5.1 Sammendrag

En hovedutfordring i arbeidet med å modernisere folketrygden vil bli å etablere et bærekraftig pensjons­system i den forstand at det gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Dette krever tiltak for å dempe utgiftsveksten i folketrygden og at staten sparer en betydelig del av oljeinntektene i årene framover. En pensjonsreform som ikke bidrar til dette, vil vanskelig kunne opprettholdes over tid. Resultatet vil i så fall bli mindre trygghet for framtidige pensjoner og at pensjonssystemet blir stadig mer komplisert etter hvert som nye reformer tvinger seg fram. Både ut fra hensynet til å holde en høy arbeidsstyrke og hensynet til inntektsnivået hos pensjonistene, er det ønskelig at så mye som mulig av reduksjonen i pensjonsutgiftene kommer gjennom tiltak som bidrar til å begrense veksten i antall pensjonister ved at flere er i arbeid. Jo lenger en kan komme på dette området, desto mindre behov vil det være for tiltak som innebærer reduksjon i pensjonene eller økt beskatning.

Hvis det ikke gjennomføres en pensjonsreform nå, vil det tvinge seg fram endringer i pensjonssystemet, i andre offentlige utgifter eller i skatte- og avgiftsnivået. Dette kan gjøres på ulike måter:

• – Ett alternativ er å redusere pensjonsutbetalingen til hver alderspensjonist med opptil 20 pst. Dette betyr at en person med jevn inntekt på om lag 350 000 kroner vil få sin årlige pensjon redusert med over 35 000 kroner.

• – Et annet alternativ er å kutte i andre offentlige utgifter. Det er da kraftige tiltak som er nødvendig. Innstrammingsbehovet tilsvarer all offentlig støtte til barnehager, barnetrygd og kontantstøtte.

• – Et tredje alternativ er å øke skattene. En person med inntekt på 350 000 kroner må i så fall betale 17 500 kroner mer i skatt hvert år gjennom hele sitt yrkesaktive liv.

I tråd med hovedlinjen i pensjonsreformene i andre OECD-land bør en fortsatt økning i levealderen blant pensjonistene møtes med tiltak for å øke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. En måte å få til dette på er å nedjustere den årlige pensjonen en har rett til fra 67 år i takt med framtidige økninger i levealderen blant pensjonistene. Samtidig bør den enkelte få mulighet til å kompensere for dette ved å arbeide noe lenger. De framtidige alderspensjonsutgiftene i folketrygden vil dermed bli omtrent de samme uansett hvordan levealderen utvikler seg framover. Samtidig unngår en å foreta større innstramminger enn nødvendig hvis levealderen øker mindre enn det prognosene tilsier. Innføring av et delingstall vil alene kunne redusere folketrygdens utgifter til alderspensjoner med om lag 15 pst. i 2050 sammenliknet med om dagens system videreføres. Dette tilsvarer om lag halvparten av det anslåtte innstrammingsbehovet i statsfinansene over samme periode. Folketrygdens utgifter til alderspensjoner vil likevel kunne bli om lag doblet fram mot 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og veksten i pensjonsutgiftene vil fortsatt kunne bli større enn veksten i de fleste andre OECD-landene.

Regjeringen mener at det fortsatt må være en klar og prioritert statlig oppgave å sikre alle pensjonister en forsvarlig minsteinntekt på om lag samme nivå som i dag, og at dette bør finansieres gjennom det alminnelige skattesystemet. Bakgrunnen for dette er at det bare er det offentlige som kan sikre alle pensjonister en akseptabel pensjon og levestandard uavhengig av hvor stor inntekt den enkelte har hatt som yrkesaktiv. Grunnsikringen i pensjonssystemet må derfor være en offentlig oppgave.

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjonen i at grunnsikringen i større grad enn i dag bør målrettes mot de gruppene som har hatt lav inntekt i yrkesaktiv alder. Grunnsikringen bør derfor avtrappes mot opptjent pensjon, og falle helt bort hvis den opptjente pensjonen overstiger et visst nivå. Avtrappingen bør imidlertid skje noe mer gradvis enn i dag, slik at flere får pensjon utover minstepensjon enn i dagens pensjonssystem. Etter Regjeringens syn er det sterke fordelingsmessige hensyn som taler for at garantipensjonen for enslige pensjonister bør være noe høyere enn for gifte og samboende pensjonister. En vil i denne sammenheng vise til den opptrappingen av grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister som er skjedd siden 2003. I statsbudsjettet for 2005 er for øvrig minstepensjonen for gifte og samboende pensjonister trappet ytterligere opp fra 1. mai 2005. Grunnpensjonen for pensjonistektepar er foreslått økt til 1,7 G (0,85 G på hver). Det vises til nærmere omtale i meldingens kapittel 4.

Etter Regjeringens syn bør folketrygden fortsatt ha et betydelig ansvar for standardsikringen i det samlede pensjonssystemet, blant annet for å sikre samme pensjonsytelser til kvinner og menn som har hatt like stor opptjening. Ytelsene fra folketrygden bør også fortsatt bli bestemt uavhengig av avkastningen i kapitalmarkedet, på samme måte som i dag. Pensjonsreformen bør imidlertid bidra til å styrke sammenhengen mellom den inntektsavhengige pensjonen i folketrygden og inntekten som yrkesaktiv. Dette taler for at en beveger seg mot større grad av livsløpsbasert opptjening, dvs. at en får samme pensjon uansett hvordan inntekten fordeler seg over perioden som yrkesaktiv, og at den inntektsavhengige pensjonen skal være proporsjonal med samlet inntekt som yrkesaktiv. For å hindre at dette slår uheldig ut for personer med ulønnede omsorgsoppgaver knyttet til barn og pleietrengende, kan en samtidig forbedre ordningen med pensjonsopptjening i folketrygden for disse gruppene. Kombinasjonen av livsløpsbasert opptjening og høyere pensjonsopptjening for de som har ulønnede omsorgsoppgaver vil etter Regjeringens syn gi et vesentlig mer rettferdig pensjonssystem enn i dag. Samtidig vil pensjonssystemet bli enklere ved at dagens besteårsregel og taket på 40 års pensjonsopptjening faller bort.

Alderspensjonen i folketrygden kan i dag først tas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjonen mot eventuell arbeidsinntekt utover to grunnbeløp. Pensjonskommisjonen viser til at en fast pensjonsalder for alle er dårlig tilpasset de store forskjellene en har mellom arbeidstakerne med hensyn til helsetilstand, hvilke krav arbeidet stiller og ønsket om å gå av med pensjon. Fra et velferdssynspunkt er det derfor ønskelig at den enkelte får større mulighet til selv å velge når en skal pensjonere seg enn det som er mulig i dagens folketrygd. Behovet for en mer fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden må også ses i sammenheng med forslaget om å innføre et delingstall knyttet til utviklingen i forventet levealder, og at den enkelte skal kunne kompensere for delingstallet ved å arbeide noe lenger. Regjeringen støtter derfor forslaget om at det bør innføres fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden.

I likhet med Pensjonskommisjonen mener Regjeringen at det vil være vanskelig å innføre en fleksibel pensjoneringsalder hvis ikke den enkelte i større grad enn i dag må ta hensyn til de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å gå av tidligere og gevinstene ved å gå av senere. Den årlige pensjonen må derfor bli høyere desto lenger en fortsetter som yrkesaktiv.

Fleksibel pensjon i folketrygden vil innebære at de som tar ut tidligpensjon vil få lavere årlig pensjon enn om de hadde fortsatt i arbeid til 67 år, og nivået på pensjonen vil også ligge lavere enn under dagens AFP-ordning. Partene i arbeidslivet vil imidlertid kunne videreføre de tilskuddene som i dag gis til AFP-ordningen, ved at en avtaler tillegg til folketrygden for arbeidstakergrupper som har behov for tidligpensjon. Slike tillegg bør utformes slik at de i størst mulig grad stimulerer til arbeid. Regjeringen legger opp til å vurdere det statlige bidraget til supplerende tidligpensjonsordninger i forbindelse med den allerede varslede vurderingen av opptjeningsrettighetene i folketrygden for AFP-pensjonister fra og med 2007.

Det samlede pensjonssystemet omfatter i tillegg til folketrygden arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger og individuell pensjonssparing. De arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningene kjennetegnes i dag av store forskjeller mellom pensjonsordningene i offentlig og privat sektor, og av at en betydelig del av arbeidstakerne i privat sektor ikke har slike ordninger. De offentlige tjenestepensjonene er i dag utformet som "bruttoordninger", dvs. at det er den samlede ytelsen fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen som er bestemt i ordningen. Som Pensjonskommisjonen peker på, vil dette innebære at en reform av folketrygden vil være uten betydning for de offentlig ansatte, siden endringer i ytelsene fra folketrygden vil bli kompensert av tjenestepensjonsordningen. En reform av folketrygden må omfatte hele befolkningen, også de offentlig ansatte.

5.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kystpartiet, legger til grunn at folketrygdens alderspensjon fortsatt skal bestå av en grunnsikring (garantipensjon) og en inntektsavhengig tilleggspensjon. Flertallet viser til at alderspensjonen i folketrygden skal bygge på prinsippet om at det skal lønne seg å arbeide. Det må derfor være en sammenheng mellom arbeidsinnsatsen gjennom hele livet og pensjonsytelsen, og alle år må telle med. Folketrygdens alderspensjon må ha en god sosial profil og bidra til utjevning av inntektsforskjeller.

Flertallet er enig om at utformingen av en ny alderspensjon i folketrygden skal bygge på at:

• – De som har hatt lite eller ingen inntekt skal fortsatt sikres en pensjon på nivå med dagens minstepensjon.

• – De som har hatt lave inntekter skal få mer igjen for sin pensjonsopptjening enn i dagens system, slik at det blir færre minstepensjonister. Det betyr at de som har hatt en jevn inntekt på mellom 2 og 4 G i 40 år, skal få en høyere pensjon enn med dagens folketrygd.

• – De som etter 40 år i yrkeslivet har hatt inntekter i underkant av gjennomsnittet for heltidsansatte må ikke få en lavere alderspensjon enn med dagens system. Det betyr at personer som har en jevn inntekt på mellom 4 og 5 G i 40 år ikke skal ha en lavere pensjon enn de ville ha fått med dagens folketrygd. Etter 43 år i yrkeslivet vil disse inntektsgruppene få en høyere pensjon enn i dag.

• – Omsorgsarbeid skal gi pensjonsopptjening. Omsorgsopptjeningen skal utformes slik at alle som innfrir kravene til omsorgsopptjening får en minste pensjonsopptjening på 4,5 G. Pensjonsopptjening utover minstenivået skal utformes slik at den premierer arbeidsinnsats. Omsorgsopptjeningen skal ikke gi klare stimulanser til en skjev fordeling av omsorgsarbeid mellom kvinner og menn. Svar på spørsmål 15 fra Arbeiderpartiet viser eksempel på en alternativ modell for omsorgsopptjening.

• – Regjeringen arbeider videre med konkrete forslag om tilbakevirkende kraft for pensjonsopptjening for omsorgsarbeid også i dagens folketrygd.

• – Vernepliktige gis pensjonsopptjening.

• – Regjeringen vurderer pensjonsopptjening for studenter i lys av modellvalg og kommer tilbake med forslag.

• – Folketrygdens ytelser under sykdom og arbeidsledighet, herunder ufrivillig deltidsarbeidende som mottar dagpenger, gis pensjonsopptjening på linje med lønnsinntekter.

Flertallet viser til at en modell for pensjonsopptjening i folketrygden som både har en god fordelingsprofil og som gir pensjonsopptjening for alle årene i arbeidslivet, kan uformes på flere måter, blant annet enknekkpunktmodell og modell med grunnpensjon og jevn opptjening av pensjonsrettigheter over grunnpensjonen. I en knekkpunktmodell gir den laveste delen av inntekten en høyere pensjonsopptjening som andel av inntekten enn den høyeste delen av inntekten. Eksempler på en slik type modell finnes i svar på spørsmål 8 fra Arbeiderpartiets fraksjon der Finansdepartementet har regnet på to varianter av denne typen modell, modell A og B. I begge modellene gir alle år i arbeidslivet pensjonsopptjening. Modell A gir en inntektspensjon som tilsvarer 1,7 pst. av inntekten opptil 3 G og 0,8 pst. av inntekten mellom 3 og 8 G. I denne modellen avkortes garantipensjonen mot inntektspensjonen på samme måten som i Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Modell B gir en inntektspensjon som tilsvarer 2,3 pst. av inntekten opptil 2 G og 0,7 pst. av inntekten mellom 2 og 8 G. Garantipensjonen avkortes fullt ut mot inntektspensjonen.

Flertallet viser til at i en modell med en grunnpensjon og jevn opptjening gir all inntekt over grunnpensjonen samme pensjonsopptjening. Eksempler på denne typen modell er forslaget til modell D i svar på spørsmål 23 fra Arbeiderpartiets fraksjon. I modell D får alle en grunnpensjon tilsvarende dagens minstepensjon på 1,79 G for enslige og 1,62 G for par, og en inntektspensjon på 0,85 pst. av inntekten utover grunnpensjonen.

Flertallet viser til at det gis ikke pensjonsopptjening for inntekter over 8 G i noen av modellene.

Flertallet viser i tabell 1 sammenhengen mellom pensjon og inntekt i dagens folketrygd, modernisert folketrygd modell A, B og D etter 43 år med jevn inntekt. Tabellen og de øvrige beregningene fra Finansdepartementet viser at både modell A, B og D gir en bedre fordelingsprofil enn Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd.

Tabell 1: Inntekt og pensjon med dagens folketrygd, modernisert folketrygd modell A, B og D etter 43 år. Kroner i hele tusen.

Flertallet ber Regjeringen utforme en pensjonsmodell med en fordelingsprofil som ligger nær opp til profilen i modell A, B og D.

Flertallet viser i figur 1 under kap. 2.2 fordelingsprofilen i dagens folketrygd, modernisert folketrygd og modell A, B og D for en enslige som har hatt en jevn inntekt gjennom 43 år.

Flertallet viser til at det følger av modellene at etter 43 år vil alle med jevne inntekter mellom 2 og 8 G få en høyere pensjon enn med dagens folketrygd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine øvrige merknader i denne innstilling, samt merknader i Innst. S. nr. 139 (2004-2005) Perspektivmeldingen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til kapittel 2.2 for disse medlemmers syn på avtalen. Disse medlemmers merknad nedenfor er knyttet til Regjeringens forslag.

Disse medlemmer viser til at følgende generelle prinsipper bør gjelde ved utforming av et pensjons­system:

• – Pensjonene må gi alle økonomisk trygghet i alderdommen. Det krever at pensjonssystemet gir en viss fordelingseffekt, både i forhold til inntekt, og mellom kvinner og menn.

• – Verdiene vi skaper gjennom vårt arbeid må finansiere pensjonene, som alt annet privat og offentlig forbruk. Når andelen yrkesaktive i befolkningen går ned, er det derfor viktig at pensjonssystemet stimulerer til arbeidsinnsats, særlig når vi nærmer oss pensjonsalderen. Sammenheng mellom det man betaler inn og det man får ut - særlig for de gruppene som har mulighet til å jobbe mer - er sentralt for å få til dette.

• – Pensjonssystemet må være bærekraftig, dvs. at pensjonsutgiftene må være mulig å finansiere parallelt med en videreutvikling av velferdsstaten.

• – Og forutsetningen for å nå de andre målene er at pensjonssystemet er så enkelt at det er forståelig og forutsigbart for alle. Et enkelt system for pensjonsopptjening med færrest mulig unntak og særordninger, gir de fleste et godt bilde av hva man får i pensjon hvis man går av med pensjon når man er 62 år, og hva man får igjen for å jobbe ett eller flere år ekstra.

Disse medlemmer understreker at Regjeringens forslag svikter klart i forhold til disse grunnleggende kravene. I deres modell starter alle med pensjonsopptjening på null, og alle er sikret minstepensjon uansett hvor lite de har tjent opp. Men for dem som ender opp med minstepensjon vil det ikke være noen sammenheng mellom det de har betalt inn i trygdeavgifter og det de får utbetalt i pensjon. I tillegg vil en stor gruppe lavtlønte rammes av avkortingsregler som gir svak sammenheng mellom pensjon og innbetaling. For dem vil det være komplisert å beregne pensjonen, og de vil få lite igjen for sine innbetalinger av trygdeavgift. Bare for de med stabilt høy lønn gjennom et langt yrkesliv, er modellen til Regjeringen enkel.

Disse medlemmer foreslår i stedet en modell kalt universell folketrygd, som bygger på at alle - uavhengig av inntekt - får en grunnpensjon som tilsvarer dagens minstepensjon. Oppå dette kommer tilleggspensjon basert på inntekt som overstiger nivået på grunnpensjonen - opptil et tak på 8 G. Modellen er grundigere beskrevet i disse medlemmers merknader til kapittel 6.

Universell folketrygd er bedre enn Regjeringens forslag målt etter alle viktige hensyn. Den er åpenbart vesentlig enklere fordi alle avkortningsregler kan sløyfes. Fordelingsprofilen er mye bedre. Mens Regjeringens modell gir redusert pensjon for alle med lave og midlere inntekter og økt pensjon for høytlønte, gir disse medlemmers modell motsatt effekt. Lavtlønte får høyere pensjon, noe som er særlig viktig for kvinner siden kvinner flest tjener mindre enn menn. Forskning har vist at det nettopp er de lavtlønte som lar sin arbeidsinnsats påvirke av økonomiske gulrøtter. Regjeringens forslag gir denne gruppa liten eller ingen sammenheng mellom inntekt og pensjon. Både hensyn til rettferdig fordeling og hensyn til økt arbeidsinnsats taler følgelig for universell folketrygd.

Disse medlemmer viser videre til LOs pensjonspolitiske program der det heter at:

"Viktige mål er:

- at alle skal sikres en pensjonsdekning som er på nivå med nærstående land (60-70 pst).

- en folkepensjon som viderefører folketrygdens andel av den samlede pensjonsdekning minst på dagens nivå. Folketrygden må fortsatt være bærebjelken i velferdsstaten

- samme pensjon og premie for kvinner og menn

- samme premie for unge og eldre

- full overføring av opptjening ved jobbskifte

- opptjening ved midlertidig ansettelse og atypiske arbeidsforhold ellers

- lave driftskostnader

- at yrkesinnsats honoreres

Dagens situasjon er preget av at det bare er rundt en halvpart som har oppfylt ovennevnte mål når det gjelder pensjonsnivå. Av de øvrige har ca. 30 prosent av arbeidstakerne kun folketrygdens opptjening, mens andre har tjenestepensjoner med mangelfull opptjening og omfang med samlet ytelsesnivå noe i mellom."

Disse medlemmer understreker at Sosialistisk Venstrepartis pensjonsmodell fyller disse kravene.

Komiteens medlem fra Kystpartiet viser til sine merknader til kapittel 3.2 og 6.2 i denne innstillingen.