfaller av den grunn at dette har vært et komplisert regelverk å forholde seg til for mange aksjeeiere.

Disse medlemmer mener antydet fastsettelse av skjermingsfradrag åpner for skatteplanlegging da investorer eksempelvis heller vil søke å få midler ut av selskapet gjennom renter på lån, som Regjeringen vil tillate en markedsrente på uten høy beskatning. Denne vil naturlig ligge over en risikofri rente. Jo lavere egenkapitalandel, jo høyere vil risikopremien være. Modellen vil slik den nå foreligger motivere investorer i selskaper til å yte lån til et selskap i stedet for å skyte inn aksjekapital. Dette kan medføre at mange selskaper ender opp med tynn kapitalisering. Man vil videre måtte opprette et eget låneregister for aksjonærlån. Ved en konkurs vil långiverne få igjen alle sine penger før aksjonærene kan få noe igjen av det som opprinnelig ble skutt inn som aksjekapital. På bakgrunn av dette er det også ulogisk ikke å beregne et risikotillegg på skjermingsrenten for aksjekapital.

Disse medlemmer vil fremheve at dersom forslaget blir vedtatt må det være høyere skjermingsrente for grunnfondsbevis, da dette har egenskaper fra både aksjekapital og ansvarlig lån.

Skissen til skattereform medfører en innlåsningseffekt for investeringer i aksjeselskaper. Kapital blir tilbakeholdt i selskapet for å unngå skatt på utbytte. Eksempelvis fordi aksjonærene ikke ønsker å ta ut mer enn et beløp tilsvarende skjermingsfradraget, for senere å flytte ut, realisere gevinstene under et annet skatteregime, for så å returnere til Norge. På spørsmål om dette svarer finansministeren at reduksjon i formuesskatten vil motvirke denne effekten. Disse medlemmer vil ut fra dette presisere viktigheten av umiddelbar fjerning av formuesskatten.

Disse medlemmer vil fremheve at aksjonærmodellen kan bli tung å etterberegne for skatteyter. Særlig for småinvestorer vil dette være mye innsats for små beløp. Disse medlemmer vil anbefale en vurdering av bunnfradrag i inntekt fra aksjer.

Disse medlemmer merker seg at Finansdepartementet ikke har tatt stilling til om derivater skal omfattes av fritaksmodellen.

Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader under punkt 2.2 i denne innstillingen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti er enige i at beskatningen av kapitalinntekter må økes, både av hensyn til en likere beskatning av inntekter fra kapitalplasseringer og inntekter fra arbeidsinnsats, og av hensyn til fordeling. Fordelingen av kapitalinntekter er svært ujevnt fordelt i Norge, og økning i beskatningen av slike inntekter er gunstig fra et fordelingsperspektiv.

Regjeringens forslag om en aksjonærmodell innebærer en klar forbedring i forhold til dagens skattesystem, men disse medlemmer påpeker at forslaget om skjerming av normalavkastning gir modellen klare svakheter. I hovedsak er dette knyttet til verdsetting av aksjene, såkalt kostpris. Nyoppstartede bedrifter og bedrifter med lite kapitalverdier kan bli taperne i et slikt system. Det er vanskelig å fastsette kostpris på en bedrift der aksjene ikke er omsatt, og som derfor ikke har en markedsverdi. Hvis disse får en lav kostpris, vil også skjermingsfradraget bli mindre. Det er grunn til å frykte at det særlig vil gjelde for nye, lite kapitalintensive bedrifter. På denne måten får slike bedrifter en skatteulempe i forhold til etablerte bedrifter.

Disse medlemmer påpeker at skjermingsfradraget øker med investert kapital. Dersom formuen er tilstrekkelig stor vil behovet for å ta ut utbytte utover risikofri rente være lite. Siden fritaksmodellen gir skattefritak for alle aksjeinntekter som beholdes i selskapet eller reinvesteres, vil alle med formue som er tilstrekkelig stor, slippe helt unna denne skatten. Det er så langt heller ingenting som hindrer en investor i å flytte utenlands og ta ut pengene skattefritt.

Disse medlemmer anbefaler en modell for kapitalbeskatning som ligner Skaugeutvalgets forslag, men uten deres forslag om skjermingsfradrag. Det gir en skjerpelse av kapitalbeskatningen i forhold til dagens nivå og Regjeringens forslag, men inneholder ikke noe progressivt element. Av hensyn til nøytralitet mellom ulike kapitalinvesteringer må denne skatten pålegges all kapitalinntekt. For aksjeutbytte videreføres dermed godtgjørelsesmetoden som sikrer at det tas hensyn til at overskuddet er beskattet på selskapets hånd. En alternativ tilnærming kan være å skille ut skattesatsen for beskatning av selskapsoverskudd fra den alminnelige skattesats, og øke denne noe, men da med en tilsvarende mindre økning i kapitalskattesatsen. Det vil sikre at mer av skattleggingen påløper når inntektene opptjenes, og dermed gjøre tilpasninger for å unngå utbytteskatt mindre lønnsomme.

Disse medlemmer understreker at det ved en endelig utforming av modell for kapitalinntekter må balansen mellom skattesatses på arbeidsinntekt og kapitalinntekt være slik at delingsmodellen kan oppheves, samtidig som fordelingshensyn ivaretas på en bedre måte enn i dagens system og Regjeringens forslag.

Disse medlemmer viser til at det er behov for en grundigere utredning før en slik modell for kapitalbeskatning kan implementeres. Disse medlemmer vil derfor støtte forslaget om å innføre en aksjonærmodell med skjerming for aksjeselskaper.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet mener at Regjeringens forslag til selskapsbeskatning vil føre til at AS-formen vil bli foretrukket av mange av de som av ulike grunner i dag har valgt en selskapsform med større personlig ansvar for eierne. Disse medlemmer mener det må legges stor vekt på at skattereformen skal være nøytral i forhold til selskapsformer.

Disse medlemmer vil peke på at skattesystemet må kunne inneholde virkemidler for å stimulere til nye arbeidsplasser der dette trengs aller mest. Årdal og Høyanger er eksempel på slike steder, og som derfor er gitt status som omstillingskommuner med mulighet for ekstra støtte over statsbudsjettet for en periode. Erfaringer fra slike steder er at det først og fremst trengs ny risikokapital. Disse medlemmer mener at skatteinsentiv er effektivt for å tiltrekke kapital. Disse medlemmer mener at det må etableres et nytt virkemiddel for omstillingskommuner knyttet til skattesystem. Den reduserte skatten må rettes mot virksomheter og deres eiere, og må ha et visst omfang og varighet for å ha en god nok effekt. Dette må utredes nærmere av Regjeringen. Disse medlemmer mener det må vurderes en nedsettelse av selskapsskatten med for eksempel tre prosentenheter for en periode på 10 år for alle virksomheter. Den nye utbytteskatten bør kunne fjernes helt for en periode på 10 år etter etablering for utbytte fra de som etableres i omstillingsperioden.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede og fremme forslag om tidsavgrenset redusert selskapsskatt og utbytteskatt som virkemidler for omstillingskommuner og andre områder med særlig behov for å tiltrekke seg kapital for å etablere nye arbeidsplasser."

Disse medlemmer mener at det foreslåtte regimet for utbytteskatt kan benyttes til å gi skattemessige fordeler til virksomheter der eierformen innebærer en større personlig risiko enn i aksjeselskap. Det samme kan også benyttes i forhold til bedrifter i en oppstartingsfase og til næringer som pga. særlige omstendigheter har tapt mye av egenkapitalen. I dag er fiskeindustrien et eksempel på en næring som må ha ny egenkapital for å kunne ta vare på de store verdier som fersk fiskeråstoff representerer. Disse medlemmer mener det vil være god næringspolitikk å innføre et fleksibelt risikotillegg til den foreslåtte skjermingsrente, og fremmer følgende forslag:

"Stortinget ber Regjeringen utrede hvordan en ordning med differensierte risikotillegg til skjermingsrenten kan bidra til å sikre egenkapitaltilgangen til virksomhetsformer med ekstra eierrisiko, gründerbedrifter, og selskap eller prosjekter med ekstra risiko eller høy samfunnsnytte."

Disse medlemmer mener at skjermingsrenten for grunnfondsbevis bør settes 2-4 pst. høyere enn for aksjer.