1. Sammendrag

1.1 Innleiing, bakgrunn og samandrag

1.1.1 Innleiing og bakgrunn

Radio er ved sida av trykte media den einaste mediekanalen som i praksis ikkje er fulldigitalisert. Den noverande bruken av FM kviler på ein analog teknologi, og på grunn av begrensa frekvensressursar er det ikkje potensial for fleire kanalar eller nye tenester på FM-plattforma. Digitalisering vil sikre ei meir effektiv utnytting av frekvensspekteret, og ein overgang til digital radio kan gi eit betre og breiare radiotilbod i form av fleire radiokanalar og digitale tilleggstenester.

Blant kringkastarar er det ei utbreidd oppfatning at også radiomediet før eller sidan vil bli digitalisert. Det er likevel delte meiningar om når dette bør skje, og kva for tekniske standardar som bør liggje til grunn for digital radio. Internasjonalt er biletet samansett. I mange land er det lite fokus på digitalisering. I fleire land har likevel både styresmakter og kringkastarar i seinare år lagt strategiar for digitalisering.

FM-nettet, særleg den delen av nettet som blir nytta av NRK, nærmar seg slutten av si tekniske levetid. Ein reknar med at vidareføring av FM-nettet utover 2014 vil krevje store investeringar i vedlikehald og oppgradering.

Ei partssamansett arbeidsgruppe leidd av Medietilsynet, laga på oppdrag frå Kulturdepartementet i 2005 ein rapport om digitalisering av radiomediet. Arbeidsgruppa foreslo at FM blir avvikla når dei analoge konsesjonane til P4 og Radio Norge går ut i 2014. Det er allereie bygt ut eit nett for digital bakkesend radio i Noreg med DAB-teknologi (Digital Audio Broadcasting). DAB-nettet er hittil bygt ut til å dekkje 80 pst. av befolkninga. I dag sender for eksempel NRK, Radio Norge og P4 og nokre storbyradioar både på FM og DAB.

Digitaliseringa av radiomediet blei sist behandla i St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i ei digital framtid. Gjeldande politikk på området er basert på konklusjonane i denne meldinga:

• Digitaliseringa av radiomediet bør i hovudsak framleis vere aktørstyrt m.o.t. teknologival.

• Det blir førebels ikkje fastsett nokon måldato for avvikling av analoge FM-sendingar. Dette blir gjort først når minst halvparten av norske hushaldningar har skaffa digitale radioapparat.

• Den endelege avviklinga av FM-sendingane kan ikkje gjennomførast før følgjande tilleggskriterium er oppfylte: (1) heile befolkninga må ha tilgang til eit digitalt radiotilbod, (2) det digitale radiotilbodet må representere ein meirverdi for lyttarane.

Stortinget slutta seg til dette, jf. Innst. S. nr. 24 (2007–2008).

Kringkastarane har etterlyst ein revisjon av desse prinsippa, fordi dei meiner at digitaliseringsprosessen vil ta for lang tid dersom styresmaktene ikkje gir eit tydelegare signal om at digitaliseringa vil finne stad. Behovet for å bruke ressursar på å halde ved like det gamle FM-nettet og at nokre større land i Europa no tek aktive steg i retning av å digitalisere radiomediet, dannar bakteppet for Kulturdepartementets avgjerd om å leggje fram ei eiga stortingsmelding om digital radio. Hovudtemaet for denne meldinga er om, og eventuelt på kva måte, styresmaktene meir aktivt bør medverke til å fremme digitaliseringa av radiomediet.

1.1.2 Samandrag

I kapittel 2 i meldinga gjer departementet greie for radiolandskapet i dag og for radiomediets plassering i mediebiletet m.o.t. publikumsoppslutning, økonomi og samfunnsrolle.

I kapittel 3 omtalar departementet dagens tilbod av digital radio i Noreg, med ein presentasjon av ulike standardar for digital radio og kva slags tilbod folk har innanfor digital radio i dag.

Kapittel 4 handlar om utviklinga av digital radio i nokre andre land. Oversikta viser at det i fleire land er lagt strategiar for digitalisering både frå styresmaktene og kringkastarane si side. Per i dag er ikkje dei europeiske landa samla om éin standard for digitalisering av radio, men har valt ulike variantar innanfor DAB-familien av standardar.

I kapittel 5 vurderer departementet kva kostnads- og nytteeffektar ei digitalisering av radiomediet vil kunne tenkjast å ha. Denne vurderinga tek utgangspunkt i to sentrale føresetnader. Den første er at radiomediet før eller sidan vil bli digitalisert. For det andre reknar ein med at det digitale radiotilbodet i framtida ikkje berre blir formidla via DAB, men vil bli prega av at ulike teknologiar lever side om side. Departementet konkluderer med at overgangen til digital radio framleis bør vere aktørstyrt. Digitalisering av radiomediet inneber like fullt fordelar for både lyttarar og kringkastarar, og styresmaktene bør derfor aktivt stimulere digitaliseringsprosessen ved å utvikle ein plan for overgangen.

I kapittel 6 gjer departementet greie for planen styresmaktene har for overgangen til digital radio. Departementet tilrår å ta sikte på at FM-sendingane blir avvikla i 2017. Departementet fastset fem kriterium som må vere oppfylte for at FM-nettet kan avviklast på dette tidspunktet. Det bør vere ein absolutt føresetnad for FM-avvikling at NRKs radiotilbod får ei digital dekning som svarar til dagens P1-dekning i FM-nettet. Den kommersielle delen av DAB-nettet (Riksblokka) må byggjast ut til minst 90 pst. befolkningsdekning. Vidare må det digitale radiotilbodet representere ein meirverdi for lyttarane. Desse føresetnadene må vere oppfylte per 1. januar 2015.

Ei avgjerd om avvikling av FM i 2017 vil gi lyttarane nærmare seks års omstillingstid. For at ei FM-avvikling kan skje i 2017, må ytterlegare to kriterium vere oppfylte per 1. januar 2015. For det første må det finnast rimelege og teknisk tilfredsstillande løysingar for radiomottak i bil. For det andre må minst halvparten av radiolyttarane dagleg lytte til ei digital radioplattform. Dersom desse to kriteria ikkje er oppfylte i 2015, kan FM-sløkking likevel skje i 2019, så sant krava om høvesvis befolkningsdekning og digital meirverdi er oppfylte. Departementet vil i 2013 konkretisere kva som ligg i kravet om rimelege og teknisk tilfredsstillande løysingar for radiomottak i bil.

I kapittel 6 drøftar departementet teknologival og det framtidige konsesjonsregimet for radio, og dessutan korleis fordeling av frekvensressursane bør handterast regulatorisk. Departementet vil vidareføre gjeldande politikk om at teknologival bør vere aktørstyrt. Styresmaktene stiller seg likevel positive til ein eventuell overgang til DAB+ fordi dette er ein meir effektiv radiostandard enn den opphavlege DAB-standarden. Når det gjeld fordeling av frekvenskapasitet, konkluderer departementet med at NRK bør disponere all kapasitet i Regionblokka. Innehavar av frekvensløyve/anleggskonsesjon i Riksblokka bør i utgangspunktet stå fritt m.o.t. kva kringkastarar som skal sende i nettet. Departementet reknar målet om mediemangfald som oppfylt gjennom utbygging av Regionblokka og Riksblokka, og ser derfor ikkje behov for å bruke konsesjonsinstituttet for å fremme kulturpolitiske mål. Departementet foreslår vidare at kapasiteten i Riksblokk II blir kunngjort så snart som råd, og at det her ikkje blir fastsett krav til innehavar av anleggskonsesjon/frekvensløyve utover standardiserte, generelle vilkår om bruk av frekvensane og føresetnader om at transmisjonskapasitet i hovudsak skal nyttast til kringkasting. Det blir i tillegg lagt opp til at Post- og teletilsynet tek endeleg stilling til korleis DVB-T-blokka i band III skal utnyttast, på grunnlag av ei ekstern kunngjering.

Departementet vil i 2013 ta stilling til om dekningskravet for NRK-sendingane skal knytast til DAB-nettet åleine, eller om kravet kan oppfyllast ved bruk av andre teknologiar. For å bevare styresmaktenes fridomsgrader må frekvensstyresmaktene fram til 2015 reservere frekvensressursar i band I og II for kringkastingsføremål.

Ein viktig føresetnad for ein vellykka overgang til digital radio er at interessene til lokalradioane blir ivaretekne på ein fullgod måte. Departementet foreslår at dei fleste lokalradioane bør ha høve til å sende på FM også etter 2017. Departementet vil i 2015 avklare konkret kva grupper lokalradioar som skal ha denne moglegheita. Dei lokalradioane som ønskjer å sende i Lokalradioblokka i DAB-nettet, må få høve til det. Departementet vil i 2015 lage eit konkret opplegg som tek vare på interessene til lokalradioane. Departementet foreslår samstundes at Post- og teletilsynet og Medietilsynet legg til rette for at aktørar som alt no ønskjer å byggje ut delar av Lokalradioblokka, skal få høve til det. Ingen løyve bør gå utover januar 2017, sidan departementet førebels ikkje har teke stilling til korleis interessene til lokalradioane skal ivaretakast i DAB-nettet.

Departementet vil leggje opp til at P4 og Radio Norge allereie no får tilbod om å forlengje dei analoge konsesjonane sine for riksdekkjande, kommersiell radio i FM-nettet fram til 2017. Tilbod om forlenging blir gitt under føresetnad av at P4 og Radio Norge forpliktar seg til å vidareføre den allmennkringkasterprofilen som er nedfelt i gjeldande konsesjonar, betalar konsesjonsvederlag og dessutan støttar utbygging av ei kommersiell frekvensblokk (Riksblokka) til minst 90 pst. befolkningsdekning.

I kapitlet drøftar departementet også avfallshandtering ved digitalradioovergangen og behovet for informasjonsarbeid i samband med digitalradioovergangen.

Kapittel 7 handlar om dei økonomiske og administrative konsekvensane av departementet sine vurderingar og framlegg i meldinga.

1.2 Radiolandskapet i dag

I kapittel 2 i meldinga blir det gjort nærmare greie for radiomediets posisjon i mediesektoren i dag, både når det gjeld tilbod på ulike plattformer, oppslutning, teknologi og økonomi.

I Noreg er radiomarknaden framleis dominert av NRK. Trass konkurransen frå to privateigde, riksdekkjande, kommersielle kanalar og mange lokalradioar, har NRK halde ein marknadsdel på nesten 2/3 av lyttetida. NRKs tilbod er tre riksdekkjande kanalar, sendingar frå 12 distriktskontor og ei rekkje DAB- og Internett-kanalar.

Dei to riksdekkjande, kommersielle kanalane, P4 og Radio Norge (tidlegare Kanal 24), er eigde av store mediekonsern. P4 er eigd av Modern Times Group (MTG) som også er inne på den norske TV-marknaden med kanalane TV3 og Viasat4. MTG er vidare ein stor lokalradioaktør som eigar av P5-kanalane. Radio Norge er eigd av SBS (ProSiebensat1), som både er aktør på lokalradiomarknaden og står bak TV-kanalar som TVNorge, Fem og MAX.

På lokalradiosida er det gitt totalt 250 konsesjonar, 122 til nisjeradio, medan 128 er tildelte 24/7- eller allmennradio.

1.3 Digital radio i Noreg

Utviklinga av digital radio i Noreg har vore aktørstyrt. Kringkastarane har valt DAB som hovudstandard for digital radio, og har sendt digital radio i DAB-nettet sidan 1995. Digital radio er tilgjengeleg også via andre medieplattformer. I kapittel 3 i meldinga har departementet beskrive nærmare tilbodet av digital radio i landet. Hovudfokuset vil liggje på DAB, sidan kringkastarane har valt å satse på denne teknologien. Tilbodet av digital radio er rett nok prega av at fleire ulike plattformer eksisterer side om side. For kringkastarane blir det derfor stadig viktigare å vere til stades på alle relevante plattformer for radiolytting.

1.3.1 Ulike digitale radiostandardar

Digital radio er ikkje noko eintydig omgrep. Ingen digital standard har vunne fram som ein universell standard. Situasjonen i dag er prega av at ulike land (på ymse kontinent) satsar på forskjellege variantar. I Vest-Europa er dei ulike standardarane innanfor Eureka 147-familien dominerande. Eureka-familien femner om DAB (Digital Audio Broadcasting), DAB+ og DMB (Digital Multimedia Broadcasting). Desse standardarane er utforma for terrestrielle sendingar, det vil seie sendingar i jordbundne nett.

1.3.2 Kva finst av digitalt radiotilbod i dag?

Radiolyttinga på digitale plattformer samla ligg i snitt på 8 pst. dagleg dekning, dvs. at 326 000 personar ein gjennomsnittsdag høyrer på radio digitalt. Det blir rekna med at 847 000 personar kvar veke høyrer digital radio, det vil seie 20,8 pst. vekedekning. Den digitale lyttinga føregår via DAB, digitalt bakkesendt fjernsyn og ulike former for nettbasert lytting.

NRK tilbyr i dag 15 kanalar på DAB, hovudkanalane P1, P2, P3 og fleire nisjekanalar. Fleire av kanalane blir sende parallelt på FM og DAB.

Begge dei riksdekkjande kommersielle allmennkringkastarane, Radio Norge og P4, sender kanalane sine både på FM og DAB. I tillegg sender lokalradiokanalane P5, NRJ og The Voice både på FM og DAB.

Alle NRK-kanalane som er nemnde ovanfor, er også fritt tilgjengelege via det digitale bakkenettet for fjernsyn. NRK-kanalane er også tilgjengelege via kabel-TV-nettet.

Svært mange radiostasjonar er i dag også tilgjengelege som nettradio.

1.3.3 Nærmare om DAB i Noreg

Oppstarten av digitalradiosatsinga i Noreg fann stad i 1995, då NRK og P4 etablerte dei første digitale prøvesendingane sine med DAB. NRK var blant dei første i verda med ein rein DAB-kanal då Alltid Klassisk blei lansert.

Dagens DAB-nett

Då St.meld. nr. 62 (1996–1997) blei fremma, var som nemnt to frekvensblokker koordinerte for DAB: Riksblokka og Regionblokka. Gjennom seinare internasjonale frekvensavtaler har Noreg fått koordinert ytterlegare ei riksdekkjande frekvensblokk til DAB i VHF-bandet (heretter omtala som Riksblokk II) og ei lokalradioblokk inndelt i 37 område (heretter omtala som Lokalradioblokka). I tillegg kjem ei frekvensblokk (lokaldekning) for DAB i L-bandet, men denne er enno ikkje planlagd teken i bruk.

I Riksblokka kan kvar einskild kanal sendast med ein og same frekvens. Regionblokka er inndelt i åtte regionar, slik at det kan sendast ulike program i ulike regionar. Lokalradioblokka dekkjer også heile landet, men er inndelt i 37 område og meint for lokalradiosektoren. Riksblokk II er planlagd som eit riksdekkjande nett.

Norkring har frekvensløyve og anleggskonsesjon for Riksblokka til og med 31. desember 2020. Her disponerer NRK to einingar, dvs. ein tredjedel av all kapasiteten i denne blokka. P4 har konsesjon for bruk av ei eining med allmennkringkastingskrav fram til 2014. Sidan sommaren 2010 er noko av P4s kapasitet og den andre kapasiteten i Riksblokka blitt disponert av Radio Norge og lokalradiokanalane P5, NRJ og Radio1. Desse kanalane har konsesjonar til 1. juli 2011.

NRK har frekvensløyve og anleggskonsesjon for Regionblokka og brukar all kapasitet her sjølv. Regionblokka er direktetildelt NRK, og NRK kan derfor berre bruke denne kapasiteten til å formidle lisensfinansierte allmennkanalar. Regionblokka gir NRK høve til å formidle sendingane frå dei 12 distriktskontora sine til dei riktige regionane.

Lokalradioblokka er førebels ikkje teken i bruk. Dagens konsesjonsområde for analog lokalradio er vesentleg mindre, og det er i dag 141 konsesjonsområde for lokalradio.

Riksblokk II er heller ikkje bygd ut.

NRK, P4 og SBS har danna eit felles selskap, Digitalradio Norge AS, for å sikre snarleg overgang til digital radio i Noreg. Lokalradioane er også inviterte til å bli med på eigarsida i selskapet, men har hittil valt å stå utanfor. Digitalradio Norge har som målsetjing blant anna å bli frekvensoperatør for digitalradio etter modell av Norges televisjon (NTV) i det digitale bakkenettet for fjernsyn.

I dag kan ca. 80 pst. av husstandane i landet høyre DAB digitalradio via Riksblokka eller Regionblokka.

Aktørane har gitt uttrykk for at vidare utbygging av DAB-nettet føreset klare signal frå styresmaktene om ein plan for avvikling av FM-nettet.

Utbreiing av DAB-mottakarar

Bransjen reknar med at det i perioden fram til og med 2009 blei selt totalt 285 000 DAB-radioar i Noreg.

Ifølgje ei kartlegging utført av TNS Gallup/NRK Analyse i januar 2010, svara 19,1 pst., eller drygt 730 000 personar, at dei har tilgang til DAB-radio. Ein kan på bakgrunn av dette gå ut ifrå at det må finnast om lag 332 000 DAB-apparat i Noreg i dag. Den same undersøkinga viste at det totalt er ca. 7,3 millionar FM-radioar i norske heimar, av dei er 3,9 millionar i dagleg bruk. Då er ikkje bilradioar medrekna.

1.3.4 Digitale mottakarar og adaptarar

Det blir selt omkring 60 000 digitale radioar i året. Dette talet omfattar berre DAB-radioar og gir derfor eit ufullstendig bilete fordi også digitalt fjernsyn og nettradio er digitale radioplattformer.

Dei fleste DAB-radiomodellane som er til sals i dag, kan ta inn både DAB og DAB+ (og som regel også FM-signal).

Prisen på mottakarar fell, og det er no mogleg å skaffe seg ein DAB-mottakar som ikkje kostar stort meir enn ein rimeleg FM radio.

Fjernsynsapparat med internettilkopling vil i praksis også fungere som nettradioar. Det same er i aukande grad tilfellet for mange andre typar audiovisuelt utstyr, som for eksempel Blu-ray-spelarar. Stadig fleire høyrer radio med smarttelefonar.

1.3.5 Digitale mottakarar i bil

I dag er det svært få bilar på norske vegar som har integrert digitale radiomottakar. Enno er det berre omkring 5 pst. av nye bilar som har DAB-radio. Dei fleste bilfabrikantar opererer med FM som standardradio.

Ved overgang til digital kringkasting vil bileigarar utan DAB-mottakarar kunne nytte tre alternative løysingar.

For det første kan ein montere heilt ny radio med integrert DAB-mottakar i bilen.

For det andre kan mobilt breiband brukast til radiomottak i bil. Ein smarttelefon kan nyttast som digital radiomottakar og koplast til FM-radioen i bilen.

Ei tredje og meir aktuell løysing er å høyre digital radio via den gamle FM-radioen i bilen. Dette kan gjerast ved å montere ein adaptar for overføring av digitalradio til vanleg FM-radio.

1.4 Digital radio i andre land

Utviklinga i andre europeiske land er viktig og vesentleg ved val av teknologi for digitalisering av radiomediet i Noreg. Mange land i Europa vurderer no digitalisering av radiomediet.

DAB er det bakkesende digitalradiosystemet som hittil har hatt størst gjennomslag internasjonalt, om ein ser bort ifrå USA og Japan. Dei europeiske landa er ikkje samla om éin standard for digitalisering av radio, men ulike variantar innanfor DAB-familien av standardar (Eureka 147) er dominerande. Likevel har ikkje DAB etablert seg som ein universell radiostandard. Ingen land har heller gått over, eller vedteke å gå over, frå FM til DAB eller ein annan digital radiostandard. Dei siste par åra har det likevel skjedd ei utvikling på dette området. Fleire av dei store landa i Europa har no signalisert vilje til å satse på teknologi for digitalisering av radio, og bur seg på avvikling av analoge radiosendingar.

1.4.1 Storbritannia

Dagens dekning for DAB-nettet i Storbritannia er på mellom 85 og 90 pst.

I 2010 vedtok det britiske parlamentet ei ny digitaliseringslov (The Digital Economy Bill). Måldatoen 2015 for sløkking av FM-nettet er ikkje uttrykt i lova, men den gir styresmaktene fullmakt til å fastsetje ein sløkkedato for riksdekkjande FM-radio med to års varsel dersom tilhøva ligg til rette for det :

• Minst 50 pst. av radiolyttinga skal føregå digitalt

• Den nasjonale DAB-dekninga skal vere samanliknbar med FM-dekninga, og lokal DAB-dekning skal dekkje 90 pst. av innbyggjarane og alle store vegar.

1.4.2 Frankrike

Frankrike har gjennomført mange testar av digitalradio. Dei fleste teknologiar som DRM, DAB, DAB+, DVB-T, DVB-H, T-DMB og HD-radio er blitt testa. Men i slutten av 2007 kunngjorde regjeringa at den hadde valt T-DMB for å sende digital radio i landet.

Innan september 2013 skal alle radiomottakarar, også bilradioar, etter kommunikasjonslova vere tilpassa mottak av digitalradio (DMB-kompatible).

Det ligg enno ikkje føre vedtak om å avvikle FM-nettet i Frankrike.

1.4.3 Tyskland

I Tyskland kjem det no ei lansering av rikstekkjande digital radio med DAB+.

Det føreligg enno ingen vedtak om å avvikle FM-nettet i Tyskland.

1.4.4 Nederland

I 2003 fekk den nederlandske allmennkringkastaren Nederlandse Publieke Omroep (NPO) løyve til å disponere ei frekvensblokk. NPO har ordinære DAB-sendingar i delar av landet, men oppslutninga om desse sendingane er lita. NPO vil derfor vente med vidare digitalradiosatsing til dei kommersielle kringkastarane lanserer DAB+. Dei noverande DAB-sendingane held fram inntil vidare.

I 2011 vil dei eksisterande sendeløyva for analog radio bli utvida med seks år.

I 2017 vil regjeringa evaluere satsinga på DAB+, basert på kriterium som tal på selde mottakarar, utbreiing i bil, talet på lyttarar, dekningsgrad, DAB+/DMBs suksess internasjonalt, nye teknologiar for digitalradio, graden av suksess på konkurrerande digitalradioplattformer som Internett mv.

Dersom styresmaktene i 2017 konkluderer med at DAB+ er ein suksess, vil sendeløyva bli utvida med seks år til. Dessutan vil det bli fastsett ein dato for avvikling av FM. Dersom styresmaktene i 2017 konkluderer med at DAB+ ikkje er ein suksess, vil kommersielle kringkastarar truleg returnere dei digitale konsesjonane sine. Det analoge frekvensspekteret vil truleg bli auksjonert ut.

1.4.5 Sveits

Sveits lanserte digitalradio via DAB i 1999, då den offentlege kringkastaren SRG SSR idée suisse kom på lufta. Lokale prøvesendingar med DAB+ blei lanserte i Bern og Zürich i slutten av 2007. Det har også vore DMB-prøvesendingar på lufta.

Dekningsgraden for digital radio på DAB eller DAB+ i Sveits er på ca. 93 pst.

Det er enno ikkje gjort vedtak om å avvikle FM-nettet i Sveits.

1.4.6 Danmark

I Danmark blei prøvesendingar på DAB starta i 1996. Danmarks Radio (DR) har vore drivkrafta for DAB i landet, både teknologisk og innhaldsmessig.

Utandørsdekninga for DAB i Danmark er meir enn 90 pst. Meir enn kvar tredje husstand i Danmark har no ein DAB-mottakar, noko som gjer Danmark til det landet i verda med høgast DAB-penetrasjon per capita.

Danske styresmakter avgjorde i 2009 at fornying eller replanlegging av FM-nettet ikkje skal gjennomførast, men det er ikkje gjort vedtak om endeleg FM-avvikling.

Spørsmålet om sløkking av analoge sendingar vil bli teke opp når halvparten av husstandane har DAB-mottakar.

1.4.7 Sverige

Sveriges Radio (SR) har hatt prøvesendingar med digitalradio i DAB sidan 1995.

Det føreligg enno ingen vedtak om å avvikle FM-nettet i Sverige.

1.4.8 Finland

Finland har tidlegare hatt éi nasjonal frekvensblokk og dessutan regionale blokker for DAB. Den statlege allmennkringkastaren YLE starta nasjonale prøvesendingar for DAB i 1998, men valde i 2005 å stoppe alle radiosendingar i DAB-nettet inntil vidare. Finland er det einaste vesteuropeiske landet som ikkje har koordinert frekvensressursar for DAB.

1.5 Digitalisering av radiomediet – kost- og nytteeffektar

Radio er ved sida av dagspressa den einaste mediekanalen som i praksis ikkje er fulldigitalisert. FM-teknologien er analog, og på grunn av begrensa frekvensressursar er det ikkje rom for fleire kanalar. Digitalisering vil blant anna sikre meir effektiv utnytting av frekvensspekteret, og ein overgang til digital radio kan gi eit betre og breiare tilbod med fleire kanalar og digitale tilleggstenester. Blant kringkastarar er det ei utbreidd oppfatning at også radiomediet før eller seinare vil bli digitalisert.

I kapittel 5 i meldinga vil departementet vurdere kva kostnads- og nytteeffektar ei digitalisering av radiomediet vil kunne tenkjast å ha. Vurderinga tek utgangspunkt i to sentrale føresetnader. For det første er departementet einig med kringkastarane om at radiomediet før eller seinare vil bli digitalisert. For det andre tek departementet utgangspunkt i at det digitale radiotilbodet i framtida vil bli prega av at ulike teknologiar lever side om side. Ein tek likevel for gitt at DAB-nettet vil utgjere stammen i digitalradiotilbodet. Dette følgjer av at styresmaktene meiner at aktørane sjølve bør avgjere kva slags teknologi som bør nyttast. Marknadsaktørane har valt å satse på DAB, og det er lagt store investeringar i eit nett som alt dekkjer 80 pst. av befolkninga. Departementet konstaterer i tillegg at DAB (eller andre standardar i Eureka 147-familien) er leiande standard for digitalradio i Europa.

I vurderinga av kostnads- og nytteeffektar av digitalisering vil departementet også, der det er relevant, sjå på korleis tidspunktet for avvikling av FM-sendingane vil kunne påverke desse effektane.

1.5.1 Nytteeffektar

1.5.1.1 Lågare distribusjonskostnader for NRK

Ein DAB-sendar er dyrare enn ein FM-sendar, men medan det berre er plass til éin kanal på ein FM-sendar, gir ein DAB-sendar plass til fleire radiokanalar. Dette opnar for at distribusjonskostnader kan delast på fleire. Så framt ei viss mengd kringkastarar ønskjer distribusjon, vil kostnad per kanal normalt bli lågare i eit DAB-nett.

I tillegg er det dyrt for kringkastarane å betale for parallell distribusjon av same innhald i både DAB og FM.

FM-nettet, og då særleg det nettet NRK disponerer, byrjar å bli gammalt. Dersom FM-nettet skal vidareførast i mange år, vil det krevje store ressursar til vedlikehald og oppgraderingar. Dette vil gi kringkastarane, og då særleg NRK, auka leigekostnader.

Teleplan konkluderte med at NRKs årlege leigekostnad vil bli 22–24 mill. kroner lågare dersom FM-nettet blir avvikla i 2014.

Det er likevel knytt stor uvisse til dette anslaget for innsparingar i NRK. Storleiken vil blant anna vere bunden av den tekniske tilstanden til FM-nettet. I dag har ingen full oversikt over den tekniske tilstanden til FM-nettet.

Mogleg innsparing i NRK blir også påverka av om NRKs del av DAB-nettet må byggjast ut til full husstandsdekning (dvs. dagens P1-dekning). Det er likevel særleg dei siste 2–3 pst. av folket som trekkjer opp kostnadene. Då fjernsynsnettet blei digitalisert, la Stortinget til grunn at bakkenettet måtte dekkje minst 95 pst. av befolkninga. Resten kunne dekkjast via satellitt, slik at ein sikra seg at heile folket hadde eit digitalt fjernsynstilbod. Dersom ein opnar for ei tilsvarande løysing for radionettet, vil NRKs innsparing truleg bli mykje høgare enn det Teleplan la til grunn.

Ved ein eventuell overgang frå DAB til DAB+, vil NRKs behov for frekvenskapasitet bli mindre. Bruk av DAB+ vil derfor kunne representere ei stor kostnadsinnsparing for NRK.

1.5.1.2 Reduserte distribusjonskostnader for riksdekkjande, kommersielle kringkastarar

P4 Radio Hele Norge AS og Radio Norge AS har konsesjon fram til og med 31. desember 2013 for riksdekkjande kommersiell radioverksemd i FM-nettet. Begge desse aktørane har parallelle digitale og analoge sendingar, noko som er kostnadskrevjande. Ein overgang til rein digital distribusjon vil innebere store kostnadsinnsparingar per kanal for dei to kommersielle riksradioane.

Kostnadsinnsparinga for dei to riksdekkjande kommersielle kringkastarane vil bli ytterlegare forsterka dersom DAB+ blir vald som standard i nettet.

1.5.1.3 Distribusjonskostnader for lokalradioar

Digital distribusjon i Lokalradioblokka inneber at kostnadene per sendar aukar og nedslagsfeltet blir større. Dette blir motverka av at det kan bli fleire kanalar å dele kostnadene på. Totaleffekten vil truleg vere at dei fleste lokalradioane som blir med i Lokalradioblokka vil få høgare totale distribusjonskostnader. Sidan dei samstundes når ut til fleire, kan truleg likevel kostnaden per potensiell lyttar bli lågare.

For kommersielle lokalradioar som ser seg tente med få eit større, regionalt nedslagsfelt, vil derfor totaleffekten kunne vere positiv. Tilsvarande kan bli tilfellet for mellomstore lokalradioar i storbyane, der mange kanalar vil vere med på å dekkje rekninga.

1.5.1.4 Digitalisering gjer radiomediet meir konkurransedyktig i høve til andre digitale media

Digitalisering gir aktørane høve til å etablere eit fleirkanalunivers over heile landet. Dette kan medverke til å gjere radiomediet meir konkurransedyktig i forhold til anna nasjonalt og internasjonalt medieinnhald. Det blir enklare for kringkastarane å lansere nytt innhald og nye kanalar, og dessutan å etablere samspel med Internett eller mobiltenester. Dette skapar eit grunnlag for radiobransjen til å møte konkurranseutfordringa frå digitale media. Dette er også grunnen til at mange radioaktørar fryktar ein situasjon der radiomediet blir verande analogt blant mange digitale media.

Mange kringkastarar framhevar nettopp det at radiomediet må vere konkurransedyktig som eit sentralt argument for digitalisering. Dersom radiomediet blir verande analogt, vil det bli vanskeleg for kringkastarane å utnytte potensialet for individuelt tilpassa mediekonsum som medierike terminalar opnar for.

Kringkastarane fryktar for at tendensen til at radiomediet tapar terreng i høve til media vil forsterkast dersom digitaliseringa tek lang tid.

Radio er ein viktig kanal for formidling og promotering av norsk språk og norsk musikk. Frå eit kulturpolitisk perspektiv er det viktig å ta vare på livskrafta i radiomediet.

1.5.1.5 Auka innhaldsmangfald/sterkare konkurranse i innhaldsmarknadene

Den analoge radiomarknaden er prega av ulike konkurransevilkår og tekniske etableringshindringar som følgje av at tilgangen på frekvensar er avgrensa. Digitalisering vil redusere etableringshindringane og gi fleire aktørar høve til riksdekning. Dette har ein parallell i utviklinga i fjernsynsmarknaden, der etableringa av det digitale bakkenettet har ført til fleire nyetableringar og skjerpa konkurranse.

Fleire radiokanalar og auka konkurranse treng ikkje gi større innhaldsmangfald. Auka konkurranse på mediefeltet kan presse fram eit meir homogent tilbod ved at aktørane freistar å tilfredsstille smaken til majoriteten av lyttarane. Alternativt kan auka konkurranse gi større mangfald fordi konkurranse tvingar fram differensiering av medietilbodet.

Departementet ser det som rimeleg å gå ut frå at den samla effekten av digitaliseringa av radio vil vere auka innhaldsmangfald i både kvantitativ og kvalitativ forstand.

1.5.1.6 Betre riksradiotilbod i distrikta

Det samla lisensfinansierte radiotilbodet til NRK når ikkje ut til heile folket via det jordbundne kringkastingsnettet. Delar av NRK-tilbodet er tilgjengeleg berre via DAB, primært fordi det ikkje er nok frekvensressursar på FM. Det inneber at dei 80 pst. av folket som er dekt av DAB-nettet, kan lytte til heile NRKs innhald. På FM-nettet er dei tre største NRK-kanalane tilgjengelege i nesten heile landet. P4 er tilgjengleg for rundt 80 pst. av befolkninga. Tilsvarande tal for Radio Norge er omkring 93 pst.

Såleis vil meirverdien ved DAB i form av eit breiare kanaltilbod vere større for folk i distrikta enn i byane.

1.5.1.7 Meir robust signal ved mobilt mottak

DAB vil gi eit vesentleg meir robust signal ved mobilt mottak. Radio er eit viktig bilmedium.

Digitalradio i bil gir folk stabile og tilnærma like mottaksforhold for alle rikskanalar i heile landet.

I tunnelar vil alle kanalar vere tilgjengelege når det først er lagt til rette for digitalt mottak.

For lyttarane vil det vere enklare å finne «sin» kanal, fordi dei sender på same frekvens i heile landet. I FM-nettet skiftar frekvensplassering frå område til område.

1.5.1.8 Meir effektiv reklame

Digitaliseringa kan gjere radiomediet meir attraktivt for annonsørar. For det første vil folk få tilgang til fleire kanalar. For det andre vil digitalisering tilføre radioreklamen ein ny dimensjon ved at det blir mogleg å supplere tradisjonell radiolyd med tekst, bilete mv.

Digital radio vil også kunne føre til at andre media møter hardare konkurranse frå radiobransjen.

1.5.1.9 Lydkvalitet

Det er ingen automatikk i at digital radio gir høgare opplevd lydkvalitet enn FM-radio. Høg opplevd lydkvalitet i digitale radionett krev at det blir sett av nok kapasitet til signalet.

Fleksibiliteten i digitale nett gjer at det ikkje er mogleg å slå fast om digital radio gir betre eller dårlegare lydkvalitet enn FM. Det er likevel rimeleg å tru at kringkastarane vil leggje seg på eit nivå for bitrate som tilfredsstiller forventingane hos lyttarane til lydkvalitet i ulike programgenrar.

1.5.1.10 Avlasting av mobil- og breibands-nettet

Datatrafikken i mobilnettet veks raskt. Mykje av veksten kan tilskrivast mediekonsum via smarttelefonar, blant anna direkte avspeling av radio over nettet. Også datatrafikk i trådbaserte breibandsnett viser rask vekst, men her er kapasiteten i utgangspunktet mykje større. Det er ingen tvil om at det vil vere ein fordel for kapasiteten i nettverka at mest mogleg av radiolyttinga skjer på plattformer som er bygde for formidling av same innhald til mange samtidige brukarar, slik kringkastingsnettet er.

Digitaliseringa av radiomediet kan vere med og avlaste andre nett, og då særleg mobilnetta. I den grad dette skjer, vil det dels redusere investeringsbehovet, dels kunne medverke til å avhjelpe tidvis kapasitetsmangel i netta.

1.5.1.11 Energibruk i kringkastingsnettet

Energibruken i DAB-nettet er mykje lågare enn i FM. Britiske styresmakter har lagt til grunn at ein riksdekkjande DAB-kanal krev berre sju pst. av den energien ein tilsvarande FM-kanal vil krevje, så sant heile frekvensblokka er i bruk.

DAB-systemet gir også ei innsparing i talet på sendarar.

1.5.1.12 Tilleggstenester/meir brukarvenleg grensesnitt

Digital teknologi gir kringkastarane høve til å tilby diverse tilleggstenester, blant anna i form av tilleggsinformasjon i tekst og bilete. Døme på tilleggstenester kan vere programguidar, skriftleg eller visuell informasjon om radiokanalen, informasjon om kva program som blir sendt og kva som kjem etterpå, kva for artist/kva som blir spela, trafikkinformasjon mv.

Departementet legg til grunn at potensialet for verdiaukande tilleggstenester førebels må reknast som lite.

1.5.1.13 DAB kan leggje til rette for mobil-TV

DAB-frekvensblokkene kan brukast både til DAB, DAB+ og DMB. DMB-teknologi blir no nytta til prøvesendingar med mini-TV. Utbygging av eit landsdekkjande DAB-tilbod med fleire frekvensblokker kan derfor også leggje til rette for eit mobil-TV-tilbod over store delar av landet.

DAB kan medverke til å fremme mobil-TV-mediet. Det står likevel att å sjå kva framtid mobil-TV som medium har. Pilotprosjekt med ulike teknologiske løysingar er blitt lanserte i mange land, men hittil har det vist seg vanskeleg å finne ein forretningsmodell som fungerer.

1.5.1.14 Frigjering av FM-frekvensar

Avvikling av FM-sendingane fører til at frekvensspekteret som i dag blir nytta til FM, kan frigjerast for annan bruk. På grunn av interferens kan FM-bandet i dag ikkje nyttast til andre høgeffektstenester enn kringkasting utan at det er harmonisert med nabolanda. Det føregår sonderingar på europeisk plan om framtidig bruk av FM-bandet, men det er langt fram til at eit resultat føreligg. Eventuell bruk til andre høgeffektstenester enn kringkasting krev i praksis semje på europeisk plan. Det kan vere mogleg å bruke FM-bandet til ulike former for lågeffektstenester, då dette ikkje vil forstyrre FM-kringkastinga i nabolanda.

1.5.1.15 Beredskapsomsyn

NRK P1 har fram til no spela ei nøkkelrolle for beredskapsfunksjonen ved at kanalen i prinsippet skal vere tilgjengeleg for tilnærma heile folket til kvar tid. Dersom det dreg ut med digitaliseringa, kan det vere ein fare for at NRK P1 får redusert oppetid fordi FM-nettet blir stadig eldre. Konsekvensen vil kunne bli noko svekt beredskap.

Departementet legg likevel til grunn at NRK ved ei vidareføring av FM må syte for naudsynte investeringar i FM-nettet, slik at ein unngår redusert oppetid. Departementet legg derfor til grunn at beredskapsrolla til NRK P1 blir ivareteken fullt ut både med FM- og DAB-distribusjon.

Med DAB vil vegstyresmaktene nå fram med naudmeldingar til alle som lyttar på radio, uavhengig av kva kanal mottakaren er innstilt på.

1.5.2 Kostnadseffektar

1.5.2.1 Utskifting av analoge radioar i heimane

Avvikling av FM vil føre til at mange analoge radioapparat må skiftast ut.

Det er ikkje enkelt å lage sikre estimat for kor mange radiomottakarar som vil bli råka av FM-sløkkinga. Talet på apparat som må skiftast ut er avhengig av ei rekkje faktorar:

• Kor mange apparat som er i bruk

• I kva grad annonsering av ein sløkkedato vil føre til at folk sluttar å kjøpe analoge apparat, og antal år mellom annonsering av gjennomføring av FM-sløkking

• Vil folk skifte ut mottakarar, eller vil dei berre skaffe seg adaptarar?

• Vil talet på radioar i bruk påverkast?

• Vil nye former for mottakarar erstatte reine radioapparat?

1.5.2.2 Radiomottak i bil

Behovet for å gjere noko med radiomottakarar i bilar representerer kanskje ei større utfordring enn stasjonære mottakarar i heimane. Nokre radiostasjonar, for eksempel P4, trur at så mykje som 40 pst. av lyttinga til kanalane deira skjer under transport. I dag er ein svært liten del av radiomottakarane i bilar digitale.

Årleg blir det selt totalt rundt 170 000 nye og bruktimporterte bilar. Dersom styresmaktene annonserer ein sløkkjedato for FM, er det rimeleg å tru at mange, kanskje dei fleste, nye bilar som blir selde, vil utstyrast med fabrikkmontert digitalradio.

1.5.2.3 Handtering av radioapparat som elektronisk avfall

Noreg har allereie eit etablert retursystem for elektronisk avfall. Elektronikk som ikkje blir brukt, kan leverast gratis til elektronikkhandlarane og kommunale gjenbruksstasjonar.

Det er rekna med at det framtidige avfallsproblemet vil bli mindre jo færre analoge apparat som må skrotast når FM-nettet blir avvikla. Dette talar isolert sett for ei relativt lang overgangstid, slik at flest mogleg av radioapparata blir skifta ut gjennom «naturleg avgang».

1.5.2.4 Mindre lokalt innhald

Lokalradioane er tiltenkte plass i Lokalradioblokka. Dette inneber at alle lokalradioar får eit større nedslagsfelt. Store, kommersielle musikkradioar vil truleg oppleve dette som positivt. Mindre, meir lokalt forankra lokalradioar kan på si side oppleve det som lite attraktivt, fordi dei må betale for ein distribusjon som er breiare enn det dei strengt tatt treng.

1.5.2.5 Informasjon om teknologiskiftet

Kringkastarane må saman med forhandlarar informere lyttarane om teknologiskiftet. Dette vil vere ei relativt krevjande informasjonsutfordring. Også styresmaktene må bruke ressursar på informasjon om teknologiskiftet. Erfaringane med digitaliseringa av fjernsynsmediet var positive.

1.5.2.6 Kostnader som er relaterte til tidspunktet for FM-sløkking

Teknologien på mediefeltet er prega av rask utvikling. Dersom digitaliseringa blir skyvd ut i tid, vil ein kunne dra nytte av nye eller meir modne teknologiar.

Det er knytt noko uvisse til kva teknologiar som vil bli rådande. I Vest-Europa ser det likevel ut til at dei fleste landa satsar på ulike standardar innanfor Eureka-familien, dvs. DAB, DAB+ eller DMB. Styresmaktene har heile tida hatt som haldning at det må vere kringkastarane sjølve som vel teknologi. I Noreg er det alt bygt ut eit DAB-nett til 80 pst. landsdekning. Det er lite sannsynleg at det blir aktuelt å satse på ein ny standard utanfor Eureka 147-familien her i landet.

Samstundes synest det realistisk å tru at Eureka 147-standardane vil eksistere side om side med andre teknologiar for digital radio, over mobile eller stasjonære breibandssamband. Det kan ikkje utelukkast at andre teknologiar som f.eks. DRM+ kan bli aktuelle som supplement til nettradio og DAB. Uvisse om framtidige tekniske løysingar kan isolert sett tale for å vente med digitalisering av radiomediet.

Ingen land har hittil avvikla FM-sendingane. Storbritannia har avvikling av FM i 2015 som mål, men det synest tvilsamt om det vil skje så raskt. Dersom Noreg vel å digitalisere tidleg, vil vi misse nytten av å lære av andre sine erfaringar.

Prisane på mottakarutstyr kan nok falle dersom fleire land går over til digital radio. I nokon grad vil ein truleg få denne effekten likevel, sjølv om Noreg skulle vere tidleg ute med fulldigitalisering.

1.5.3 Departementets samanfattande vurderingar

Radio er ved sida av dagspressa den einaste mediekanalen som i praksis ikkje er fulldigitalisert. Blant kringkastarar er det ei vanleg oppfatning at også radiomediet før eller sidan vil bli digitalisert. Departementet ser også at mange forhold peikar i den retninga.

Folk nyttar i aukande grad «medierike» terminalar (smarttelefonar, lesebrett, PC mv.) med tekst-, lyd- og/eller biletbasert digitalt innhald. Det moderne mediekonsumet er kjenneteikna av at brukarane kan velje i eit stort utval av innhald, og at dei sjølve kan avgjere når og på kva måte dette innhaldet skal konsumerast. Analog radio tilfredsstiller i liten grad forventningane til den moderne mediebrukaren. Knapp tilgang på frekvensar gjer at tilbodet av radiokanalar må bli avgrensa. Dette er særleg merkande på riksbasis. I riksuniverset er det plass til berre to tilnærma riksdekkjande kommersielle radioar i tillegg til dei tre hovudkanalane til NRK. Digital radiodistribusjon vil endre dette biletet radikalt ved at tilbodet av riksdekkjande radioar blir mangdobla.

Analog radio er eit «modent» medium i den forstand at potensialet for tenesteinnovasjon er lite. Det analoge radiomediet gir i liten grad høve til kombinasjon av ulike medieuttrykk, interaktivitet mv. Dette inneber at analog radio kan seiast å vere i utakt med forventningane folk har til moderne media. Departementet ser det som sannsynleg at det vil vere negativt for radiomediet si samfunnsrolle i framtida dersom FM-nettet framleis blir den vanlegaste måten å formidle radio på.

Det er vidare eit faktum at dagens situasjon med dobbeltdistribusjon av same innhald i DAB og FM er kostnadskrevjande. På lengre sikt er det neppe tenleg at eitt og same innhald blir distribuert i to parallelle jordbundne nett over så godt som heile landet. Gjeldande politikk frå St.meld. nr. 30 (2006–2007) føreset at sløkkjedato for FM kan fastsetjast først etter at minst halvparten av husstandane har skaffa digitale radiomottakarar. Det målet vil truleg først bli nådd rundt 2020, gitt dagens sal av digitale radiomottakarar. I så fall framstår 2026 som eit sannsynleg tidspunkt for FM-sløkking. Departementet meiner det vil vere ein fordel om digitaliseringsprosessen går raskare enn dette. Perioden med kostnadskrevjande dobbeltdistribusjon vil elles bli svært lang. I eit samfunnperspektiv vil det vere lite ønskjeleg å bruke store ressursar på å halde oppe FM-nettet, som om nokre år uansett vil bli avvikla.

Digitalradioutviklinga kan i dag på mange måtar seiast å vere i ein «vond sirkel». Kringkastarane må ha mange digitale lyttarar for å kunne rettferdiggjere investeringar i digitalt innhald og auka dekning i det digitale nettet. Samstundes er lyttarane avhengige av eit nett med god dekning og attraktivt innhald for å bli motiverte til å skaffe digitale mottakarar.

Departementet legg til grunn at radiomediet før eller sidan blir digitalisert. Prinsippet om aktørstyrt overgang til digital radio bør liggje fast. Gjennomgangen av nytte- og kostnadseffektar av digitalisering viser likevel at styresmaktene bør stimulere digitaliseringsprosessen ved å utvikle ein klar strategi for når og under kva føresetnader FM-sendingane kan avviklast.

1.6 Plan for overgang til digital radio

1.6.1 Gjeldande kriterium

Styresmaktenes noverande politikk for digitalisering av radio er som nemnt nedfelt St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid. Stortinget slutta seg til framlegga i meldinga, jf. Innst. S. nr. 24 (2007–2008).

Hovudkonklusjonen i stortingsmeldinga frå 2007 var at digitaliseringa av radio bør vere aktørstyrt.

Spørsmålet om FM-avvikling blei også teke opp. Departementet konkluderte i St.meld. nr. 30 (2006–2007) med følgjande:

• i. Det fastsettes foreløpig ingen måldato for avvikling av analoge FM-sendinger. Dette gjøres først når minst halvparten av norske husholdninger har anskaffet digitale radioapparater.

I meldinga blei det understreka at styresmaktene ikkje vil tillate at FM-tilbodet blir avvikla med mindre det blir erstatta med eit tilsvarande eller betre digitalt radiotilbod. Det blei konkludert med at tilbodet av digital radio på det tidspunktet meldinga blei lagd fram, ikkje var modent nok til at det kunne takast stilling til spørsmålet om FM-sendingane bør avviklast, og eventuelt når det bør skje.

Departementet gjorde det i meldinga klart at sjølv om styresmaktene på eit tidspunkt skulle fastsetje ein måldato for avvikling av FM-sendingar, måtte visse føresetnader vere oppfylte før endeleg tilsegn om avvikling kan givast.

• ii. Den endelige avviklingen av FM-sendingene kan ikke gjennomføres før følgende tilleggskriterier er oppfylt: (1) hele befolkningen må ha tilgang til et digitalt radiotilbud, (2) det digitale radiotilbudet må representere en merverdi for lytterne.

Departementet føresette at FM ikkje kunne avviklast utan å vere erstatta med eit tilbod som framleis sikra heile folket tilgang til radiosendingane. I dag når NRK P1 ut til ca. 99,5 pst. av befolkninga. For at NRK skal kunne avvikle FM-sendingane, blei det vist til at den digitale husstandsdekninga burde vere tilsvarande høg. Dette blei framheva som særleg viktig med tanke på NRK P1s rolle som beredskapskanal. Det blei også lagt til grunn at den tekniske kvaliteten på radiodekninga måtte vere tilfredsstillande, og at ikkje heile befolkninga treng ha tilgang til digital radio via same infrastruktur.

Vidare framheva departementet at kringkastarane må kunne tilby lyttarane ein digital meirverdi. Det låg i dette at lyttarane måtte få tilgang til eit vesentleg breiare digitalt radiotilbod, og at lydkvaliteten blei betra. I tillegg peika departementet på kor viktig det er at lyttarane får nok informasjon om ein eventuell overgang frå analog til digital radiodistribusjon. Blant anna måtte lyttarane få kjennskap til endringar i radiotilbodet og dei praktiske og økonomiske konsekvensane dette kan ha for kvar husstand.

Kringkastarane har etterlyst ein revisjon av prinsippa frå kringkastingsmeldinga fordi dei meiner at digitaliseringsprosessen basert på desse kriteria vil ta for lang tid. Målet om at minst halvparten av husstandane skal ha skaffa digitale mottakarar, vil truleg først bli nådd rundt 2020, om ein tek utgangspunkt i kor mange digitale mottakarar som blir selde årleg. Ei vidareføring av FM-nettet etter 2014 vil som nemnt truleg krevje store investeringar i vedlikehald og oppgradering. Det er i tillegg kostnadskrevjande for kringkastarane med parallelle digitale og analoge sendingar. Bransjen har derfor etterlyst eit tydelegare signal frå styresmaktene om at digitalisering av radio vil finne stad. NRK har meir konkret uttrykt ønske om at det blir sett ein sløkkedato for FM i 2014. Dette er også i tråd med tilrådinga frå arbeidsgruppa bak rapporten «Digitalradio i Norge» frå 2005.

1.6.2 Når bør FM-sendingane avviklast?

Det er spesielt viktig for ein vellykka digitalradioovergang at lyttarane får lang nok tid til å tilpasse seg digital radio. Departementet legg til grunn at dersom det blir kunngjort ein klar dato for når FM-sendingane skal avviklast, vil det gradvis påverke forbrukaråtferd slik at ein større del av nye apparat etter kvart vil vere digitale. Ein sløkkjedato vil også gi eit viktig signal til forhandlarane når dei skal gi forbrukarane råd om kva slags radiomottakar dei bør kjøpe. Dermed vil ein stor del av radioapparata kunne bli skifta ut ved naturleg avgang over tid.

Analysen i kapittel 5 i meldinga viste også at det isolert sett kan vere tenleg å vente med digitaliseringa i nokre år, fordi prisane på både digitale sendarar og digitale mottakarar kan ventast å gå ned dersom fleire land går i retning av digital radio.

Departementet har registrert at det har vore ein del uvisse om teknologien på dette feltet. Det er i dag lite truleg at det vil bli aktuelt for kringkastarane i Noreg å satse på ein digital standard utanfor Eureka-147-familien. Det er særleg to forhold som tilseier dette. For det første har alle land i Europa som har innført digital radio valt ein Eureka-standard, dvs. DAB, DAB+ eller DMB. For det andre er det allereie bygt eit DAB-nett med rundt 80 pst. dekning i Noreg.

Departementet ser at det vil vere gunstig om digitaliseringsprosessen ikkje går for seint. Det er kostbart med parallelle analoge og digitale sendingar av same innhald. Særleg er den delen av FM-nettet NRK nyttar merkt av elde og slitasje. I eit samfunnsperspektiv vil det vere lite ønskjeleg å bruke store ressursar på å halde ved like eit distribusjonsnett som om nokre år uansett vil bli avvikla. I tillegg gir digital radio ein meirverdi for lyttarane i form av blant anna fleire kanalar, breiare radiotilbod i distrikta og eit meir robust radiomottak i bil. Departementet legg også vekt på at ei relativt tidleg digitalisering kan vere med og halde oppe konkurransekrafta til radiomediet andsynes andre media.

NRK har gitt uttrykk for at selskapet meiner at 2014 vil vere eit passande tidspunkt for FM-avvikling. Departementet har likevel kome til at dette er for tidleg, primært fordi det ikkje vil gi folk lang nok omstillingsperiode. I tillegg vil ikkje avvikling i 2014 møte behova til dei kommersielle aktørane, blant anna fordi konsesjonsperioden for lokalradio går ut først 31. desember 2016. Det er ikkje rimeleg å leggje opp til at dei største riksdekkjande, kommersielle aktørane blir heildigitale, utan at også dei største kommersielle lokalradioane blir digitaliserte. Det kan tidlegast skje i 2017, når inneverande konsesjonsperiode for lokalradio går ut.

Departementet har derfor konkludert med at det er føremålstenleg å ta sikte på at FM-sendingane blir avvikla i 2017. Ei avgjerd om avvikling av FM i 2017 vil gi lyttarane nærmare seks års omstillingstid. Kombinasjonen av ein klar sløkkjedato og nokre års overgangstid gjer det meir sannsynleg at andelen digitale radioapparat vil vere høg på sløkkjetidspunktet. Samstundes er det rimeleg å tru at mange andre europeiske land på dette tidspunktet vil vere komne lenger i digitaliseringsprosessen. Dette kan skape grunnlag for lågare prisar på både sendarar og fleire og billegare mottakarar. I tillegg vil den relativt lange omstillingstida gi aktørane høve til å byggje opp nytt, attraktivt innhald på digitalradio, og å utvikle gode tekniske løysingar for radiomottak i bil. Departementet har også lagt vekt på at FM-avvikling i 2017 vil innebere at kringkastarane unngår å måtte bruke store ressursar på å fornye det gamle FM-nettet.

1.6.3 Kriterium for FM-avvikling

I kringkastingsmeldinga frå 2007 la departementet som nemnt til grunn at det ikkje blir sett ein sløkkjedato for FM før minst halvparten av husstandane har skaffa digitale mottakarar. Når departementet no foreslår eit konkret tidspunkt for sløkking av FM, er det også naudsynt å formulere reviderte kriterium for å avvikle FM. Nokre absolutte kriterium for at FM-avvikling kan finne stad må likevel liggje fast. Departementet vil vidareføre gjeldande kriterium om at den endelege avviklinga av FM-sendingane ikkje kan gjennomførast før heile befolkninga har tilgang til eit digitalt radiotilbod, og at dette tilbodet representerer ein meirverdi for lyttarane. Nedanfor går departementet gjennom kva kriterium som bør leggjast til grunn for sløkking av FM-nettet i 2017.

1.6.3.1 Krav til digital dekning

Beredskapsomsyn, omsynet til demokratisk deltaking og digital meirverdi inneber at eit digitalt medietilbod må vere tilgjengeleg for heile folket. Dette gjeld særleg for radiotilbodet frå NRK. Departementet føreset derfor at NRK må syte for at radiosendingane deira får tilsvarande dekning som P1 har i FM-bandet.

Vanskelege topografiske forhold inneber at det er svært kostbart å dekkje dei siste prosentane av befolkninga med DAB-nett. Dette fører til sterk vekst i kostnadene for å få dekning tilsvarande den P1 har i FM-nettet.

Det er vanskeleg å spå sikkert om teknologiutviklinga dei nærmaste 5–10 åra. Departementet vurderer det slik at krav til dekning ikkje bør knytast til ei bestemt teknologisk plattform alt no. Det er rett nok vanskeleg å sjå for seg at ikkje DAB-nettet vil spele ei sentral rolle i eit landsdekkjande digitalt radiotilbod. Ein teknologi som DRM(+) vil likevel kunne medverke til større areal- og befolkningsdekning. I tillegg kan mobilt og fast breiband og bakkenettet for fjernsyn redusere behovet for å knyte krav om befolkningsdekning til éi plattform.

Det sentrale omsynet for styresmaktene må vere at alle i landet får eit godt digitalt radiotilbod. Styresmaktene bør derfor vurdere om alternativ teknologi kan nyttast for å dekkje delar av befolkninga dersom slik teknologi representerer eit fullgodt alternativ til DAB, primært vurdert ut frå publikums behov.

Departementet føresette at alle skal ha eit digitalt radiotilbod dersom FM-nettet skal avviklast. Dette inneber at ein i god tid før 2017 må ta stilling til om andre teknologiar enn DAB kan vere eigna til å oppfylle dekningskravet, eller om dekningskravet bør rettast mot DAB-signala i Regionblokka åleine. Dette feltet er prega av både teknologisk og kostnadsmessig utvikling, og departementet reknar med å ta stilling til det først ein gong i 2013. Då vil departementet også ta stilling til kva som ligg i dekningsbegrepet, om det skal stillast krav om arealdekning, vegdekning mv.

Avvikling av FM-nettet i 2017 føreset at NRK-sendingane innan 1. januar 2015 har digital dekning som tilsvarar dagens P1-dekning i FM-nettet.

Dei kommersielle kringkastarane vil i utgangspunktet ikkje ønskje å finansiere utbygging av eit digitalt sendarnett ut over det dei finn kommersielt lønsamt. Dagens FM4-nett, som er disponert av Radio Norge, har ei landsdekning på ca. 93 pst. Kravet i konsesjonen til Radio Norge er 90 pst. P4s dekningsgrad i FM5-nettet er i overkant av 80 pst. av befolkninga, medan kravet i konsesjonen er berre 60 pst.

Riksblokka på DAB er alt bygd ut til 80 pst. dekning. Dersom det skal bli aktuelt å avvikle FM-sendingane til dei kommersielle riksaktørane, bør Riksblokka etter departementets syn byggjast ut til minst 90 pst. dekning, dvs. tilsvarande Radio Norges konsesjonsvilkår i FM4-nettet.

1.6.3.2 Krav til digital meirverdi

Det digitale radiotilbodet må vidare representere ein meirverdi for lyttarane før det kan fastsetjast ein sløkkjedato for FM. Eit breitt og variert innhald på digital radio vil sikre meirverdi for lyttarane når det analoge nettet blir avvikla.

Departementet legg til grunn at også innan digital kringkasting bør opplevinga av meirverdi vere tydeleg. I praksis vil dette kravet truleg ikkje representere ei utfordring for kringkastarane, fordi digital distribusjon legg til rette for mange fleire radiokanalar.

Ein umiddelbar meirverdi ved riksdekkjande digital kringkasting vil vere at alle NRK-kanalane blir tilgjengelege for heile befolkninga.

I tillegg må forbrukarane også kunne vente ein teknologisk meirverdi ved overgang til digitalradio i form av meir robust lydsignal og betre mottakarar med gode skjermfunksjonar, elektronisk programguide, nedlastingsmoglegheiter mv.

1.6.3.3 Krav til digital radiolytting

Departementet meiner at avgjerda om å avvikle FM-nettet framleis bør vere kopla til at ein viss del av folket faktisk høyrer på digital radio. Denne koplinga kan utformast på fleire måtar.

Éitt alternativ er å vidareføre gjeldande politikk i kringkastingsmeldinga frå 2007, som slår fast at FM-avvikling ikkje kan skje før minst 50 pst. av husstandane har skaffa digitale radioapparat. Departementet har likevel kome til at dersom tidspunkt for FM-avvikling blir knytt til ein absolutt føresetnad om at majoriteten av husstandane må ha skaffa digitale mottakarar, vil dette kunne skape uvisse om FM-nettet faktisk vil bli avvikla på det planlagde tidspunktet.

Departementet finn det meir naturleg at kriteriet blir knytt til lyttevanar. Departementet legg opp til at minst halvparten av dei som høyrer på radio dagleg, må nytte ei digital plattform heilt eller delvis for at FM skal kunne avviklast i 2017. Med digital plattform for radiolytting meiner ein i denne samanhengen all slags teknologi som formidlar digital radio; DAB, Internett, digitalt fjernsyn via digitalt bakkenett, kabel eller satellitt, smarttelefon, lesebrett mv. Denne måten å formulere kriteriet på vil fange opp kor modne lyttarane er for å ta i bruk digital distribusjonsteknologi.

Dersom målet om at 50 pst. av lyttarane er innom digital radio kvar dag ikkje er oppfylt ved inngangen til 2015, vil FM-nettet ikkje kunne avviklast før i 2019. Avvikling av FM i 2019 vil vere endeleg, det vil seie at det vil skje ubunde av kor stor den faktiske bruken av digitalradio er, så sant dei absolutte kriteria om digital dekning og meirverdi er oppfylte.

1.6.3.4 Krav til apparattilgang i heimen og i bilen

Dagens tilbod av digitale mottakarar er tilfredsstillande. Departementet ser derfor ikkje behov for å knyte FM-avvikling til krav om apparattilgang.

Den største utfordringa på apparatsida no er tilgangen på digitale mottakarar i bil. Det blir årleg omsett 170 000 nye eller importerte bilar. Den norske bilparken er på 2,6 millionar bilar, dvs. at det i prinsippet tek omkring 15 år før heile parken er skifta ut. Svært få bilar har i dag digitale mottakarar.

Digitalt radiomottak i bil er avgjerande for at FM-avvikling kan finne stad.

Då det analoge bakkenettet for fjernsyn skulle avviklast til fordel for eit digitalt nett, stilte styresmaktene som avviklingsvilkår at innkjøpskostnadene for mottakarutstyr måtte vere rimelege.

Også for avviklinga av analog radio kan det vere aktuelt å stille tilsvarande vilkår. Styresmaktene bør krevje at det to år før sløkketidspunktet må finnast rimelege og teknisk tilfredsstillande løysingar for radiomottak i bil, dvs. i 2015 dersom FM-sløkking skal kunne skje i 2017. Med «rimelege og teknisk tilfredsstillande løysingar for radiomottak i bil» meiner ein blant anna adaptarløysingar som gir eit stabilt og robust signalmottak.

Departementet vil i 2013 gjere ei vurdering av marknaden for biladaptarar med sikte på å presisere nærmare kva som ligg i kravet om teknisk tilfredsstillande og rimelege løysingar for radiomottak i bil. Departementet vil då også ta stilling til om det er naudsynt å krevje at det finst adaptarar som ikkje kostar over eit visst beløp, tilsvarande det som blei gjort i samband med overgangen til digitalt fjernsyn.

Departementet vil elles understreke kor viktig det er at bilimportørane blir informert om planane for FM-sløkking i 2017.

1.6.3.5 Oppsummering – kriterium for avvikling av FM

Departementet har ovanfor fastsett fem kriterium for sløkking av FM-nettet. Følgjande kriterium er absolutte og må vere oppfylte for at sløkking kan finne stad, uavhengig av tidspunkt:

• NRKs radiotilbod må ha digital dekning tilsvarande dagens P1-dekning i FM-nettet.

• Riksblokka må vere bygt ut til minst 90 pst. befolkningsdekning.

• Det digitale radiotilbodet må representere ein meirverdi for publikum.

I tillegg må følgjande to kriterium vere oppfylte per 1. januar 2015 for at FM-sløkking kan skje i januar 2017:

• Det må finnast rimelege og teknisk tilfredsstillande løysingar for radiomottak i bil.

• Minst halvparten av radiolyttarane må dagleg høyre heilt eller delvis på ei digital radioplattform.

Dersom desse to kriteria ikkje er oppfylte i 2015, men dei tre absolutte kriteria er oppfylte, kan FM-sløkking likevel skje i 2019.

1.6.4 Frekvensbruk og det framtidige konsesjonsregimet for radio

Bruken av dei ulike delane av det elektromagnetiske frekvensbandet er regulert gjennom internasjonale avtaler som Noreg har slutta seg til. Grunnen til at dette feltet er regulert gjennom slike avtaler, er særleg at bruken av frekvensane i éitt land kan forstyrre signala i andre land.

I dette kapitlet vil departementet gjere greie for kva som er avsett av frekvensressursar for digital radiokringkasting i Noreg, og vurdere på kva måte desse ressursane best kan forvaltast.

1.6.4.1 Bakgrunn

1.6.4.1.1 Kva finst av tilgjengelege frekvens-ressursar?

I Band III (174–230 MHz) saman med tilgrensande frekvensband 230–240 MHz er det gjennom internasjonale frekvensavtaler koordinert fire landsdekkjande nett for DAB: Riksblokka og Riksblokk II, Regionblokka (inndelt i åtte regionar) og Lokalradioblokka (inndelt i 37 område), og dessutan éi frekvensblokk for digitalt jordbunde fjernsyn (DVB-T) som i prinsippet også kan nyttast til radio.

Frekvensane 174–223 MHz blei tidlegare nytta til analog distribusjon av fjernsyn (NRK1) og er frigjorde som følgje av avvikling av analogt fjernsyn. Delar av frekvensområdet 219–240 MHz blir i dag brukt til distribusjon av DAB via Riksblokka som nyttar kanal 12D (228,304–229,840 MHz) og Regionblokka (åtte regionar som brukar ulike frekvensar i bandet 219–240 MHz). I tillegg er det i frekvensområdet 174–240 MHz koordinert eit nett tilpassa lokalradio i 37 regionar, eit landsdekkjande nett for DAB, eventuelt DMB, (Riksblokk II) og eit landsdekkjande nett for digitalt jordbunde fjernsyn (DVB-T) som eventuelt kan delast opp i fire DAB-blokker. Ei og same frekvensblokk vil i utgangspunktet kunne kombinere DMB, DAB og DAB+-signal i fleire ulike konfigurasjonar.

Frekvensbandet 1452–1492 MHz (L-bandet) er i Noreg allokert til kringkastingstenester, mobil, satellittkringkasting og faste radiotenester. Bandet 1452–1479,5 MHz er koordinert til bruk for T-DAB i Europa gjennom ei avtale som blei underteikna i Maastricht i 2002 og seinast revidert i Constanca i 2007. 1479,5–1492 MHz er på tilsvarande måte planlagt brukt til S-DAB. Det har til no vore lita eller inga interesse for å nytte desse frekvensane til DAB.

På bakgrunn av manglande interesse i Noreg og Europa for å bruke L-bandet til DAB, legg styresmaktene opp til at bandet skal kunne brukast til andre tenester, eksempelvis for trådlause mikrofonar, ulike mobile tenester og anna. Også innanfor EU er det teke initiativ til at føresetnadene for utnytting av L-bandet bør gjerast meir fleksible, fordi frekvensressursen ikkje synest å kome til bruk i samsvar med eksisterande planlegging.

1.6.4.1.2 Kva er tildelt/bandlagt per i dag?

Norkring AS har frekvensløyve og anleggskonsesjon for Riksblokka. NRK AS har frekvensløyve og anleggskonsesjon for Regionblokka. Begge løyva gjeld til 31. desember 2020.

NRK har heimla løyve til å kringkaste i kringkastingslova. NRK utnyttar Regionblokka fullt ut og leiger i tillegg to einingar på 192 kbit/s netto distribusjonskapasitet kvar i Riksblokka. P4 var lenge den einaste kommersielle kanalen som sende i DAB-nettet. Sidan sommaren 2010 har fleire kommersielle kanalar fått DAB-konsesjonar i Riksblokka som går ut sommaren 2011. Det er såleis ikkje ledig kapasitet i Riksblokka fram til sommaren 2011.

I dei gjenverande blokkene som er koordinerte til digital radio (Lokalradioblokka og Riksblokk II), er det ikkje tildelt konsesjonar etter kringkastingslova eller frekvensløyve etter ekomlova. Det same gjeld frekvensblokka for digitalt jordbunde fjernsyn (DVB-T) som også kan nyttast til radio. I dei ledige blokkene er det dermed mogleg å kunngjere frekvensløyve, anleggskonsesjon og kringkasterkonsesjonar når styresmaktene eventuelt finn det føremålstenleg. I Riksblokka kan det tildelast tre eller fleire kringkasterkonsesjonar frå sommaren 2011.

1.6.4.2 Samfunnsomsyn som reguleringa skal ivareta

Den politiske styringa av kringkastingsfeltet bør bl.a. ivareta følgjande sentrale politiske omsyn:

• Ytringsfridom og mangfald (herunder allmennkringkasting og lokalt innhald)

• Befolkningsdekning/informasjonsfridom

• Beredskapsomsyn

• Eigarmangfald

• Effektiv frekvensbruk

• Stimulere næringsverksemd, innovasjon og verksam konkurranse

• Sikre brukarar tilgang til rimelege og gode tenester.

1.6.4.3 Ulike regulatoriske virkemiddel

Styresmaktene har i utgangspunktet valet mellom formell regulering (lov, forskrift, løyve) som er direkte bindande for aktørane på området, eller føresetnader fastsette i politiske dokument.

Sløkkjevilkår

Styresmaktene kan fastsetje vilkår som må vere til stades før ein aksepterer avvikling av analoge signal.

Departementet meiner at sløkkjevilkår kan vere godt eigna for å styre NRKs pålagde ansvar i tilknyting til avviklinga.

Vidare vil generelle vilkår kunne fastsetjast gjennom den politiske behandlinga av blant anna denne meldinga, for eksempel ein føresetnad om at det ikkje vil vere aktuelt å gi konsesjonar for riksdekkjande sendingar i FM-nettet etter 2017.

1.6.4.4 DAB eller DAB+

I St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid, la departementet som nemnt tidlegare til grunn at teknologival i samband med digitaliseringa av radiomediet i hovudsak framleis bør vere aktørstyrt. Dette prinsippet blir ført vidare i denne meldinga.

Departementet legg til grunn at kringkastarane på eitt eller anna tidspunkt vil gå over til DAB+ (eller ein annan Eureka 147-standard), ganske enkelt fordi det er ein meir ressurseffektiv teknisk standard enn dagens DAB. Ein reknar likevel med at DAB+ vil bli introdusert gradvis.

Departementet meiner at manglande tilgang for mottak av DAB+ i apparat selde før 2010 ikkje vil representere noko større problem i 2017.

Det er ikkje ønskjeleg at styresmaktene dikterer bruk av ei bestemt teknologisk løysing. Prinsippet om teknologinøytral regulering tilseier derfor at avgjerd om teknologival bør takast av aktørane sjølve. Mykje taler likevel for at kringkastarane bør gå over til DAB+, og styresmaktene stiller seg derfor positive til dette.

1.6.4.5 Regulatorisk handtering av dei ulike frekvensblokkene

Regionblokka

NRK har frekvensløyve og anleggskonsesjon for Regionblokka fram til 31. desember 2020. Omsynet til digital meirverdi og eit breitt allmennkringkastingstilbod av radio tilseier at NRKs behov for kapasitet blir vektlagt. Departementet meiner det er føremålstenleg at NRK disponerer ei heil frekvensblokk åleine. Regionblokka er spesielt tilpassa NRK ved at ho kan formidle regionale sendingar tilpassa NRKs 12 distriktssendingar. Så framt NRK tek i bruk DAB+ for heile eller delar av tilbodet sitt, legg departementet til grunn at Regionblokka vil ha nok kapasitet til å formidle heile breidda i NRK-tilbodet.

Riksblokka

Norkring AS har frekvensløyve og anleggskonsesjon for Riksblokka fram til 31. desember 2020. Anleggskonsesjonen fastset blant anna at sendaranlegget i hovudsak skal nyttast til kringkasting, men at kapasitet også kan nyttast til andre typar elektroniske kommunikasjonstenester.

Tildeling av individuelle konsesjonar kviler tradisjonelt på ein føresetnad om at verksemdene som får slike løyve, disponerer eit knapt avgrensa gode (frekvensar). Så lenge det er ein viss knappleik på frekvensar, er det rimeleg at verksemder som har fått eit slikt gode, tek på seg visse plikter som ei motyting.

Digitalisering av kringkastingsnetta inneber ei stor utviding av tilgjengeleg kapasitet. Ein situasjon der tilgjengeleg kapasitet er tilnærma lik etterspurnaden, reduserer grunnlaget for å fastsetje individuelle vilkår for konsesjonane. I ein situasjon der DAB-nettet vil kunne gi plass til meir enn 30 riksdekkjande kanalar, kan ikkje departementet sjå at det er grunnlag for å krevje at konsesjonærar skal betale vederlag eller operere med ein bestemt programprofil.

Departementet kan heller ikkje sjå at ein treng å stille innhaldskrav i konsesjonar for å ivareta kulturpolitiske mål knytte til mediemangfald.

Departementet foreslår på dette grunnlaget eit system der den som disponerer kapasiteten i nettet (normalt innehavaren av anleggskonsesjon og frekvensløyve), først sluttar avtale med kringkastarar. Alle som har slik avtale, vil automatisk få kringkastingskonsesjon frå Medietilsynet etter søknad. Konsesjonsregimet vil såleis i praksis fungere som ei registreringsordning. Slik konsesjon er naudsynt for å kunne drive lovleg kringkasting. Departementet meiner at ei slik ordning bør iverksetjast straks, dersom Stortinget sluttar seg til forslaga i denne meldinga.

Innehavar av anleggskonsesjon og frekvensløyve for Riksblokka vil få ein sentral portvaktsfunksjon. I utgangspunktet ventar departementet at innhaldstilbodet i Riksblokka vil bli prega av både innhaldsbreidde og eigarmangfald. Ein kan likevel ikkje sjå bort ifrå at det på eit seinare tidspunkt kan vere naudsynt med regulatoriske inngrep for å ivareta kulturpolitiske mål. Departementet vil inntil vidare sjå an om det trengst å leggje føringar for utleige av kapasitet i blokka, blant anna for å ivareta omsynet til eigarmangfald eller å sikre at alle får tilgang på ikkje-diskriminerande og transparente vilkår. Sidan det gjeldande frekvensløyvet for Riksblokka gjeld til 2020, vil slike krav måtte innarbeidast i nytt løyve frå 2020.

Riksblokk II

Det kan ikkje utelukkast at det er etterspurnad etter kapasitet også i det andre riksdekkjande nettet.

Etter departementets syn bør Riksblokk II kunngjerast så snart som råd. Kapasiteten bør kunngjerast tenestenøytralt, dvs. at etterspurnaden avgjer kva slags tenester som skal finnast i blokka.

Krava om dekning for Riksblokka og Regionblokka oppfyller det kulturpolitiske målet om at heile folket skal få ein digital meirverdi. Departementet kan derfor ikkje sjå at det er føremålstenleg å stille krav om befolkningsdekning for Riksblokk II. Departementet ser det som mest føremålstenleg at styresmaktene lét nettutbyggjaren sjølv ta stilling til dekningsgrad.

Departementet foreslår ei tilsvarande ordning som for Riksblokka, ved at den som disponerer kapasiteten i nettet (normalt innehavaren av anleggskonsesjon og frekvensløyve), først gjer avtale med kringkastarar. Alle som har slik avtale, vil etter kringkastingsloven § 2-1 automatisk få kringkastingskonsesjon frå Medietilsynet etter søknad. Konsesjonsregimet vil dermed i praksis fungere som ei registreringsordning.

1.6.4.6 Band I og II / AM-bandet

Det er ikkje utenkjeleg at DRM/DRM+ kan bli aktuelt for lokalradio. DRM/DRM+ opnar for god arealdekning med bruk av relativt få sendarar. Det er også mogleg at DRM kan nyttast til toppdekning og arealdekning for Regionblokka. Dette kan vere interessant for NRK, som skal fylle særlege krav til dekning og beredskap, og for lokalradiosektoren.

DRM/DRM+ er fleksibelt i den forstand at det kan nyttast i Band I og II. Dersom dette blir aktuelt, vil det mest sannsynleg vere aktuelt å utnytte frigjorte frekvensar i FM-bandet.

Arbeidsgruppa som vurderte framtidig bruk av den digitale dividenden, rådde til at frekvensressursar i band I blir tildelte Forsvaret direkte etter søknad, med unntak for frekvensane 66–68 MHz, som fram til 1. januar 2014 er reserverte for kringkasting basert på DRM. Departementet viser til drøftinga av lokalradio nedanfor, og har etter samråd med frekvensstyresmaktene kome til at frekvensområdet 66–68 MHz framleis bør reserverast for kringkasting basert på f.eks. DRM. Reservasjonen bør i denne omgang gjelde til 2015, jf. den planlagde gjennomgangen av lokalradio.

1.6.4.7 Frekvensblokk koordinert for DVB-T i Band III

Det er gjennom internasjonale avtaler koordinert ei frekvensblokk for jordbunde fjernsyn i band III.

Departementet har i samråd med Samferdselsdepartementet konkludert med at Post- og teletilsynet, etter ei kartlegging av eventuell interesse, bør ta endeleg stilling utnytting av denne ressursen.

1.6.5 Særleg om digitalisering av lokalradio

1.6.5.1 Bakgrunn

I kapittel 5.1.3 i meldinga drøfta departementet kort korleis lokalradioane sine kostnader for distribusjon vil bli påverka av digitaliseringa. Biletet er uoversiktleg og prega av at det er stor skilnad mellom ulike kategoriar av lokalradioar. Lokalradioblokka er inndelt i 37 regionar som gjennomgåande er mykje større enn dagens 141 konsesjonsområde. Dagens lokalradiokonsesjonar går ut 31. desember 2016. Den første aktuelle datoen for avvikling av FM fell dermed saman med utlaupet av FM-konsesjonane til lokalradiobransjen.

Ein viktig føresetnad for ein vellykka overgang til digital radio er at interessene til lokalradioane blir ivaretekne på ein tilfredsstillande måte. Det er ein realitet at Lokalradioblokka med sine 37 regionar ikkje er godt tilpassa dagens konsesjonsområdestruktur for lokalradio. Mange av dei større, kommersielle lokalradioane vil rett nok sjå det som positivt at dei får utvida nedslagsfelt og høve til å disponere 24-timars frekvensar. Andre lokalradioar, og då særleg lokalradioar med utprega lokal profil, vil likevel neppe finne dette attraktivt. Andre igjen kan isolert sett vere interesserte i auka dekning, men ikkje ha tilstrekkjelege økonomiske ressursar til dette. Storleiken på regionane kan også vere ein fordel for lokalradioane, fordi det kan gi grunnlag for at fleire sender i nettet, det vil seie at det også blir fleire å dele kostnadene på.

Medietilsynet og Post- og teletilsynet gjennomførte i 2009–2010 på initiativ frå Kulturdepartementet ei spørjeundersøking om digitalisering av lokalradio. Lokalradiokonsesjonærane er delte omtrent på midten i synet på om lokalradio bør digitaliserast. Aktørar utan lokalradiokonsesjon er stort sett positive til digitalisering.

På spørsmålet om kva for distribusjonsplattform ein ser for seg som den primære for lokalradio i framtida, svarar 52 pst. analog kringkasting via FM, 33 pst. via DAB/DRM og 9 pst. nettradio. Blant aktørar med lokalradiokonsesjon var 78 pst. negative til at det blir fastsett ein endeleg sløkkjedato for FM, medan 18 pst. var positive.

1.6.5.2 Sløkkjedato på FM for lokalradio?

Det er lenge til FM blir avvikla. Fram til 2017 kan situasjonen for lokalradio bli radikalt endra.

Departementet vil i det vidare arbeidet med lokalradiosektoren ta utgangspunkt i at også lokalradiobransjen på eitt eller anna tidspunkt vil bli digitalisert. Uvisse om både kostnadsbilete og teknologival nokre år fram i tid tilseier likevel at ein enno ikkje låser seg til ei bestemt digitaliseringsløysing for lokalradio.

Departementet ser det vidare som viktig at dei fleste (og minste) lokalradioane får halde fram på FM inntil vidare, også etter 2017.

Samstundes må det vektleggjast at omsynet til like konkurransevilkår tilseier at større, kommersielle lokalradioar blir behandla likt med riksdekkjande kommersielle radioar som P4 og Radio Norge. Etter departementets syn vil det derfor ikkje vere forsvarleg å avvikle dei riksdekkjande FM-sendingane utan at dei største lokalradioane også blir digitaliserte.

Departementet har ikkje teke stilling til kva lokalradioar som bør få vidareføre sendingane i FM-nettet. Departementet vil i 2015 avklare kva grupper lokalradioar som skal ha denne retten.

Etter departementet sitt framlegg i denne meldinga vil det først i 2015 bli avklart om det er grunnlag for å avvikle FM i 2017. Departementet finn det ikkje føremålstenleg å ta konkret stilling til dette spørsmålet no.

1.6.5.3 Lokalradioblokka

Lokalradioblokka er planlagt for lokalradio. Prinsippet om aktørstyrt utbygging inneber at ein ikkje har garanti for at Lokalradioblokka blir bygd ut i alle regionar. Det er mogleg at den i nokre regionar berre blir bygd ut i dei mest folketette områda. Heller ikkje i FM har alle område tilbod om lokalradio, så dette vil ikkje representere noko prinsipielt nytt.

Ein kan anten velje å kunngjere frekvensløyve/anleggskonsesjon for dei 37 områda samla i éin konsesjon eller i 37 separate konsesjonar. Blant anna for å stimulere til sterkare grad av regional/lokal tilknyting, legg departementet til grunn at det bør tildelast 37 separate løyve. Departementet kan ikkje sjå at det er naudsynt å krevje at konsesjonæren har lokal tilknyting eller å avgrense kor mange regionale konsesjonar/frekvensløyve ein einskild aktør kan ha.

I nokre regionar (særleg storbyene) kan høg etterspurnad etter sendetid føre til knappleik på frekvensar. Departementet er derfor innstilt på at det kan vere naudsynt å etablere ein mekanisme som sikrar små radioar tilgang. Dette kan gjerast på fleire måtar.

Eit alternativ er å reservere ein del av kapasiteten i kvar region for ei bestemt gruppe kanalar.

Ein alternativ modell er å reservere ein mindre del av kapasiteten i kvar region, for eksempel 5 pst., som netteigaren må stille til gratis disposisjon for små lokalradioar.

I dag er det vanskeleg å seie noko om korleis ulike modellar for å sikre dei minste lokalradioane vil påverke grunnlaget for investeringar i Lokalradioblokka. Det er heller ikkje naudsynt å ta stilling til dette før endeleg avvikling av FM-nettet er fastsett. Departementet legg opp til å avklare dette i 2015 i samarbeid med frekvensstyresmaktene.

Post- og teletilsynet og Medietilsynet har fått førespurnader frå aktørar som alt no ønskjer å byggje ut ein eller fleire regionar i Lokalradioblokka. Post- og teletilsynet og Medietilsynet bør derfor leggje til rette for at aktørar som alt no vil byggje ut delar av blokka, får høve til det.

Post- og teletilsynet og Medietilsynet bør ikkje gi løyve som varar utover 2017, i og med at det enno ikkje er avklara korleis interessene til lokalradioane skal ivaretakast ved ei eventuell avvikling av FM-nettet i 2017.

1.6.6 Konsesjonar for analog, riksdekkjande kommersiell radio frå 2014

P4 og Radio Norge har konsesjonar for riksdekkjende analog radio fram til 31. desember 2013.

Departementet ser det som viktig at tilbodet om riksdekkjande, analog reklamefinansiert radio blir halde oppe fram til FM-nettet etter planen blir avvikla i 2017. Dette tyder at det må tildelast konsesjonar for perioden 2014–2017, dvs. tre år. I tillegg må det liggje inne eit høve til ytterlegare to års forlenging dersom sløkkjekriteria ikkje er oppfylte i 2015.

Departementet legg opp til å gi dagens konsesjonsinnehavarar tilbod om forlenging.

Departementet legg opp til å ta stilling til ev. forlenging av desse konsesjonane i 2011.

1.6.7 Avfallshandtering

Det er ikkje lett å lage sikre estimat for kor mange radiomottakarar som vil bli råka av FM-stenginga. Kor mange apparat som må skiftast ut, er avhengig av ei rekkje faktorar.

Truleg vil talet på apparat som blir leverte inn som avfall, bli høgare enn talet på radioar som husstandane vil skifte ut som følgje av at FM-nettet blir avvikla. Det kjem av at det finst mange radioapparat rundt omkring i heimane som ikkje er i bruk lenger, men som folk likevel ikkje har avhenda. FM-sløkking vil gjere at apparata ubrukelege, og mange vil nok velje å kvitte seg med dei.

Noreg har alt no eit etablert retursystem for elektronisk avfall. Elektronikk som ikkje blir brukt, kan leverast gratis til elektronikkhandlarane og kommunale gjenbruksstasjonar.

Bransjen har 2 500 henteplassar over heile landet. Alle butikkar som sel elektronikk, pliktar å ta imot utrangerte elektronikkprodukt.

Departementet føreset at det framtidige avfallsproblemet blir mindre jo færre analoge apparat som må skrotast når FM-nettet blir avvikla. Departementet legg opp til ein lang overgangsperiode etter annonsering av sløkkjedato for å stimulere til at flest mogleg radioapparat blir skifta ut naturleg.

1.6.8 Informasjon om overgangen frå analog til digital radio

For å sikre ein vellykka overgang frå analog til digital radio må kringkastarane saman med forhandlarar informere lyttarane om teknologiskiftet. Det er også vesentleg at dette samarbeidet inkluderer bilforhandlarar. Også styresmaktene bør bruke ressursar på informasjon om teknologiskiftet. Erfaringane frå tilsvarande informasjonsarbeid ved overgangen frå analogt til digitalt bakkenett for fjernsyn er gode.

Departementet vil gi Medietilsynet ansvar for å utforme og drive ein informasjonskampanje for overgangen frå analog til digital radio på tilsvarande måte som for digital-TV-overgangen.

Kringkastarane må saman med elektronikkforhandlarane syte for informasjon om overgangen frå analoge til digitale sendingar og sløkking av analoge sendingar.

Det samla informasjonsarbeidet skal ha som mål at:

• alle i Noreg skal kjenne til det komande teknologiskiftet

• alle husstandar med berre analogt radiomottak skal vite at dei må skaffe seg digitalradiomottakar eller adaptar

• forbrukarane har lett tilgang til utfyllande informasjon og personleg hjelp via telefon, internett og i butikk

Det bør rettast tiltak mot grupper med særskilde behov, utforma i dialog med interesseorganisasjonar og andre som representerer desse gruppene.

1.6.9 Oppsummering – vidare arbeid med digitalisering av radiomediet

Etter departementets syn vil både omsyna til lyttarane og til radiobransjen bli best ivaretekne i overgangsfasen dersom det undervegs i prosessen blir gjennomført evalueringar av alle aspekta som er omtala ovanfor. Dette må leggjast til grunn for at styresmaktene skal kunne ta stilling til om det kan givast tilsegn om avvikling av FM-sendingane i 2017, eller om avviklinga bør utsetjast til 2019 for ein forsvarleg overgang for både lyttarar og kringkastarar.

Sentrale milepælar for digitalisering av radio

2011: Departementet tek stilling til ev. forlenging av konsesjonar for kommersiell radio i FM-nettet fram til 2017 (eller 2019).

2013: Departementet tek stilling til følgjande:

• Om dekningskravet for NRKs radiotilbod skal knytast til Regionblokka åleine, eller om det også kan oppfyllast ved bruk av andre teknologiar enn DAB.

• Kva som ligg i kravet om «rimelege og teknisk tilfredsstillande løysingar for radiomottak i bil».

2015: Departement tek stilling til om følgjande føresetnader var oppfylte 1. januar 2015:

• Om NRKs radiotilbod har digital dekning tilsvarande dagens P1-dekning i FM-nettet.

• Om Riksblokka er bygd ut til minst 90 pst. befolkningsdekning.

• Om det digitale radiotilbodet representerer ein meirverdi for folk.

• Om det finst rimelege og teknisk tilfredsstillande løysingar for radiomottak i bil.

• Om minst halvparten av radiolyttarane dagleg lyttar heilt eller delvis til ei digital radioplattform.

Dersom departementet konkluderer med at føresetnaden for FM-sløkking er oppfylt, vil det også ta stilling til kva kategoriar av lokalradioar som skal kunne halde fram på FM inntil vidare, og korleis det skal leggjast til rette for mindre lokalradioar i Lokalradioblokka. Departementet vil leggje fram resultatet av denne gjennomgangen for Stortinget på eigna måte i 2015.

2017: Mogleg sløkking av FM.

2019: Eventuell utsett, endeleg sløkking av FM.

2. Komiteens merknader

2.1 Innledning og bakgrunn

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Gunn Karin Gjul, Kåre Simensen, Arild Stokkan-Grande og Lene Vågslid, fra Høyre, Linda C. Hofstad Helleland og Olemic Thommessen, fra Sosialistisk Venstreparti, Gina Knutson Barstad, fra Senterpartiet, Christina Nilsson Ramsøy, og fra Kristelig Folkeparti, Øyvind Håbrekke, stiller seg bak regjeringens erkjennelse om at radio – ved siden av trykte media – er den eneste mediekanalen som i praksis ikke er fulldigitalisert. Flertallet er også kjent med at den nåværende bruken av FM – som er basert på en analog teknologi – ikke har et potensial for verken flere kanaler eller nye tjenester på FM-plattformen. Årsaken til dette ligger i store begrensninger i tilgjengelige frekvensområder. Videre har flertallet registrert at FM-nettet, og særlig den delen av nettet som blir brukt av NRK, begynner å nærme seg slutten av sin tekniske levetid.

Flertallet registrerer derfor at en antyder at videreføring av FM-nettet utover 2014 vil kreve store investeringer i både vedlikehold og oppgradering.

Flertallet er derfor enig med regjeringen om at en digitalisering av radiomediet vil sikre en mer effektiv utnyttelse av frekvensspekteret, og en overgang til digitalradio vil gi et bedre og bredere radiotilbud i form av flere radiokanaler og digitale tilleggstjenester.

Komiteens medlemmer fra FremskrittspartietSolveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib Thomsen, mener at det er en dristig og usikker avgjørelse regjeringen har tatt i en tid hvor den teknologiske utviklingen går raskere og er mer uoversiktlig mht. fremtidige teknologiske løsninger enn noen gang. Stenges FM-nettet er det ingen vei tilbake.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, registrerer at kringkastningsaktører gjennom høringer har uttrykt stor enighet med regjeringen om behovet for en digitalisering av radio her i landet.

Videre registrerer komiteen at det internasjonalt er ulikt engasjement i debatten om å digitalisere radiomediet. I mange land skjer det pr. dato forholdsvis lite, mens i andre land har både styresmakter og kringkastningsselskap i de siste årene utarbeidet strategier for digitalisering av radiomediet.

2.2 Radiolandskapet i dag

Komiteen tar til orientering det som fremkommer i meldingens kapittel 2 om radiolandskapet i dag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer at Norge blir det første landet i verden som beslutter stenging av FM-nettet. I Norge har kampen for å stenge FM-nettet vært ført av store og dominerende radioaktører som NRK og P4 og elektronikkbransjen. Dette er aktører med klar egeninteresse og økonomiske motiver for å få stengt FM-nettet. Disse medlemmer mener det er uheldig at regjeringen nå skal innføre DAB med tvang. Den som ikke vil, den skal, med det resultat at 20 millioner radioer og andre duppeditter som inneholder en FM-radio ikke lenger vil virke etter 2017. Regningen sender kulturministeren til forbrukerne.

Paradoksalt nok kan faktisk NRK bli den store taperen i sin lange kamp for å få innføre digitalradio i Norge. Årsaken er at NRK risikerer å tape lyttere, da skrotingen av 20 millioner FM-mottakere vil føre til et bortfall av lyttere. Disse medlemmer ser at NRK har brukt mange hundre millioner kroner på å bygge et DAB-nett, og mye kan tyde på at eieren – den norske stat – med kulturministeren som generalforsamling i NRK, har vurdert at det ikke er noen vei tilbake. Disse medlemmer ser også at markedet så langt ikke har villet adoptere DAB, og da har tvang vært eneste utvei.

2.3 Digitalradio i Norge

Komiteen tar til orientering det som fremkommer i meldingens kapittel 3 om digitalradio i Norge.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer at det fra regjeringen blir utbrodert hvor dårlig forfatning FM-nettet er i, og fra NRK har vi i en årrekke hørt at mastene er i ferd med å ruste. Merkelig nok er det i de samme mastene man nå skal henge opp flere DAB-sendere. Disse medlemmer mener derfor at å sende DAB fra disse samme mastene ikke er annet enn en gest til NRK for å redde ansikt, etter de investeringer som selskapet allerede har gjort i denne teknologien. Begrunnelsen er heller ikke god. DAB skal sendes parallelt med DAB+ fordi NRK har inngått en avtale om distribusjon med Norkring frem til 2020. Disse medlemmer ser at det står i meldingens kapittel 7 at siden man må betale for DAB-distribusjon helt frem til 2020, kan man jo like gjerne distribuere både gammel og ny DAB-standard. På denne bakgrunn mener disse medlemmer at Riksrevisjonen bør se nærmere på NRK idet statsinstitusjonen her har inngått en svært lang kontrakt om distribusjon, forut for et politisk vedtak. NRK har gjort dette fullt og helt på egen risiko. Da mener disse medlemmer at man må spørre seg om det var god bruk av det offentliges penger å tegne en svært lang kontrakt.

Nå skal en gigantisk utbygging settes i gang. DAB-dekningen er dårlig i distriktene. Disse medlemmer ser at den store missing link er hvem som skal ta kostnaden med å gi 99,95 pst. dekning via digitalradio. Alt som står i meldingen om kostnader er at regionnettet blir dyrere enn antatt. En annen merkverdighet er at når regnskapet skal gjøres opp over hvor mange som faktisk lytter på DAB, så skal alle distribusjonsformer telles med. Disse medlemmer mener at det blir omtrent som å slå sammen skrivemaskiner og PC-er i samme statistikk fordi begge har tastatur.

2.4 Digitalradio i andre land

Komiteen tar til orientering det som fremkommer i meldingens kapittel 4 om digitalradio i andre land.

Komiteen vil understreke betydningen av at overgangen til digitalradio i størst mulig grad koordineres med våre nordiske naboland. Særlig gjelder dette Sverige og Danmark der felles språklig utgangspunkt gjør radiolytting relevant også over landegrensene. Den økte kapasiteten digitaliseringen gir vil gi nye muligheter for internordisk mediesamarbeid. Komiteen mener det er en viktig oppgave å legge til rette for at disse mulighetene blir benyttet. Komiteen vil i denne sammenheng spesielt peke på bilradiolyttingen, der en god digital merverdi ville være om man kunne krysse landegrensene og lytte til bilradio uten å endre innstilling på apparatet.

Komiteen viser til meldingens kapittel 5.1.14 der det fremgår at det i europeisk sammenheng arbeides med en plan for fremtidig bruk av FM-nettet. Komiteen mener dette også bør være et tema i nordisk sammenheng.

2.5 Digitalisering av radiomediet – kost- og nytteeffekter

Komiteen tar til orientering det som fremkommer i meldingens kapittel 5 om digitalisering av radiomediet – kost- og nytteeffekter.

2.6 Plan for overgang til digitalradio

2.6.1 Forutsetningene i St.meld. nr. 30 (2006–2007)

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, stiller seg bak hovedkonklusjonen i St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid om at digitaliseringen av radio bør være aktørstyrt.

Flertallet registrerer videre at det i meldingen ble understreket at styresmaktene ikke vil tillate at FM-tilbudet blir avviklet med mindre det blir erstattet med et tilsvarende eller bedre digitalt radiotilbud, men at regjeringen samtidig var tydelig på at det kunne bli vanskelig for aktørene å investere i full utbygging av DAB-nettet uten et vedtak om avvikling av FM-sendinger. Det ble derfor ikke utelukket at det på et seinere tidspunkt kunne bli aktuelt å sette en dato for avvikling av FM-sendinger, slik at aktørene ble stimulert til å investere mer i utbyggingen av DAB-nettet. Flertallet tar dette til etterretning.

Flertallet viser til at departementet også gjorde det klart i meldingen at selv om styresmaktene på et tidspunkt skulle fastsette en måldato for avvikling av FM-sendingene, måtte visse forutsetninger være oppfylte før endelig vedtak om avvikling skal vedtas.

Departementet forutsatte videre at FM-sendingene ikke kunne avvikles uten å være erstattet med et tilbud som fremdeles ville sikre hele folket tilgang til radiosendingene. I dag når NRK P1 ut til ca. 99,5 pst. av befolkningen. Det ble også lagt til grunn at den tekniske kvaliteten på radiodekningen måtte være tilfredsstillende, og at ikke hele befolkningen behøvde å ha tilgang til digitalradio via samme type infrastruktur. Videre fremhevet departementet at radiolytterne må bli tilført en digital merverdi.

Flertallet stiller seg bak prinsippene i disse forutsetningene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har hele tiden hatt fokus på at NRK bør lage verdens beste innhold som brukerne selv kan bestemme når, hvor og fra hvilken enhet de ønsker å konsumere. For første gang har man en situasjon hvor alle med bredbånd, en ny smartphone, en PC koblet til Internett eller nye enheter som iPad, nå kan konsumere radio og TV i høy kvalitet uten å benytte annen infrastruktur enn Internett. Det anslås at «tablets» alene vil utgjøre minst én million enheter i Norge innen 2015. Da vil tilgjengliggjøring av innhold på disse enhetene kanskje være den viktigste måten å kunne nå nye og unge brukere på i de nærmeste årene. Men istedenfor å prioritere innhold bruker NRK sine penger på distribusjon. Lytterne har vært fornøyd med FM og unnlatt å kjøpe DAB-radioer til tross for enorme informasjons- og reklamekampanjer i reklamefrie NRK. De store elektronikkbutikkene bør gå en lys fremtid i møte når vi i løpet av seks år skal kjøpe 15 millioner nye radioer. Disse medlemmer mener det er alt annet enn overraskende, og det bør ikke vektlegges særlig tungt at disse aktørene har kjempet for innføring av digitalradio, all den tid de selv har en vesentlig økonomisk egeninteresse av dette. Det er betimelig å spørre om dette er det nye Radiogavefondet. Det opprinnelige fondet skulle i sin tid sørge for at dårlig stilte kunne søke om å få radio. Nå er det Elkjøp og Expert m.fl. som får tidenes teknologiske gavepakke, mens forbrukerne får svi.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti er enig med regjeringen i at en digitalisering av radiomediet vil sikre en mer effektiv utnyttelse av frekvensspekteret, og en overgang til digitalradio vil gi et bedre og bredere radiotilbud i form av flere radiokanaler og digitale tilleggstjenester.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at Kristelig Folkeparti ved flere anledninger har etterlyst en konkret slukkedato av FM-nettet slik at digitaliseringsprosessen kan gå raskere, og slik at en oppnår en forutsigbar fremdrift for aktører og publikum.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at regjeringen tar sikte på avvikling av FM-sendingene i 2017, men at det samtidig fastsettes fem kriterier for at så skal skje. Det er en forutsetning at NRKs radiotilbud får en digital dekning som tilsvarer dagens P1-dekning i FM-nettet, den kommersielle delen av DAB-nettet må bygges ut til minst 90 pst. befolkningsdekning, det digitale radiotilbudet må representere en merverdi for lytterne, det skal finnes rimelige og gode løsninger for radiomottak i bil, og halvparten av lytterne må lytte til en digital radioplattform. Disse fem forutsetningene skal ifølge regjeringen være oppfylt per 1. januar 2015 for at det skal kunne besluttes at FM-nettet slukkes i 2017.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener disse forutsetningene er for rigide og til hinder for fremdriften. Et viktig poeng med å sette en sluttdato for FM-nettet er nettopp å sikre at disse elementene kommer på plass. En fastsatt sluttdato vil gi forutsigbarhet for bransje og publikum, og en vil raskere nå de mål som regjeringen nå setter som forutsetninger for slukking. Dette medlem vil videre bemerke at en tydeligere forpliktelse til fastsatt slukkedato vil gi mer trygghet for aktørene knyttet til investeringer både i nett og innhold. Dette medlem mener enkelte av kriteriene som er satt som forutsetninger for digitalisering er av en slik karakter at det åpner for nye vurderinger basert på tolkninger og ikke objektive kriterier, noe som gir uforutsigbarhet og usikkerhet om hvorvidt en overgang faktisk vil finne sted. Dette medlem mener myndighetene må forplikte seg tydeligere slik at det fremstår helt tydelig hva som er målet. Særlig er kriteriene om merverdi for lytterne og krav til tekniske løsninger for bilradio diffuse, og gir ytterligere usikkerhet knyttet til tidspunktet for overgangen.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2012, presentere en forpliktende fremdriftsplan for digitalisering av radiomediet.»

2.6.2 Når bør FM-sendingene avvikles?

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene i Fremskrittspartiet, registrerer at det har vært ulike oppfatninger om teknologien på dette feltet, men at kringkastningsaktørene i Norge vil velge en digital standard innenfor Eureka 147-familien. Det er særlig to forhold som tilsier dette:

For det første har alle land i Europa som har innført digitalradio valgt en Eureka-standard, dvs. DAB, DAB+ eller DMB.

For det andre er det allerede bygd et DAB-nett med rundt 80 pst. dekning i Norge. Nettet er tatt i bruk av NRK, P4, Radio Norge og flere kommersielle storbyradioer. DAB-nettet kan relativt enkelt og uten større kostnader konvertere til DAB+ dersom aktørene ønsker det. DAB, DAB+ og DMB kan også benyttes side om side i DAB-nettet. Flertallet støtter regjeringens vurdering på dette området.

Flertallet erfarer at den teknologiske utviklingen skjer raskt også innenfor mediefeltet. Av den grunn vil de teknologiske forutsetningene som ligger til grunn for politiske vedtak på dette området, til en viss grad være preget av en viss usikkerhet. Flertallet deler en slik vurdering.

Til tross for en slik usikkerhet, deler flertallet regjeringens synspunkter om at det vil være lite gunstig om digitaliseringsprosessen går for seint. Hovedbegrunnelsen er at det vil bli for kostbart med parallelle analoge og digitale sendinger med samme innhold.

Det er et særlig behov for vedlikehold av den delen av FM-nettet som NRK benytter. Sett i et samfunnsperspektiv vil det være lite ønskelig å bruke store ressurser på å vedlikeholde et distribusjonsnett som om noen år uansett vil bli avviklet. Flertallet deler denne vurderingen.

Flertallet støtter regjeringens argumentasjon og begrunnelse for å fastsette en slukkedato og at det forslås at FM-sendingene blir avviklet i 2017. Videre begrunner regjeringen sitt forslag med at et vedtak i nær fremtid vil gi lytterne en overgangtid på nærmere seks år. Regjeringen mener at kombinasjonen av en klar slukkedato og rundt seks års overgangstid vil bidra til at andelen digitale radioapparat vil være høy på slukketidspunktet. Flertallet støtter denne vurderingen.

Flertallet mener også at det er nærliggende å tro at andre europeiske land på dette tidspunktet også er kommet langt i digitaliseringsprosessen. Dette kan skape grunnlag for lavere priser på både sendere og flere og billigere mottakere.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet fremholder kritikken av en så tidlig fastsettelse av slukkedato for FM-nettet, og mener utfordringene knyttet til overgangen til digitalradio må løses først.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utsette valg av teknologi for fremtidens radionett, og utsette slukking av FM-nettet.»

2.6.3 Kriterium for FM-avvikling

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er enig med regjeringen om å videreføre gjeldende kriterium fra 2007 om at den endelige avviklingen av FM-sendingene ikke kan gjennomføres før hele befolkningen har tilgang til et digitalt radiotilbud, og at dette tilbudet representerer en merverdi for lytterne.

Krav til digital dekning

Komiteen er enig i at det skal være krav til beredskap. Det må tas hensyn til demokratisk deltakelse og at begrepet «digital merverdi» må forstås slik at hele folket må ha tilgang på digitale radiotilbud. Dette må gjelde særlig for radiotilbudet fra NRK. Komiteen støtter regjeringens forutsetninger om at NRK må sørge for at radiosendingene deres får tilsvarende dekning som P1 har i FM-bandet.

Komiteen deler synspunktet om at det er vanskelig å spå sikkert om teknologiutviklingen de nærmeste 5–10 årene, og komiteen er derfor enig om at kravet til dekning ikke bør knyttes til en bestemt teknologisk plattform på dette tidspunktet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at avvikling av FM-nettet i 2017 forutsetter at NRK-sendingene innen 1. januar 2015 har en digital dekning som tilsvarer dagens P1-dekning i FM-nettet. Flertallet er enig i dette.

Flertallet viser videre til at regjeringen innen utgangen av 2013 vil ta stilling til om dekningskravet skal knyttes til Regionblokka alene, eller om det er forsvarlig at dekningskravet også kan oppfylles med andre teknologier enn DAB. Flertallet er enig i en slik vurdering.

Krav til digital merverdi

Komiteen mener at det digitale radiotilbudet også må representere en merverdi for lytterne før den endelige slukningsdatoen fastsettes for FM-sendingene. Det må stilles krav til et bredt og variert innhold på digital radio slik at det vil sikre en merverdi for lytterne når det analoge nettet blir avviklet. En umiddelbar merverdi ved riksdekkende digital kringkasting vil være at alle NRK-kanalene blir tilgjengelig for hele befolkningen.

Krav til digital radiolytting

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, er enig i at minst halvparten av radiolytterne per 1. januar 2015 må daglig bruke en digital radioplattform for at styresmaktene kan gi tilsagn om avvikling av FM-sendinger i januar 2017. Dersom dette kravet ikke er oppfylt, vil kringkasterne først kunne avvikle sine FM-sendinger i januar 2019.

Krav til apparattilgang i heimen og i bilen

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, deler regjeringens synspunkter om at et krav til apparattilgang ikke må knyttes til hvor mange som faktisk har skaffet digitale radioapparat, men at dette kravet må knyttes til tilgangen på apparat til en rimelig pris. I tilknytning til dette kravet registrerer flertallet at tilgangen på digitale radioapparat i dag er relativt god hos elektronikkforhandlerne. Flere av mottakerne i salg er såkalte fremtidssikre ved at de integrerer mottak av både FM, DAB, DAB+ og Internettradio i samme apparatet.

Flertallet registrerer videre at den største utfordringen på apparatsiden nå er tilgangen på digitale mottakere i bil. Det stilles derfor krav om at det i 2015 må finnes rimelige og teknisk tilfredsstillende løsninger for radiomottak i bil. I dette ligger blant annet at adapterløsninger gir et stabilt og robust signalmottak. Dersom slike løsninger ikke finnes i 2015, må avviklingen av FM-sendingene utsettes til 2019, slik at aktørene får tid til å utvikle aktuelle løsninger. Departementet vil i 2013, i et samarbeid med relevante fagstyresmakter, presisere hva som ligger i kravet om rimelige og teknisk tilfredsstillende løsninger for radiomottak i bil. Flertallet er enig i disse kravene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har gjentatte ganger advart om utfordringene knyttet til mottak av digitalradio i bil og mener det fortsatt ikke foreligger noen god løsning på dette. Disse medlemmer registrerer at flertallet ønsker å stille krav om tekniske løsninger i løpet av 2015, og at presiseringer av disse skal initieres fra departementshold. Disse medlemmer er skeptiske til at norske myndigheter skal gå inn og definere normer for kostnad og teknologi knyttet til denne utviklingen, og vil fremholde en aktørstyrt utvikling som det mest tilfredsstillende.

2.6.4 Frekvensbruk og det framtidige konsesjonsregimet for radio

Komiteen viser til at bruken av de ulike delene av det elektromagnetiske frekvensbandet er regulert gjennom internasjonale avtaler som Norge har sluttet seg til. Grunnen til at dette feltet er regulert gjennom slike avtaler, er særlig at bruken av frekvensene i et land kan forstyrre signalene i andre land. Komiteen er enig i at dette viktige prinsippet legges til grunn også når nye frekvenser skal tildeles i tilknytning til digitalisering av etersendt radio.

Komiteen er enig i at den politiske styringen av kringkastingsfeltet bl.a. bør ivareta følgende sentrale politiske hensyn som:

• Ytringsfrihet og mangfold (herunder allmennkringkasting og lokalt innhold)

• Befolkningsdekning/informasjonsfrihet

• Beredskapshensyn

• Eiermangfold

• Effektiv frekvensbruk

• Stimulere næringsvirkesomhet og innovasjon

• Konkurranse

• Sikre brukere tilgang til rimelige og gode tjenester

Ulike regulatoriske virkemiddel

Komiteen er kjent med at styringsmaktene i utgangspunktet har valget mellom formell regulering (lov, forskrift, løyve) som er direkte bindende for aktørene på området eller forutsetninger fastsatt i politiske dokument.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, stiller seg bak de vurderinger regjeringen gjør under dette avsnittet.

DAB eller DAB+

Komiteen viser til at Stortinget i forbindelse med St.meld. nr. 30 (2006–2007) Kringkasting i en digital fremtid, gikk inn for at teknologivalg i samband med digitaliseringen av radiomediet i hovedsak skal være aktørstyrt. Dette prinsippet blir videreført i denne meldingen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene i Fremskrittspartiet, viser til at aktørene benytter flere plattformer for distribusjon av digitalradio, men har valgt å benytte DAB som hoveddistribusjonsplattform for kringkasting av radiosignal. Styresmaktenes rolle i et teknologiskifte som dette er å sikre at vesentlige samfunnshensyn blir ivaretatt og vurdert på bakgrunn av de teknologivalg aktørene har gjort. Flertallet er enig i at styresmaktene begrenser sin rolle i denne saken til å ivareta de ulike samfunnshensyn som tidligere er omtalt.

Flertallet er gjennom meldingen kjent med at valg av standard vil ha påvirkning på hvor store frekvensressurser som må til for å formidle én kanal. Regjeringen legger til grunn at kringkastningsaktørene på et eller annet tidspunkt vil gå over til DAB+ (eller en annen Eureka 147-standard), fordi det er en mer ressurseffektiv teknisk standard enn dagens DAB. En regner likevel med at DAB+ vil bli introdusert gradvis. Flertallet stiller seg bak disse vurderingene og vil også understreke at teknologivalg bør være aktørstyrt. Flertallet er av den grunn også positiv til en eventuell aktørstyrt overgang til DAB+.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer at regjeringen i denne saken har skåret igjennom ved å også gå for DAB+, som sikrer bedre lyd og større mangfold i eteren. Det stilles også strenge krav til utbygging og til at forbrukerne faktisk kjøper digitalradio.

Disse medlemmer synes at kjernesaken, hvordan NRK kan distribuere sine radioprogrammer på flest mulige tekniske plattformer, har fått alt for liten plass i meldingen. En merkverdighet er at man skal sende både DAB og DAB+. Disse medlemmer mener at dette er ingen god beslutning. At knappe 300 000 DAB-radioer, som altså ikke kan ta inn den nye og bedre DAB+-standarden, skal fremtvinge dobbeltdistribusjon er mer enn merkelig. Særlig når det er helt i orden å skrote 20 millioner FM-radioer med tvang.

Regulatorisk handtering av de ulike frekvensblokkene

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at regjeringen mener at det er formålstjenlig at NRK disponerer en hel frekvensblokk alene. Regionblokka er spesielt tilpasset NRK ved at den kan formidle regionale sendinger tilpasset NRKs 12 distriktssendinger. NRK bør derfor disponere all kapasitet i Regionblokka.

Flertallet viser videre til at innehavere av frekvensløyver/anleggskonsesjon i Riksblokka i utgangspunktet bør stå fritt med hensyn til hva kringkastingsselskapene skal sende i nettet. Målet om mediemangfold er ivaretatt gjennom utbygging av Regionblokka (NRK) og Riksblokka. Kringkastingskonsesjoner bør derfor tildeles alle som har avtale med innehavere av frekvensløyver/anleggskonsesjon om ledige av kapasitet.

Flertallet viser også til at regjeringen legger opp til at Riksblokk II bør kunngjøres så snart som råd. Kapasiteten bør kunngjøres tjenestenøytralt, dvs. at etterspørselen avgjør hva slags tjenester som skal være i blokka. Regjeringen tror det er mest sannsynlig at Riksblokk II vil bli benyttet til kringkasting i DAB/DMB-familien, men at det ikke bør være en statlig oppgave å velge hvilken teknologi som skal benyttes. Flertallet deler disse vurderingene.

2.6.5 Særlig om digitalisering av lokalradio

Komiteen viser til at meldingen går inn for at de fleste lokalradioene bør få sende på FM også etter 2017.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at regjeringen i 2015 vil avklare hvilke grupper av lokalradioer som skal ha denne retten. Lokalradioene som ønsker å sende i Lokalradioblokka må få tillatelse til det. I 2015 vil departementet i samarbeid med frekvensstyresmaktene utarbeide et konkret opplegg for dette. Post- og teletilsynet og Medietilsynet bør legge til rette for at aktører som allerede nå ønsker å bygge ut deler av Lokalradioblokka, får tillatelse til det. Ingen løyver bør vare utover januar 2017.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at FM-nettet ikke må avvikles for lokalradioer, og at en digital overgang må være aktørstyrt, der myndighetene legger forholdene til rette for digital distribusjon, men lar markedet og teknologien styre overgangen. Disse medlemmer ser at de modeller som så langt er foreslått for digital distribusjon, fører til økte kostnader for de aller fleste lokalradioaktører, og at dekningen er heller ikke klarlagt.

Disse medlemmer vil understreke at en er opptatt av at mangfoldet og ytringsadgangen blir bevart, og disse medlemmer vil ikke ekskludere enkeltmennesker eller enkeltgrupperinger, enten de befinner seg på analoge eller digitale plattformer.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti mener det er viktig å få en raskest mulig avklaring av hvilke lokalradiostasjoner som kan forvente å sende videre over FM-nettet etter 2017. Disse medlemmer mener utarbeidelsen av et planverk for dette må iverksettes snarest.

Disse medlemmer fremsetter i tråd med dette følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen iverksette planarbeidet for fremtidig bruk av FM- nettet, herunder raskest mulig å utrede hvilke grupper innenfor lokalradio som kan forventes å benytte dette også etter 2017, og på egnet måte komme tilbake til Stortinget med sak om dette.»

2.6.6 Konsesjoner for analog, riksdekkende kommersiell radio fra 2014

Komiteen viser til at P4 og Radio Norge har konsesjoner for riksdekkende analog radio fram til 31. desember 2013. Regjeringen ser det som viktig at tilbudet om riksdekkende, analog reklamefinansiert radio får fortsette fram til FM-nettet etter planen blir avviklet i 2017.

Regjeringen legger derfor opp til det må tildeles konsesjoner for perioden 2014–2017. I tillegg må det ligge inne en mulighet til ytterligere to års forlengelse dersom slokkekriteriene ikke er oppfylte i 2015. Komiteen er enig i dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener videre at ettersom FM-nettets betydning reduseres og nye aktører slipper til i DAB-nettet uten innholdskrav, vil slike tyngende konsesjonsvilkår være i disfavør av nevnte kringkastningsaktører. Flertallet mener derfor at Kulturdepartementet i samråd med kringkasterne gis mulighet til å tilpasse konsesjonsvilkårene i overgangsperioden etter 2014.

Flertallet er enig i at det bør være en forutsetning for avvikling av FM-sendingene at frekvensblokkene for kommersiell riksradio innen 1. januar 2015 gir befolkningen minst 90 pst. dekning. Flertallet mener det ikke er formålstjenelig at dekningskravet er knyttet til Riksblokk I alene fordi det vil kunne gi innehaveren av frekvens- og anleggskonsesjonen en urimelig forhandlingsposisjon overfor kringkasterne. Kringkasterne bør selv stå fritt til å vurdere på hvilken måte de best oppnår dekning på 90 pst.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til tidligere merknader i saker omhandlende konsesjoner, bl.a. Innst. O. nr. 116 (2004–2005). Disse medlemmer er i utgangspunktet uenig i de strenge konsesjonskrav som stilles til medievirksomhet. Frie medier er en av de viktigste grunnpillarer i et aktivt demokrati og en av de viktigste komponenter i et rikt og variert kultur- og meningsmangfold. Frie medier bidrar til en variert og aktiv debatt rundt aktuelle problemstillinger og gir folk underholdning, rekreasjon og nyttig kunnskap. Det bør ikke være en statlig oppgave å begrense muligheten til å etablere og drive medievirksomheter. Disse medlemmer mener at dagens konsesjonssystem er anakronistisk og lite hensiktsmessig. Det bør være slik at alle som ønsker å starte opp med medievirksomheter i utgangspunktet skal få tillatelse. Ved avslag hviler det et særlig ansvar på det offentlige til å begrunne hvorfor slik tillatelse ikke gis.

Disse medlemmer viser videre til Innst. O. nr. 30 (2002–2003), hvor komitéflertallet viste til at konsesjonsplikten bør bortfalle når analoge frekvenser kan frigjøres for digitale sendinger. Disse medlemmer mener det uansett ikke lenger er grunnlag for å opprettholde en egen konsesjonsordning, så lenge den digitale teknologien fjerner knappheten i frekvenstilgang.

2.6.7 Avfallshåndtering

Komiteen viser til at Norge har etablert retursystem for elektronisk avfall. Elektronikk som ikke blir brukt, kan leveres gratis til elektronikkforhandlerne og de kommunale gjenbruksstasjonene. Bakgrunnen for returordningen er en forskrift om innsamling og gjenvinning av elektriske og elektroniske produkt. Denne forskriften pålegger norske produsenter og importører ansvar for å ta miljøriktig hånd om kasserte produkt og gjenvinne og resirkulere materialer i produktene. Bransjen har 2 500 henteplasser over hele landet. Alle butikker som selger elektronikk, plikter å ta imot utrangerte elektronikkprodukt. Dette er en ordning som har fungert i ti år. Komiteen er derfor trygg på at avfallshåndteringen i forbindelse med overgang fra analog til digitale radioer vil bli håndtert på en trygg og bærekraftig måte.

2.6.8 Informasjon om overgangen fra analog til digital radio

Komiteen er enig i at for å sikre en vellykket overgang fra analog til digital radio, må kringkastningsaktørene sammen med forhandlere informere lyttere om teknologiskiftet. Det er også vesentlig at dette samarbeidet inkluderer bilforhandlere.

Komiteen er også enig i at myndighetene bør bruke ressurser på informasjon om teknologiskiftet. Komiteen registrerer videre at erfaringene fra tilsvarende informasjonsarbeid ved overgangen fra analogt til digitalt bakkenett for fjernsyn er gode.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene i Fremskrittspartiet, støtter regjeringen forslag om å gi Medietilsynet ansvar for å utforme og drive en informasjonskampanje for overgangen fra analog til digital radio på tilsvarende måte som for overgangen til digital-TV.

Flertallet er enig i at samlet informasjonsarbeid skal ha som mål at:

• alle i Norge skal kjenne til det kommende teknologiskiftet

• alle husstander med bare analogt radiomottak skal vite at de må skaffe seg digitalradiomottaker eller adapter

• forbrukerne har lett tilgang til utfyllende informasjon og personlig hjelp via telefon, Internett og i butikk

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener det er prinsipielt betenkelig dersom et tilsyn skal settes til å drive utadrettet informasjonsarbeid på vegne av regjeringen, og mener derfor det bør søkes å finne en annen løsning på hvordan målsettingene skal nås.

Komiteen vil presisere at grupper med særskilte behov bør ha et særskilt fokus i informasjonsarbeidet. Det er viktig at dette informasjonsarbeidet er utformet i dialog med interesseorganisasjoner og andre som representerer disse gruppene.

2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Komiteen stiller seg bak de vurderinger regjeringen gjør i meldingens kapittel 7 om økonomiske og administrative konsekvenser. Komiteen viser videre til at vurderingene som her gjøres er forankret i de diskusjoner og vurderinger som er gjort i foregående kapitler og da spesielt kapittel 5 og 6.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen iverksette planarbeidet for fremtidig bruk av FM- nettet, herunder raskest mulig å utrede hvilke grupper innenfor lokalradio som kan forventes å benytte dette også etter 2017, og på egnet måte komme tilbake til Stortinget med sak om dette.

Forslag fra Fremskrittspartiet:

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen utsette valg av teknologi for fremtidens radionett, og utsette slukking av FM-nettet.

Forslag fra Kristelig Folkeparti:

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen, senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2012, presentere en forpliktende fremdriftsplan for digitalisering av radiomediet.

4. Komiteens tilråding

Tilrådingen fremmes av en samlet komité.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:

Meld. St. 8 (2010–2011) – digitalisering av radiomediet – vedlegges protokollen.