Dagbladet hadde 25. januar 2012 følgende oppslag:
«Midt under voldtektsbølgen i høst, vedtok SVs barne-
og familieminister Audun Lysbakken å gi en halv million kroner i
støtte til selvforsvarskurs for jenter. To organisasjoner ble tipset
om at de burde søke, og begge fikk store pengebeløp. 154 000 kroner gikk
til organisasjonen Jenteforsvaret, en undergruppe av Lysbakkens
eget ungdomsparti, Sosialistisk Ungdom (SU). (...)
Den
andre gruppa som fikk penger til selvforsvarskurs var Landsforeningen
for lesbiske, homofile, bifile og transpersoner (LLH) Trondheim,
Fylkesmannen i Sør-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylkeskommune, som
sammen driver prosjektet «Seksuell helse og trakassering». Under
dette prosjektet laget de et program for å få selvforsvar inn i
skolen, og fikk 346 375 kroner i støtte.»
I dagene som fulgte ble det kjent i media at
lederen av prosjektet som hadde fått støtte i Sør-Trøndelag, også
var tidligere SU-topp.
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
hadde ikke foretatt offentlig utlysning av midlene til selvforsvarskurs.
Gjennom media kom det frem at det fantes andre organisasjoner som
hadde kompetanse på området. Dagbladet omtalte organisasjonen Selvforsvar
og grensesetting (KIK), som i 20 år har drevet med feministisk grensesetting
og arrangert kurs over hele landet.
Leder i KIK, Lene Gulbrandsen, uttalte til Dagbladet
26. januar 2012 at de visste det var politisk bevegelse for å få
selvforsvar inn i skolen. Derfor hadde hun sendt en e-post til statsråd
Lysbakken, der hun gjorde ham kjent med deres kompetanse og stilte
seg til disposisjon. Det kom frem at e-posten ikke ble besvart.
Det ble også klart at Rød Ungdom har holdt «bøllekurs»
for jenter siden 1980-tallet, og at heller ikke denne organisasjonen
fikk kjennskap til at departementet skulle dele ut midler til selvforsvarskurs.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen vedtok 31. januar
2012 å sende brev til statsråd Audun Lysbakken med spørsmål om opplysningene
som var kommet frem i Dagbladet. Følgende spørsmål ble stilt:
«1. Hvilke retningslinjer følger departementet generelt
i forbindelse med tildeling av midler fra ulike tilskuddsordninger
administrert av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet?
Det bes om at eventuelle generelle retningslinjer oversendes komiteen.
2.
På hvilken måte ble tilskuddsordningen for selvforsvarskurs for
jenter bekjentgjort eller utlyst?
3. Dersom ordningen
ikke ble bekjentgjort eller utlyst, hva er hjemmelen for at slike
tilskuddsordninger ikke skal utlyses og hvordan ivaretok departementet
hensynet til likebehandling, etterrettelighet og god forvaltningsskikk
ved tildelingen?
4. Det er opplyst at departementet
selv kontaktet to konkrete ‘miljøer’ hvorav det ene var en del av
Sosialistisk Venstrepartis ungdomsorganisasjon og den andre var
LLH Trondheim, hvor sentrale medlemmer av SU/SV var styrerepresentanter.
Hva var utvelgelseskriteriene som ble lagt til grunn av departementet ved
utvelgelsen av disse to ‘miljøene’?
5. Hva er årsaken
til organisasjonen ‘KIK – selvforsvar og grensesetting’ og andre
organisasjoner med kompetanse innenfor kvinner og selvforsvar ikke
ble kontaktet av departementet i forbindelse med tildelingen av
midler, til tross for at departementet bl.a. var gjort kjent med
den kompetansen KIK har?
6. Har statsråden eller noen
i politisk ledelse i departementet vært i kontakt med noen av søkerorganisasjonene
eller sentrale tillitsvalgte i disse og informert om ordningen i
forkant av at søknader ble innlevert?
7. Statssekretær
Henriette Westhrin sa til VG nett 26. januar følgende: ‘Dette har
vært en normal prosess for tildeling av denne type midler, som er
omtalt i statsbudsjettet for 2011.’ Kan statsråden bekrefte at det
er normal prosess for tildeling av tilskudd til organisasjoner at
det ikke legges opp til offentlighet rundt mulighetene for tildeling
av offentlige midler til bestemte formål?
8. Hvilke
mål er satt for prosjektene og mottakerne av den offentlige støtten
i denne konkrete saken og hvordan skal det rapporteres på målene?»
Komiteen mottok statsrådens svar 9. februar 2012.
I svaret kommer det frem at departementet opprinnelig planla å foreta
en offentlig anbudsutlysning av midlene. På et senere tidspunkt
ble det imidlertid besluttet å foreta tildeling direkte til utvalgte organisasjoner.
Statsråden begrunnet og beklaget dette på følgende måte:
«Det var aldri intensjonen å etablere og ble heller aldri
etablert en egen tilskuddsordning for selvforsvarskurs. Midlene
ble imidlertid ikke kunngjort, slik at flere potensielle søkere
kunne få mulighet til å søke. Jeg ser i ettertid at vi ikke har
oppfylt kravet i økonomiregelverket om at et slikt tilskudd som
hovedregelen bør utlyses. Det beklager jeg.»
Avgjørelsen om å tildele støtte til en organisasjon som
hadde sitt utgangspunkt i Sosialistisk Ungdom ble omtalt på følgende
måte:
«I arbeidet med å forberede tildelingen så departementet
at det kunne være grunner for å gi tilskudd til kun den ene av de
to søkerne, fordi det kunne oppfattes negativt at den ene hadde
sitt utgangspunkt i SU. Etter en samlet vurdering kom man likevel
til at begge søknader burde innvilges, fordi deres samlede erfaringer
og kunnskap var i tråd med formålet beskrevet i budsjettproposisjonen.»
Departementet opplyste at de ikke kunne se å
ha mottatt noen henvendelse fra KIK.
Komiteen vedtok 14. februar 2012 å sende brev med
oppfølgingsspørsmål. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
ble bedt om å svare på følgende:
«1. Statsrådens brev bekrefter at informasjonen gitt
av statssekretær Westhrin til offentligheten ikke samsvarer med
de faktiske forhold. På hvilken måte vil statsråden for fremtiden
forsikre seg om at informasjon som gis fra departementet til offentligheten om
behandlingen av forvaltningssaker samsvarer med fakta?
2.
Statsråden viser til at det var flere aktuelle organisasjoner som
kunne mottatt støtte etter ordningens formål. Hvilke konsekvenser
mener statsråden dette bør ha for de organisasjonene som ble frarøvet muligheten
til å søke om midler til et slikt prosjekt, og vil statsråden forsøke
å rette opp den feilen han selv erkjenner å ha begått?
3.
I svarbrevet skriver statsråden følgende: ‘Jeg ser at dette burde
vært håndtert annerledes, særlig sett i lys av at den ene av tilskuddsmottakerne,
Jenteforsvaret, var en undergruppe av Sosialistisk ungdom (SU) på
søkertidspunktet. I en slik situasjon burde departementet vært ekstra
påpasselig med å sikre en prosess i tråd med regelverket.’ Hva er
årsaken til at dette likevel ikke skjedde?»
I tillegg ba komiteen om å få oversendt en oversikt
over alle tilskuddsordninger som Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
administrerer, samt de tildelinger som var foretatt i 2011. Komiteen ba
også om å få oversendt resultatet av den gjennomgangen som departementet
hadde varslet at de var i ferd med å gjennomføre.
Statsråden besvarte spørsmålene i brev av 22. februar
2012. I svarbrevet fremgår det at embetsverket i departementet hadde
rådet politisk ledelse til å avslå søknaden fra organisasjonen Jenteforsvaret.
Embetsverkets begrunnelse var delvis faglig, ved at de mente det
var en svakhet at de planlagte aktivitetene rettet seg utelukkende
mot jenter. Videre ble det anført at det kunne reises spørsmål fra
omgivelsene knyttet til å innvilge midler til en organisasjon som
hadde utgått fra SU. Statsråden opplyser videre at det ikke var
noe tema i tilrådingen fra embetsverket at tildelingen var i strid
med økonomiregelverket. Statsråden oppsummerer slik:
«Vi mener at det faglige innhold i hva Jenteforsvaret
kunne tilby var innenfor den rammen vi ønsket oss. Likevel ser jeg
at vi undervurderte betydningen av Jenteforsvarets utspring i SU,
slik embetsverket påpekte.»
28. februar 2012 vedtok komiteen å åpne sak.
5. mars 2012 sendte departementet et nytt brev
til komiteen, der det var lagt ved omfattende dokumentasjon av kommunikasjon
og saksgang i departementets behandling av tilskudd til selvforsvarskurs. Statsråden
skrev:
«Jeg har her valgt å utvise en større åpenhet om den
interne saksbehandlingen i denne saken enn hva offentlighetens innsynsrett
tilsier. For å belyse saksprosessen har jeg valgt å journalføre
alle de vedlagte dokumentene uavhengig av om de er journalpliktige
eller ikke. Epostene dekker tidsrommet fra jeg tiltrådte som statsråd
og frem til tilskuddsbehandlingen ble avsluttet. Jeg har valgt å
skjerme navnet på saksbehandlere i departementet i vedlagte dokumenter.
Vi
har også utført søk i mobiltelefoner til politisk ledelse og ledere
i departementet, etter tekstmeldinger som kan være av interesse.
Det er imidlertid større begrensninger i muligheten til hensiktsmessige søk
i mobiltelefoner enn til å søke etter e-poster i departementets
datasystem. I våre søk er det funnet tre tekstmeldinger om saken.
Disse ligger vedlagt.»
Av utskriftene fra sms’er mellom Audun Lysbakken
og statssekretær Kirsti Bergstø 31. oktober 2011 fremgikk følgende:
Fra Lysbakken til Bergstø kl. 12:16:
«Hva skjer med pengene vi har bevilget til feministisk
selvforsvar? Foregår det noe vi kunne lage media på?»
Fra Bergstø til Lysbakken kl. 12.52:
«Sjekker hvor saken står, trur midlene blir delt
på Sør-Trøndelag og SU. Begge var seint ute. Bør absolutt være med
i pakka. (…)»
Avslutningsvis i brevet skrev statsråden at
han hadde kommet til at han var inhabil overfor stiftelsen Reform,
og at departementet ville komme tilbake til håndteringen av dette.
Reform hadde i 2012 fått tilsagn om 1,05 mill. kroner i tilskudd
til prosjektet «Sammen mot voldtekt.»
Samme dag innkalte statsråd Audun Lysbakken til
pressekonferanse og varslet at han hadde besluttet å gå av som statsråd.
Han begrunnet avgangen med håndteringen av tilskudd til selvforsvarskurs,
og at han hadde vært inhabil ved behandling av tilskudd til organisasjonen
Reform.
Under pressekonferansen uttalte Lysbakken også at
departementet lenge hadde hatt en uryddig praksis for pengetildelinger
av denne typen. Han sa at det var mange tilsvarende saker som tildelingen
til Jenteforsvaret, og at midler ofte var tildelt uten utlysning.
Det ble videre opplyst at departementet inntil videre hadde stanset
alle tilskuddsutbetalinger.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Terje Halleland, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir
H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti,
Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til at denne kontrollsakens utgangspunkt var en rekke oppslag
i Dagbladet knyttet til to konkrete tilfeller av tildeling av tilskudd
fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Komiteen startet
sine undersøkelser i saken gjennom brev datert 31. januar 2012.
På bakgrunn av korrespondansen mellom komiteen og
departementet besluttet komiteen å åpne kontrollsak
den 28. februar 2012.
Underveis i komiteens arbeid
dukket det opp flere saker i ulike medier hvor det fremkom påstander
om irregulære forhold ved tilskuddsforvaltningen i flere departementer. Komiteen valgte
således å utvide kontrollsaken til å omfatte tilskuddsforvaltningen
i samtlige departement. Komiteen er ikke kjent med
at det tidligere har vært gjennomført en tilsvarende bred kontrollsak
siden kontroll- og konstitusjonskomiteen i sin nåværende form ble
opprettet i 1993.
Under komiteens behandling av
saken ble det oppdaget at Utenriksdepartementet under ledelse av utenriksminister
Jonas Gahr Støre hadde gitt tilskudd til opprettelsen av Senter
for nordområdelogistikk. Det ble reist spørsmål om statsrådens habilitet. Komiteen valgte
å løsrive den aktuelle tildelingen fra den generelle kontrollsaken
om departementenes tilskuddsforvaltning, jf. Innst. 302 S (2011–2012).
Den saken vil således ikke bli ytterligere kommentert i denne innstilling.
Komiteen har gjennomført omfattende
undersøkelser i departementene med en betydelig korrespondanse.
Det er fremkommet viktige opplysninger som følge av komiteens arbeid,
og det har medført endringer i rutiner for fremtidig tildeling av
tilskudd fra departementene.
Komiteen viser til at omfanget
av tilskuddsordningene varierer betydelig mellom departementene,
fra en tilskuddsordning i Finansdepartementet til over 2 000 nye
tilskuddsavtaler inngått av Utenriksdepartementet i 2011.
Komiteen viser til at det i 2011
ble utbetalt over 700 mrd. kroner i tilskudd, men komiteens sak dreier
seg om tilskudd utenom stønader over folketrygden, tilskudd til
kommuner og helseforetak. Det er øvrige tilskudd komiteen har vært
opptatt av, hvilket beløper seg til omtrent 85 mrd. kroner ifølge
midlertidig direktør i Direktoratet for økonomistyring, Øystein
Børmer.
Komiteen har vurdert informasjonen
fra de ulike departementene opp mot det regelverket som gjelder
for departementenes tilskuddsforvaltning. Utgangspunktet for bevilgninger
til tilskudd og andre forhold under departementene er bevilgningsreglementet,
vedtatt av Stortinget 26. mai 2005. Dette regelverket er bindende
for departementenes virksomhet. Bevilgningsreglementet inneholder
regler for føringen av tilskudd i statsregnskapet, samt vilkår for bruken
av midlene. Det er ikke tvil om at Stortinget, gjennom sin kontrollfunksjon,
kan og skal kontrollere virksomheten i departementene opp mot dette
regelverket.
Komiteen viser til at Reglement
for økonomistyring i staten og medfølgende Bestemmelser om økonomistyring
i staten (økonomiregelverket) er fastsatt av regjeringen 12. desember
2003, og er endret flere ganger. Ett av hovedformålene med regelverket
er å sikre gjennomføring av Stortingets vedtak og forutsetninger
sammenholdt med bevilgningsreglementet. Komiteen mener
det er klart at Stortinget, gjennom sin kontrollfunksjon, kan undersøke om
bestemmelsene i regelverket er fulgt, selv om selve regelverket
er vedtatt av regjeringen. Dette syn samsvarer med det faktiske
forhold at Riksrevisjonen, som Stortingets uavhengige kontrollorgan,
også benytter økonomiregelverket som revisjonskriterium for sine
undersøkelser. Dette er også i samsvar med Finansdepartementets
syn, jf. brev til komiteen datert 21. mars 2012. For komiteens undersøkelser
er særlig §§ 1, 8, 14 og 15 i reglementet relevant, i tillegg til
kapittel 6 i bestemmelsene. Økonomiregelverket inneholder utførlige
bestemmelser om forvaltningen av tilskudds- og stønadsordninger.
Formålet er å sikre at forvaltningen etablerer administrative ordninger
som sikrer at Stortingets vedtak og forutsetninger blir fulgt opp.
Normalprosedyren for utforming og forvaltning av
tilskudd innebærer at tilskudd fordeles på mottakere etter åpne
søknadsprosesser og kjente tildelingskriterier. Komiteen viser
til at man ved etableringen av en tilskuddsordning må klargjøre
målet med ordningen og fastsette kriterier for tilskuddene. Uten å
ha klargjort målet med tilskuddet og kriterier for tildeling, kan
det være vanskelig å vurdere om en har kunngjort tilskuddene på
en tilfredsstillende måte. Videre må det fastsettes regler for oppfølgning
og kontroll etter at tilskuddene er gitt.
Komiteen viser videre til at
det kan gjøres unntak fra denne fremgangsmåten. I hovedsak gjelder
dette unntak fra kravet om kunngjøring. I første rekke gjelder dette
rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner. Videre gjelder dette
øremerkede tilskudd i budsjettproposisjonen der mottaker er navngitt
i bevilgningsvedtaket. Også tilskudd som staten gir som medlem av
en internasjonal organisasjon, er unntatt. Disse tilskuddene blir
betegnet som enkelttilskudd.
Komiteen viser til at det er
utarbeidet en egen veileder om tilskuddsforvaltning, en sjekkliste
for utvalgte prosesser i tilskuddsforvaltningen og en veileder i
evaluering av tilskuddsordninger. Direktoratet for økonomistyring
(DFØ) tilbyr dessuten flere kurs og seminarer på området og har
etablert et faglig nettverk for tilskuddsforvaltning bestående av
representanter fra ulike departementer og statlige virksomheter.
Komiteen viser videre til at
forvaltningsloven gjelder for departementene og at det i denne saken har
vært særlig viktig å fokusere på departementenes vektlegging og
oppfølging av forvaltningsloven § 6, jf. § 8, om habilitet. Økonomiregelverkets
bestemmelser om saksbehandlingen av tilskuddsordningene må således
suppleres av forvaltningslovens generelle regler, herunder reglene
om habilitet. Komiteen viser til at det ved tildeling
av tilskudd ikke må tas hensyn som ligger utenfor det som ligger
til grunn for en tilskuddsordning og det regelverket som ellers gjelder.
Skjønnet som utøves må ikke innebære en usaklig forskjellsbehandling,
vilkårlighet eller sterk urimelighet.
Komiteen viser til at det er
avgjørende for borgernes tillit til forvaltningen at en kan være
sikker på at det er fakta og politiske vurderinger som ligger til grunn
for beslutninger om tildeling av offentlig tilskudd, og ikke vennskap,
kjennskap ellers andre bindinger mellom den som beslutter og den
som søker om tilskudd.
Komiteen viser til at det er
forvaltningsloven § 6 som er det lovbestemte utgangspunkt for vurdering
av habilitet i forvaltningen. De absolutte inhabilitetsgrunner i
forvaltningsloven § 6 første ledd er normalt enkle å forholde seg
til i form og innhold. Større utfordringer skaper forvaltningsloven
§ 6 annet ledd som krever en egen vurdering av tilknytningen mellom
myndighetsutøver og, i denne saken vi har til behandling, tilskuddssøkere
eller -mottakere.
Forvaltningsloven § 6 annet ledd har følgende ordlyd:
«Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger
som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet
skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel,
tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig
tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse
er reist av en part.»
Komiteen viser videre til at
det først og fremst er tjenestemannens personlige interesser i eller
i tilknytning til saken, eller tilknytning til et annet rettssubjekt
med interesser i saken, som kan utgjøre et slikt «særegent forhold». Komiteen understreker at
det er viktig å holde fast ved at dette er vurderingstemaet. De
forhold loven nevner i forlengelsen – om avgjørelsen kan medføre
særlig tap, fordel eller ulempe for tjenestemannen eller noen han
har en nær personlig tilknytning til – er bare momenter.
Komiteen mener også det er grunn
til å understreke at det i lovens uttrykk «egnet til å svekke tilliten»
ligger at det ved vurderingen av habilitet må legges vekt på hvordan
forholdet fremstår utad. Bestemmelsen åpner for en bred, skjønnsmessig
vurdering av om tjenestemannen har en slik tilknytning til saken
at den kan svekke tilliten til at vedkommende vil behandle saken
på en nøytral måte.
Komiteen understreker videre
at det ikke er tilstrekkelig med en generell vurdering av habilitet. Det
må gjøres en konkret vurdering ut fra omstendighetene i den enkelte
sak. Vurderingen må skje i lys av de sentrale hensyn bak habilitetsreglene,
som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten
og troverdigheten til forvaltningen.
Komiteen vil videre peke på at
lovens ordlyd «nær personlig tilknytning» indikerer at det bare
er nære personlige forhold som vil føre til inhabilitet. Det er
videre lagt til grunn i praksis at det må kreves nokså direkte og
sterkt vennskap eller motsetningsforhold.
Komiteen registrerer en økende
oppmerksomhet på habilitetsspørsmålet og er fornøyd med at denne
oppmerksomheten sannsynligvis bidrar til å styrke borgernes tillit
til forvaltningens objektivitet.
Komiteenvil
også peke på at det aldri er noe problem å være inhabil. Problemet
oppstår om en selv, som ansvarlig statsråd i en sak, ikke evner
å foreta en riktig vurdering av egen habilitet, eller om man unnlater
å be om råd fra eget embetsverk eller Justis- og beredskapsdepartementets
lovavdeling om man er i tvil.
Komiteenviser
til at saksordfører Anders Anundsen utfordret finansminister Sigbjørn
Johnsen på om gjeldende regelverk er godt nok i lys av den praktiseringen
de ulike departementene har i tilskuddsforvaltningen. Finansministeren
svarte følgende på spørsmålet:
«Som jeg sa i innledningen min, mener jeg at vi har
et robust og godt regelverk i dag, men ethvert regelverk kan både
oppdateres og gjøres bedre. Det er også bakgrunnen for det mandatet
som vi nå har gitt DFØ gjennom tildelingsbrevet for 2012, der de
nå skal gå gjennom dette.»
Komiteen er tilfreds med at finansministeren har
igangsatt en gjennomgang av regelverket og imøteser resultatet av
gjennomgangen. Komiteen understreker behovet for
at regelverkets rammer praktiseres likere i de ulike departementene,
og at en systematiserer dette arbeidet bedre. Selv om det er store forskjeller
i de ulike departementenes tilskuddsordninger, vil en bedre ramme
for håndtering av tilskuddsordninger generelt øke tillitten til
departementenes tilskuddsforvaltning.