1.1 Innledning

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere hvordan Olje- og energidepartementet sikrer at Stortingets mål om CO2-håndtering blir realisert, og å belyse årsaker til utviklingen i ressursbruk og framdrift i CO2-håndteringsprosjektene. Undersøkelsen omfatter perioden 2006–2012.

Olje- og energidepartementet har det overordnede ansvaret for å gjennomføre CO2-håndteringsprosjektene. Ansvaret for å forvalte statens interesser i prosjektene er delegert til Gassnova SF. Undersøkelsen omfatter utvikling, bygging og drift av Teknologisenteret på Mongstad (TCM) og planlegging av fullskalafangst med løsninger for transport og lagring på Kårstø og Mongstad. Arbeidet med å realisere TCM og fullskalaanlegget på Mongstad skjer i nært samarbeid med Statoil ASA, jf. «Avtalen mellom Olje- og energidepartementet og Statoil om samarbeid om håndtering av CO2 på Mongstad» fra 2006 (heretter kalt Gjennomføringsavtalen) og Miljøverndepartementets utslippstillatelse. Bygging og drift av TCM er organisert gjennom teknologiselskapet TCM DA der staten og Statoil er de største eierne. Statoil har vært prosjektleder for utbyggingen av TCM og er ansvarlig for driften. Statoil er også prosjektleder for planleggingen av fullskalaanlegget på Mongstad. Gassnova ivaretar statens interesser i TCM- og fullskalaprosjektet hovedsakelig gjennom å delta i styrende organer. I Kårstø- og transport- og lagringsprosjektet har Gassnova vært prosjektleder i planleggingsfasen.

I perioden 2007–2012 har staten samlet brukt 7,4 mrd. kroner til CO2-håndteringsprosjektene på Kårstø og Mongstad. Staten har brukt om lag 5 mrd. kroner på planlegging og gjennomføring av TCM. Planlegging av fullskala CO2-fangst på Mongstad og Kårstø med løsninger for transport og lagring har til sammen kostet 1,9 mrd. kroner.

1.2 Hovedfunn

• Kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006.

• Teknologisenteret (TCM) er realisert med høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse.

• Investeringsbudsjettet til partnerne i TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM.

• Det er få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad.

• • Inngåtte avtaler begrenser statens styringsmuligheter.

  • Insentivene for kostnadsstyring i TCM er svake.

  • Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring av TCM.

  • Statoil har få insentiver for en tids- og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet.

  • Det er utfordrende for Gassnova å ivareta statens interesser.

• Juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart.

• Det har vært svakheter i Olje- og energidepartementets risikostyring og Gassnovas internkontroll.

1.3 Riksrevisjonens merknader

Riksrevisjonen har merket seg at det har vært betydelige kostnadsøkninger i gjennomføringen av CO2-håndtering på Mongstad. Byggekostnadene og de årlige driftskostnadene for TCM er henholdsvis 1,7 mrd. kroner og 65 mill. kroner høyere enn estimatet som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM i 2009, jf. St.prp. nr. 38 (2008–2009). For fullskalaprosjektet på Mongstad og transport- og lagringsprosjektet har både planleggingskostnadene og anslag for byggekostnader blitt betydelig høyere enn de foreløpige og svært grove anslagene på tidspunktet for undertegning av Gjennomføringsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Statoil i 2006.

Etter Riksrevisjonens oppfatning utgjør de høye kostnadene en risiko for at utbyttet av satsingen på CO2-håndtering ikke vil stå i forhold til den økonomiske innsatsen. Høye kostnader kan også øke risikoen for at CO2-håndtering for kull- og gasskraftverk ikke vil vinne fram som klimatiltak. På den annen side er det positivt at satsingen på CO2-håndtering har bidratt til kompetansebygging hos statlige og industrielle aktører som kan medføre lavere kostnader for CO2-håndtering på sikt.

1.3.1 Kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad ble undervurdert da Gjennomføringsavtalen ble undertegnet i 2006

Statoils utslippstillatelse for kraftvarmeverket som ble gitt av Miljøverndepartementet, og Gjennomføringsavtalen mellom Olje- og energidepartementet og Statoil danner utgangspunktet for etablering av anlegg for fangst og lagring av CO2 fra Mongstad. Etter Riksrevisjonens vurdering ble kompleksiteten i gjennomføring av CO2-håndtering på Mongstad undervurdert i 2006. Det har blant annet vist seg at det er svært komplisert å planlegge og å bygge fangstanlegg i stor skala nær et raffineri og kraftvarmeverk i drift.

Statoil er konsesjonshaver for raffineriet og kraftvarmeverket på Mongstad. Det er imidlertid DONG Generation Norge AS som eier og driver kraftvarmeverket. Dette selskapet har verken gjennom konsesjonskrav, utslippstillatelsen eller avtaler med staten direkte insentiver til å bidra til gjennomføringen av fangstprosjektene. Dette innebærer etter Riksrevisjonens oppfatning at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad blir vanskeligere.

I tillegg er driftsmønsteret ved raffineriet endret, og behovet for varme fra kraftvarmeverket er derfor i perioder redusert. For å være sikret tilstrekkelig og kontinuerlig røykgass til testaktivitetene ved TCM var det derfor behov for å bygge flere tilkoblingspunkter.

1.3.2 Teknologisenteret er realisert med høyt ambisjonsnivå og høy standard, men høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse

Teknologisenteret for CO2-fangst på Mongstad (TCM) skal bidra til teknologiutvikling for økt global utbredelse av anlegg for CO2-fangst. Formålet er å kvalifisere og teste teknologier, høste erfaringer og bidra til spredning av løsninger for CO2-håndtering. Det har vært et mål for regjeringen å etablere et samarbeid mellom staten og selskaper som har betydelig faglig kompetanse og erfaring med utvikling av CO2-fangstteknologier. I tillegg til statlige bidrag er det helt avgjørende å få ledende kraftprodusenter, oljeselskaper og industriforetak til å utnytte sine ressurser og sin kompetanse til å realisere teknologier som reduserer utslippene av CO2.

TCM startet driften sommeren 2012, om lag ett og et halvt år senere enn det som var lagt til grunn i utslippstillatelsen, og om lag ett halvt år senere enn det som ble lagt til grunn ved Stortingets behandling av investeringen i TCM. To industrielle selskaper, A/S Norske Shell og Sasol New Energy Holdings Pty Ltd., deltar i TCM DA sammen med Gassnova og Statoil. Statens eierandel er 75 pst. To utenlandske kraftselskaper valgte ikke å videreføre samarbeidet etter planleggingsfasen. Etter at Sasol kom inn på eiersiden i 2010 har ikke Olje- og energidepartementet og Gassnova fått med flere partnere som kunne ha styrket gjennomføringen og redusert statens risiko.

Avtalene som Olje- og energidepartementet og Gassnova har inngått med de andre eierne i TCM DA legger opp til høyt ambisjonsnivå og standarder og rutiner for bygging og drift som gir høy sikkerhet og kvalitet. TCM er realisert med muligheter for å teste ut flere forskjellige teknologier på utslipp fra både raffineriet og kraftvarmeverket. Riksrevisjonen mener at anlegget derfor har et stort potensial for å bidra til relevant teknologiutvikling. De høye driftskostnadene skyldes hovedsakelig høye personalkostnader, høye utgifter til blant annet elektrisitet og damp og betydelig eiendomsskatt. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det en risiko for at TCM DAs betydelige gjeld og høye driftskostnader kan redusere industrielle aktørers interesse for å bidra med finansiering.

1.3.3 Investeringsbudsjettet til partnerne i TCM DA var betydelig høyere enn det som ble presentert ved Stortingets behandling av investeringen i TCM

I St.prp. nr. 38 (2008–2009), som ble oversendt Stortinget 30. januar 2009 og behandlet 7. mai 2009, ble det angitt en forventet byggekostnad for TCM på 4,2 mrd. kroner (uten merverdiavgift). Dette inkluderte et usikkerhetstillegg som var høyere enn for andre store byggeprosjekter. Det ble ikke lagt opp til en prosjektreserve for å håndtere eventuelle endringer i prosjektets omfang og uventede kostnadsøkninger. 17. juni 2009 besluttet Olje- og energidepartementet og de andre eierne i TCM DA å bygge TCM på grunnlag av et kostnadsestimat på 4,64 mrd. kroner. I tillegg ble det avsatt en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner slik at det totale investeringsbudsjettet var 5,9 mrd. kroner. Olje- og energidepartementet og Gassnova har forholdt seg til investeringsbudsjettet på 5,9 mrd. kroner i prosjektgjennomføringen. St.prp. nr. 1 (2009–2010) for Olje- og energidepartementet inneholder ikke opplysninger om prosjektreserven. Stortinget har blitt orientert om oppdaterte kostnadsestimater underveis i byggeprosessen gjennom de årlige budsjettforslagene.

Underveis i byggeprosessen har det vært kostnadsøkninger spesielt for teknologianleggene, men også for infrastruktur og hjelpesystemer. Konsekvensen har vært at hele prosjektreserven er brukt opp. Etter Riksrevisjonens oppfatning burde Olje- og energidepartementet ved behandlingen av St.prp. nr. 38 (2008–2009) samtidig ha framlagt informasjon om at departementet hadde til hensikt å inngå en avtale med Statoil som la opp til å avsette en prosjektreserve som reelt sett har inngått i den totale kostnadsrammen for prosjektet.

1.3.4 Få virkemidler for god kostnadsstyring og rask framdrift i fangstprosjektene på Mongstad

Inngåtte avtaler begrenser statens styringsmuligheter

Energi- og miljøkomiteen i Stortinget har sterkt understreket viktigheten av streng budsjettkontroll og kostnadsstyring i tilknytning til investeringen i TCM og ved planleggingen av fullskala CO2-håndtering på Mongstad. Avtalene som er inngått med Statoil og de andre partnerne i TCM DA, regulerer statens adgang til å styre prosjektene.

Etter Riksrevisjonens vurdering har Olje- og energidepartementet gjennom forhandlinger om de utdypende avtalene til Gjennomføringsavtalen gitt fra seg vesentlig styringsrett og muligheter for å utøve kostnadsstyring i gjennomføringen av CO2-håndteringsprosjektene gjennom deltakelse i styrende organer. Blant annet er det i de senere avtalene bestemmelser om at beslutninger krever enighet mellom Statoil og Gassnova under utbygging og drift av TCM og for planlegging av fullskalaprosjektet. Selv om statens eierandel i TCM er på 75 pst., kan Gassnova derfor ikke overstyre Statoil for eksempel i spørsmål om kostnadsreduksjoner i driftsfasen.

Riksrevisjonen mener det er lite gunstig at Statoil leder styringskomiteen i planleggingen av fullskalafangst på Mongstad og samtidig er prosjektleder, når staten dekker alle kostnadene. Selv om Gassnova deltar i styringskomiteen er konsekvensen av dette at statens styringsmuligheter er svekket. Riksrevisjonen er på den annen side positiv til at statens rett til innsyn og verifikasjon er styrket i den siste avtalen om planlegging av fullskalafangst på Mongstad. Riksrevisjonen vil framheve viktigheten av at Gassnova utnytter retten til innsyn i planleggingsarbeidet slik at eventuelle framtidige fangstprosjekter andre steder enn på Mongstad kan dra nytte av erfaringene.

Insentivene for kostnadsstyring i TCM er svake

Olje- og energidepartementet og Statoil har inngått en avtale der staten påtok seg et større ansvar for kostnadsoverskridelser for teknologianleggene ved bygging av TCM, mens Statoil skulle dekke statens andel av overskridelser for hjelpesystemer og infrastruktur. Avtalen tok utgangspunkt i investeringsbudsjettet på 5,9 mrd. kroner. Fordi avtalen om kostnadsoverskridelser initialt inkluderte hele prosjektreserven, har denne etter Riksrevisjonens oppfatning i liten grad bidratt til å begrense kostnadene i prosjektgjennomføringen.

Finansieringsmodellen innebærer videre at de industrielle partnerne i TCM DA kan få redusert skatt på grunn av fradrag i inntekt ved kjøp av forskningstjenester som skal dekke investeringskostnadene i TCM. De industrielle partnernes insentiver til å begrense kostnadene er etter Riksrevisjonens vurdering svekket som følge av denne skatteeffekten.

Det ble ikke gjennomført uavhengig kvalitetssikring av TCM

A/S Norske Shell, som er partner i TCM DA og deleier av raffineriet på Mongstad, gjennomførte en kvalitetssikring av kostnadsestimatet for TCM-prosjektet før investeringsbeslutningen. Det ble imidlertid ikke gjennomført en uavhengig kvalitetssikring. Etter Riksrevisjonens oppfatning kunne en uavhengig kvalitetssikring tilsvarende den statlige KS-ordningen ha bidratt til å etterprøve valg av gjennomføringsmodell, styringsunderlag og kostnadsoverslag før investeringsbeslutningen, og i større grad sikret at de organisatoriske løsningene som ble valgt er hensiktsmessige. En ekstern revisjon av Statoils praktisering av avtalen om kostnadsoverskridelser konkluderte blant annet med at et ufullstendig kostnadsestimat ved avtaletidspunktet gjorde det utfordrende å utføre en revisjon av i hvilken grad avtalen ble overholdt. Riksrevisjonen mener derfor at et bedre grunnlag for investeringsbeslutningen kunne ha styrket Gassnovas muligheter for oppfølging og styring av kostnadene som påløp underveis i prosjektgjennomføringen.

Statoil har få insentiver for en tids- og kostnadseffektiv utvikling av fullskalaprosjektet

Staten skal bruke om lag 3 mrd. kroner på å planlegge fullskalaprosjektet på Mongstad. Gjennomføringsavtalen anga at investeringsbeslutningen skulle tas i 2012. Meld. St. 9 (2010–2011) anga at et samlet beslutningsgrunnlag om bygging av fullskalaanlegget på Mongstad vil kunne legges fram for Stortinget senest i 2016. I tillegg til faktorene som er framhevet i punkt 2.1, er de viktigste årsakene til endringer i gjennomføringstid:

• svakheter i Masterplanen om gjennomføringen av CO2-fangst på Mongstad som Statoil var forpliktet til å levere ifølge utslippstillatelsen og Gjennomføringsavtalen

• usikkerhet rundt helse- og miljøeffekter ved bruk av aminteknologi og beslutning om bredere teknologikvalifisering

Meld. St. 9 (2010–2011) og Innst. 295 S (2010–2011) anga et foreløpig, grovt investeringsestimat for fullskalaanlegget inkludert transport og lagring på i størrelsesorden 20–25 mrd. kroner. Fordi Statoil er ansvarlig for budsjettoverskridelser i gjennomføringsfasen, mens staten dekker alle planleggingskostnadene, kan en omfattende planleggingsprosess bidra til å begrense Statoils risiko for senere kostnadsøkninger. Etter Riksrevisjonens vurdering har Statoil få insentiver til å gjennomføre prosjektet raskt og til å bidra til et lavest mulig investeringsestimat.

Utfordrende for Gassnova å ivareta statens interesser

Gassnovas styringsmuligheter i TCM og fullskalaprosjektet på Mongstad er i hovedsak begrenset til rådgivning ved avtaleinngåelser, verifikasjon av Statoils arbeid og deltakelse i styrende organer. Denne eierstyringsrollen forutsetter høy kompetanse, og det er krevende for Gassnova å ivareta denne rollen. Gassnovas organisasjon er styrket over tid, men foretaket er fortsatt svært avhengig av innleid kompetanse. Riksrevisjonen vil peke på at Olje- og energidepartementet har gitt Gassnova et betydelig ansvar sammenlignet med organisasjonens størrelse og egen kompetanse. Konsekvensen kan etter Riksrevisjonens vurdering bli at Gassnova ikke på en god nok måte ivaretar statens betydelige økonomiske engasjement i CO2-håndteringsprosjektene.

1.3.5 Juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av fanget CO2 er ikke avklart

Stortinget har forutsatt at en løsning for transport og lagring av CO2 fra Mongstad skal være klar ved oppstart av fullskalaanlegget. Transport- og lagringsløsninger har vært planlagt fra Kårstø, fra Mongstad og fra begge anleggene samlet. Endringer i tidsfrister og oppdrag underveis, samt et større behov for kostbare tekniske undersøkelser, har medført betydelig økte planleggingskostnader.

Industrielle aktører har få kommersielle insentiver til å delta i transport og lagring av CO2. EUs lagringsdirektiv gir dessuten industrien et ansvar for å overvåke og garantere for eventuelle lekkasjer av CO2 i framtiden. Direktivet er per mai 2013 ikke tatt inn i EØS-avtalen. Det er derfor ikke etablert noen endelig modell for utbygging og drift av transport- og lagringssystemet. Avklaring av juridisk og organisatorisk rammeverk er en forutsetning for sluttføringen av sentrale prosjektaktiviteter fram mot investeringsbeslutning. Etter Riksrevisjonens vurdering er det derfor en risiko for at en transport- og lagringsløsning ikke vil foreligge ved tidspunktet for realiseringen av fullskalaanlegget.

1.3.6 Svakheter i internkontroll og risikostyring

Olje- og energidepartementet skal gjennom å utøve overordnet styring og kontroll av Gassnova bidra til at selskapet på en effektiv måte oppfyller sitt formål. Eierstyringen skal vektlegge at målene som er fastsatt for selskapet oppnås og at styret fungerer tilfredsstillende. Riksrevisjonen har merket seg at Olje- og energidepartementet har hatt en tett oppfølging av Gassnova.

Riksrevisjonen har merket seg at det har vært svakheter i Gassnovas internkontroll, spesielt knyttet til anskaffelser. Etter Riksrevisjonens oppfatning kan svak internkontroll medføre at statens midler ikke brukes effektivt. Det er positivt at Gassnova har iverksatt tiltak for å bedre internkontrollen.

Det brukes betydelige statlige midler til å utvikle teknologi for CO2-håndtering i samarbeid med industriselskaper med kommersielle interesser. Olje- og energidepartementets risikostyring er i all hovedsak basert på Gassnovas årlige rapportering av overordnede risikoer. Departementet dokumenterer i liten grad at det har foretatt selvstendige og systematiske risikovurderinger. Etter Riksrevisjonens vurdering kan dette medføre at departementet ikke på et tidlig nok tidspunkt iverksetter hensiktsmessige forebyggende og korrigerende tiltak. Dette tilsier etter Riksrevisjonens oppfatning økt oppmerksomhet om risikostyring i Olje- og energidepartementets arbeid med å realisere CO2-håndteringsprosjektene.

1.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Olje- og energidepartementet:

• forbedrer den samlede risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering

• sikrer langsiktig bruk av Teknologisenteret gjennom blant annet å vurdere ytterligere tiltak for å redusere driftsutgiftene og å motivere til bredere industriell deltakelse

• vurderer tiltak for å styrke Gassnovas arbeid med å utøve kostnadsstyring og medvirke til effektiv framdrift i planleggingen av fullskalaprosjektet på Mongstad

• styrker arbeidet med å få på plass juridiske og kommersielle rammebetingelser for transport og lagring av CO2

1.5 Departementets oppfølging

Statsråden viser til at arbeidet med å utvikle teknologi for CO2-håndtering er utfordrende, og at det er gjort betydelige framskritt siden 2006. Mye av kunnskapen og kompetansen som har blitt opparbeidet, vil etter statsrådens oppfatning bidra til å redusere kostnadene for CO2-håndtering globalt. Staten har funnet det nødvendig å engasjere seg direkte i teknologiutvikling med store kostnader. Dette innebærer høy risiko, og en må alltid være forberedt på at noen veivalg ikke fører fram eller blir mer krevende enn forventet. Statsråden framhever at risikoen og forutsetningene for statens innsats er tydelig kommunisert til Stortinget.

Statsråden understreker at usikkerheten ved kostnadsestimatene for CO2-håndtering har vært tydelig kommunisert til Stortinget, og at Stortinget har blitt orientert om utviklingen i investeringskostnader og budsjettbehov gjennom den ordinære budsjettprosessen. Statsråden er enig i at planleggingskostnadene ved fullskalaprosjektet og transport og lagring har økt. Økningen har blant annet bakgrunn i tiltak for å redusere teknisk og økonomisk risiko.

Når det gjelder Riksrevisjonens oppfatning om at de høye kostnadene utgjør en risiko for at utbyttet av satsingen på CO2-håndtering ikke vil stå i forhold til den økonomiske innsatsen, er dette ifølge statsråden for tidlig å konkludere.

Statsråden deler ikke Riksrevisjonens vurdering av at høye kostnader kan redusere interessen for økt industriell deltakelse i TCM. Anlegget er bygget innenfor budsjettet ved investeringsbeslutning, inkludert prosjektreserve. Videre er det ikke grunn til å anta at økningene i driftsbudsjettet vil virke avskrekkende. Anleggets fleksible utforming vil være viktig for å tiltrekke seg flere eiere og brukere. TCMs gjeld betjenes av de nåværende eierne, og det vil være interessen i markedet som bestemmer vilkårene for å overdra statlige eierandeler i TCM til eventuelle nye eiere.

Regjeringen la stor vekt på rask framdrift i arbeidet med TCM. For ikke å forsinke byggeprosessen ble St.prp. nr. 38 (2008–2009) lagt fram i januar 2009 og behandlet i Stortinget i mai samme år, før et endelig investeringsestimat forelå. Statsråden opplyser at partnerne i TCM DA vedtok et investeringsbudsjett på 4,64 mrd. kroner (uten merverdiavgift). Forskjellen fra estimatet i St.prp. nr. 38 (2008–2009) skyldtes hovedsakelig justering av kroneverdi og mindre endringer i arbeidsomfanget. I store industrielle prosjekter er det vanlig med P50-estimat og å sette av reserver. Partnerne i TCM ble derfor enige om en prosjektreserve på 1,3 mrd. kroner. Staten har ikke avsatt denne prosjektreserven i budsjettet, men har løpende redegjort for utviklingen i estimater og revidert bevilgningsbehov i det enkelte budsjettår. Ifølge statsråden har usikkerheten ved kostnadsestimatene vært tydelig kommunisert til Stortinget helt siden St.prp. nr. 38 (2008–2009).

Statsråden viser videre til at Shell ikke hadde spesielle kommentarer eller merknader til det foreslåtte byggebudsjettet eller tidsplanen ved selskapets kvalitetssikring av beslutningsgrunnlaget for byggingen av TCM. Videre anser statsråden Shells eierandel i raffineriet på Mongstad som lite relevant. Det har vært en forutsetning for samarbeidet at Statoils modell for prosjektgjennomføring benyttes, og statsråden mener at kvalitetssikringen av prosjektet var tilstrekkelig.

Avtalene som detaljerer statens og Statoils rettigheter og plikter, er et resultat av forhandlinger med Gjennomføringsavtalen som utgangspunkt. Det er få insentiver til å investere i storskala CO2-håndteringsprosjekter, og arbeidet innebærer høy risiko. I arbeidet med å utvikle avtaleverk for disse prosjektene har staten derfor søkt å finne god balanse i fordelingen av risiko og kostnader.

Stemmereglene i TCM er bygget opp etter prinsippene fra utvinningstillatelsene på sokkelen. Prinsippet reflekterer kompetansen TCMs eiere bringer inn i prosjektet og verdien av meningsbryting i styringskomiteen, og dette oppnås bare dersom flere i partnerskapet har reell innflytelse på beslutninger. Regjeringen har vurdert de industrielle partnernes kunnskap og erfaring som helt vesentlig i CO2-håndteringsarbeidet. En mulighet for å kunne overstyre disse selskapene ville derfor virke mot sin hensikt.

Statsråden er ikke enig i Riksrevisjonens vurdering om at planleggingen og realiseringen av CO2-håndtering på Mongstad har blitt vesentlig vanskeligere grunnet forhold knyttet til DONG og selskapets avtaler med Statoil. Statsråden understreker at det er Statoil som har konsesjon for å drive kraftverket.

Statsråden har vanskelig for å se at Statoils ledelse av styringskomiteen for fullskalaprosjektet er problematisk. Statoil er prosjektleder for planleggingen, og Statoils styrende dokumenter skal følges. Da er det naturlig at Statoil også leder styringskomiteen. Statoil har ikke mulighet til å bruke sin lederposisjon til å vedta budsjetter eller arbeidsprogram som Gassnova ikke er enig i.

Statsråden er enig i at Gassnova har et betydelig ansvar i statens engasjement i CO2-håndtering. Det er en utfordring å bygge opp et nytt statlig foretak på relativt kort tid. Samtidig bemerkes det at Gassnova så langt har vært i god stand til å ivareta sine oppgaver innenfor de rammer som er satt for virksomheten. Fordi Gassnovas oppgaver vil kunne variere over tid, er det viktig med fleksibilitet i driften av selskapet.

Statsråden deler Riksrevisjonens vurdering om at det er viktig å få etablert et juridisk og organisatorisk rammeverk for transport og lagring av CO2 på norsk sokkel. Dette arbeidet pågår, og departementet har lagt ned et betydelig arbeid for å finne gode løsninger innenfor direktivets rammer. Statsråden erkjenner at arbeidet har tatt lang tid, og viser til at dette blant annet skyldes utfordringer knyttet til hvordan direktivet kan implementeres i Norge. Det er for enkelt å si at årsaken til at en endelig modell for utbygging og drift av transport- og lagringsløsninger beror på at direktivet per mai 2013 ikke er tatt inn i EØS-avtalen. Forhold som risiko, kostnadsfordeling og organisering må også avklares.

Statsråden viser til at det er fattet viktige beslutninger og tiltak som har bidratt til å redusere risikoen i arbeidet med CO2-håndtering. Gjennomføringen av CO2-håndteringsprosjektene på Mongstad i to steg gir bedre kontroll på risikoen. Også opprettelsen av statsforetaket Gassnova og en egen seksjon i departementet har bidratt til å redusere risiko. Departementet og Gassnovas styre har i tillegg engasjert seg aktivt i Gassnovas risikovurderinger, og det har vært en tett dialog mellom departementet og Gassnova for avklaring av viktige spørsmål underveis. Statsråden er derfor uenig i Riksrevisjonens kritikk av departementets risikostyring på dette området. Risiko forbundet med CO2-håndteringsprosjektene på Mongstad har hovedsakelig vært av teknisk-økonomisk karakter, og risikohåndteringen har derfor i stor grad vært basert på faglige vurderinger fra Gassnova og andre involverte parter. De risikoreduserende tiltakene departementet har hatt til disposisjon, omfatter blant annet organisering, utforming av juridisk rammeverk og bevilgningsvedtak. Statsråden viser til at det ikke framgår av Riksrevisjonens undersøkelse hvilke risikofaktorer som er ignorert av departementet, eller hvilke typer tiltak departementet kunne ha iverksatt.

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om at Olje- og energidepartementet bør forbedre den samlede risikohåndteringen i statens arbeid med CO2-håndtering, er det etter statsrådens syn viktig å sikre at tidsbruken til dokumentasjon og rapportering minst oppveies av reelle forbedringer i forståelsen av risiko og tilhørende tiltak. Det vises til at Olje- og energidepartementet har vurdert hvordan en mer systematisk tilnærming til risiko- og vesentlighetsvurderinger kan tilføre merverdi til departementets arbeid. Departementet satte høsten 2012 i gang et styringsprosjekt som skal styrke arbeidet med dokumentasjon av risiko- og vesentlighetsvurderinger og vurdere forbedringstiltak i departementets risikostyring.

Statsråden slutter seg til Riksrevisjonens anbefaling om å sikre langsiktig bruk av Teknologisenteret gjennom å vurdere tiltak for å redusere driftsutgiftene og å motivere til bredere industriell deltakelse. Resultatmål i tildelingsbrevet til Gassnova for 2013 vektlegger blant annet tilrettelegging av langsiktig og god utnyttelse av anleggene og rekruttering av nye brukere og eiere. Gassnova har orientert om det pågående arbeidet i en arbeidsgruppe i TCM som ser på driftsutgiftene, og statsråden vil følge dette arbeidet nøye.

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om at departementet bør vurdere tiltak for å styrke Gassnovas arbeid med å utøve kostnadsstyring og medvirke til effektiv framdrift i planleggingen av fullskalaprosjektet på Mongstad, uttrykker statsråden at Steg 2 Utviklingsavtalen er balansert med hensyn til de roller Gassnova og Statoil har i planleggingsarbeidet. Gassnova har etter avtalen vide fullmakter når det gjelder innsyn i og revisjon av Statoils arbeid. Statsråden viser også til at det skal gjennomføres en KS2-prosess på investeringsestimatet.

Arbeidet med å få på plass juridiske og kommersielle betingelser for transport og lagring av CO2 er høyt prioritert av Olje- og energidepartementet. Statsråden viser til at Gassnova har levert innspill til departementet om utviklingen av en modell for gjennomføring av transport og lagring av CO2 fra Mongstad som danner grunnlaget for Olje- og energidepartementets arbeid på området. Det vises videre til at Olje- og energidepartementet, Arbeidsdepartementet og Miljøverndepartementet arbeider med utkast til forskrifter for implementering av lagringsdirektivet. Olje- og energidepartementet vurderer hvordan dette arbeidet kan styrkes ytterligere.

1.6 Riksrevisjonens sluttmerknad

Statsråden framhever at Riksrevisjonen ikke har synliggjort hvilke risikofaktorer Olje- og energidepartementet har ignorert, eller hvilke type tiltak departementet kunne ha iverksatt. Etter Riksrevisjonens oppfatning har departementets risikostyring vært for svak når det gjelder å se helheten i rammebetingelser, organisering og teknisk-økonomiske utfordringer. Riksrevisjonen er positiv til at Olje- og energidepartementet har igangsatt et internt prosjekt som har som formål å gjennomgå, forbedre og dokumentere departementets risikostyring. Riksrevisjonen merker seg ellers at departementet har iverksatt flere tiltak som er i tråd med Riksrevisjonens merknader og anbefalinger.