2.1 Visjon, vilje og virkemidler

Komiteen viser til at FN både er det internasjonale samfunnets viktigste politiske arena og en helt sentral aktør innen internasjonal rettsutvikling, statsbygging, utviklings- og humanitær politikk, beskyttelse av menneskerettigheter og krisehåndtering. FNs største styrke er den møteplass, representativitet og legitimitet som følger av at verdens stater nærmest universelt er medlemmer i organisasjonen. Legitimitet og representativitet skaper samtidig utfordringer knyttet til effektivitet – noe som er synlig både i FNs rolle som arena og som aktør.

Komiteen vil understreke at FNs rolle som aktør og arena er summen av hva medlemslandene blir enige om og gjør FN til.

Komiteen mener FNs hovedmål er fremme av internasjonal fred og sikkerhet, et formål som fremkommer allerede i FN-paktens innledning (preambel) og artikkel 1. Gjennom en potensielt bred portefølje av virkemidler, samt deltagelse fra og tilstedeværelse i de fleste av verdens stater, står organisasjonen i prinsippet godt rustet med tanke på formålet.

Komiteen anser FNs rolle i å etablere og opprettholde en internasjonal rettsorden basert på forutsigbare regler og institusjoner som gjør at ikke bare de største statene har makt, som særlig viktig for norske interesser. Forvaltningen av det folkerettslige regimet som er kommet i stand gjennom havretten og FNs havrettskonvensjon har gitt et vesentlig bidrag til vår nasjonale velstand. Det å kunne forvalte naturressursene innenfor et forutsigbart og rettsstyrt internasjonalt rom, har således tjent oss godt. Folkeretten og internasjonal orden bidrar til at også stormakter retter seg etter dette. Det er derfor av avgjørende betydning å få også disse statene til å støtte opp om det internasjonale rettsregimet. Det er derfor i Norges klare interesse å bidra til å styrke multinasjonale fora som FN.

Komiteen mener at FNs legitimitet og evne til å oppfylle sine hovedfunksjoner som en normativ, politisk og operasjonell aktør avhenger av at organisasjonen oppleves som relevant og effektiv. Det medfører at organisasjonen må være i stand til å tilpasse seg utviklingstrekk i det internasjonale systemet – også med tanke på representasjon og deltakelse i de sentrale beslutningsorganer. En reell styrking av FN forutsetter reform og modernisering av nær sagt alle nivåer i organisasjonen. FN må også settes i stand til å svare på nye og mer komplekse typer utfordringer og kriser.

Komiteen viser til at det har vært svært lite framgang i arbeidet med helt nødvendige organisatoriske reformer i FN. Reform av Sikkerhetsrådet diskuteres, men betydelig uenighet lammer reformarbeidet. Den underliggende konflikten er hvordan politiske og økonomiske forhold skal reflekteres i Sikkerhetsrådet. Et annet viktig spørsmål er diskusjonen om maktfordelingen mellom Sikkerhetsrådet, Generalforsamlingen og Generalsekretæren. Mange av debattene om de organisatoriske reformene føres langs skillelinjer som er 20–30 år gamle, og reflekterer verken endringene i maktforholdene i verden eller dagens diskusjoner i FNs medlemsland.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at det historisk har vist seg langt viktigere hvilken legitimitet Sikkerhetsrådets medlemmer har, enn i hvilken grad de har blitt oppfattet som representative. Denne debatten har i enda større grad blitt ført om hvilke land som sitter i andre FN-komiteer, slik som Menneskerettighetsrådet hvor en rekke land med frynsete rykte i menneskerettighetssaker har blitt valgt inn. Dette viser at det langt fra er slik at de landene som har størst legitimitet er de som blir valgt inn. Ei heller er det slik at de land som hevder å være representative er de som er best egnet til jobben.

Disse medlemmer mener også at det ikke er gitt at norske interesser er best tjent med en reform av Sikkerhetsrådet. Alle de foreslåtte modeller – endring av hvilke land som skal ha permanent plass med vetorett, utvidelse av antall land med permanent plass med vetorett, innføring av en ny gruppe land med permanent plass, men uten vetorett, innføring av en ny gruppe land med semi-permanent plass, utvidelse i antall ikke-permanente land eller andre modeller – har til felles at muligheten for norsk representasjon synker. De foreslåtte modeller har også til felles at de søker å øke representasjonen til land som Norge har lite til felles med, økonomisk, kulturelt og politisk.

Disse medlemmer viser til at debatten om reform av Sikkerhetsrådet ikke er 20–30 år gammel, men faktisk har foregått nesten siden FN ble dannet. Debatten har gått i akademiske fora og i diplomatiske kretser, i bølger med enkelte topper slik som etter oljekrisen på 70-tallet, og etter slutten av den kalde krigen på tidlig 90-tall. Det er to underliggende årsaker til at det ikke har skjedd endringer. Først er ikke de sittende veto-makters motvilje – selv om det også har vært en faktor – men at enhver mulig reform har møtt sterk motbør fra land som har sett at de selv ikke ville bli tilgodesett med bedre representasjon. Den andre årsaken er at selv om Sikkerhetsrådets sammensetning ikke lenger gjenspeiler de globale maktforhold har rådets vedtak i de fleste tilfeller vist seg å ha så stor legitimitet at rådets sammensetning har fått bestå.

Disse medlemmer mener derfor at norsk engasjement for reform av Sikkerhetsrådet bør fokusere på å øke legitimitetsnivået blant de land som velges til ikke-permanente plasser, samt øke legitimiteten til rådets vedtak. Derfor bør m.a.o. ikke land med lav legitimitet velges til rådet.

Komiteen viser til meldingens analyser av de endrede maktforholdene i verden, og hvordan dette påvirker både Norge og FN som organisasjon. FNs legitimitet og rolle som normgiver utfordres både av enkeltland som styrker sin posisjon, og av andre, ofte uformelle, organisasjoner og arenaer, som G 77 og G 20. Komiteen har merket seg debatten som er reist om en mulig svekkelse av Norden i FN, blant annet etter nordiske nederlag i Sikkerhetsrådet og Menneskerettighetsrådet. En multipolar verden, der nye allianser trer fram, må ikke underslå det faktum at gamle allianser, særlig med våre nærmeste allierte og naboer, fortsatt er av avgjørende betydning for Norge. Komiteen vil også understreke det verdifellesskapet Norge har med EU. Dette vises særlig gjennom norsk tilslutning til et stort antall resolusjoner og uttalelser fremmet av EU i FN.

Som normgiver og som garantist for internasjonal rettsorden, ikke minst knyttet til havretten, anser komiteen FN som helt avgjørende for Norge. Som operasjonell aktør – i realiteten som en underleverandør av et vidt spekter av utviklingstjenester i felt – har FN konkurranse fra andre.Sentralt her står blant annet Verdensbanken, en lang rekke internasjonale Non Governmental Organisations (NGO-er) og private aktører. FN må derfor øke sin effektivitet og få ned sitt kostnadsnivå i mange sammenhenger for å kunne levere forventede resultater. Komiteen mener det er viktig at de to funksjonene som normgiver og operasjonell aktør i størst mulig grad holdes adskilt for å unngå at FN i felt får en rolle som monopolist med medlemslandenes tilskudd, noe som medfører operativ og økonomisk ineffektivitet. Komiteen vil særlig påpeke at stor avstand mellom operasjoner og personell i felt og et sendrektig FN-byråkrati i hovedkvarterene er en problemstilling som går igjen i mange FN-organer.

Komiteen legger til grunn at Norge har og skal fortsette å ha et sterkt engasjement gjennom FN. Imidlertid er det nødvendig å bruke vår posisjon og innflytelse, særlig gjennom store økonomiske bidrag, til å stille tydeligere krav om systemendringer. Det er nødvendig av hensyn til organisasjonens egen legitimitet, men det er også nødvendig for å legitimere en betydelig norsk politisk og økonomisk prioritering av FN.

2.2 Fred og sikkerhet

Komiteen viser til at FNs hovedoppgave er å fremme fred og sikkerhet. For å lykkes med dette er FN avhengig av å være en effektiv og fleksibel organisasjon som både politisk og operativt kan møte et stadig mer sammensatt og komplekst trusselbilde.

Komiteen anser en reform av Sikkerhetsrådet som en meget viktig del av evnen til å møte dagens utfordringer på et politisk nivå. Maktforholdene i verden er betydelig endret siden FN-pakten ble vedtatt i 1945, og gjenspeiles ikke lenger i Sikkerhetsrådets sammensetning. Gitt Sikkerhetsrådets viktighet er dette betenkelig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, deler regjeringens ambisjon for Sikkerhetsrådet som et effektivt, åpent og representativt organ, og ser at dette krever grunnleggende reformer.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har ambisjon om Sikkerhetsrådet som et effektivt, åpent og legitimt organ. Først og fremst springer legitimiteten ut av de vedtak rådet gjør, men også av hvilke og hva slags land som sitter i rådet. Hvis oppfyllelse av ambisjonen krever reformer i oppbygging og arbeidsform, bør det støttes.

Komiteen merker seg at det er stort behov for og betydelig etterspørsel etter både FNs politiske engasjement, og mer håndfast, ofte militær, innsats i form av fredsbevarende operasjoner. Denne utviklingen har vært særlig fremtredende i Afrika, men også på andre kontinenter, og oppfattes som økende.

Komiteen ser at FN i dag er mer ambisiøse når det gjelder fredsbevarende operasjoner enn organisasjonen var på 1990-tallet. Tallet på uniformert personell er pr. oktober 2012, 96 927, og antallet sivilt personell er pr. september 2012, 17 966. Til sammen tjenestegjør 119 191 personer fra 115 land i 16 operasjoner ledet av DPKO (Department of Peacekeeping Operations – FN-sekretariatets avdeling for fredsbevarende operasjoner).

Komiteen merker seg imidlertid at det er et stadig større gap mellom ambisjoner og de ressurser som stilles til rådighet for å innfri dem. I tillegg er det en stadig sterkere diskusjon om skjevhet i byrdefordelingen mellom FNs medlemsland, og mellom de største økonomiske bidragsyterne (USA, Japan, Tyskland, Storbritannia og Frankrike) og de største troppebidragsyterne (pr. oktober 2012: Bangladesh, Pakistan, India, Etiopia og Nigeria). Stater som bidrar til fredsbevarende operasjoner synes å kunne deles i tre kategorier: én gruppe stater som tar regningen, én gruppe stater som tar risikoen og én gruppe stater som tar beslutningene. I en situasjon med økende ambisjoner for operasjonene blir dette en stor utfordring. Det er et trekk at for mange operasjoner ikke synes å følges opp i tilstrekkelig grad av FN som enhet, men av varierende grupper med enkeltland med ulike interesser eller innsats i operasjonene.

En faktor som forsterker skjevheten er at den faste satsen som betales pr. soldat pr. måned, har stått stille på 1028 USD i en rekke år. For mange av de største troppebidragsytende landene representerer dette en økonomisk gevinst fordi utgiftene til soldatens lønn og utstyr er lavere enn satsen. For mange land er dette derimot et hinder for å delta med tropper, fordi landet selv ikke har råd til mellomlegget mellom satsen og den reelle kostnaden. De militære bidragenes kvalitet og styrkenes operative evne preges av de økonomiske rammefaktorene.

Utformingen av mandatene for FNs fredsbevarende operasjoner er etter komiteens mening også svært viktig i denne sammenheng. Mandatene er ofte svært detaljerte, men i mange tilfeller dreier detaljgraden seg om lite sentrale deler av operasjonen, og dette forhindrer at Sikkerhetsrådet tenker strategisk i mandatutformingen. Vanskeligheter med å skape konsensus om den politiske strategien gjenspeiles i mandatene.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er av den oppfatning at det bør vurderes å vedta mandater for FNs militære operasjoner i to deler: Først må det avklares med de viktigste troppebidragsytende landene hva de kan levere, og deretter vedta rammene for operasjonen basert på denne avklaringen. Motargumentet kan være at dette kan forsinke prosessene ytterligere.

Komiteen viser til at FN trolig må nedjustere ambisjonsnivået for fredsbevarende operasjoner dersom byrdefordelingen ikke forbedres. Uten en slik forbedring er det en risiko for at FNs evne til å stille med militære styrker bryter sammen. I dag er situasjonen slik at dersom ett av de største troppebidragsytende landene stanset bidraget, ville muligheten til å drive operasjonene bli satt i fare. En bedre byrdefordeling handler også om FNs legitimitet i operasjonene.

FNs økte ambisjonsnivå også når det gjelder hvor og i hvilke konflikter fredsbevarende styrker deployeres, medfører at det ikke er dekkende å si at operasjonene skal foregå bare på steder hvor det er en fred å bevare. Flere og flere operasjoner gjennomføres i «gråsoner», der det i beste fall kan sies å være en «ufullstendig fred». Dette dreier seg typisk om konflikter der fredsavtaler ikke er signert, eller der det er uklarhet om hvorvidt de som signerer er representative. I slike situasjoner kan FN komme i en vanskelig situasjon ved for eksempel å støtte en fredsavtale som marginaliserer en av partene.

Stadig flere operasjoner er også multi-dimensjonale, fordi konfliktene i sterkere grad er interne og ikke intra-statlige. Derfor vil det ikke være tilstrekkelig å begrense operasjonen til kun å sørge for sikkerheten. Rettsstat og utvikling er for eksempel nøkkeloppgaver. Generelt kan det sies at dagens fredsoperasjoner har beveget seg langt forbi den klassiske fredsbevaringen, fordi operasjonene nå har et sterkt sivilt og polisiært preg i tillegg til det rent militære. Dagens operasjoner søker også i noen grad å være proaktive. Dette krever et relativt langvarig engasjement, og tidlig intervensjon i fredsprosesser. Det er også viktig med fleksibilitet i operasjonsarkitekturen.

Komiteen vil peke på at en annen utfordring for de fredsbevarende operasjonene er mangel på koordinering. Et velkjent problem er at integrasjonen «på bakken» kan være nokså god, mens det er til dels svært dårlig kommunikasjon mellom hovedkvarterene.

Komiteen viser til at det er en konseptuell svakhet ved fredsbevarende operasjoner at FN historisk sett ikke tydelig nok har autorisert bruk av makt i disse operasjonene for å beskytte sivile. Dette har blant annet å gjøre med svak mandatutforming. I flere operasjoner har FN-styrkene blitt passive tilskuere til at sivilbefolkningen har blitt utsatt for overgrep, vold og drap. Dilemmaet med å klarere autorisere maktbruk for å beskytte sivile, er at det skaper forventninger som kan være vanskelige å innfri. For å være i stand til å gi adekvat beskyttelse, krever det i mange sammenhenger et styrkebidrag som er så omfattende at det ikke er realistisk. Et eksempel DPKO bruker, er at Kongos 10 millioner innbyggere vil trenge om lag 200 000 soldater for å gi sivilbefolkningen tilstrekkelig beskyttelse.

Komiteen vil understreke betydningen av kvinners deltakelse i fredsoperasjoner, i fredsprosesser og i gjenoppbygging etter konflikter som er anerkjent av Sikkerhetsrådet blant annet i resolusjon 1325. Komiteen vil peke på at Norge har engasjert seg sterkt for å styrke den praktiske gjennomføringen av resolusjonene om kvinner, fred og sikkerhet, blant annet ved å lansere en handlingsplan for Sikkerhetsrådet i 2006. Komiteen viser til at denne planen ble konkretisert og styrket med et strategisk rammeverk for gjennomføringen av resolusjonene i 2011, og mener det er viktig at Norge fortsatt tar et lederansvar i dette arbeidet.

2.3 Internasjonal rettsorden, menneskerettigheter og likestilling

Komiteen viser til FNs sentrale rolle som normgiver i det internasjonale samfunnet. FN har vært sentral i utviklingen og håndhevelsen av en regelstyrt internasjonal rettsorden som i langt større grad enn tidligere gjennom historien sikrer forutsigbarhet og stabilitet mellom verdens stater og en anerkjennelse og beskyttelse av grunnleggende menneskerettigheter. Komiteen vil samtidig understreke at hverken en forutsigbar internasjonal rettsorden eller respekt for menneskerettighetene kan tas for gitt, og løpende må vedlikeholdes og kjempes for. Komiteen ser at særlig grunnleggende sivile og politiske rettigheter er under press i mange stater.

Komiteen ser at respekt for demokrati, rettsstatsprinsipper og menneskerettigheter på nasjonalt nivå og respekt for folkeretten, fredelig konfliktløsning og en forpliktende og forutsigbar rettsorden på internasjonalt nivå eksisterer i en gjensidig forsterkende dynamikk.

Den samme dynamikken er synlig i arbeidet med utviklingen av internasjonal strafferett, hvor FNs domstoler for det tidligere Jugoslavia og Rwanda på 1990-tallet var viktige milepæler for etableringen av den permanente internasjonale straffedomstolen (ICC). Komiteen anser utviklingen av den internasjonale strafferetten som svært positiv og viktig.

Komiteen mener videre at FNs hovedorgan for tvisteløsning mellom stater, Den internasjonale domstol i Haag, er et viktig instrument med høy legitimitet, og støtter regjeringens uttalte mål om å styrke domstolen.

Komiteen viser til at Verdenserklæringen om menneskerettigheter, vedtatt i FN i 1948, fortsatt er helt sentralt for utviklingen av et sterkt regime for universelle menneskerettigheter. Arbeidet for menneskerettigheter utgjør formelt én av FNs tre hovedpilarer, og organisasjonens organer og prosesser er sentrale arenaer for utviklingen og beskyttelsen av menneskerettighetsregimet.

Samtidig er det store spenninger også internt blant medlemslandene i disse spørsmålene. En utvikling av menneskerettighetene i retning av større anerkjennelse av prinsippet om individets rettigheter medfører en tydelig endring i synet på staters suverenitet. En rekke medlemsland, inkludert permanente medlemmer av Sikkerhetsrådet, motarbeider en slik utvikling. I flere spørsmål er det konflikt mellom enkeltmenneskers rettigheter og behov for beskyttelse og prinsippet om ikke-innblanding i staters indre anliggende. Komiteen ser at dette gjør arbeidet for universelle menneskerettigheter krevende, og at FN parallelt fungerer som en politisk og verdimessig kamparena hvor institusjoner og prosesser som er ment å beskytte menneskerettighetene, også risikerer å være arenaer for stadig kamp om prinsipper som står sentralt i Norges og andre liberale rettsstaters verdigrunnlag.

Komiteen har merket seg at FNs menneskerettighetsråd er helt sentralt i denne sammenheng.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, ser at rådets sammensetning fortsatt ikke er tråd med de formelle kriteriene og de krav som stilles gjennom forpliktelsene medlemslandene skal påta seg, ved at land som systematisk og grovt begår overgrep mot egne borgere fortsatt tas opp som medlemmer på bakgrunn av regionale gruppers nominasjoner. Flertallet mener at dette svekker rådets legitimitet og effektivitet. Flertallet viser til regjeringens redegjørelse for Norges arbeid som medlem av Menneskerettighetsrådet fra 2009 til 2012, og mener at det er ytterligere behov for en grundig ekstern evaluering av Norges medlemskap.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet ser at rådets sammensetning gjenspeiler de globale politiske realiteter og at land som systematisk bryter menneskerettigheter i noen tilfeller velges som medlemmer i rådet. Samtidig ser disse medlemmer at land som begår alvorlige overgrep, ved flere anledninger har trukket sine kandidaturer etter internasjonalt press, herunder Sudan, Syria, Iran, og Hviterussland. Tilsvarende fattet rådet i 2011 et historisk vedtak om å suspendere Libya på grunn av graverende menneskerettighetsbrudd. Disse medlemmer merker seg videre at rådet har fattet flere vedtak rettet mot alvorlige menneskerettighetsbrudd i enkeltland i løpet av Norges periode som medlem i rådet. Vedtakene om Libya, Syria, Sri Lanka, Iran, Coté d’Ivore er i meldingen vist til som eksempler på dette. Til tross for utfordringer knyttet til rådets sammensetning mener disse medlemmer at rådet i økende grad framstår som et relevant og handlekraftig organ for å fremme og beskytte menneskerettighetene.

Komiteen viser til sine skriftlige spørsmål og Utenriksdepartementets svar på disse av 4. januar 2013.

Departementet skriver i svar på spørsmål 1 at:

«på menneskerettighetsområdet vil vi spesielt framheve to områder hvor det legges opp til en klar styrking av innsatsen. Det gjelder (1) å sikre økte ressurser til FNs arbeid for menneskerettigheter, og (2) å sørge for bedre integrering av menneskerettighetsperspektivet i FNs arbeid på landnivå.»

Komiteen anser signalene om en styrking av Norges arbeid for menneskerettigheter innenfor FN-systemet som meget positive. Norge kan og bør spille en aktiv rolle i dette arbeidet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, merker seg at disse tiltakene ikke spesifikt omtales i meldingen.

Komiteen viser til at menneskerettighetsarbeidet i FN lider under mangel på ressurser, og land som ikke ønsker fokus på menneskerettigheter bremser arbeidet, blant annet ved ikke å bidra til finansieringen. Norge bør, i tråd med signalene i regjeringens svar til Stortinget, bidra til å presse på for en mer balansert fordeling av ressursene i FN slik at en større andel kanaliseres til menneskerettighetsarbeid. Det vil også bidra til å gi dette arbeidet økt oppmerksomhet. Mens menneskerettigheter formelt skal utgjøre én av FNs tre hovedpilarer, går kun rundt 3 pst. av organisasjonens samlede regulære budsjett til dette formålet.

Komiteen legger til grunn at en oppjustering av menneskerettighetsarbeidet vil være en del av de kommende budsjettene. FN bør legge adskillig større vekt på nasjonale prosessers betydning, særlig på demokratisk styresett og utviklingen av rettsstat som katalysatoren for positiv utvikling. Det er svært viktig at medlemsland som Norge gir dette arbeidet prioritet i FN. Komiteen vurderer en bedre integrering av menneskerettighetsaspektet i FNs arbeid på landnivå som viktig, men ser at dette krever en klar og systematisk strategi.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, merker seg i lys av dette at verken meldingen eller svarene fra Utenriksdepartementet omtaler erkjennelsen av at nasjonal politikk og institusjoner i de respektive landene er det mest avgjørende for fred, sikkerhet og etterlevelse av menneskerettigheter.

Komiteen vil peke på at arbeidet for menneskerettigheter krever et bredt spekter av virkemidler. Stille diplomati, dialog, langsiktighet og belønning har sin plass blant virkemidlene. Det har også tydelig offentlig stillingtagen, alliansebygging, sanksjoner og umiddelbare reaksjoner. Det er viktig at Norge bruker hele spekteret av virkemidler i menneskerettighetsspørsmål, og bruker både FNs organer og andre arenaer til å understreke menneskerettighetenes universelle karakter og påtale brudd på dem.

Komiteen viser til departementets svar på spørsmål 4, der det skrives at

«Tross utfordringer knyttet til mangelfull finansiering (jf. svar til spørsmål 5) og stor arbeidsbelastning, er systemet godt rustet til å synliggjøre og rette oppmerksomheten mot menneskerettighetsutfordringer i det enkelte land. Systemet er også godt rustet til å gi råd og veiledning om hvordan et lands myndigheter bør gå fram for å sikre bedre gjennomføring av forpliktelsene.

Selve gjennomføringen av menneskerettighetsforpliktelsene er imidlertid som kjent statenes ansvar. FNs kontrollmekanismer og støttefunksjoner har begrenset mulighet til å sette makt bak krav om bedre gjennomføring av menneskerettigheter i et land som motsetter seg dette.»

Komiteen deler Utenriksdepartementets vurdering av at FN har begrensede muligheter til å sette makt bak kravene om etterlevelse av menneskerettigheter. Det bør derfor vurderes om det er tiltak som kan iverksettes for å styrke denne muligheten.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, mener at det ikke gir det hele bildet når departementet skriver at «systemet er godt rustet til å rette oppmerksomheten mot menneskerettighetsutfordringer i det enkelte land». For eksempel er det svakheter knyttet til systemet med de tematiske spesialrapportørene. Deres mandat er generelt, de er ulønnede, og de skal i prinsippet dekke alle land i verden innenfor et gitt tema. Gjennomsnittlig får hver rapportør gjennomført to landbesøk pr. år.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet understreker likevel betydningen av systemet med regelmessige høringer av enkeltland i FNs menneskerettighetsråd (UPR) og viktigheten av å sikre at de anbefalinger som aksepteres av det enkelte land, også blir fulgt opp. Disse medlemmer anser det derfor som positivt at regjeringen vil prioritere arbeidet for styrket gjennomføring av aksepterte anbefalinger fra FNs periodiske landgjennomganger (UPR) på landnivå.

Komiteen viser til at departementet skriver i svar på spørsmål 4 at

«Norge sørger også for å kunne gjennomføre uavhengige gjennomganger av prosjektene, for å kunne følge opp og vurdere om menneskerettigheter sikres underveis i et utviklingsprosjekt.»

Komiteen ber om at disse gjennomgangene gjøres offentlig tilgjengelige på prosjektnivå.

2.4 En bærekraftig verden: FNs arbeid med miljø, økonomiske, sosiale og humanitære spørsmål

Komiteen anser FN som en viktig politisk arena for internasjonalt utviklingssamarbeid, og som en sentral aktør i forbindelse med operativt utviklingsarbeid og humanitære kriser. FNs underlagte byråer og organisasjoner dekker et svært vidt spekter av både utfordringer og virkemidler, og utgjør viktige partnere for norske myndigheter innenfor en rekke temaer.

Komiteen vil understreke viktigheten av å legge til rette for at flest mulig av de vedtatte tusenårsmålene kan nås ved utløpet av tidsrammen i 2015. Komiteen mener videre at det er viktig at nye internasjonale mål for utvikling og fattigdomsbekjempelse utover dette formuleres tilsvarende kortfattet og konkret.

Komiteen deler oppfatningen av at FN i større grad bør fokusere på sine fortrinn sammenlignet med andre aktører, som faglige råd, kapasitets- og institusjonsutvikling, fremfor tjenesteleveranser og små prosjekter. En overordnet og strategisk tilnærming til problemstillinger på landnivå er viktig.

Komiteen mener at FN bør ta et større koordineringsansvar innen den samlede internasjonale humanitære innsatsen i krisesituasjoner. Et stadig økende aktørmangfold skaper krevende koordineringsutfordringer.

Komiteen viser til viktigheten av det arbeidet FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR, gjør for mennesker på flukt. UNHCRs mandat dreier seg både om beskyttelse og om arbeid med stater for å sikre retur og tilbakeføring etter konflikt. Beskyttelsesmandatet innebærer også kapasitetsbygging sammen med myndighetene i de landene flyktningene kommer fra. UNHCR skal altså ikke erstatte myndighetenes arbeid eller ansvar, og komiteen mener dette er en fornuftig tilnærming.

Det er til enhver tid flere titalls millioner mennesker på flukt. Mange flykter over landegrenser, men svært mange er også internt fordrevne i sine egne hjemland, og en del er statsløse. En av de største utfordringene UNHCR opplever er et minkende humanitært rom der de kan tilby mennesker hjelp. Personellet i felt opplever økt risiko, og mye av årsaken til det er at det i mange land er grupperinger som opererer langt utenfor humanitærretten.

Komiteen viser til at hele FN-systemet nå retter stadig større oppmerksomhet mot internt fordrevne, og UNHCR har fått et særlig ansvar for dette arbeidet.

2.5 Resultater, påvirkning og kontroll

Komiteen viser til at Norge er en stor økonomisk bidragsyter til FN. Vi kanaliserer store ressurser gjennom FN-systemet, og effektivitet og etterprøvbarhet er viktig. FN møter stadig sterkere krav til åpenhet om sin aktivitet og finansiering, også fra Norge. Komiteen støtter denne tilnærmingen. Tradisjonelt har Norge vært en stabil giver av kjernebidrag til organisasjonene. Kjernebidragene er viktige for det langsiktige arbeidet til organisasjonene, men det er også en forutsetning for å ha evne og kapasitet til å kunne drive mer kortsiktige prosjekter på en god måte. De siste årene har stadig flere land gått over til mer og mer prosjektfinansiering, noe som er en utfordring for hele FN-systemet. Samtidig er medlemslandenes ønske om å opprettholde betydelige kjernebidrag i mange tilfeller avhengig av at FN viser større effektivitet og reformvilje.

Komiteen viser til at det omtales i meldingen at Norge kontinuerlig ser på FNs evne til å levere, og vurderer våre økonomiske bidrag på bakgrunn av dette. Videre settes det opp sju kriterier for vurdering av de ulike FN-organisasjonene:

• 1. Organisasjonens resultater og evne til å dokumentere disse.

• 2. Relevans i forhold til norske politiske prioriteringer.

• 3. Organisasjonenes systemer for planlegging, budsjettering og resultater.

• 4. Organisasjonens systemer for internkontroll og arbeid mot korrupsjon.

• 5. Bidrag til nasjonal kapasitets- og institusjonsutvikling og fremme av nasjonalt eierskap.

• 6. Norges mulighet for påvirkning av organisasjonen som helhet.

• 7. Vilje til å bidra til reform gjennom konkrete tiltak.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil peke på at sju kriterier for vurdering av organisasjonene er et høyt antall, og at det vil være avgjørende hvilken innbyrdes vekting kriteriene har. Videre er det svært viktig med samarbeid mellom flere land om kriterier for støtte til organisasjonene. Det vil være naturlig å søke et samarbeid med de andre nordiske landene for å etablere felles kriterier. For FN som helhet og for de enkelte organisasjonene vil det være svært krevende å forholde seg til potensielt flere hundre kriterier fra ulike medlemsland, og det vil i tillegg gi det enkelte land liten eller ingen innflytelse. Norge bør ta en lederrolle for å bidra til et slikt felles nordisk initiativ. Nødvendig reform av FN fordrer at flere medlemsland stiller seg bak de samme kriteriene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er av den oppfatning at dette er gode kriterier, men ber regjeringen vurdere om det vil være hensiktsmessig å drøfte felles vurderingskriterier med de andre nordiske landene. For FN som helhet og for de enkelte organisasjonene vil det være svært krevende å forholde seg til potensielt flere hundre kriterier fra ulike medlemsland, og det vil i tillegg gi det enkelte land liten eller ingen innflytelse.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er av den oppfatning at det ikke er samsvar mellom det store økonomiske bidraget Norge står for, og de krav Norge stiller til FN som organisasjon. Disse medlemmer mener at når milliarder av kroner sendes inn i FN-systemet hvert år, burde det i mye større grad også vært diskutert prioriteringer og krav til hva disse pengene blir brukt til.

Disse medlemmer mener også at meldingen er lite konkret og mangler ambisjoner.

Disse medlemmer har merket seg at meldingen inneholder 83 punkter om måloppnåelse innen de ulike feltene i meldingen, men ingenting om hva dette koster, hvilke krav som stilles eller hva som skjer hvis måloppnåelse ikke skjer.

Disse medlemmer er skeptisk til om 83 punkter vil ha den effekten man har tenkt seg. Det bør i langt større grad lages en prioritert liste over de sakene Norge skal sette sitt fotavtrykk på. Hvor man, hvis man mislykkes, vurderer konsekvensene av dette.

Disse medlemmer er av den oppfatning at Norge i mye større grad skal være tydelige, både i sine ambisjoner for FN, sine krav til FN og sine prioriteringer i FN.

Komiteen viser til at Norge, i motsetning til mange andre land, ikke har noe minimumsbeløp per prosjekt som kan støttes. Andre givere har dette for å få ned antall mindre prosjekter og løfte opp prioriteringer bedre. Komiteen vil peke på at muligheten til å følge godt med på, og følge opp, hvordan FN bruker pengene, blir mindre ved at vi er involvert i mange mindre prosjekter. I mange FN-organisasjoner er det eksempelvis grunn til å se på fordelingen av midler som går til administrasjon og til felt.

Komiteen viser til at det i den norske samfunnsdebatten er mye fokus på lederlønninger Komiteen mener Norge bør ta initiativ til en diskusjon om det høye nivået på enkelte lederlønninger i FN.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, anser det som positivt at regjeringen nå signaliserer en vilje til i større grad å legge vekt på effektivitet og måloppnåelse hos FN-organisasjoner som mottar norsk støtte. Flertallet mener likevel at det i langt større grad enn regjeringen legger opp til, må sikres at norsk støtte til multilaterale organisasjoner brukes effektivt og støtter opp under norske prioriteringer og mål for utviklingspolitikken. Det er behov for systematisk oppfølging av evalueringer av FN-organisasjonenes innsats, med omprioriteringer og klare budsjettmessige konsekvenser for de organisasjonene som vurderes som lite effektive og resultatorienterte.Flertallet mener at slike evalueringer, med påfølgende vridninger av støtte, bør gjøres i tett samarbeid med andre donorland for å skape størst mulig effekt og påvirkningskraft.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre mener regjeringens «profilark» med overfladiske evalueringer av multilaterale organisasjoner ikke fyller dette behovet på en tilstrekkelig god måte i dag. Disse medlemmer viser for øvrig til at de gjennom flere år har foreslått å redusere norske overføringer til enkelte FN-organisasjoner og vri midler til kanaler som både leverer resultater og som prioriterer i tråd med norske politiske mål.

Disse medlemmer har også merket seg at sentrale samarbeidspartnere for Norge, som Storbritannia, har valgt å trekke seg helt ut av FN-organisasjoner som anses ikke å levere.

2.6 En helhetlig og gjenkjennelig norsk FN-politikk

Komiteen viser til meldingens omtale av Norges langsiktige arbeid for reform av Sikkerhetsrådet for å gjenspeile dagens globale maktforhold. For komiteen vil det være av interesse å vite hvordan regjeringen mener sammensetningen av Sikkerhetsrådet burde være, og hvilken strategi regjeringen legger til grunn for dette arbeidet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet forutsetter at Stortinget blir informert om regjeringens strategi for reform av Sikkerhetsrådet.

Komiteen viser til at det pågår en stadig mer intens diskusjon om FNs tusenårsmål og særlig om utviklingsagendaen etter 2015. Mye vil avhenge av hvilke – om noen – av de nåværende tusenårsmålene som oppnås. Diskusjonen handler i stor grad om det mest fornuftige er å fortsette med de samme målene for å oppnå dem over en lengre tidshorisont, om tusenårsmålene skal suppleres eller om det skal lages helt nye mål. Komiteen vil peke på viktigheten av at Norge inntar en aktiv rolle i arbeidet med den nye utviklingsagendaen, og at man vektlegger hvordan utviklingsagendaen kan bidra til at også marginaliserte grupper nås i større grad enn i dag. Noe av kritikken mot tusenårsmålene er at de i for stor grad retter seg inn mot områder der man når store befolkningsgrupper, mens de mest marginaliserte og sårbare ikke får tilbud. Dessuten må utviklingsagendaen aldri miste langsiktigheten av syne. Målsettingene kan ikke bare være det som er enkelt å «telle», for eksempel antall barn som innskrives på skole, men må i større grad vurdere hvilke resultater skolegangen gir. At det finnes kvalifiserte lærere og at barna får gå på skole over lang tid er eksempelvis to faktorer som er avgjørende for den langsiktige utviklingseffekten.

Regjeringen skriver i meldingen at «Norge skal bidra til en kulturendring i FN-systemet, både blant medlemsland og i organisasjonene der resultater, reformvilje og samarbeid er mål». Komiteen imøteser en operasjonalisering av hvordan dette skal skje fra norsk side.

Meldingen omtaler også hvordan de organisasjonene som leverer gode resultater og er pådrivere for koordinering og samordning bør belønnes. Komiteen legger til grunn at dette innebærer at organisasjoner som ikke leverer i henhold til dette kan miste støtte, slik at det skjer en reell omfordeling av midler fra de organisasjonene med svake resultater til de organisasjonene som leverer gode resultater.

Et viktig moment for å kunne bidra til reform av FN-systemet er å bruke handlingsrommet Norge har som en stor bidragsyter og engasjert medlemsstat. Norge skal være en konstruktivt kritisk aktør, og søke innflytelse der det er naturlig for å oppnå norske målsettinger med FN-engasjementet. Det dreier seg blant annet om rekruttering av nordmenn til stillinger på mellomhøyt og høyt nivå, om partnerskap med nærstående og andre land med sammenfallende interesser og om en tydelig reformagenda som kommuniseres der vi har styreplasser. Komiteen ber om at dette arbeidet prioriteres høyere.

Komiteens flertall, medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, deler synet på at norske ressurser til FN skal brukes der vi får mest igjen for dem, og vår støtte baseres på bærekraftige initiativ og organisasjoner som leverer. Grundige analyser og evalueringer, kontinuerlig tilpasning ettersom forutsetningene endrer seg og vilje til å benytte de aktører og kanaler som er best egnet til å levere resultater er derfor nødvendig. Prioriterte politikkområder må sikres gjennom bidrag til å sikre at institusjonene som skal forvalte politikken faktisk kan fungere og levere. Flertallet vil i den forbindelse understreke behovet for en helhetlig politikk som er konsistent på tvers av ulike fora – i og utenfor FN-systemet.

Flertallet deler regjeringens ambisjon om at Norge skal bidra til en kulturendring i FN-systemet, både blant medlemsland og i organisasjonene der resultater, reformvilje og samarbeid er mål. Dette krever betydelige endringer sammenlignet med dagens situasjon.

Flertallet støtter også at Norge skal arbeide for en revidert bidragsskala som ivaretar prinsippet for byrdefordeling og sikrer at alle medlemslandene tar et ansvar for FNs finansiering.

Norge bør opprettholde et betydelig nivå på kjernebidrag til organisasjoner som faktisk leverer resultater i tråd med mest mulig stringente og etterprøvbare vurderingskriterier. Manglende kjernebidrag svekker i mange tilfeller også organisasjonenes evne til å levere resultater for øremerkede prosjektmidler.

FNs samarbeid og partnerskap med andre relevante aktører må styrkes. Dette gjelder andre internasjonale og regionale organisasjoner, ikke-statlige organisasjoner av ulik art, finansinstitusjoner, næringsliv og andre private aktører. I en stadig mer kompleks verden er aktørmangfoldet stort, og koordinering stadig viktigere for å oppnå resultater.

Flertallet støtter en norsk tilnærming til samarbeid og partnerskap hvor sivilsamfunnets rolle og stemme tillegges vekt, også i FNs prosesser.

Flertallet mener også det er viktig å utvikle kontakten mellom aktører på nasjonalt nivå i Norge og FNs institusjoner og organisasjoner, og viser i den forbindelse særlig til UNEP/GRIDs virksomhet i Arendal som et eksempel.

Flertallet mener videre at effektivisering og modernisering av FN skal være et hovedmål for all norsk politikk i og overfor organisasjonen. Dette gjelder forhold som lederskap og rekruttering av personell, koordinering og fordeling av oppgaver mellom FN sentralt, sekretariatene, fond, programmer og særorganisasjoner. Arbeidet i budsjettkomiteen er sentralt i denne sammenheng.