Det går frem av proposisjonen at realveksten
i kommunesektorens inntekter anslås til 1,7 pst. i 2013, mens veksten
i de frie inntektene anslås til 1,1 pst. Veksten i samlede inntekter
og frie inntekter ble høyere enn det som ble lagt til grunn i budsjettopplegget
for 2013 (henholdsvis 1,1 og 0,8 pst.), noe som hadde sammenheng
med god skatteinngang, både for inntekts- og formuesskatt og eiendomsskatt.
I de senere årene har aktivitetsveksten i kommunesektoren
vært lavere enn inntektsveksten. Den relativt lave aktivitetsveksten
skyldes nedgang i investeringene, mens sysselsettingsveksten har
vært mer på linje med inntektsveksten. I 2013 var sysselsettingsveksten
noe lavere enn inntektsveksten, samtidig som det var en viss vekst
i investeringene.
Kommunesektoren som helhet fikk et netto driftsresultat
på 2,9 pst. av inntektene i 2013, som er noe lavere enn i 2012.
I fylkeskommunene økte netto driftsresultat i 2013, mens kommunene
fikk en liten nedgang. TBU anbefaler at netto driftsresultat bør ligge
på rundt 3 pst. for sektoren samlet over tid.
Ved inngangen til mai 2014 var i alt 51 kommuner
oppført i ROBEK-registeret, ingen fylkeskommuner. Dette er et lavt
tall, historisk sett. Dette bygger opp under at den økonomiske situasjonen
for øyeblikket er god i de aller fleste kommunene.
Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de
økonomiske ressursene i norsk økonomi.
Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjør kommunesektorens
inntekter om lag 18 pst. både i 2012 og 2013. Målt i løpende priser
har kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt
seg i underkant av 13 pst. i perioden 2002–2008, for så å øke til
rundt 14 pst. etter 2009.
Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk
i norsk økonomi falt den kommunale sysselsettingsandelen svakt fram
til 2008. De siste fem årene har timeverksandelen økt svakt og anslås
å utgjøre 15,5 pst. i 2013. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte
jobber deltid, er kommunesektorens andel av totalsysselsettingen
større målt i personer enn i timeverk. Målt i antall personer anslås
den kommunale sysselsettingsandelen til vel 19 pst. etter 2010,
det samme som i 2002.
Økningen i kommunesektorens størrelse i 2009 og
2010 målt i forhold til norsk økonomi må ses på bakgrunn av styrkingen
av kommuneøkonomien gjennom 2009 og konjunkturnedgangen i næringslivet
i 2009 og tiltakene mot finanskrisen. Selv om aktiviteten i næringslivet
har tatt seg opp igjen etter 2009, har kommunesektorens andel av
norsk økonomi holdt seg oppe eller økt etter 2009. Inntektsandelen
øker til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter ikke
har vært høyere enn BNP for Fastlands-Norge i perioden 2009–2013.
Dette har flere forklaringer, blant annet at det de siste årene
har vært flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren
(forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012) der reformene
betraktes som oppgaveendringer og holdes utenom den beregnede realveksten
i kommunesektorens inntekter. Et annet moment som over tid trekker
opp den kommunale inntektsandelen er høyere prisvekst på kommunal tjenesteyting
enn gjennomsnittet for norsk økonomi, jf. nærmere omtale i proposisjonen
i avsnitt 12.3.
For å måle den samlede aktivitetsutviklingen
i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting
(timeverk), endring i produktinnsats (faste priser) og endring i
brutto realinvesteringer (faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir
uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon
og nyinvesteringer.
Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009.
Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting
og i investeringene. Etter 2009 har den anslåtte årlige aktivitetsveksten
vært klart lavere enn den årlige realinntektsveksten i samme periode.
Mens oppbremsingen i aktivitetsveksten fram til 2012 særlig var
knyttet til lavere vekst i bruttorealinvesteringene, var den moderate aktivitetsveksten
i 2013 også drevet av oppbremsing av sysselsettingsveksten, og ikke
bare av lavere investeringsvekst.
Gjennomgående i perioden 1990–2013 har veksten
i de frie inntektene vært lavere enn veksten i de samlede inntektene.
Dette skyldes i første rekke at reformer og satsinger innen pleie-
og omsorgssektoren, helsesektoren og barnehager har vært finansiert
ved øremerkede tilskudd. Økningen i frie midler som skyldes at øremerkede
ordninger innlemmes, eller at det bevilges midler til finansiering
av nye oppgaver som pålegges kommunesektoren, regnes ikke med i veksten
i de frie inntektene.
Inntektsveksten varierer gjennomgående mer enn
aktivitetsveksten. Dette har blant annet sammenheng med at skatteinngangen
er usikker og kan avvike fra prognosene som legges til grunn i de
økonomiske oppleggene, samt at varslede svingninger i inntektene
ikke vil slå fullt ut i aktivitetsnivået på kort sikt.
Netto driftsresultat er TBUs hovedindikator
for den økonomiske balansen i kommuner og fylkeskommuner. Over tid
bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett utgjøre om
lag 3 pst. av inntektene. Kravet vil variere fra kommune til kommune,
særlig knyttet til graden av lånefinansiering i den enkelte kommune.
For 2013 anslås netto driftsresultat til 2,9
pst. for sektoren som helhet, som er noe lavere enn i 2012.
I kommunene ble resultatet redusert fra 2,7
pst. i 2012 til 2,3 pst. i 2013. Svekkelsen kan henføres til at
driftsutgiftene økte raskere enn driftsinntektene (redusert brutto
driftsresultat), men dette ble i noen grad motvirket av at netto
finansutgifter gikk ned. Reduksjonen i netto finansutgifter har
sammenheng med lavere renter på lån og god avkastning på finansielle
plasseringer.
Fylkeskommunene fikk en betydelig økning i netto
driftsresultat, fra 5,2 pst. av inntektene i 2012 til 6,0 pst. i
2013. Økningen skyldes en kombinasjon av økt brutto driftsresultat
og reduserte netto finansutgifter. Økningen i brutto driftsresultat
har sammenheng med avviklingen av fritak av merverdiavgift på offentlige
veganlegg fra 1. januar 2013, noe som førte til økt momskompensasjon
og økte driftsinntekter. Reduksjonen i netto finansutgifter hadde
sammenheng med lavere lånerenter.
Dersom også kommunale og fylkeskommunale foretak
(KF og FKF) samt interkommunale selskaper (IKS) inkluderes, var
netto driftsresultat noe bedre. For sektoren samlet utgjorde netto
driftsresultat for 2013 da 3,2 pst., mens det for kommunene og fylkeskommunene
lå på henholdsvis 2,6 og 6,0 pst.
F.o.m. 2014 skal kompensasjon for merverdiavgift
knyttet til investeringer regnskapsføres i investeringsregnskapet,
og ikke lenger i driftsregnskapet. TBU vil derfor i løpet av inneværende
år gjøre en ny vurdering av anbefalt nivå på netto driftsresultat.
Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige
underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er
særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til
store underskudd. Siden 2011 har underskuddet avtatt noe, målt som
andel av inntektene.
Som følge av store negative nettofinansinvesteringer
de siste årene har netto gjeld steget til over 40 pst. av inntektene
i 2011 og 2012. Dette er høyere enn gjeldsnivået på slutten av 1980-tallet.
For årene 1997–2000 var nettogjelden så lav som rundt 10 pst. av
inntektene, blant annet som følge av flere år med positive omvurderinger
av fordringsposter.
Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har
steget til over 40 pst. av inntektene er den samlede rentebelastende
gjelden lavere enn dette.
Samlet utgjorde langsiktig gjeld ved utgangen
av 2013 nærmere 380 mrd. kroner. Tallet inkluderer også kommunale
og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper.
Deler av gjelden var videreformidlet til privatpersoner
og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (om lag 85 mrd.
kroner). Noe knytter seg til investeringer innen vannforsyning,
avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket
kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 55 mrd. kroner).
Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker,
sykehjem og transporttiltak. For sykehjemmene innebar ordningen
at staten dekker både renter og avdrag (rundt 15 mrd. kroner). I
de øvrige ordningene dekker staten renteutgiftene (om lag 30 mrd.
kroner).
Basert på disse tallene kan gjelden som nettobelaster
kommunesektorens budsjetter og regnskaper, anslås til rundt 220
mrd. kroner, det vil si nærmere 60 pst. av den samlede langsiktige
gjelden. Gjelden der renteutgiftene netto belaster budsjettene og
regnskapene, kan anslås til godt og vel 190 mrd. kroner, eller om
lag halvparten av samlet gjeld.
Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer
(bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet)
på nærmere 65 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra
disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.
Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens
totale renteeksponering ved utgangen av 2013 anslås til godt og
vel 125 mrd. kroner. Det tilsvarer i størrelsesorden 30 pst. av
driftsinntektene. Det innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert
sett vil belaste kommuneøkonomien med om lag 1 1/4 mrd. kroner,
eller om lag 0,3 pst. av driftsinntektene, før det tas hensyn til
eventuelle rentebindinger.
Kommunesektoren har imidlertid også betydelige
pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger),
som motsvares av tilsvarende pensjonsforpliktelser. På dette området
vil sektoren ha fordel av høyere rente.
I proposisjonen vises det til at de aller fleste
kommunene er eksponert for renteendringer i klart mindre grad enn
hva indikatoren for netto lånegjeld alene indikerer. De kommunevise
variasjonene kan være påvirket av en rekke faktorer, og nærmere
vurderinger av hva som er et fornuftig gjeldsnivå må foretas i hvert
enkelt tilfelle.
Den reelle gjeldsbelastningen for den enkelte kommune
kan altså være påvirket av flere faktorer som ikke er tatt opp i
kapittel 12.5 i proposisjonen. Like fullt har enkelte kommuner betydelig
høyere gjeld og vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer
i rentenivået enn andre. Det pekes i proposisjonen på at den enkelte
kommune derfor bør tenke nøye gjennom hvordan de bruker pengene
sine og om de kan tåle en høyere gjeld og en høyere rente, og det er
viktig at de tar høyde for dette i sine budsjetter og økonomiplaner
og innretter sin finansforvaltning deretter. Lånefinansierte investeringer
med økte renter og avdrag er naturlig for å styrke tjenestetilbudet til
innbyggerne, men det vil binde opp midler i driften. Derfor må det
alltid vurderes opp mot kommunens øvrige oppgaver og behovet for
å styrke driften av tjenestene på andre områder. Dette er prioriteringer
som de lokale folkevalgte skal og må gjøre, og det er en naturlig
del av oppgavene som følger med å være lokalpolitiker.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk
Venstreparti, har ikkje merknader.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til at mye av veksten
i de frie inntektene har gått med til å opprettholde standard og
dekningsgrader på tjenestene som følge av befolkningsveksten. Dette har
medført at investeringene i realkapital i økende grad har blitt
lånefinansiert.
Disse medlemmer viser til at
kommunesektoren har opparbeidet seg en netto gjeld på 44 pst. av sektorens
inntekter. Disse medlemmer viser til at nettogjelden,
til sammenlikning, var på 10 pst. i årene 1997–2000. Disse
medlemmer viser til at langsiktig gjeld ved utgangen av
2013 utgjorde nærmere 380 mrd. kroner. Disse medlemmer viser til
at kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2013
anslås til godt og vel 125 mrd. kroner. Det tilsvarer i størrelsesorden
30 pst. av driftsinntektene.
Disse medlemmer viser til at
per utgangen av 3. kvartal 2013 hadde 2/3 av lånene kortere rentebinding
enn 1 år. Endringer i rentenivået kan derfor forventes å gi en relativt
rask innvirkning på kommunesektorens renteutgifter. Disse
medlemmer viser til at kommunesektoren bare i løpet av de
siste ti årene flere ganger har opplevd endringer i renten på til
sammen 3 prosentpoeng eller mer over et par år. Disse medlemmer viser
til at dette innebærer at 1 prosentpoeng høyere rente isolert sett
vil belaste kommuneøkonomien med om lag 1 1/4 mrd. kroner.
Disse medlemmer er bekymret over
at det høye gjeldsnivået gjør kommunesektoren svært sårbar for eventuelle
renteøkninger.