2.1 Barne-, likestillings- og inkluderings- departementets tilskudd til selvforsvarskurs

Dagbladet hadde 25. januar 2012 følgende oppslag:

«Midt under voldtektsbølgen i høst, vedtok SVs barne- og familieminister Audun Lysbakken å gi en halv million kroner i støtte til selvforsvarskurs for jenter. To organisasjoner ble tipset om at de burde søke, og begge fikk store pengebeløp. 154 000 kroner gikk til organisasjonen Jenteforsvaret, en undergruppe av Lysbakkens eget ungdomsparti, Sosialistisk Ungdom (SU). (...)

Den andre gruppa som fikk penger til selvforsvarskurs var Landsforeningen for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LLH) Trondheim, Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommune, som sammen driver prosjektet «Seksuell helse og trakassering». Under dette prosjektet laget de et program for å få selvforsvar inn i skolen, og fikk 346 375 kroner i støtte.»

I dagene som fulgte ble det kjent i media at lederen av prosjektet som hadde fått støtte i Sør-Trøndelag, også var tidligere SU-topp.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet hadde ikke foretatt offentlig utlysning av midlene til selvforsvarskurs. Gjennom media kom det frem at det fantes andre organisasjoner som hadde kompetanse på området. Dagbladet omtalte organisasjonen Selvforsvar og grensesetting (KIK), som i 20 år har drevet med feministisk grensesetting og arrangert kurs over hele landet.

Leder i KIK, Lene Gulbrandsen, uttalte til Dagbladet 26. januar 2012 at de visste det var politisk bevegelse for å få selvforsvar inn i skolen. Derfor hadde hun sendt en e-post til statsråd Lysbakken, der hun gjorde ham kjent med deres kompetanse og stilte seg til disposisjon. Det kom frem at e-posten ikke ble besvart.

Det ble også klart at Rød Ungdom har holdt «bøllekurs» for jenter siden 1980-tallet, og at heller ikke denne organisasjonen fikk kjennskap til at departementet skulle dele ut midler til selvforsvarskurs.

Kontroll- og konstitusjonskomiteen vedtok 31. januar 2012 å sende brev til statsråd Audun Lysbakken med spørsmål om opplysningene som var kommet frem i Dagbladet. Følgende spørsmål ble stilt:

«1. Hvilke retningslinjer følger departementet generelt i forbindelse med tildeling av midler fra ulike tilskuddsordninger administrert av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet? Det bes om at eventuelle generelle retningslinjer oversendes komiteen.

2. På hvilken måte ble tilskuddsordningen for selvforsvarskurs for jenter bekjentgjort eller utlyst?

3. Dersom ordningen ikke ble bekjentgjort eller utlyst, hva er hjemmelen for at slike tilskuddsordninger ikke skal utlyses og hvordan ivaretok departementet hensynet til likebehandling, etterrettelighet og god forvaltningsskikk ved tildelingen?

4. Det er opplyst at departementet selv kontaktet to konkrete ‘miljøer’ hvorav det ene var en del av Sosialistisk Venstrepartis ungdomsorganisasjon og den andre var LLH Trondheim, hvor sentrale medlemmer av SU/SV var styrerepresentanter. Hva var utvelgelseskriteriene som ble lagt til grunn av departementet ved utvelgelsen av disse to ‘miljøene’?

5. Hva er årsaken til organisasjonen ‘KIK – selvforsvar og grensesetting’ og andre organisasjoner med kompetanse innenfor kvinner og selvforsvar ikke ble kontaktet av departementet i forbindelse med tildelingen av midler, til tross for at departementet bl.a. var gjort kjent med den kompetansen KIK har?

6. Har statsråden eller noen i politisk ledelse i departementet vært i kontakt med noen av søkerorganisasjonene eller sentrale tillitsvalgte i disse og informert om ordningen i forkant av at søknader ble innlevert?

7. Statssekretær Henriette Westhrin sa til VG nett 26. januar følgende: ‘Dette har vært en normal prosess for tildeling av denne type midler, som er omtalt i statsbudsjettet for 2011.’ Kan statsråden bekrefte at det er normal prosess for tildeling av tilskudd til organisasjoner at det ikke legges opp til offentlighet rundt mulighetene for tildeling av offentlige midler til bestemte formål?

8. Hvilke mål er satt for prosjektene og mottakerne av den offentlige støtten i denne konkrete saken og hvordan skal det rapporteres på målene?»

Komiteen mottok statsrådens svar 9. februar 2012. I svaret kommer det frem at departementet opprinnelig planla å foreta en offentlig anbudsutlysning av midlene. På et senere tidspunkt ble det imidlertid besluttet å foreta tildeling direkte til utvalgte organisasjoner. Statsråden begrunnet og beklaget dette på følgende måte:

«Det var aldri intensjonen å etablere og ble heller aldri etablert en egen tilskuddsordning for selvforsvarskurs. Midlene ble imidlertid ikke kunngjort, slik at flere potensielle søkere kunne få mulighet til å søke. Jeg ser i ettertid at vi ikke har oppfylt kravet i økonomiregelverket om at et slikt tilskudd som hovedregelen bør utlyses. Det beklager jeg.»

Avgjørelsen om å tildele støtte til en organisasjon som hadde sitt utgangspunkt i Sosialistisk Ungdom ble omtalt på følgende måte:

«I arbeidet med å forberede tildelingen så departementet at det kunne være grunner for å gi tilskudd til kun den ene av de to søkerne, fordi det kunne oppfattes negativt at den ene hadde sitt utgangspunkt i SU. Etter en samlet vurdering kom man likevel til at begge søknader burde innvilges, fordi deres samlede erfaringer og kunnskap var i tråd med formålet beskrevet i budsjettproposisjonen.»

Departementet opplyste at de ikke kunne se å ha mottatt noen henvendelse fra KIK.

Komiteen vedtok 14. februar 2012 å sende brev med oppfølgingsspørsmål. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet ble bedt om å svare på følgende:

«1. Statsrådens brev bekrefter at informasjonen gitt av statssekretær Westhrin til offentligheten ikke samsvarer med de faktiske forhold. På hvilken måte vil statsråden for fremtiden forsikre seg om at informasjon som gis fra departementet til offentligheten om behandlingen av forvaltningssaker samsvarer med fakta?

2. Statsråden viser til at det var flere aktuelle organisasjoner som kunne mottatt støtte etter ordningens formål. Hvilke konsekvenser mener statsråden dette bør ha for de organisasjonene som ble frarøvet muligheten til å søke om midler til et slikt prosjekt, og vil statsråden forsøke å rette opp den feilen han selv erkjenner å ha begått?

3. I svarbrevet skriver statsråden følgende: ‘Jeg ser at dette burde vært håndtert annerledes, særlig sett i lys av at den ene av tilskuddsmottakerne, Jenteforsvaret, var en undergruppe av Sosialistisk ungdom (SU) på søkertidspunktet. I en slik situasjon burde departementet vært ekstra påpasselig med å sikre en prosess i tråd med regelverket.’ Hva er årsaken til at dette likevel ikke skjedde?»

I tillegg ba komiteen om å få oversendt en oversikt over alle tilskuddsordninger som Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet administrerer, samt de tildelinger som var foretatt i 2011. Komiteen ba også om å få oversendt resultatet av den gjennomgangen som departementet hadde varslet at de var i ferd med å gjennomføre.

Statsråden besvarte spørsmålene i brev av 22. februar 2012. I svarbrevet fremgår det at embetsverket i departementet hadde rådet politisk ledelse til å avslå søknaden fra organisasjonen Jenteforsvaret. Embetsverkets begrunnelse var delvis faglig, ved at de mente det var en svakhet at de planlagte aktivitetene rettet seg utelukkende mot jenter. Videre ble det anført at det kunne reises spørsmål fra omgivelsene knyttet til å innvilge midler til en organisasjon som hadde utgått fra SU. Statsråden opplyser videre at det ikke var noe tema i tilrådingen fra embetsverket at tildelingen var i strid med økonomiregelverket. Statsråden oppsummerer slik:

«Vi mener at det faglige innhold i hva Jenteforsvaret kunne tilby var innenfor den rammen vi ønsket oss. Likevel ser jeg at vi undervurderte betydningen av Jenteforsvarets utspring i SU, slik embetsverket påpekte.»

28. februar 2012 vedtok komiteen å åpne sak.

5. mars 2012 sendte departementet et nytt brev til komiteen, der det var lagt ved omfattende dokumentasjon av kommunikasjon og saksgang i departementets behandling av tilskudd til selvforsvarskurs. Statsråden skrev:

«Jeg har her valgt å utvise en større åpenhet om den interne saksbehandlingen i denne saken enn hva offentlighetens innsynsrett tilsier. For å belyse saksprosessen har jeg valgt å journalføre alle de vedlagte dokumentene uavhengig av om de er journalpliktige eller ikke. Epostene dekker tidsrommet fra jeg tiltrådte som statsråd og frem til tilskuddsbehandlingen ble avsluttet. Jeg har valgt å skjerme navnet på saksbehandlere i departementet i vedlagte dokumenter.

Vi har også utført søk i mobiltelefoner til politisk ledelse og ledere i departementet, etter tekstmeldinger som kan være av interesse. Det er imidlertid større begrensninger i muligheten til hensiktsmessige søk i mobiltelefoner enn til å søke etter e-poster i departementets datasystem. I våre søk er det funnet tre tekstmeldinger om saken. Disse ligger vedlagt.»

Av utskriftene fra sms’er mellom Audun Lysbakken og statssekretær Kirsti Bergstø 31. oktober 2011 fremgikk følgende:

Fra Lysbakken til Bergstø kl. 12:16:

«Hva skjer med pengene vi har bevilget til feministisk selvforsvar? Foregår det noe vi kunne lage media på?»

Fra Bergstø til Lysbakken kl. 12.52:

«Sjekker hvor saken står, trur midlene blir delt på Sør-Trøndelag og SU. Begge var seint ute. Bør absolutt være med i pakka. (…)»

Avslutningsvis i brevet skrev statsråden at han hadde kommet til at han var inhabil overfor stiftelsen Reform, og at departementet ville komme tilbake til håndteringen av dette. Reform hadde i 2012 fått tilsagn om 1,05 mill. kroner i tilskudd til prosjektet «Sammen mot voldtekt.»

Samme dag innkalte statsråd Audun Lysbakken til pressekonferanse og varslet at han hadde besluttet å gå av som statsråd. Han begrunnet avgangen med håndteringen av tilskudd til selvforsvarskurs, og at han hadde vært inhabil ved behandling av tilskudd til organisasjonen Reform.

Under pressekonferansen uttalte Lysbakken også at departementet lenge hadde hatt en uryddig praksis for pengetildelinger av denne typen. Han sa at det var mange tilsvarende saker som tildelingen til Jenteforsvaret, og at midler ofte var tildelt uten utlysning. Det ble videre opplyst at departementet inntil videre hadde stanset alle tilskuddsutbetalinger.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet, lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Terje Halleland, fra Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande, viser til at denne kontrollsakens utgangspunkt var en rekke oppslag i Dagbladet knyttet til to konkrete tilfeller av tildeling av tilskudd fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Komiteen startet sine undersøkelser i saken gjennom brev datert 31. januar 2012. På bakgrunn av korrespondansen mellom komiteen og departementet besluttet komiteen å åpne kontrollsak den 28. februar 2012.

Underveis i komiteens arbeid dukket det opp flere saker i ulike medier hvor det fremkom påstander om irregulære forhold ved tilskuddsforvaltningen i flere departementer. Komiteen valgte således å utvide kontrollsaken til å omfatte tilskuddsforvaltningen i samtlige departement. Komiteen er ikke kjent med at det tidligere har vært gjennomført en tilsvarende bred kontrollsak siden kontroll- og konstitusjonskomiteen i sin nåværende form ble opprettet i 1993.

Under komiteens behandling av saken ble det oppdaget at Utenriksdepartementet under ledelse av utenriksminister Jonas Gahr Støre hadde gitt tilskudd til opprettelsen av Senter for nordområdelogistikk. Det ble reist spørsmål om statsrådens habilitet. Komiteen valgte å løsrive den aktuelle tildelingen fra den generelle kontrollsaken om departementenes tilskuddsforvaltning, jf. Innst. 302 S (2011–2012). Den saken vil således ikke bli ytterligere kommentert i denne innstilling.

Komiteen har gjennomført omfattende undersøkelser i departementene med en betydelig korrespondanse. Det er fremkommet viktige opplysninger som følge av komiteens arbeid, og det har medført endringer i rutiner for fremtidig tildeling av tilskudd fra departementene.

Komiteen viser til at omfanget av tilskuddsordningene varierer betydelig mellom departementene, fra en tilskuddsordning i Finansdepartementet til over 2 000 nye tilskuddsavtaler inngått av Utenriksdepartementet i 2011.

Komiteen viser til at det i 2011 ble utbetalt over 700 mrd. kroner i tilskudd, men komiteens sak dreier seg om tilskudd utenom stønader over folketrygden, tilskudd til kommuner og helseforetak. Det er øvrige tilskudd komiteen har vært opptatt av, hvilket beløper seg til omtrent 85 mrd. kroner ifølge midlertidig direktør i Direktoratet for økonomistyring, Øystein Børmer.

2.2.1. Bevilgningsreglementet og økonomiregelverket

Komiteen har vurdert informasjonen fra de ulike departementene opp mot det regelverket som gjelder for departementenes tilskuddsforvaltning. Utgangspunktet for bevilgninger til tilskudd og andre forhold under departementene er bevilgningsreglementet, vedtatt av Stortinget 26. mai 2005. Dette regelverket er bindende for departementenes virksomhet. Bevilgningsreglementet inneholder regler for føringen av tilskudd i statsregnskapet, samt vilkår for bruken av midlene. Det er ikke tvil om at Stortinget, gjennom sin kontrollfunksjon, kan og skal kontrollere virksomheten i departementene opp mot dette regelverket.

Komiteen viser til at Reglement for økonomistyring i staten og medfølgende Bestemmelser om økonomistyring i staten (økonomiregelverket) er fastsatt av regjeringen 12. desember 2003, og er endret flere ganger. Ett av hovedformålene med regelverket er å sikre gjennomføring av Stortingets vedtak og forutsetninger sammenholdt med bevilgningsreglementet. Komiteen mener det er klart at Stortinget, gjennom sin kontrollfunksjon, kan undersøke om bestemmelsene i regelverket er fulgt, selv om selve regelverket er vedtatt av regjeringen. Dette syn samsvarer med det faktiske forhold at Riksrevisjonen, som Stortingets uavhengige kontrollorgan, også benytter økonomiregelverket som revisjonskriterium for sine undersøkelser. Dette er også i samsvar med Finansdepartementets syn, jf. brev til komiteen datert 21. mars 2012. For komiteens undersøkelser er særlig §§ 1, 8, 14 og 15 i reglementet relevant, i tillegg til kapittel 6 i bestemmelsene. Økonomiregelverket inneholder utførlige bestemmelser om forvaltningen av tilskudds- og stønadsordninger. Formålet er å sikre at forvaltningen etablerer administrative ordninger som sikrer at Stortingets vedtak og forutsetninger blir fulgt opp.

Normalprosedyren for utforming og forvaltning av tilskudd innebærer at tilskudd fordeles på mottakere etter åpne søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier. Komiteen viser til at man ved etableringen av en tilskuddsordning må klargjøre målet med ordningen og fastsette kriterier for tilskuddene. Uten å ha klargjort målet med tilskuddet og kriterier for tildeling, kan det være vanskelig å vurdere om en har kunngjort tilskuddene på en tilfredsstillende måte. Videre må det fastsettes regler for oppfølgning og kontroll etter at tilskuddene er gitt.

Komiteen viser videre til at det kan gjøres unntak fra denne fremgangsmåten. I hovedsak gjelder dette unntak fra kravet om kunngjøring. I første rekke gjelder dette rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Videre gjelder dette øremerkede tilskudd i budsjettproposisjonen der mottaker er navngitt i bevilgningsvedtaket. Også tilskudd som staten gir som medlem av en internasjonal organisasjon, er unntatt. Disse tilskuddene blir betegnet som enkelttilskudd.

Komiteen viser til at det er utarbeidet en egen veileder om tilskuddsforvaltning, en sjekkliste for utvalgte prosesser i tilskuddsforvaltningen og en veileder i evaluering av tilskuddsordninger. Direktoratet for økonomistyring (DFØ) tilbyr dessuten flere kurs og seminarer på området og har etablert et faglig nettverk for tilskuddsforvaltning bestående av representanter fra ulike departementer og statlige virksomheter.

2.2.2. Habilitet

Komiteen viser videre til at forvaltningsloven gjelder for departementene og at det i denne saken har vært særlig viktig å fokusere på departementenes vektlegging og oppfølging av forvaltningsloven § 6, jf. § 8, om habilitet. Økonomiregelverkets bestemmelser om saksbehandlingen av tilskuddsordningene må således suppleres av forvaltningslovens generelle regler, herunder reglene om habilitet. Komiteen viser til at det ved tildeling av tilskudd ikke må tas hensyn som ligger utenfor det som ligger til grunn for en tilskuddsordning og det regelverket som ellers gjelder. Skjønnet som utøves må ikke innebære en usaklig forskjellsbehandling, vilkårlighet eller sterk urimelighet.

Komiteen viser til at det er avgjørende for borgernes tillit til forvaltningen at en kan være sikker på at det er fakta og politiske vurderinger som ligger til grunn for beslutninger om tildeling av offentlig tilskudd, og ikke vennskap, kjennskap ellers andre bindinger mellom den som beslutter og den som søker om tilskudd.

Komiteen viser til at det er forvaltningsloven § 6 som er det lovbestemte utgangspunkt for vurdering av habilitet i forvaltningen. De absolutte inhabilitetsgrunner i forvaltningsloven § 6 første ledd er normalt enkle å forholde seg til i form og innhold. Større utfordringer skaper forvaltningsloven § 6 annet ledd som krever en egen vurdering av tilknytningen mellom myndighetsutøver og, i denne saken vi har til behandling, tilskuddssøkere eller -mottakere.

Forvaltningsloven § 6 annet ledd har følgende ordlyd:

«Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.»

Komiteen viser videre til at det først og fremst er tjenestemannens personlige interesser i eller i tilknytning til saken, eller tilknytning til et annet rettssubjekt med interesser i saken, som kan utgjøre et slikt «særegent forhold». Komiteen understreker at det er viktig å holde fast ved at dette er vurderingstemaet. De forhold loven nevner i forlengelsen – om avgjørelsen kan medføre særlig tap, fordel eller ulempe for tjenestemannen eller noen han har en nær personlig tilknytning til – er bare momenter.

Komiteen mener også det er grunn til å understreke at det i lovens uttrykk «egnet til å svekke tilliten» ligger at det ved vurderingen av habilitet må legges vekt på hvordan forholdet fremstår utad. Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig vurdering av om tjenestemannen har en slik tilknytning til saken at den kan svekke tilliten til at vedkommende vil behandle saken på en nøytral måte.

Komiteen understreker videre at det ikke er tilstrekkelig med en generell vurdering av habilitet. Det må gjøres en konkret vurdering ut fra omstendighetene i den enkelte sak. Vurderingen må skje i lys av de sentrale hensyn bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen.

Komiteen vil videre peke på at lovens ordlyd «nær personlig tilknytning» indikerer at det bare er nære personlige forhold som vil føre til inhabilitet. Det er videre lagt til grunn i praksis at det må kreves nokså direkte og sterkt vennskap eller motsetningsforhold.

Komiteen registrerer en økende oppmerksomhet på habilitetsspørsmålet og er fornøyd med at denne oppmerksomheten sannsynligvis bidrar til å styrke borgernes tillit til forvaltningens objektivitet.

Komiteenvil også peke på at det aldri er noe problem å være inhabil. Problemet oppstår om en selv, som ansvarlig statsråd i en sak, ikke evner å foreta en riktig vurdering av egen habilitet, eller om man unnlater å be om råd fra eget embetsverk eller Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling om man er i tvil.

Komiteenviser til at saksordfører Anders Anundsen utfordret finansminister Sigbjørn Johnsen på om gjeldende regelverk er godt nok i lys av den praktiseringen de ulike departementene har i tilskuddsforvaltningen. Finansministeren svarte følgende på spørsmålet:

«Som jeg sa i innledningen min, mener jeg at vi har et robust og godt regelverk i dag, men ethvert regelverk kan både oppdateres og gjøres bedre. Det er også bakgrunnen for det mandatet som vi nå har gitt DFØ gjennom tildelingsbrevet for 2012, der de nå skal gå gjennom dette.»

Komiteen er tilfreds med at finansministeren har igangsatt en gjennomgang av regelverket og imøteser resultatet av gjennomgangen. Komiteen understreker behovet for at regelverkets rammer praktiseres likere i de ulike departementene, og at en systematiserer dette arbeidet bedre. Selv om det er store forskjeller i de ulike departementenes tilskuddsordninger, vil en bedre ramme for håndtering av tilskuddsordninger generelt øke tillitten til departementenes tilskuddsforvaltning.