4.1 Sammendrag

4.1.1 Innledning

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil spre makt, begrense statlig detaljstyring og bygge samfunnet nedenfra gjennom å gi mer handlingsrom til enkeltmennesker, familier, lokalsamfunn og bedrifter. Regjeringen ønsker å gi mer makt og myndighet til mer robuste kommuner.

Regjeringen vil satse videre på kommunene og styrke velferdstjenestene der folk bor. Nærhetsprinsippet, som innebærer å legge oppgaver og beslutninger så nær dem det gjelder som mulig og en tro på det lokale folkestyret, er grunnlaget for at regjeringen ønsker å gjennomføre en kommunereform der det også tas sikte på å gi kommunene flere oppgaver.

Regjeringen vil forsterke og utvikle det lokale selvstyret. Kommunereformen er en reform for styrket lokaldemokrati, bedret tjenestetilbud og mer rettsriktig og effektiv forvaltning. En hensiktsmessig kommuneinndeling er avgjørende for å sikre og videreutvikle framtidige velferdstjenester og en god og helhetlig lokal samfunnsutvikling. Et sentralt utgangspunkt for kommunereformen er å forenkle, fornye og forbedre styringen av og i kommunene.

Etter regjeringens syn er det viktig at kommunestrukturen gjøres robust også for framtidige oppgaveendringer og reformer. En kommunereform bør innrettes slik at kommunene er robuste i flere tiår framover.

Regjeringen vil i arbeidet med reformen legge stor vekt på god lokal forankring, og inviterer til bredt politisk samarbeid om reformen.

4.1.2 Dagens kommuner

Per 1. januar 2014 er det 428 kommuner i Norge. Kommunene varierer betydelig i både befolkning og størrelse. Norge har i en europeisk målestokk ikke spesielt små kommuner, verken når det gjelder areal eller innbyggere. Men de nordiske kommunene har ansvar for en betydelig større oppgaveportefølje enn mellom- og søreuropeiske kommuner. Sammenlignet med kommunene i våre nordiske naboland som også har et betydelig ansvar for innbyggernes velferd, er norske kommuner relativt små. Det vises i proposisjonen til at hvilke oppgaver kommunene har ansvar for og hvilken frihet de har i oppgaveløsningen, er viktigere for det lokale selvstyret og lokaldemokratiet, enn antall kommuner.

4.1.3 Reformbehov

De siste femti årene har kommunene fått stadig flere oppgaver og økt ansvar. I proposisjonen pekes det på viktige utfordringer på kort og lang sikt for kommunene.

4.1.3.1 Befolkningsutviklingen

Siden 1970 har folketallet i Norge økt med vel 1,2 mill. innbyggere eller 32 pst. Siden 1985 har veksten vært på 22 pst. Det har vært en klar tendens til betydelig økning i folketallet i de store kommunene og en betydelig nedgang i kommuner som nå har under 4 000 innbyggere.

Alderssammensetningen av befolkningen varierer også mye mellom kommunene. I 1985 utgjorde andelen innbyggere over 67 år om lag 16,5 pst. av befolkningen både i kommuner som nå har under 4 000 innbyggere og i Bergen og Oslo. I 2013 hadde andelen eldre økt i alle kommunegrupper bortsett fra i de fem største kommunene.

De siste femten årene har kommunene vært gjennom en periode der antall eldre har vært relativt stabilt. Fram mot 2040 vil antall eldre over 67 år fordobles. En relativt høy innvandring bidrar til å senke andelen eldre for alle grupper av kommuner, mens innenlandsk flytting bidrar til å øke andelen eldre i små kommuner og redusere andelen i de større kommunene. Det økte behovet for tjenester som følger av økningen i antall eldre vil dermed være en utfordring for alle kommuner, men særlig for de minste.

SSBs framskrivinger (middelalternativet) antyder at veksten i de fire største byregionene vil øke med 27 pst. fram mot 2030 og 36 pst. fram mot 2040. For de 16 mellomstore byregionene er tilsvarende tall 21 pst. og 29 pst. Dette vil gi store utfordringer med hensyn til nye boliger, forbedret transportinfrastruktur og utvidet omfang av tjenester (barnehager, skoler mv.).

4.1.3.2 Sentralisering

Siden kommunestrukturen gjennomgikk en stor endring på 1960-tallet har det funnet sted omfattende endringer i det norske samfunnet, blant annet en betydelig sentralisering av befolkningen.

Befolkningsveksten, særlig i sentrale byområder, er ventet å holde seg høy. Her vil også den regionale integreringen i form av økt pendling og utvidelse av tettstedsområder fortsette. Det pekes i proposisjonen på at utviklingen i retning av sentralisering, som en har sett de siste 30 årene, vil trolig også fortsette.

Utviklingen av kunnskapssamfunnet er en av drivkreftene bak sentraliseringen. Utdanningsnivået i Norge forventes å stige framover, blant annet som følge av at stadig flere unge kvinner fullfører høyere utdanning.

På landsbasis studerer noe over halvparten av førstegangsstudentene utenfor hjemfylket. Nyutdannede kandidater tar primært arbeid i samme region som utdanningsstedet eller tilsvarende regioner i landet, men det er forskjeller på høyskole- og universitetskandidatene.

Andelen kommunalt sysselsatte avtar med økende innbyggertall.

Utbygging av digital infrastruktur og bruk av digital kommunikasjon vil føre til betydelige endringer i arbeidsmåter og samhandling i og med kommunal sektor. 99,9 pst. av alle hushold har tilgang til bredbånd. Dermed er grunnlaget for at innbyggerne skal kunne kommunisere digitalt med egen kommune til stede i hele landet. IKT gir også mulighet for å jobbe desentralt og skape større fagmiljøer uten samlokalisering.

Parallelt med sentraliseringen har det vært en omfattende utbygging av transportinfrastrukturen over hele landet med nye veisamband og høyere standard. Dette har gitt folk og foretak større rekkevidde. Det er mer pendling på kryss og tvers, og ikke bare mer pendling inn til de sentrale tettstedene. Det er imidlertid stor forskjell mellom kommuner når det gjelder egendekning av arbeidsplasser. Særlig rundt de større byene har kommunene lav dekningsgrad.

Den økte pendlingen har først og fremst gitt sterkere integrasjon mellom kommuner i allerede eksisterende bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Sentraliseringen har samtidig medført færre innbyggere i de mest spredtbygde områdene i landet. Her har det også skjedd en regional sentralisering med vekst i tettstedene.

4.1.3.3 Manglende samsvar mellom administrative og funksjonelle inndelinger

Kommunene er i stadig større grad involvert i oppgaveløsningen av nasjonale og globale samfunnsutfordringer.

Befolknings- og kommunikasjonsutviklingen har endret de funksjonelle samfunnsutviklingsområdene. Det pekes i proposisjonen på at kommunestrukturen i liten grad er endret i tråd med denne utviklingen. De fleste funksjonelle samfunnsutviklingsområder dekker i dag flere kommuner.

Mange bykommuner har begrenset areal og er avhengig av boligbygging i omkringliggende kommuner for å håndtere stor befolkningsvekst. Høye boligpriser og lav boligbygging kan virke hemmende på rekruttering av arbeidskraft til næringsliv og kommunal virksomhet. Store investeringer knyttet til høy befolkningsvekst har vært en av grunnene til at enkelte kommuner ønsker å begrense boligbyggingen på tross av stort behov for boliger i regionen. Både økonomiske og miljømessige kostnader gjør at den enkelte kommune noen ganger ikke ønsker å få viktige næringsmessige etableringer i egen kommune.

I andre sammenhenger vil kommunene kjempe om å få størst mulig andel av den regionale veksten. Dette kan skape et unødvendig spredt lokaliseringsmønster som i liten grad begrenser bilbruken og transportbehovet.

Det pågår et utstrakt samarbeid i mange byområder. Men ekspertutvalgets rapport viser at fordeling av kostnader og gevinster ved befolknings- og næringsutvikling skaper konkurranse og uenighet mellom kommunene. Dette fører til lange prosesser med forsinkede og dårligere løsninger.

Lite funksjonelt avgrensede kommuner gir utfordringer også for ivaretakelsen av kommunenes andre roller.

Veksten i byområdene har økt presset på dyrket mark fordi alle kommunene planlegger og bygger innenfor sine administrative grenser. Det pekes i proposisjonen på at bedre muligheter til å se areal- og samfunnsplanleggingen i sammenheng i pressområdene vil bidra til å lette presset på dyrket mark.

4.1.3.4 Mange og viktige oppgaver stiller økte krav til kommunene

Det er 50 år siden siste store endring i kommunestrukturen i Norge. Denne reformen var begrunnet i innføring av niårig skole for alle. De siste 50 årene har kommunenes oppgaver blitt utvidet på en rekke områder. Se proposisjonen for beskrivelse.

Veksten må også ses i sammenheng med den sterke befolkningsveksten som har gitt store sysselsettings- og investeringsbehov for kommunesektoren.

Kravene til kommuneplanlegging har blitt mer omfattende de siste årene og handler i dag ikke bare om arealplanlegging. Se proposisjonen for nærmere beskrivelse av en rekke hensyn som skal ivaretas.

Økende krav til kommunenes myndighetsutøvelse har kommet i form av flere lovpålagte rettigheter og plikter, flere og mer komplekse enkeltvedtak som skal fattes, flere kommunale plikter, samt tiltakende rapporteringskrav. Innbyggerne og næringslivet har en berettiget forventning om rettsriktige avgjørelser, likebehandling, upartiske avgjørelser, overholdelse av taushetsplikt, samt effektiv saksbehandling. Dette krever relevant og tilstrekkelig kompetanse i kommunene.

4.1.3.5 Økte krav til kapasitet og kompetanse

Økt oppgaveomfang og flere spesialiserte oppgaver sammen med økte krav til kvalitet i tjenestene og økte forventninger fra innbyggerne, stiller store krav til kommunene om kapasitet og kompetanse for å gi innbyggerne et godt og likeverdig tilbud uavhengig av hvor de bor i landet. I tillegg har den statlige sektorstyringen, og spesielt regelstyringen, blitt mer detaljert.

Størrelsen og sammensetningen av fagmiljøene i en kommune vil ha betydning for kvaliteten på de tjenestene som tilbys innbyggerne. Kommuner med små fagmiljø er sårbare med hensyn til uforutsette hendelser som sykdom og turnover, og har færre ressurser til videreutvikling av tjenesten. For stor ulikhet i hvor gode og store fagmiljøene er i de ulike kommunene gjør at det blir stor variasjon når det gjelder kvaliteten på de tjenestene innbyggerne i dag mottar.

Når det gjelder lokal politisk styring, pekes det i proposisjonen på at det er behov for kommuner med større administrativ kapasitet og større mulighet til å ha en reell styring og kontroll på lovpålagte oppgaver. En kommunal administrasjon med kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode beslutningsgrunnlag for de folkevalgte kan også gjøre den politiske styringen bedre og øke mulighetene for å utnytte det lokalpolitiske handlingsrommet.

4.1.3.6 Utfordringer for lokaldemokratiet

Lokaldemokratiet er knyttet både til kommunens makt og myndighet og omfanget av reelle beslutninger i kommunen, men også til mulighet for innbyggerne til å påvirke beslutninger som er viktige for hverdagen deres.

Interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid har vært kommunenes egen strategi for å gjøre dem rustet til å ivareta lovpålagte tjenester med tilstrekkelig kompetanse og kapasitet. En stadig større andel av den kommunale aktiviteten ivaretas i ulike kommunesamarbeid.

Både store og små kommuner har til dels omfattende samarbeid. Totalt er det flest samarbeid innen teknisk sektor, og om oppgaver som renovasjon, vann, avløp, energi og brann. Deretter kommer samarbeid innen kultur, natur og næring, herunder samferdsel, før samarbeid innen administrative oppgaver som kontrollutvalgssekretariater, revisjon og IKT.

Også innen flere tjenesteområder har interkommunalt samarbeid blitt løsningen på de kapasitets- og kompetanseutfordringer som ligger i dagens kommunestruktur. Ett eksempel er barnevernstjenester, hvor små kommuner oppfordres til å inngå interkommunalt samarbeid. Interkommunalt samarbeid står også sentralt i samhandlingsreformen. Undervisningssektoren har færrest samarbeid, men samarbeid i PP-tjenesten er svært vanlig for små kommuner.

Statlige myndigheter har også tilrettelagt for interkommunalt samarbeid ved at det nå er flere mulige modeller til rådighet. Kommunene kan i dag inngå samarbeid med andre kommuner om alle typer oppgaver, både forretningsmessig drift/næringsvirksomhet og lovpålagte kjerneoppgaver. Det var først ved innføring av vertskommunemodellen i 2007 at lovverket fikk generell åpning for at kommunene kunne samarbeide om lovpålagte oppgaver og myndighetsutøving. Fra 2012 ble mulighetene utvidet ved lovfestingen av samkommunemodellen.

Økt statlig detaljstyring

De siste tiårene har styringen fra staten økt. Den detaljerte styringen reduserer kommunenes muligheter til å tilpasse tjenestene til lokale forhold i kommunen. Detaljeringsgraden i regelverket og i statlige retningslinjer og veiledere ser til dels ut til å komme av at sektordepartementene strammer til styringen for å sikre innbyggerne et mer likeverdig tilbud både i små og store kommuner.

I mange tilfeller etterspør også de mindre kommunene statlige føringer og veiledning.

Det er også et press på kommunens myndighet, for eksempel på arealområdet. Ekspertutvalget la til grunn at jo flere kommuner og instanser som må samordne sin arealutvikling mot felles mål, jo vanskeligere er det. I tillegg kan samordning bety en svekking av kommunenes myndighet over egne areal, og slik en svekking av lokaldemokratiet.

4.1.4 Mål for reformen

Kommunereformen skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til større og mer robuste kommuner. Færre og større kommuner skal gi bedre kapasitet til å ivareta og videreutvikle lovpålagte oppgaver, gi bedre muligheter til å utvikle bærekraftige og gode lokalsamfunn, samt ivareta viktige frivillige oppgaver. Generalistkommuneprinsippet er et utgangspunkt for reformen. Som et generelt prinsipp skal reformen legge et grunnlag for at alle kommuner kan løse sine lovpålagte oppgaver selv. Kommunestrukturen skal legge til rette for en enhetlig og oversiktlig forvaltning.

Regjeringen har følgende mål for reformen:

• Gode og likeverdig tjenester til innbyggerne

• Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

• Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner

• Styrket lokaldemokrati

Se nærmere beskrivelse av målene i kapittel 4.4.1 i proposisjonen.

4.1.5 Ekspertutvalgets rapport

Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte 3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som på fritt faglig grunnlag skulle foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen i kommunene.

4.1.5.1 Utvalgets kriterier

Kommunereformen er en nasjonal reform som skal ivareta mange og ulike hensyn. Utvalget har gått gjennom viktige samfunnsmessige hensyn som gir grunnlag for å anbefale kriterier som ikke bare ivaretar lokale, men også regionale og nasjonale hensyn. Viktige samfunnsmessige hensyn er at det skal være god kvalitet i de kommunale tjenestene, og at ressursbruken i sektoren er effektiv. Kvaliteten på tjenestene skal være likeverdig over hele landet. Rettssikkerhet er et sentralt hensyn i kommunenes myndighetsutøvelse. Videre er det et viktig hensyn at ivaretakelsen av areal- og transportinteresser er helhetlig og tilpasset klima- og miljøhensyn, og at det legges til rette for en positiv utvikling både i lokalsamfunnet og storsamfunnet. At kommunene har ansvar for betydningsfulle oppgaver og at staten legger til rette for rammestyring er sentralt for et godt lokaldemokrati og for at kommunene skal kunne ivareta sine oppgaver på en mest mulig effektiv måte. Kommunene må ha muligheter til å prioritere ressursbruken lokalt, utvikle lokalsamfunnet, ha et levende lokalt folkestyre og være en aktiv lokalpolitisk arena.

Utvalget anbefaler 10 kriterier som er rettet mot kommunene (tilstrekkelig kapasitet, relevant kompetanse, tilstrekkelig distanse, effektiv tjenesteproduksjon, økonomisk soliditet, valgfrihet, funksjonelle samfunnsutviklingsområder, høy politisk deltakelse, lokal politisk styring samt lokal identitet), og 2 kriterier som er rettet mot staten (bred oppgaveportefølje og statlig rammestyring).

Se nærmere beskrivelse av kriteriene i proposisjonen kapittel 4.5.1.

4.1.5.2 Utvalgets anbefalinger

På bakgrunn av gjennomgangen gir utvalget følgende anbefalinger for en god kommunestruktur:

• 1. Kommunene bør ha minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning

• 2. Kommunestrukturen bør i større grad nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder

• 3. Staten bør redusere detaljstyringen, og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer

Se proposisjonen kapittel 4.5.2 for en nærmere beskrivelse av de enkelte anbefalingene.

4.1.5.3 Ekspertutvalgets vurderinger av konsekvenser av utvalgets anbefalinger

Utvalgets anbefalinger om kommunestørrelse og mer funksjonelle samfunnsutviklingsområder spesielt rundt byområdene, innebærer at antall kommuner vil kunne komme ned mot 100.

En vanlig innvending mot større kommuner i folketall er de store avstandene dette kan medføre innad i kommunen. En annen innvending mot større kommuner generelt er at nærheten mellom innbyggere, tjenester og folkevalgte svekkes.

Historisk sett har lange reiseavstander og dårlige kommunikasjoner vært viktige begrunnelser for å videreføre dagens kommunestruktur. Siden Christiansen-utvalget la fram sitt forslag har det skjedd betydelige endringer i infrastrukturen, både knyttet til vei, jernbane og bredbånd. Det vises i proposisjonen til at ensidig fokus på reisetid i dag derfor ikke er like relevant, og kan etter utvalgets mening ikke være styrende for en kommunereform som skal gi større enheter som samsvarer bedre med funksjonelle regioner.

Arealmessig er Finnmark det største fylket i landet. Store deler av fylket preges av punktbosetting og lang reisetid mellom hovedbosettingene, som ofte er kommunesentre.

Utvalget legger til grunn at mange kommunale tjenester uansett må leveres der folk bor. Utviklingen innenfor IKT gjør imidlertid at forutsetningene for å etablere store kommuner også i spredtbygde områder er annerledes enn tidligere.

Utvalget ser at det for kommuner med svært store avstander vil kunne bli en utfordring for politisk representativitet i kommunale organ og for politisk deltakelse generelt. Dette vil etter utvalgets oppfatning først og fremst kunne gjelde deler av Finnmark. Utvalget mener at også disse kommunene må foreta en gjennomgang av de enkelte kriteriene. En god oppgaveløsning må ses opp mot ulempene avstander vil gi for demokratiet.

Sentraliseringseffekter

Utvalget peker på at befolkningsutviklingen i stor grad er preget av en sentralisering.

Det hevdes at en endring i kommunestrukturen med større kommuner vil medføre at bosetting og tjenester sentraliseres internt i kommunen, gjerne rundt det nye kommunesenteret. Når det gjelder sentralisering av innbyggerne som følge av de kommunesammenslåingene man har erfaring med i Norge, er funnene mindre entydige.

Utvalget oppfatter imidlertid at det er nærhet til de store tjenestene som skole, barnehage og pleie- og omsorgstjenestene som er viktigst for innbyggerne. Dette er tjenester som ytes desentralisert og ofte er organisert i tilknytning til det enkelte tettsted. Hvordan disse tjenestene skal organiseres og lokaliseres er opp til kommunene å bestemme. Dette kan tas opp som tema i selve sammenslåingsprosessene og eventuelt inngå i avtaler mellom kommunene før sammenslåing skjer. Ved de siste frivillige sammenslåingene var dette et tema, og alle kommunene har i noen grad valgt desentralisert lokalisering av en del tjenester. Innbyggerne mener at tilgjengeligheten til tjenestene ikke har blitt svekket etter sammenslåingene.

Erfaringene fra sammenslåingene som har vært gjennomført viser at kommunene har fått bedre forutsetninger, muligheter og handlingsrom når det gjelder lokalt og regionalt utviklingsarbeid. Utredninger viser også at større funksjonelle enheter vil ha et bedre utgangspunkt for overordnet planlegging og styring av utbyggingsmønsteret, sammenliknet med de gamle kommunene.

4.1.6 Departementets vurderinger

4.1.6.1 Om store og små kommuner og innbyggernes tilfredshet og tilhørighet

Det har blitt trukket frem at innbyggerne i små kommuner er mer fornøyd med tilgangen til tjenester som barnehage, hjemmesykepleie og sykehjemsplasser enn innbyggerne i større kommuner. Ifølge Innbyggerundersøkelsen 2013 utført av Direktoratet for IKT og forvaltning (Difi) har innbyggerne i små kommuner også jevnt over et bedre inntrykk av de kommunale tjenestene enn innbyggerne i store kommuner.

Ekspertutvalget viser i sin rapport at innbyggernes tilfredshet med tjenestetilbudet ikke henger sammen med kommunestørrelse, men at den er knyttet til andre forhold som innbyggernes alder og utdanningsnivå, i tillegg til kommunenes inntekter. At små kommuner har høyere inntekter enn store kommuner, legger til rette for at små kommuner kan ha en høyere dekning av blant annet sykehjemsplasser.

Innbyggerundersøkelsen viser også forhold som trekker mot økt tilfredshet i store kommuner, som kollektivtransport, brannvesenet, mulighet til å få arbeid i og å etablere egen næringsvirksomhet i kommunen, samt utdanningsmulighetene.

Innbyggerundersøkelsen fra 2013 viser at når innbyggerne skal uttale seg om helhetlig tilfredshet med egen kommune, så er den like stor i små, mellomstore og store kommuner. Undersøkelsen viser også at tilhørigheten er like sterk i store og små kommuner.

Oppsummert viser Innbyggerundersøkelsen 2013 at det er forhold i både store og små kommuner som innbyggerne er fornøyde eller mindre fornøyde med. Den generelle tilfredsheten er jevnt over høy.

4.1.6.2 Nærmere om interkommunalt samarbeid

De siste femti årene har kommunene fått mange nye oppgaver. Samtidig har ansvaret for mange oppgaver blitt flyttet fra folkevalgte organer til interkommunale samarbeid. Det fremgår av proposisjonen at et omfattende interkommunalt samarbeid etter departementets syn svekker lokaldemokratiet.

Det viktigste motivet fra kommunenes side for å inngå i interkommunale samarbeid er å utnytte det regionale kompetanse- og arbeidsmarkedet og utnytte eksisterende fagkompetanse i kommunene på en bedre måte. Først i annen rekke vektlegges rimeligere og mer varierte tjenester. Behovet for samarbeid varierer også mellom store og små kommuner. Små kommuner deltar i flere samarbeid innen helse- og omsorgssektoren enn større kommuner. De største kommunene deltar gjennomsnittlig i flere interkommunale samarbeid innen teknisk sektor enn mindre kommuner. På planområdet samarbeider for eksempel distriktskommuner først og fremst for å styrke kapasitet og kompetanse til planarbeid, mens kommuner i sentrale strøk i større grad samarbeider for å håndtere funksjonelle planutfordringer på tvers av kommunegrenser, som felles arbeids-, bolig- og servicemarked.

Det foreligger ikke sammenlignbare tall om interkommunalt samarbeid. Det er imidlertid bred enighet om at omfanget av interkommunalt samarbeid er stort, og har vært økende de seneste tiårene. Se proposisjonen kapittel 4.6.2 for en nærmere beskrivelse av ulike kartlegginger.

Erfaringer fra ulike kartlegginger kan tyde på at kommunene har mangelfull oversikt over sine interkommunale samarbeider, og at det er stor mulighet for systematisk frafall i kommunenes egne rapporteringer. Ekspertutvalget mener derfor at det er grunn til å tro at omfanget av interkommunalt samarbeid er betydelig høyere enn anslaget i Leknes m.fl., som anslo i alt 1 250 formelle og uformelle samarbeid i hele landet.

Interkommunalt samarbeid kan ha positive effekter. Leknes m.fl. (2012) viser at mindre kommuner kan høste de største gevinstene når det gjelder kvalitet i tjenestene og når det gjelder økonomi.

IRIS-rapporten viser videre at interkommunalt samarbeid er vel så utbredt i store som i små kommuner. En rimelig forklaring på dette kan være at den største kommunen i regionen har regionsenterfunksjoner og inngår samarbeid med sine omlandskommuner i lys av denne rollen.

IRIS-rapporten viser at innen kultur, natur og næring øker det interkommunale samarbeidet med kommunestørrelsen. De største kommunene deltar også i gjennomsnitt i flere samarbeid innen teknisk sektor.

En gjennomgang som ble gjort om miljørettet helsevern i kommuner i 2009 (Helsedirektoratet, IS-1633), viser at miljørettet helsevern fungerer generelt dårlig i kommuner med lavt innbyggertall. Det som særlig trekkes fram er manglende kompetanse. Evalueringen viser videre at interkommunale enheter synes å ha en bedre styrke i å kunne ivareta flere fagområder og tverrfaglige områder, men mangler ofte kompetanse på lokale planprosesser/-arbeid. Videre ble det oppgitt at interkommunale enheter mangler organisatorisk tilhørighet og deltakelse i den enkelte kommunes samfunnsutvikling. Arbeidet utføres i stor grad reaktivt i stedet for å forebygge at uheldige miljøforhold oppstår. Konsekvensen blir at det foretas inspeksjoner og krav om retting av forhold i ettertid.

Ekspertutvalget peker på at interkommunalt samarbeid kan gjøre samarbeid på tvers av tjenestene innad i en kommune vanskeligere. For eksempel er det for barnevernets del avgjørende med et godt samarbeid med helsetjenesten, barnehager og skole. Dette kan bli mer krevende når barnevernet for eksempel er lagt til en vertskommune. Jo flere interkommunale samarbeid, desto større er muligheten for at man ikke ser kommunens tjenester i sammenheng.

Hvis det er behov for økonomiske innsparinger i en kommune i løpet av budsjettåret kan dette bli vanskelig. Konsekvensen kan bli at kommunen må kutte i de tjenestene en ikke samarbeider om, og at samarbeidsområdene blir skjermet fra kutt.

Det pekes i proposisjonen på at det er viktige utfordringer ved interkommunalt samarbeid. For andre tjenester som ikke er velferdstjenester, vil interkommunale samarbeid kunne være økonomisk rasjonelle.

Det fremgår av proposisjonen at departementet derfor ikke vil legge begrensinger på bruken av interkommunalt samarbeid. Hvis kommuner ser at samarbeid med andre kommuner gir gevinster for økonomi og/eller tjenestekvalitet, og samtidig har et godt grep om styringen og kontrollen med samarbeidet, må det være opp til den enkelte kommune å vurdere om den vil inngå slike samarbeider. Det er imidlertid viktig at når en kommune inngår et interkommunalt samarbeid, må den også ha kompetanse og kapasitet til å kontrollere og håndtere samarbeidet.

Regjeringen er opptatt av at kommunereformen legger til rette for en kommunestruktur som ikke gjør det absolutt nødvendig for kommunene å inngå interkommunalt samarbeid for å kunne løse sine lovpålagte oppgaver.

I lys av den forestående kommunereformen, ønsker departementet å starte opp et arbeid med sikte på å avvikle den muligheten til interkommunalt samarbeid som ligger i samkommunemodellen. Samkommunen utgjør et nytt forvaltningsorgan (selvstendig juridisk person) som gir mulighet til sektorovergripende samarbeid. Deltakerkommunene overfører ikke bare oppgaver til samkommunen, men også ansvaret for å utføre disse. Om en kommune trenger å samarbeide på så mange tjenesteområder som samkommunen gir anledning til, mener regjeringen at kommunesammenslåing er en bedre løsning. Samkommunen er en modell som ytterst få kommuner har tatt i bruk, noe som viser at denne modellen oppleves som mindre relevant for kommunene. Modellen er hjemlet i kommuneloven.

4.1.6.3 Departementets vurderinger av ekspertutvalgets kriterier og anbefalinger

Departementet mener at ekspertutvalgets første rapport gir et solid faglig grunnlag for det videre arbeidet med kommunereformen.

Kriteriene for kommunene

Departementet mener at utvalgets kriterier er et godt utgangspunkt både i de lokale prosessene og senere når staten skal vurdere hva som er en god nasjonal kommunestruktur. Departementet vil sørge for at det utvikles et faktagrunnlag for de lokale diskusjonene, og kriteriene vil være en del av dette.

Anbefalingene

En styrking av fagmiljøene som kan gi bedre oppgaveløsning, er også bakgrunnen for at utvalget anbefaler en minstestørrelse på kommunene på 15 000–20 000 innbyggere.

Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester. Større fagmiljø vil også legge til rette for en bedre kvalitetsutvikling i de store tjenestene.

Regjeringen mener det ikke er naturlig å stille et absolutt krav til innbyggertall. Samtidig er ekspertutvalget tydelig på hvilke forutsetninger kommuner bør ha for å sikre gode tjenester innen for eksempel barnevern, PPT og legevakt. Disse forutsetningene vil også styrke kommunenes mulighet til å ivareta samfunnsutviklerrollen og myndighetsrollen.

Utvalget ser at avstander kan være til hinder for kommunesammenslåing opp til den størrelsesorden utvalget anbefaler, først og fremst i Finnmark. Utvalget mener imidlertid at utfordringen ikke gjelder tjenestene, som uansett må leveres der innbyggerne har behov for dem. Utfordringen gjelder demokratisk representasjon, og der lange reiseavstander kan hindre flere grupper å delta i politisk arbeid. For å sikre kvaliteten i tjenestetilbudet, foreslår ekspertutvalget pålagt interkommunalt samarbeid som en løsning i de tilfeller hvor avstandsulempene er så store at kommunene ikke finner det tilrådelig med kommunesammenslåing.

Departementet legger til grunn at avstandsulemper kan gjelde flere steder enn i Finnmark. Kommunereformen må ta hensyn til Norges mangfoldige geografi. De kommunene som anser dette som en særlig stor utfordring, må vurdere dette særskilt i de lokale prosessene.

Departementet vil utrede en generell hjemmel i kommuneloven som gir anledning for å pålegge interkommunalt samarbeid for å få større fagmiljø i de tilfeller kommunene på grunn av avstander vurderer at det ikke kan slå seg sammen, jf. omtale av prosessene i kapittel 4.7 i proposisjonen.

Ekspertutvalgets andre anbefaling gjelder i første rekke å sikre bedre samsvar mellom kommunestrukturen og funksjonelle samfunnsutviklingsområder.

Departementet vil vise til at det er et mål med kommunereformen at den skal styrke forutsetningene for en helhetlig samfunnsutvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk, samfunnssikkerhet og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og den helsemessige og sosiale utviklingen i kommunen.

En endret kommunestruktur vil gi større og mer funksjonelt avgrensede kommuner som evner å sikre en bærekraftig samfunnsutvikling lokalt og regionalt, og en kommunesektor som vil være i stand til å løse nasjonale utfordringer.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil oppfordre samtlige kommuner til å ta stilling til utvalgets anbefalinger i de lokale prosessene.

Styrket lokaldemokrati og redusert statlig styring

Det vises i proposisjonen til at kriteriene til staten om en bred oppgaveportefølje og rammestyring er noe regjeringen vil følge opp i det videre arbeidet med kommunereformen. Disse kriteriene fanges også opp i den tredje av utvalgets anbefalinger, hvor utvalget forutsetter at staten reduserer detaljstyringen. Samtidig understreker også ekspertutvalget at for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer, må ordninger for politisk deltakelse videreutvikles. Regjeringen deler denne oppfatningen og vil redusere den statlige styringen av kommunene.

Regjeringen mener at interkommunalt samarbeid ikke er et fullgodt alternativ til større og mer robuste kommuner. Som vist fører dette til en mer kompleks forvaltning, og svekker demokrati, transparens og kontroll ettersom viktige beslutninger flyttes fra folkevalgte organer til interkommunale samarbeid. Krav om konsensus i samarbeidsorganer kan dessuten gjøre det vanskelig å fatte beslutninger i kontroversielle spørsmål, som for eksempel i utbyggingssaker. Det er en utfordring at de minste kommunene, som har det største behovet for interkommunalt samarbeid, også har minst kapasitet og kompetanse til å etablere, styre og håndtere formelle samarbeid.

Departementet mener det er en betydelig fordel med større kommuner at behovet for interkommunalt samarbeid om viktige kommunale oppgaver vil bli redusert. Klare ansvarslinjer og god rolleavklaring vil kunne styrke det lokalpolitiske engasjementet.

Større kommuner, med et bredt ansvarsområde, vil gi grunnlag for større styringskapasitet og gjennomføringskraft. Dette vil også kunne gjøre lokalpolitikken mer attraktiv og meningsfull for politikerne. Større kommuner vil som regel være mer økonomisk robuste og vil dermed ha større evne til å finansiere tiltak utover de sentrale velferdstjenestene, som kommunene selv ønsker å prioritere. De vil også ha større fagmiljøer og større ressurser til å utvikle lokalsamfunnet i den retning de ønsker.

Ekspertutvalgets samlede vurdering når det gjelder demokratiske konsekvenser av en økt kommunestørrelse er at det vil kunne styrke heller enn svekke lokaldemokratiet, men at det vil endre måten lokaldemokratiet fungerer på.

Ekspertutvalget viser til erfaringene med den danske kommunereformen hvor det ikke var tilstrekkelig oppmerksomhet rundt demokratiutfordringene, verken hos staten eller hos de nye kommunene. Større kommuner vil trolig føre til færre folkevalgte, og det vil bli vanskelig for innbyggerne å opprettholde samme nærhet til folkevalgte som i små kommuner. Det kan på den ene siden også være en fordel fordi det i små forhold kan bli for nært og gi manglende distanse og habilitetsutfordringer også i politikken. For innbyggernes tilgjengelighet til de folkevalgte kan det likevel være negativt.

Utvalget understreker at det ikke er grunn til å tro at demokratiutfordringer som følge av sammenslåinger vil løse seg av seg selv. Etter en sammenslåing vil det derfor være behov for demokratitiltak innad i den nye kommunen.

Departementet er enig i dette og mener at det er viktig, gjerne i samarbeid med KS, å vurdere hensiktsmessige tiltak. Ekspertutvalget peker på folkevalgtopplæringen som et tiltak som kan brukes for å utvikle politikerrollen, blant annet for å ta vare på og utnytte et utvidet politisk handlingsrom.

Departementet er enig i at det må være oppmerksomhet om at innbyggernes vurdering av lokaldemokratiet kan endre seg som følge av at kommunene blir større. Et nærliggende tiltak for de nye kommunene vil være å vurdere oppretting av lokalutvalg/bydelsutvalg for å legge bedre til rette for lokal deltakelse. Lokalutvalgene/kommunedelsutvalgene er i dag hjemlet i kommuneloven og disse kan gis kompetanse fra å være en høringsinstans til å kunne få delegert myndighet for konkrete oppgaver. Det er gode erfaringer fra tidligere sammenslåinger med slike lokalutvalg, blant annet i Bodø og Vindafjord. Det er viktig at den politiske ledelsen i de nye kommunene tidlig vurderer og finner fram til løsninger som kan ivareta interessene til de ulike delene av kommunen.

Analysen til ekspertutvalget viser at lokalpolitikken i små og store kommuner kan fungere ulikt. I små kommuner legger nærheten mer til rette for å ta kontakt med ordføreren, og ha større forståelse for lokalpolitikken. Innbyggere i små kommuner har også mer tillit til lokalpolitikere og en større vilje til å ta på seg politiske verv enn innbyggerne i store kommuner.

Store kommuner derimot, legger i større grad til rette for å delta i politisk aktivitet mellom valgene, og har oftere ulike medvirkningsordninger. Det ligger et stort potensial for engasjement og involvering av innbyggerne i en planmessig tilnærming til dette spørsmålet. En viktig faktor for å lykkes med god innbyggermedvirking er at kommunen har en administrativ stab som kan forankre arbeidet og håndtere innspill.

Ekspertutvalget mener at når de minste kommunene blir større, og når kommunegrensene i mindre grad er til hinder for god samfunnsutvikling, så vil behovet for statlig detaljstyring reduseres. Dersom staten i større grad driver rammestyring vil det lokale handlingsrommet øke, noe som vil styrke lokaldemokratiet.

Det er et mål for kommunereformen at færre og større kommuner, med gjennomgående god kapasitet og kompetanse, vil kunne gjennomføre en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål og slik kunne redusere behovet for statlig detaljstyring. Med redusert statlig detaljstyring vil kommunene få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov. En viktig forutsetning for dette er at kommunene i hovedsak rammefinansieres. Når staten ser det nødvendig med øremerkede midler bør disse utformes slik at de ikke fører til unødig merarbeid, kontroll og rapportering. Det er derfor igangsatt et arbeid for å forenkle prosedyrene for søknad og rapportering på øremerkede tilskudd.

Kommuner med robuste fagmiljøer vil ha gode forutsetninger for å ha en god egenkontroll, noe som på sikt kan føre til bedre etterlevelse av lovverket og dermed redusere behovet for statlig tilsyn. En statlig styring som bygger på at kommunene har ansvar for å kontrollere egen virksomhet, gir god effektivitet og et godt grunnlag for lokalt tilpasset oppgaveløsning. Etter departementets syn kan det være store effektivitetsgevinster å hente ut ved å se statlig tilsyn og kommunal egenkontroll i sammenheng. NIBR peker i rapporten «Samordning av statlig tilsyn og systemrevisjon som tilsynsmetode» (NIBR-rapport 2011:28) på at det er grunn til å tro at de statlige tilsynene og kommunerevisjonene gjør unødig dobbeltarbeid, bl.a. på grunn av at informasjon om resultat ikke blir utvekslet og fordi de ikke samordner seg.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å redusere den statlige detaljstyringen, og statlig styring vil være et viktig tema i meldingen om nye oppgaver til større og mer robuste kommuner.

4.1.7 Organisering av reformprosessen

Regionale prosesser i kommunereformen

Høsten 2014 vil alle landets kommuner inviteres til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Fylkesmannen vil få ansvar for å igangsette disse prosessene. Det er ønskelig at de regionale prosessene gjennomføres i et samarbeid mellom fylkesmannen og KS regionalt. Regjeringen ser på KS som en sentral aktør i kommunereformen, og KS vil få en egen invitasjon om å delta i prosessene.

Fylkesmannen er godt egnet som tilrettelegger og koordinator i de prosessene som skal gjennomføres lokalt/regionalt. Departementet mener at det er viktig å få på plass fundamentet for gode lokale prosesser på et tidlig tidspunkt i reformperioden. Et utgangspunkt kan være at fylkesmannen legger til rette for innledende samtaler mellom ulike kommunegrupper i fylket. Dette bør skje etter en vurdering av lokale preferanser og i samarbeid med KS regionalt. Fylkesmannen kan invitere til seminarer eller fellesmøter. Fylkesmannen skal tidlig ta initiativ mot de regionale KS-styrene for å drøfte og avklare hvordan samarbeidet skal være gjennom reformperioden, og finne fram til en hensiktsmessig form på og innhold i dette samarbeidet. Hvordan det praktiske samarbeidet vil bli i det enkelte fylke, vil derfor kunne variere.

Fylkesgrensene skal ikke være til hinder for å slå sammen kommuner. Det vil derfor være avgjørende for en god gjennomføring av prosessene at det er kontakt og samarbeid mellom fylkesmennene på tvers av nabofylkene.

Departementet vil i et eget oppdragsbrev til fylkesmennene beskrive oppdraget nærmere etter at kommuneproposisjonen er behandlet i Stortinget. Som et utgangspunkt bør igangsatte prosesser i stor grad fortsette sitt planlagte løp, men det må samtidig legges opp til at prosessene avsluttes samtidig med resten av regionen.

Kompetansesenteret for distriktsutvikling (KDU) vil kunne bistå prosessveilederne i de enkelte fylkene (se nærmere omtale nedenfor) både om erfaringer fra tidligere sammenslutninger og om råd når det gjelder organisering av de lokale prosessene. KDU vil imidlertid ikke ha kapasitet til å bistå enkeltkommuner eller de enkelte sammenslutningsalternativene i konkrete utredningsarbeid.

Verktøy i prosessene

Fastsetting og endring av kommunegrenser reguleres av lov av 15. juni 2001 nr. 70, inndelingslova. Loven inneholder ikke vilkår som virker styrende på antallet kommuner. Fylkesmannen er det sentrale bindeleddet mellom staten og kommunene i alle saker som følger av inndelingslova. I rundskriv H-01/07 framgår det blant annet hvilke oppgaver som er delegert til fylkesmannen.

Innbyggere og næringslivet i en kommune har rett til å foreslå grensejustering eller grensefastsetting, men det er bare kommunestyret selv som kan fremme forslag om sammenslåing eller deling, jf. § 8. Stortinget og departementet kan også ta initiativ til alle typer inndelingssaker.

Kongen i statsråd kan avgjøre saker om deling eller sammenslåing av kommuner når kommunene det gjelder er enige. Dersom kommunene ikke er enige, må saken avgjøres av Stortinget. I saker om sammenslåing på tvers av en fylkesgrense kan Kongen i statsråd flytte en kommune til et annet fylke. Saker der to eller flere kommuner bytter fylke må avgjøres av Stortinget. Departementet har avgjørelsesmyndighet i alle saker om justering av kommunegrenser. Dersom kommunene det gjelder er enige i løsningen, og det anses for å være en mindre sak, kan grensejusteringen avgjøres av fylkesmannen.

De lokale/regionale prosessene må ta utgangspunkt i målene for reformen.

Departementet vil gi økonomisk støtte til en prosessveileder i det enkelte fylkesmannsembete fra høsten 2014.

Også KS kan, etter søknad, få midler til sitt arbeid med kommunereformen.

Tradisjonelt har spørsmål om sammenslåinger medført store og tidkrevende utredninger og folkeavstemninger.

Siden starten av 2000-tallet har departementet gitt støtte til om lag 50–60 lokale utredninger. Erfaringene fra dette arbeidet gir et bilde av hva som utredes i de ulike alternativene, og hvilket datagrunnlag det er vanlig å benytte seg av. Det foreligger mye tilgjengelig data i en rekke nasjonale registre som enkelt kan bearbeides for å gi relevant informasjon til hvert enkelt sammenslåingsalternativ og hver enkelt kommune. Departementet har de siste årene også jobbet med å gjøre informasjon på kommunenivå lett tilgjengelig på Internett. Videre har planavdelingene i de enkelte fylkeskommunene mye relevant, tilgjengelig informasjon som vil kunne benyttes i de lokale prosessene.

Departementet tar sikte på å utarbeide standardiserte faktaoppsett med utgangspunkt i kriteriene som er utarbeidet av ekspertutvalget og annen relevant tilgjengelig informasjon. Faktaoppsettet vil også være et viktig verktøy for de regionale prosessveilederne. Departementet mener derfor det ikke lenger vil være behov for å videreføre dagens praksis med utredninger av enkeltstående sammenslåingsalternativer.

Inndelingslova § 10 sier at innbyggerne bør høres før kommunestyrene gjør vedtak om en eventuell sammenslåing. Slike høringer kan skje ved folkeavstemning, opinionsundersøkelser, møte eller lignende. Tradisjonelt har det i de fleste kommuner vært gjennomført folkeavstemninger i spørsmål om kommunesammenslåing. Departementet vil i forbindelse med kommunereformen utarbeide et opplegg for spørreundersøkelser som kommunene vil få tilbud om å bruke i høringen av innbyggerne. Spørsmål som kan være aktuelle i en slik spørreundersøkelse kan for eksempel være knyttet til hvilke forventinger innbyggerne har til det framtidige tjenestetilbudet, hvordan de ser på potensialet for utvikling og vekst, og hvordan de forholder seg til ulike sammenslåingsalternativer. Dette vil etter departementets syn gi kommunestyrene et bredere og bedre beslutningsgrunnlag enn hva som er mulig i en rådgivende folkeavstemning.

Det vil fortsatt være opp til kommunene selv å avgjøre om de ønsker å spørre om innbyggernes råd ved folkeavstemning eller benytte en spørreundersøkelse. Departementet vil dekke inntil 100 000 kroner til hver kommune i forbindelse med høring av og informasjon til innbyggerne.

Nasjonale hensyn – uhensiktsmessige grenser

Departementet ønsker å peke på at kommunereformen ikke bare er en sammenslåingsreform. En nasjonal reform bør også legge til rette for at lokale saker som har oppstått på grunn av uhensiktsmessige og utdaterte kommune- og fylkesgrenser, blir løst.

Endring av kommunegrenser vil i noen tilfeller også bety endring av fylkesgrenser. Det legges opp til at uhensiktsmessige fylkesgrenser også vil bli behandlet i kommunereformen. I slike saker vil det kunne oppstå behov for å veie nasjonale hensyn mot lokale ønsker. En problemstilling ved endring av fylkesgrensene vil være mandatfordelingen til Stortinget. Hvert åttende år beregnes den fylkesvise mandatfordelingen til Stortinget basert på innbyggertall og areal i 19 valgdistrikter. Dette er fastlagt i Grunnloven § 57. Det fremgår av valgloven § 11-1 at hvert fylke utgjør et valgdistrikt. Reglene for endring av fylkesgrenser ble endret i 2013, og nå står det i inndelingslova § 6:

«Kongen gjer vedtak om justering av grenser mellom kommunar og mellom fylke. Dersom grensejustering mellom fylke gjeld meir enn éin kommune, skal saka leggjast fram for Stortinget til avgjerd.»

Tidligere var lovteksten direkte knyttet til mandatfordelingen. Da het det at saker som får følge for flere innbyggere enn det som står bak hvert stortingsmandat, skal legges fram for Stortinget til avgjørelse. Tanken bak formuleringen var at Kongen ikke skulle kunne avgjøre sammensetningen av Stortinget. Da inndelingslova ble vedtatt i 2001 var det ikke noe lovfestet kriterium for fordeling av stortingsmandat, men det ble endringer i forbindelse med innføring av ny valglov i 2002 og endringer i Grunnloven. Nå er det klare utregninger som fastsetter mandatfordelingen, basert på innbyggertall og areal i fylkene. Departementet viste i Prop. 109 L (2012–2013) at selv små endringer av fylkesgrensen ville kunne ha innvirkning på mandatfordelingen. Derfor ble det foreslått en tydelig myndighetsfordeling mellom regjering og Storting, hvor det blant annet ble åpnet for at regjeringen skulle kunne gjennomføre sammenslåinger på tvers av dagens fylkesgrenser. Samtidig ble det poengtert at regjeringen kan sende en sak til Stortinget selv om det bare gjelder en kommune, for eksempel der saken er av en slik art at utfallet kan være av nasjonal interesse.

Den gjeldende fylkesvise fordelingen av stortingsmandatene ble fastsatt av departementet våren 2012, basert på innbyggertallene per 1. januar 2012. Ny fylkesvis mandatfordeling skal beregnes av departementet i 2020, basert på innbyggertall per 1. januar 2020. En endring av dagens fylkesgrenser vil dermed ikke påvirke Stortingets sammensetning før etter stortingsvalget i 2021. Departementet vil i proposisjonen til Stortinget våren 2017 synliggjøre hvilke konsekvenser regjeringens forslag til ny kommunestruktur vil ha for den fylkesvise mandatfordelingen.

Departementet forutsetter at fylkesmennene også legger til rette for prosesser på tvers av fylkesgrensene.

Det vil også være tilfeller hvor det vil være mest hensiktsmessig å vedta nye grenser i forbindelse med kommune-/fylkessammenslåinger. Departementet forutsetter at det legges opp til gode prosesser som tar høyde for slike utfordringer.

Geografisk avstand

Kommunereformen må ta hensyn til Norges mangfoldige geografi. Regjeringen mener derfor at det ikke kan stilles et absolutt krav til innbyggertall. Christiansen-utvalget anbefalte i 1992 en veiledende norm for akseptabel tilgjengelighet på 60 minutter til kommunesenteret. Departementet mener det kan være utfordrende å sette landsdekkende standard for akseptabel reiseavstand, da topografiske og klimatiske forhold i noen tilfeller kan være vel så utfordrende for tilgjengelighet. Derfor er spørsmålet om avstand en utfordring som best løses lokalt, og departementet mener at spørsmålet om avstand må vurderes i hvert enkelt tilfelle. Ekspertutvalget har synliggjort at innbyggernes behov for å besøke kommunesenteret har blitt mindre, blant annet på grunn av teknologibaserte tjenester.

Det er et mål for kommunereformen at alle innbyggerne skal ha gode og likeverdige tjenester, uavhengig av hvor man bor. For mange kommuner betyr det at de må ha større fagmiljøer for å ivareta dette målet. Kommuner der avstandsulempene kan bli svært store ved sammenslåing, må vurdere dette spesielt. De må i sine vurderinger veie fordelene ved en bedre og mer robust oppgaveløsning opp mot de demokratiske ulempene svakere representativitet eller mer omfattende interkommunalt samarbeid kan gi.

For å sikre kvaliteten i tjenestetilbudet, foreslår ekspertutvalget pålagt interkommunalt samarbeid som en løsning i de tilfeller hvor avstandsulempene er så store at kommunene ikke finner det tilrådelig med kommunesammenslåing. Departementet vil utrede en generell hjemmel i kommuneloven som gir anledning til å pålegge interkommunalt samarbeid for å få større fagmiljø i de tilfeller kommunene på grunn av avstander ikke ønsker å slå seg sammen. En slik generell hjemmel kan erstatte hjemlene i særlovene.

Fylkeskommunens rolle

I St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid, ble det lagt til rette for å gjennomføre en regionreform hvor målet var å etablere færre og større regioner som erstatning for dagens fylkeskommuner. Det ble gjennomført to regionale høringsrunder, med foreløpige vedtak våren 2007 og endelige vedtak våren 2008. Vedtakene ble oppsummert av regjeringen Stoltenberg II i Ot.prp. nr. 10 (2008–2009) på følgende måte:

«Vedtakene er ikke sammenfallende på en slik måte at de gir grunnlag for å endre fylkesgrenser på frivillig basis. Dermed ser ikke regjeringen at det er grunnlag for å ta initiativ til å endre fylkesinndelingen.»

Det er et utgangspunkt for arbeidet med kommunereformen at inntil det foreligger en robust kommuneinndeling og kommunene har fått tilført nye oppgaver, vil fylkeskommunene bestå. En vurdering av det regionale folkevalgte nivået bør eventuelt tas etter at kommunereformen er gjennomført. Det er fortsatt ulike syn på fylkeskommunens fremtid og utviklingen av et regionalt forvaltningsnivå, mens det er bredere politisk enighet om behovet for en kommunereform. Det vil i tillegg være uhensiktsmessig å gjennomføre en ny omfattende prosess allerede seks år etter forrige forsøk. Dersom fylkeskommuner på eget initiativ ønsker å slå seg sammen, er regjeringen åpen for at det kan gjennomføres.

Dersom det diskuteres forslag til kommunesammenslåinger som påvirker fylkeskommunenes grenser, vil det være viktig at fylkeskommunene blir involvert på et tidlig tidspunkt.

Særskilt om forvaltningsområdet for samisk språk

Samelovens kapittel 3 gir innbyggerne i forvaltningsområdet for samisk språk rettigheter til bl.a. å kunne benytte samisk i kontakt med offentlige myndigheter, rettsvesen og helsevesen. Også andre lover knytter bestemte ordninger til forvaltningsområdet for samisk språk (enkelte steder kalt samiske distrikt).

I 2005 ble sameloven endret slik at det nå fastsettes i forskrift hvilke kommuner som inngår. Ved spørsmål om innlemming av nye kommuner i forvaltningsområdet er det nå Sametinget som skal søke departementet om dette. Det er lagt til grunn som en forutsetning at kommunen selv har ønsket å bli en del av forvaltningsområdet, jf. Ot.prp. nr. 38 (2004–2005). Departementet vurderer søknaden, og Kongen vil eventuelt fastsette endring i forskriften.

Arbeidet med å skape større og mer robuste kommuner kan aktualisere problemstillinger knyttet til forvaltningsområdet for samisk språk. En eventuell endring av det samiske forvaltningsområdet, som fører til en innskrenking av samiske språkbrukeres rettigheter, vil reise spørsmål om forholdet til Grunnloven og Norges internasjonale forpliktelser. Det vil kunne tilsi at saken må forelegges Stortinget.

Minoritetsspråkpakten fastslår blant annet prinsippet om at administrative inndelinger ikke skal utgjøre et hinder for å fremme det berørte regions- eller minoritetsspråk. I tillegg gir rammekonvensjonen for nasjonale minoriteter bestemmelser om at det skal legges til rette for bruk av minoritetsspråk overfor myndighetene i områder som tradisjonelt eller i betydelig antall er bebodd av nasjonale minoriteter. I Norge har det hittil vært lagt til grunn at plikten overfor samene i denne bestemmelsen i hovedsak er oppfylt gjennom ordningen med et forvaltningsområde for samisk språk. Forholdet til folkeretten må derfor vurderes ved spørsmål om eventuelle endringer i forvaltningsområdet som følge av en ny kommunestruktur.

Regjeringen er opptatt av å ta vare på samisk språk, og vil vektlegge at samiske språkbrukere ikke kommer dårligere ut som følge av endringer i kommuneinndelingene. Fylkesmennene i de aktuelle fylkene må sikre at Sametinget involveres i de regionale prosessene på en hensiktsmessig måte. Hvis det blir aktuelt å gjøre endringer i dagens forvaltningsområde for samisk språk, med andre ord lov- eller forskriftsendringer, vil departementet konsultere med Sametinget i tråd med Prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget.

Andre lokale og regionale hensyn

Det er kommunene selv som avgjør hvilken målform som skal brukes i kommunen. Departementet legger til grunn at kommunene selv finner gode løsninger på språkutfordringene når de gjennomfører de lokale prosessene.

Endring av kommunenes administrative grenser vil også kunne ha innvirkning på andre administrative inndelinger. Kirkelig inndeling vil for eksempel bli påvirket av en endring av kommunale grenser. Selv om kommunesammenslåinger først berører andre aktører etter at sammenslåingen er gjennomført, bør disse aktørene holdes orientert om de lokale og regionale prosessene på en hensiktsmessig måte. Det mest hensiktsmessige vil være at informasjonen gis på kommune- og fylkesnivå. Departementet mener at aktørene som vil bli påvirket av en kommunesammenslåing må få tidlig informasjon og tilstrekkelig tid til å forberede seg på endringene som vil komme.

Lov om godkjenning av låneopptak

I forbindelse med sammenslåinger kan lånegjelden øke fordi det sittende kommunestyret kan investere og velte kostnadene over på den nye, større kommunen. For å sikre sammenslåtte kommuner etter kommunereformen best mulige vilkår for driften og utviklingen videre, kan det være behov for å styrke den statlige kontrollen i forkant av reformen.

Dette er bakgrunnen for et lovforslag som nå sendes på høring og som vil innebære at kommunenes låneopptak og langsiktige leieavtaler må godkjennes av fylkesmannen for å være gyldige. Godkjenningsordningen er bare ment å hindre rent strategiske tilpasninger eller disposisjoner i forkant av kommunereformen. Formålet er å unngå konflikter mellom aktuelle kandidater for sammenslåing og at kommuner gjør seg mindre «attraktive» som partnere ved å ta opp nye lån. Nye, større kommuner vil få et bedre økonomisk grunnlag for å lykkes dersom en unngår høyere lånegjeld enn nødvendig, og unngår driftsmessige ulemper som følge av uhensiktsmessig lokalisering av nye bygg. Det legges opp til en effektiv godkjenningsordning.

4.1.8 Fremdriftsplan og milepæler

Det legges i proposisjonen opp til at de regionale prosessene starter opp høsten 2014 og avsluttes ved utgangen av 2016. Det pekes i proposisjonen på at det er viktig at kommunene kommer i gang med diskusjonene om sammenslåing høsten 2014 selv om ikke alle komponentene i reformen er kjent på dette tidspunktet. Regjeringen tar sikte på å legge fram en melding til Stortinget våren 2015 med forslag til nye oppgaver til robuste kommuner. Stortinget vil dermed ha behandlet forslaget før kommunene oppsummerer sine prosesser og gjør vedtak om sammenslåing.

Det er allerede kommuner som diskuterer sammenslåing. Noen av disse har fått statlig støtte til å utrede konsekvenser ved en sammenslåing. Regjeringen ønsker at kommuner som tidlig i reformen fatter vedtak om at de ønsker å slå seg sammen, skal slippe unødvendige perioder der prosessene står på vent.

Erfaringene fra de siste sammenslåingene tilsier at det lokalt er behov for minimum halvannet år fra det fattes nasjonale vedtak om sammenslåing, til sammenslåingen trer i kraft, selv om dette varierer mellom ulike sammenslåinger. For kommuner som fatter vedtak tidlig i kommunereformperioden, mener departementet at det er viktig at disse gis mulighet til å starte selve sammenslåingsprosessene på et tidlig tidspunkt. En sammenslåing vil alltid tre i kraft ved et årsskifte. Det er vanlig at sammenslåinger gjennomføres ved årsskiftet etter et kommunestyre- eller stortingsvalg, men det er ingen forutsetning.

Kommuner som vedtar sammenslåing senest høsten 2015: kongelig resolusjon

Kongen i statsråd har myndighet til å vedta sammenslåinger der kommunene er enige. For kommuner som gjør kommunestyrevedtak i løpet av høsten 2015, vil departementet legge til rette for at sammenslåing skal kunne vedtas på nasjonalt nivå i løpet av våren 2016. Et slikt løp tilsier at disse sammenslåingene vil kunne tre i kraft fra 1. januar 2018.

Det er noen forutsetninger som må være til stede for å kunne gjennomføre et slikt løp. Først og fremst må vedtakene være likelydende i de aktuelle kommunene. Departementet vil deretter foreta en vurdering av om de foreslåtte sammenslåingene er i tråd med målene for reformen. Dersom det kommer mange søknader om sammenslåing på tvers av fylkesgrenser, vil det kunne bidra til å forsinke prosessene selv om forslagene er i tråd med målene med reformen. Departementet har myndighet til å flytte en kommune over til et annet fylke i forbindelse med en sammenslåing. Sammenslåinger som er mer omfattende må avgjøres av Stortinget.

Proposisjon om en helhetlig kommunestruktur til Stortinget våren 2017

I reformen legges det opp til at kommunene fatter vedtak innen sommeren 2016. De kommunale vedtakene skal meldes inn til departementet via fylkesmannen, som bistår med å oppsummere tilbakemeldingene fra hvert enkelt fylke. Fylkesmannen vil også bli bedt om å gjøre en vurdering på selvstendig grunnlag av de samlede tilbakemeldingene.

Regjeringen planlegger å fremme en samlet proposisjon til Stortinget om ny kommunestruktur våren 2017. Kommunale vedtak som fattes høsten 2015, men som ikke følges opp av kongelig resolusjon våren 2016, vil også bli inkludert i proposisjonen.

I utarbeidelsen av beslutningsgrunnlaget for Stortinget vil det bli lagt til grunn at enkeltkommuner ikke skal kunne stanse endringer som er ønsket og hensiktsmessige ut fra regionale og nasjonale hensyn. I proposisjonen vil det dermed kunne foreslås sammenslåinger av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene.

Departementet legger til grunn at sammenslåingene som et utgangspunkt vil iverksettes senest fra 1. januar 2020. Det vil ofte være ønskelig å gjennomføre valg forut for en sammenslåing, slik at kommunestyrevalget høsten 2019 blir valg til de nye kommunestyrene. Ved de siste sammenslåingene har departementet anbefalt minimum 1,5 år fra vedtak til sammenslåing. Dette er beregnet til arbeidet som må gjøres etter at det er gjennomført felles kommunestyremøte, jf. inndelingslova § 25, og kommunene har blitt enige om sentrale spørsmål som navn og størrelsen på kommunestyret. Det er ikke lagt opp til at alle kommunene skal være kommet så langt i prosessene før Stortinget behandler proposisjonen med forslag til ny kommunestruktur. Etter departementets vurdering bør det derfor legges opp til en lengre sammenslåingsperiode i denne delen av kommunereformen. Dersom det er ønsket lokalt, vil det kunne være aktuelt at enkelte sammenslåinger kan iverksettes fra 1. januar 2019. Dette vil avhenge av hvor langt de ulike kommunene har kommet i sine prosesser.

4.1.9 Økonomiske virkemidler

Rammene for økonomisk kompensasjon ved sammenslåing er slått fast i inndelingslova § 15:

«Ved samanslåing av kommunar eller fylke gir staten delvis kompensasjon for eingongskostnader som er direkte knytte til samanslåingsprosessen. I ein overgangsperiode gir staten også kompensasjon for bortfall av rammetilskot.»

Departementet dekker i dag nødvendige engangskostnader i sammenslåingsprosessen, og kommunene blir kompensert for tap av framtidige statlige tilskudd i en overgangsperiode på 20 år. Det har også vært gitt støtte til ulike infrastrukturprosjekt i forbindelse med kommunesammenslåinger.

Departementet har i tidligere sammenslåinger dekket direkte engangskostnader etter søknad fra kommunen. Se proposisjonen for detaljer.

Inndelingstilskuddet i inntektssystemet kompenserer sammenslåtte kommuner for en reduksjon i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen. Se proposisjonen for detaljer.

Under regjeringen Bondevik 2 ble det i tillegg gitt lovnad om støtte til infrastrukturtiltak i forbindelse med kommunesammenslåinger. Ved fem av de sju siste sammenslåingene har kommunen fått støtte til infrastrukturtiltak eller andre kostnader ut over dekning av engangskostnader.

4.1.9.1 Økonomiske virkemidler i reformperioden

For å legge til rette for overgangen til en ny kommune for kommuner som slår seg sammen, vil regjeringen benytte positive økonomiske virkemidler som kan stimulere til kommunesammenslutning i reformperioden.

Dekning av engangskostnader

Departementet legger opp til at alle kommuner som slår seg sammen i reformperioden får dekket engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell.

Basert på utbetalingene i de siste sammenslåingsprosessene er 20 mill. kroner satt som et grunnbeløp per sammenslåing. Det er imidlertid grunn til å anta at kostnadene ved en sammenslåing vil øke med flere kommuner i sammenslåingen, blant annet siden det da vil være flere systemer som skal samordnes. Videre kan det være terskeleffekter som slår inn med høyere innbyggertall. I den standardiserte modellen tas det hensyn til dette, slik at støtten til dekning av engangskostnadene differensieres etter antall kommuner og antall innbyggere i sammenslåingen. Se tabell under pkt. 4.9.1 i proposisjonen.

Reformstøtte

Samferdsel og infrastruktur er ofte et sentralt element i kommunenes vurderinger av kommunestrukturen.

Det vises i proposisjonen til ulike erfaringer og til at det i kommunereformen derfor ikke legges opp til en modell der støtte til infrastrukturtiltak knyttes opp til kommunesammenslåingen, men at den nye kommunen får en reformstøtte som kan benyttes til det kommunen selv anser som mest hensiktsmessig. I forbindelse med arbeidet med neste Nasjonale transportplan er det naturlig at nye kommunegrenser vil være et element som må vurderes.

Kommuner der det fattes nasjonale vedtak om sammenslåing i reformperioden vil kunne få reformstøtte fra staten. Utbetalingen blir gitt uten ytterligere søknad fra kommunene, og utbetales på tidspunktet for sammenslåingen. Reformstøtten går til alle sammenslåtte kommuner som etter sammenslåingen har mer enn 10 000 innbyggere, med et minstebeløp på 5 mill. kroner per sammenslåing. Støtten er differensiert etter innbyggertall. Maksimalt beløp er 30 mill. kroner for de mest folkerike sammenslåingene.

Inndelingstilskuddet

Med dagens inndelingstilskudd får den nye sammenslåtte kommunen beholde tilskudd som om den fortsatt var to (eller flere) kommuner i 15 år etter sammenslåingen, før inndelingstilskuddet trappes ned over 5 år. Dette er en gunstig og langsiktig ordning for kommunene, som får god tid på seg til å tilpasse seg nye rammebetingelser. Departementet vil videreføre dagens ordning for kommuner som slår seg sammen i reformperioden. Etter reformperioden vil ordningen bli strammet inn. Omfang og innretning på ordningen, herunder perioden for inndelingstilskuddet, vil bli vurdert.

Inntektssystemet for kommunene og kommunereform

Regjeringen legger opp til en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene i løpet av perioden. Gjennomgangen av inntektssystemet vil ses i sammenheng med kommunereformen.

Dagens inntektssystem legger til grunn at smådriftsulemper er en ufrivillig kostnad for kommunene, og at denne kostnaden kompenseres fullt ut. Om dette er en rimelig forutsetning, eller om kommunestørrelse i noen grad kan ses på som en frivillig kostnad for kommunene, er et spørsmål som har vært diskutert flere ganger, blant annet i Borgeutvalgets utredning (NOU 2005:18).

Behandlingen av smådriftsulemper vil bli vurdert som ett av flere elementer i den samlede gjennomgangen av inntektssystemet i lys av kommunereformen. I tillegg til at kommunene kompenseres for kostnadsforskjeller i tjenesteproduksjonen, inneholder inntektssystemet tilskudd som er begrunnet med regionalpolitiske målsettinger. Dette omfatter Nord-Norge- og Namdalstilskudd, småkommunetilskudd, distriktstilskudd Sør-Norge og storbytilskudd. Utformingen og omfang av de regionalpolitiske tilskuddene vil også bli vurdert som en del av gjennomgangen av inntektssystemet. Regjeringen ønsker at kommunene skal beholde mer av skatteinntektene enn i dag. Det tilsier at også skatteelementene i inntektssystemet og systemet for inntektsutjevning vurderes i gjennomgangen av inntektssystemet.

4.1.10 Om arbeidet med nye oppgaver til større og mer robuste kommuner

Departementet har satt i gang et arbeid med å vurdere oppgaver som nå ligger hos fylkeskommunen, fylkesmannen og staten for øvrig. Mer makt og myndighet til mer robuste kommuner vil bidra til et styrket lokaldemokrati. Flere oppgaver vil gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til brukerne, samtidig som det vil bidra til å skape større interesse for lokalpolitikken.

Det tas sikte på å legge fram et samlet forslag om hvilke oppgaver som kan overføres til større og mer robuste kommuner i en melding til Stortinget våren 2015. Stortinget vil dermed ha behandlet forslaget om nye oppgaver til kommunene før kommunene skal gjøre sine lokale vedtak. Det tas deretter sikte på å legge fram en samlet lovproposisjon om nye oppgaver til større og mer robuste kommuner våren 2017, samtidig med en proposisjon om ny kommunestruktur.

Departementet vil i arbeidet legge til rette for dialog med KS gjennom konsultasjonsordningen.

Ekspertutvalget

Ekspertutvalget skal i det videre arbeidet vurdere kriterier kommunene bør oppfylle for å ivareta mulige nye oppgaver. Departementet har konkretisert oppdraget i et tilleggsmandat, hvor det framgår at ekspertutvalget skal ta utgangspunkt i kriteriene fra første delrapport og vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier, eventuelt justeringer av kriteriene fra delrapporten, for å kunne overføre nye oppgaver til kommunene. Som grunnlag for denne vurderingen, skal ekspertutvalget på faglig grunnlag analysere og vurdere eksempler på enkelte oppgaver som det kan være aktuelt å overføre til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner. Utvalget skal vurdere eksempler på oppgaver innen tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og samfunnsutvikling. Sluttrapporten skal leveres departementet innen desember 2014.

4.1.10.1 Rammene for arbeidet

Rammestyring

Rammestyring er et av hovedprinsippene for statens styring av kommunesektoren. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene og foreta egne veivalg. Ved overføring av nye oppgaver til mer robuste kommuner vil rammestyring, både økonomisk og juridisk, ligge til grunn.

Departementet legger i det videre arbeidet til grunn at færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Stortingsmeldingen om nye oppgaver til kommunene vil presentere eksempler på hvordan den statlige styringen av større og mer robuste kommuner kan reduseres.

Departementet legger i det videre arbeidet til grunn at overføring av nye oppgaver til kommunene vil bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet.

Retningslinjer for oppgavefordeling

Det vises i proposisjonen til at det i tillegg til prinsippene om rammestyring og lokal handlefrihet er noen overordnede retningslinjer som bør ligge til grunn når en skal vurdere overføring av oppgaver til større og mer robuste kommuner. Oppgavefordelingsutvalget la i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune fram følgende retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene:

• 1. oppgaver bør legges på lavest mulige effektive nivå

• 2. oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til lokale folkevalgte organer

• 3. oppgaver som ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar

• 4. staten bør ha ansvar for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning

• 5. oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan

• 6. oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan

• 7. det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Departementet vurderer at disse retningslinjene har holdt seg over tid og fortsatt har gyldighet. Retningslinjene legges derfor til grunn i arbeidet med overføring av oppgaver til større og mer robuste kommuner.

Generalistkommuneprinsippet

Generalistkommuneprinsippet er utgangspunktet i dagens kommuneforvaltning og vil også være utgangspunktet for den kommende reformen. Generalistkommunesystemet bidrar til et likeverdig lokalt folkestyre i alle deler av landet gjennom en enhetlig oppgavefordeling.

Generalistkommunesystemet kombinert med en svært heterogen kommunestruktur kan innebære at det oppstår ujevn kvalitet på offentlige tjenester som følge av store ulikheter i kompetanse og lokale ressurser. Det kan også oppstå lav kostnadseffektivitet grunnet dårlig utnyttelse av mulige stordriftsfordeler og på grunn av høye geografiske betingede kostnader.

Det er en forutsetning for overføring av nye oppgaver til kommunene at kommunene har blitt større og mer robuste. Dersom resultatet av de lokale strukturprosessene blir en svært heterogen kommunestruktur med kommuner av svært varierende størrelse, vil spørsmål om pålagt interkommunalt samarbeid og oppgavedifferensiering hvor de største kommunene kan få nye oppgaver bli aktualisert. Dette er tema som vil inngå i stortingsmeldingen om nye oppgaver til større og mer robuste kommuner.

4.2 Komiteens merknader

Generelle merknader

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, viser til at det er brei semje om behov for å sjå på kommunesektoren 50 år etter førre store reform. Fleirtalet viser til at det er semje om mange av elementa i regjeringa si kommunereform og eit godt grunnlag for vidare arbeid.

Fleirtalet er difor positiv til at regjeringa no viser til måla og prosessen med kommunereforma. Fleirtalet er òg positiv til at fylkesmennene og KS får viktige roller og at reforma er tenkt gjennomført med god lokal forankring.

Fleirtalet viser til at Noreg fekk lokalt sjølvstyre i heile landet med formannskapslovene av 1837. 392 kommunar vart då etablert med basis i inndelinga av prestegjelda som har ein eldre historikk. Og likeins kan ein gå heilt tilbake til 900-tallet då landet vart inndelt i skipreider. Fram til 1930 auka talet på kommunar frå 392 til 747 då fleire prestegjeld vart delt inn i nye einingar basert på sokna. Talet på kommunar vart igjen redusert til 454 som konsekvens av Schei-komiteen, som gjennom vedtak i Stortinget, reduserte talet på kommunar med 290.

Fleirtalet viser til at sidan arbeidet med Schei-komiteen har det skjedd få kommunesamanslåingar, og talet på kommunar i Noreg i dag er 428.

Fleirtalet er samd med regjeringa om at det har skjedd ei stor utvikling i Noreg på 50 år og at tida er moden for å sette kommunereform på dagsordenen. Kommunane har mellom anna dei siste 50 åra fått stadig fleire, komplekse oppgåver og auka ansvar.

Fleirtalet viser til at kommunane har løyst mange av dei nye oppgåvene gjennom aukande samarbeid. Det er positivt at kommunar samarbeider om å løyse oppgåver, men det er viktig at omfanget er på eit slikt nivå at det er mogleg å ha oversikt og eigarstyring av samarbeida, samt at det er demokratisk kontroll over samarbeida. Fleirtalet er av det syn at dagens omfang av interkommunale samarbeid er i største laget og at svaret på det gjerne kan vere færre og større kommunar.

Fleirtalet viser vidare til regjeringa si omtale av stadig aukande rapporteringskrav frå stat til kommunar, og er samd med at den statlege styringa over kommunane med fordel kan erstattast med meir lokalt sjølvstyre.

Fleirtalet viser til at regjeringa sitt mål med reforma er:

• Gode og likeverdige tenester til innbyggjarane

• Heilheitleg og samordna samfunnsutvikling

• Bærekraftige og økonomisk robuste kommunar

• Styrka lokaldemokrati

Fleirtalet er samd med regjeringa om måla for kommunereforma.

Fleirtalet viser til regjeringa sitt nedsette ekspertutval og meiner delrapporten er eit godt utgangspunkt for vidare arbeid og diskusjonar i kommunane. Fleirtalet ser fram til houvdrapporten der også nye oppgåver vert tatt med. Fleirtalet viser til regjeringa si vurdering av rapporten og tilrådingane, og slutter seg til mellom anna regjeringa si haldning om at det er unaturleg å setje ei minimumsgrense for innbyggjarar i ein kommune.

Fleirtalet viser til at Noreg har ein geografi som tilseier at det også etter reforma vil vere mindre kommunar i Noreg. Dette fordi store avstandar mellom anna skapar utfordringar for politisk representativitet. Spesielt er det Finnmark og enkelte fjell- og øysamfunn der dette kan verte vekta opp mot andre omsyn. Regjeringa vil vurdere ordningar som sikrar at mindre kommunar har forpliktande samarbeid for å imøtekomma dei krava som er nedfelt i kriteria med reforma. Dette må særskilt vurderast i dei lokale prosessane.

Fleirtalet er positiv til at regjeringa i arbeidet med reforma har stort fokus på demokratiutfordringane, noko reforma i Danmark ikkje hadde tilstrekkeleg fokus på.

Fleirtalet viser til at regjeringa varslar to ulike løp for kommunesamanslåingar, der eit munner ut i nye kommunar frå 1. januar 2018 etter avgjerd i Kongen i statsråd 2016 og resten frå 1. januar 2020 etter vedtak i Stortinget i 2017. Fleirtalet er samd med at desse to løpa ser ut til å kombinere nødvendig tidsbruk med å unnlate å «dra ut» prosessane unødig. Fleirtalet ber likevel om at dersom man lokalt ynskjer raskere prosessar, må regjeringa strekkje seg langt for å imøtekomme dette.

Fleirtalet er positiv til metodikken regjeringa legg opp til med å framskaffe faktagrunnlag i eigen regi framfor aukande bruk av eksterne konsulentar. Fleirtalet er òg positiv til at regjeringa etablerer modellar for å innhente synspunkt frå innbyggjarane, men viser her til at kommunane må sjølv stå for vurderinga om dei skal nytte dette eller ordinære folkeavstemmingar.

Fleirtalet viser til at regjeringa tek sikte på å fremje ein heilheitleg proposisjon våren 2017 om kommunestruktur. Fleirtalet viser til at dette er i samsvar med regjeringa si plattform som seier at forpliktande vedtak skal gjerast i denne perioden. På den måten sikrar ein òg ein tydeleg framdrift i prosessen og god nok tid til lokale prosessar. Fleirtalet er samd med regjeringa at i denne proposisjonen kan det verte gjort framlegg om samanslåingar som avvik frå dei lokale vedtaka, men at hovudhensikta med reformarbeidet er lokale prosessar og lokalt leiarskap.

Fleirtalet viser til at regjeringa foreslår tre økonomiske verkemiddel i reforma.

Fleirtalet viser til at inndelingstilskottet held fram med den gode ordninga med at basistilskott og andre tilskott vert oppretthaldt i 20 år (nedtrapping dei siste 5 år).

Fleirtalet er samd med regjeringa i at dette er fornuftig og at ordninga etter denne kommunereformprosessen vert stramma inn.

Fleirtalet viser vidare til at regjeringa har utarbeida eit enkelt objektivt system for dekning av eingongskostnader basert på talet på kommunar som er med i samanslåinga og innbyggjartal. Dette skaper stor føreseielegheit og ein reduserer byråkrati med søknadsskriving og liknande.

Fleirtalet viser til reformstøtta som òg er objektiv og føreseieleg. Fleirtalet viser òg til omtale om at infrastrukturtiltak ikkje direkte vert kopla til kommunestruktur, men merker seg at regjeringa omtaler det som naturleg at nye kommunegrenser vert element som må vurderast i NTP. Fleirtalet synest det er naturleg at infrastruktur vert sett på samla i NTP samanheng, men understreker viktigheita av at nye større kommunar får gode infrastrukturtiltak for å redusere avstandane og betre framkommelegheita også internt i nye og større kommunar.

Fleirtalet understreker at det er viktig at alle kommunar gjennomfører lokale prosessar knytt til kommunereforma og melder tilbake innan fristen. Fylkesmennene må fylgje opp dei kommunane som ikkje på eige initiativ tar nødvendig lokalt leiarskap.

Fleirtalet vil understreke at det er eit utredningsansvar for alle kommunar.

Fleirtalet viser til at kommunereforma må gjennomførast i henhold til det planlagde tidsskjemaet, og støtter regjeringa sitt ynskje om å styrkje lokaldemokratiet og syte for betre tenester til innbyggjarane gjennom meir robuste kommunar.

Fleirtalet meiner at ein parallelt med kommunereforma må gjennomgå og samanstille utredningar vedrørande mellomnivået og sjå desse i samanheng med reforma. Fleirtalet meiner at ein ved gjennomgangen av kommunane sine oppgåver må inkludere oppgåvene som skal liggje til eit folkevald regionnivå/mellomnivå/ færre fylkeskommunar. Fleirtalet er positive til fylkeskommunar som sjølv tek initiativ til å slå seg saman til større regionar.

Fleirtalet viser til forslag fremja i Innst. 262 S (2013–2014) Representantforslag frå Venstre om utvikling av et nytt folkevalgt regionnivå til erstatning for fylkeskommunen.

Fleirtalet viser til at regjeringa òg må vurdere kva for moglege oppgåver i staten, herunder direktorater, statsforvaltning, tilsyn og fylkesmannen, som kan flyttast for å sikre ein god demokratireform der avgjerder kan tas på eit lågare nivå. Fleirtalet meiner at det må verte lagt til rette for gode prosessar for dette i regionnivå/mellomnivå/færre fylkeskommunar, og at det vert utvikla gode belønningsordningar også for dette.

Fleirtalet viser til at regjeringa foreslår både reformstøtte, inndelingstilskudd og dekning av eingongskostnader i samband med kommunereforma. Fleirtalet meiner det er viktig med positive økonomiske verkemidlar for å stimulere kommunane til kommunesammenslutning, og ber om at regjeringa i statsbudsjettet for 2015 gjer greie for korleis ein i NTP-samanheng kan fremje kommunesamanslåingar gjennom infrastrukturtiltak.

Komiteen mener kommunene utgjør grunnmuren i velferdssamfunnet med ansvar for skole, helse, eldreomsorg og andre viktige velferdsoppgaver. Kommunene er en demokratisk arena for innbyggerne der disse kan få innflytelse på samfunnsutviklingen. Kommunene har en viktig rolle som myndighetsutøver. Kommunene er også sentrale utviklingsaktører, med ansvar for arealplanlegging, bidrag til næringsutvikling og livskraftige bo- og arbeidsmarkedsregioner.

Komiteen mener det er naturlig og har tillit til at lokale folkevalgte kontinuerlig vurderer tjenestetilbudet i sin kommune og om kommunegrensene er til hinder for å løse oppgavene på en god måte.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, er derfor positive til at alle landets kommuner høsten 2014 inviteres til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og å avklare om det er aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Flertallet forventer at kommunene på en god måte fra starten av en slik prosess involverer innbyggere, organisasjoner og ansatte på en god måte. Slik involvering øker sannsynligheten for en best mulig prosess for lokalsamfunnet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen legger opp til en stram tidsplan for gjennomføring av lokale prosesser og eventuelle vedtak i kommunene. Disse medlemmer viser til at kommunene kan trenge lengre tid, særlig tatt i betraktning at regjeringen legger opp til å avklare eventuelle nye oppgaver for kommunene tidligst i midten av 2015.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener det er behov for forandringer i kommunestrukturen, men støtter ikke regjeringens bruk av tvang, og kan derfor ikke støtte regjeringens kommunereform slik den er lagt frem. Endringer i dagens kommuneinndeling er nødvendig for å sikre like gode velferdstjenester for alle innbyggere, i funksjonelle og bærekraftige kommuner.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre mener noen kommuner kan ha nytte av å slå seg sammen, og ønsker derfor regjeringens forslag om en omfattende kommunereform velkommen. Disse medlemmer mener at slike prosesser primært må stimuleres ut fra gode lokale samarbeidsløsninger med fokus på lokaldemokrati, gode tjenester til innbyggerne og velfungerende enheter. Mange velferds- og tjenesteoppgaver har blitt svært spesialiserte, og en rekke kommuner har utfordringer med å rekruttere og beholde robuste fagmiljøer. Også for å ivareta balansen mellom lokaldemokrati og stat kan det være nødvendig å etablere større og mer robuste kommuner.

Disse medlemmer viser til at interkommunale selskap og andre samarbeidsløsninger uten politisk styring kan gi demokratiske utfordringer ved at viktigste beslutninger ikke blir tatt i bredt sammensatte politiske fora. Disse medlemmer mener dette taler for at flere kommuner med fordel kunne slå seg sammen. Disse medlemmer mener Stortinget bør påskynde sammenslåing av flere kommuner der det er åpenbare fordeler ved slik sammenslåing. Det er en stor fordel med størst mulig grad av enighet fra det lokale nivået. Disse medlemmer mener at må gis betydelige økonomiske insentiver for å få til hensiktsmessige kommunesammenslåinger.

Disse medlemmer mener at kommunereformen må føre til en offensiv distriktspolitikk som gjør det mulig å bo, arbeide, drive konkurransedyktig næringsliv og ha likeverdige tjenestetilbud i hele landet. Disse medlemmer viser til at Distrikts-Norge har sammensatte utfordringer som må løses med differensiert distriktspolitikk, basert på regionale fortrinn og med sterk regional styring og samordning

Disse medlemmer viser til at gode kommunikasjonsløsninger, som reduserer avstandsulempene, er viktig for en positiv utvikling i hele landet. Dette gjelder et effektivt veinett, fly-, båt-, buss- og togtilbud, men også utbygd mobildekning og bredbånd med tilstrekkelig kapasitet. Disse medlemmer mener dette er forhold som kommunene må vurdere i forbindelse med kommunereformen.

Disse medlemmer viser til at kommunereformen krever at kommunene tenker utvikling framover i flere tiårsperspektiv. Det gjelder arealdisponering, infrastruktur, etablering av handelssenter, skoler og institusjoner. Disse medlemmer tror ungdom vil arbeide i kvalifiserte fagmiljø og at interessante arbeidsplasser er det viktigste virkemiddelet for å styrke bosettingen i distriktet. Disse medlemmer mener det må legges til rette for at personer med høyere utdanning må kunne finne relevante arbeidsplasser også i distriktet.

Disse medlemmer viser til at det har vært en betydelig vekst rundt byer og tettsteder med påfølgende arealbehov. Flere steder fungerer flere kommuner sammen som enhetlige bo- og arbeidsområder med flere fellesfunksjoner og god infrastruktur. Disse medlemmer mener det vil være naturlig at disse kommunene vurderer sin framtid i forbindelse med kommunereformen for å sikre sine innbyggere de beste tjenester for framtiden.

Disse medlemmer mener en kommunereform må se på alle disse sidene og tenke langsiktig ut fra dagens og framtidens virkelighet. Disse medlemmer viser til at det nå er 50 år siden siste reform basert på etterkrigstiden. Disse medlemmer ønsker en kommune- og regionreform som gjør Norge til et trygt og godt land å bo i for våre barn også ved hjelp av en mer hensiktsmessig offentlig organisering av tjenester og tilbud.

Disse medlemmer peker på at det, for kommuner med stor geografisk utstrekning og spredt bosetting eller perifer beliggenhet, kan være lite å hente på sammenslåing med andre. Disse medlemmer mener det er nødvendig å sikre kommuner med store smådriftsulemper, og små muligheter for sammenslåing med andre kommuner, økonomisk grunnlag for å gi befolkningen likeverdig tjenestetilbud.

Disse medlemmer understreker at fylkesgrenser ikke må være til hinder for nye grenseinndelinger ved kommunereformen.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener regjeringens rammer for en kommunereform har et altfor snevert perspektiv i sin vurdering av kommunenes rolle i vårt samfunn. Kommunenes rolle som lokal samfunnsutvikler er ikke vektlagt på en tilfredsstillende måte. Kommunene er både i bygd og by rammen for lokalsamfunn hvor næringsliv, organisasjonsliv, kulturliv og offentlig sektor virker sammen. Disse medlemmer mener dette perspektivet må langt sterkere inn i utredningen av reformer i kommunesektoren.

Disse medlemmerviser til at kommunestrukturens betydning for distriktspolitikken ikke er med i rammene for regjeringens kommunereform. Regjeringen vektlegger ikke kunnskap om kommunestrukturens betydning for lokalisering av arbeidsplasser i både offentlig og privat sektor. En kommunereform hvor antallet kommuner reduseres til ca. 100, vil få konsekvenser for bosettingsmønsteret som må kartlegges og vurderes for å sikre de politiske målene om å opprettholde en spredt bosettingsstruktur.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen kartlegge kommunenes betydning for bosetting i hele landet og konsekvensene av forslag om store endringer i kommunestrukturen. Resultatet av dette arbeidet legges fram for Stortinget som grunnlag for arbeidet med reformer i kommunesektoren.»

Disse medlemmer mener det er lite hensiktsmessig å drøfte reformer i kommunesektoren uten å inkludere fylkeskommunenes rolle. I politikkutformingen for felles bo- og arbeidsplassregioner vil kollektivtrafikk, fylkesveiene og regional planlegging stå sentralt. I utdanningspolitikken har fylkeskommunen en sentral rolle som ansvarlig for videregående skole. Disse medlemmer mener anbefalingene fra regjeringens ekspertutvalg blir svært mangelfulle og får redusert verdi fordi utvalget er bedt om ikke å drøfte fylkeskommunenes rolle i sammenheng med framtidig oppgaveportefølje for primærkommunene.

Disse medlemmer mener regjeringens forutsetning om at kommunene ikke skal samarbeide med andre kommuner for å løse sine lovpålagte oppgaver, er en stor svakhet ved forutsetningene for gjennomføring av en kommunestrukturreform. Det er et faktum at store kommuner deltar i flere interkommunale samarbeid enn mindre kommuner. Samlet sett er det etablert ca. 850 interkommunale samarbeid som har et økonomisk omfang tilsvarende ca. 7 pst. av kommunenes budsjetter. Disse medlemmer mener interkommunale samarbeid er en del av løsningen for å utvikle gode kommunale tjenester til en lavest mulig kostnad. Det er et paradoks at parallelt med at regjeringen legger opp til en kommunereform hvor interkommunale samarbeid unngås, fremmer den forslag om lovpålagt interkommunalt samarbeid der regjeringen mener kommunene blir for små til å løse oppgavene på en forsvarlig måte. Det er også et paradoks at regjeringen bruker barnevernet som eksempel på et område hvor mange kommuner er for små til å løse sine oppgaver, samtidig som det nettopp på dette feltet er utviklet et omfattende interkommunalt samarbeid mellom kommuner for å sikre kvalitet og faglighet i omsorgen for utsatte barn.

Disse medlemmer mener det er en stor svakhet at regjeringen ikke har avklart kommunenes framtidige oppgaver før kommunene blir bedt om å avklare sin organisering.

Komiteens medlem fra Senterpartiet støtter ikke regjeringens opplegg til kommunereform. Det er behov for reformer som styrker kommunesektorens rolle i løsningen av tjenestetilbudet til innbyggerne og som reduserer omfanget av statlig styring av oppgaveløsningen. En slik styrking av primærkommunenes og fylkeskommunenes rolle i den offentlige forvaltningen er ikke et spørsmål om strukturendringer, men om vilje til desentralisering av makt og myndighet fra statlig til lokalt nivå.

Dette medlem viser til at Stortinget i tidligere vedtak har lagt til grunn at kommunesammenslåing skal skje på grunnlag av lokale prosesser og ved frivillighet. Senterpartiet vil fortsatt legge frivillighetsprinsippet til grunn for å støtte forslag om sammenslåing av kommuner og fylkeskommuner. Regjeringen sier den vil fremme det lokale folkestyret og at kommunereformen er en reform for å styrke lokaldemokratiet. Senterpartiet mener regjeringens opplegg til kommunereform, og truslene om tvangssammenslutning av kommuner som ikke ønsker å inngå i en ny storkommune, er et opplegg for redusert folkestyre og svekket lokaldemokrati.

Dette medlem deler regjeringens syn når den sier den vil ha en kommunestruktur som er tilpasset morgensdagens utfordringer. Derfor er det ikke akseptabelt at regjeringen legger opp til en behandling av kriterier for kommuneinndeling først, mens oppgaveporteføljen skal behandles i ettertid. Dette medlem mener Stortinget må legge til grunn at endringer i oppgavedelingen mellom forvaltningsnivåene må fremmes før kommunene kan delta i vurderinger av om dagens kommuneinndeling er den beste for å løse framtidige oppgaver.

Dette medlem mener offentlig tjenesteproduksjon skal løses på laveste effektive nivå. Produksjon av tjenester som er tilpasset lokale ønsker og som kan omstilles ved behov for endringer, forutsetter en videreføring av generalistkommuneprinsippet.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram en gjennomgang av oppgavedelingen mellom forvaltningsnivåene med forslag til desentralisering av ansvar til laveste effektive nivå. Alle statlig initierte prosesser til endringer i kommunestrukturen må stilles i bero til oppgavedelingen mellom kommuner, fylkeskommuner og staten er vedtatt av Stortinget.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet mener det er et stort rom for forenklingsforslag i den statlige styringen av kommunesektoren gjennom redusert øremerking, mindre bruk av rettighetsfesting og rapportering, og forenkling av kontroll- og tilsynsregimer. Slike tiltak er ikke, slik regjeringen synes å mene, avhengig av endret kommunestruktur.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen nedsette et offentlig utvalg for å gå gjennom omfanget av og virkningene av statlig styring av kommunesektoren, og for å fremme forslag til forenklinger av statlig regelstyring, rapportering og rammer for oppgaveløsningen.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at lokalt folkestyre skal gi innbyggerne mulighet til å påvirke utviklingen i eget lokalsamfunn. Gjennom en målrettet desentraliserings- og demokratiseringspolitikk vil Senterpartiet bidra til at det norske folk gis ansvar for å skape robuste lokalsamfunn som bidrar til en bærekraftig nasjonal utvikling. Ut fra dette mener Senterpartiet det bør rettes særlig oppmerksomhet mot utvikling av folkestyret i våre største kommuner. Kommuner som har etablert bydelsorganisering, har gode erfaringer fra dette, men bydelene har begrenset myndighet som gir lite rom for direkte innbyggermedvirkning. Senterpartiet mener derfor innbyggerne i storbyene må gis sterkere medbestemmelsesrett gjennom at bydelene får større makt, innflytelse og ressurser innenfor de viktigste områdene for lokal velferdsutvikling.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sosialistisk Venstreparti er positive til mer kommunalt samarbeid og til sammenslåing når kommunene ønsker det selv. Kommunesammenslåing må skje frivillig, ikke med tvang. Det er viktig at ingen kommuner skal tape penger på sammenslåing, uavhengig av hvilket tidspunkt det skjer på. Dette medlem støtter at det gis tilskudd til sammenslåing, men er uenig i å sette tidsfrister for å få tilskudd med den hensikt å sette kommunene under økonomisk press.

Dette medlem vil slå fast at dersom kommunene skal klare alle oppgavene sine godt og bygge sterke fagmiljøer, er god kommuneøkonomi og stopp i anbudsutsetting av oppgaver viktigere enn størrelsen.

Dette medlem er enig i at kommunene i all hovedsak skal utføre oppgavene selv eller samarbeide med andre kommuner og frivillig sektor om oppgaver. Dette medlem vil påpeke viktigheten av at kommunene selv bygger opp kompetanse på viktige områder som juss, teknisk kompetanse, oppdragsgiver for bygg og anlegg, kontraktsinngåelse og at denne kompetansen eies og videreutvikles av kommunene. Det er ikke tilfredsstillende at kommunene gjør seg helt avhengige av kjøp av for eksempel juridisk kompetanse og ikke selv besitter, bygger opp og utvikler dette. Dette medlem mener at kommunene må samarbeide om å bygge opp denne fagkompetansen og på denne måten kunne ha spisset og høy kompetanse for å ivareta kommunens krevende oppgaver og innbyggernes interesser på best mulig måte.

Dette medlem vil påpeke at slik storparten av Distrikts-Norge er geografisk, er ikke en minimumsgrense på 15 000–20 000 innbyggere gjennomførbart eller meningsfullt. Da får innbyggerne mange mil til kommunesenteret og mister oversikt som gjør det mulig å delta i demokratiet på en gitt måte. Dette medlem vil påpeke at det ikke er noe i regjeringens arbeid med kommunereform som vil gjøre det enklere å være lokalpolitiker. Tvert imot vil det bli flere byråkrater og færre folkevalgte, mer kompliserte organisasjoner, større avstander og større avstand mellom innbyggere og lokale folkevalgte.

Dette medlem vil påpeke at uansett kommunereform vil det allikevel være stort behov for å samarbeide med nabokommuner om oppgaver. Vil en ha sterkere demokrati og fagmiljøer og like tjenester i hele landet, er det gode og likeverdige inntekter som er viktigst, og at en ikke bryter opp fagmiljø med anbudsutsetting.

Dette medlem vil påpeke at kommunene rundt byene og bykommunene kan ha mange innbyggere, men trenger allikevel interkommunalt samarbeid. Det er heller ikke slik at store kommuner alltid gir god nok velferd eller er i stand til å skaffe nok kvalifiserte fagfolk. Difis innbyggerundersøkelse fra 2013 viser at innbyggere i små kommuner er mer tilfreds med de kommunale tjenestene enn i store kommuner.

Dette medlem påpeker at mangel på fagfolk ikke løses med storkommuner, men ved å utdanne mange nok og sikre gode lønns- og arbeidsforhold slik at flere vil jobbe i kommunene. Mange kommuner samarbeider i dag innenfor flere felt for å få større kompetansemiljø, for eksempel innenfor barnevern. Dette medlem understreker også at om en ønsker sterkere fagmiljø på juridisk og teknisk kompetanse, må det bygges opp kommunalt og ikke tillates anbudsutsatt. Å bli stor nok til å gjøre oppgaven selv, kan ikke bety at en ikke skal utføre oppgaven selv.

Dette medlem vil vise til at Høyre-Fremskrittsparti-regjeringen har allerede foretatt en vridning av prioritering vekk fra distrikts- og regionalpolitikk. I budsjettet for 2014 ble det kuttet flere hundre millioner kroner i distriktenes arbeid med regional utvikling.

Når regjeringen nå signaliserer endringer i kommuneøkonomi med mer vekt på egne inntekter og mindre inntektsutjamning, vil dette øke sentraliseringen og presset i vekstkommunene ytterligere.

Dette medlem viser til at regjeringen og samarbeidspartiene Venstre og Kristelig Folkeparti har sagt at dette ikke er en ren «spare-reform». Men når vi ser prioriteringene i kommuneøkonomien for 2015 sammenholdt med arbeidet med kommunestruktur, viser det at kommunesektoren totalt sett får en mindre andel av økonomien framover.

Dette medlem vil ikke gi tilslutning til regjeringens opplegg for kommunereform. Planen har for mye preg av at mindre kommuner skal bli tvunget til å slå seg sammen, og trues med å miste inntekter hvis de ikke slår seg sammen. Opplegget gir færre folkevalgte, mer sentralisering og lenger til makta.

Regjeringen vil gjøre det enklere å privatisere og konkurranseutsette helse- og omsorgstilbud.

Dette medlem vil også advare mot at dette kan bli en reform som forsterker økonomiske forskjeller, der rike kommuner får beholde mer av sine egne inntekter, og at regjeringen vil svekke inntektsutjevningen mellom kommuner.

Dette medlem viser til at prinsippet om generalistkommuner har vært enerådende til nå, og kan være et element som presser fram uønskede og uhensiktsmessige kommunesammenslåinger. Dette medlem mener derfor at det kan være grunn til å se på en modell der små kommuner kan ha noen færre oppgaver og ansvarsområder, eller pålegges samarbeid med andre kommuner for å løse noen av oppgavene.

Frivillighet

Medlemene i komiteen frå Høgre og Framstegspartiet viser til at desse medlemene sitt primærstandpunkt er ein tonivåmodell utan mellomnivå. Desse medlemene meiner fylkeskommunen sine oppgåver i hovudsak kan verte overtatt av kommunane, og at ein kommunereform vil leggje betre til rette for eit mangfald av lokalsamfunn med fleire moglegheiter, større ansvar og nye oppgåver.

Desse medlemene viser til at Stortinget nyleg har vurdert spørsmålet om regionreform og hatt store prosessar og utgreiingar knytt til det. Sist i samanheng med regionreforma som kom i etterkant av St.meld. nr. 12 (2006–2007) Regionale fortrinn – regional framtid.

Desse medlemene viser til at regjeringa Stoltenberg II oppsummerte regionreforma på følgjande måte:

«Vedtaka er ikkje samanfallande på en slik måte at de gir grunnlag for å endre fylkesgrensene på frivillig basis. Dermed ser ikkje regjeringa at det er grunnlag for å ta initiativ til å endre fylkesinndelingen.»

Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Høgre, Framstegspartiet, Kristeleg Folkeparti og Venstre, legg til grunn at sammenslåinger som er basert på lokale ønskjer og friviljugheit, òg gir dei beste resultata. Difor er òg friviljugheit eit grunnleggjande premiss for arbeidet med kommunereforma.

Medlemene i komiteen frå Høgre, Framstegspartiet og Venstre registrerer at det vert hevda at regjeringa i kommunereforma vil bruke tvang. Desse medlemene vil understreke at tvang ikkje er ein del av regjeringa si melding til Stortinget og heller ikkje intensjonen. Det regjeringa har sagt, er at det i spesielle tilfeller kan gjerast vedtak frå Stortinget si side som avviker frå lokale vedtak. Desse medlemene meiner det berre vil verte aktuelt i få tilfeller. Desse medlemene meiner difor det er feil å gje inntrykk av at dette er ein reform basert på tvang.

Desse medlemene viser til påstanden om at kommunen sine framtidige oppgåver ikkje vert avklart før kommunane vert bedne om å avklare si organisering. Dette er feil, då oppgåvene vil verte klargjort våren 2015 og kommunane skal avklare si organisering i løpet av 2016.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, merker seg at regjeringen mener det ikke er naturlig å stille et absolutt krav til innbyggertall i kommunene.

Samtidig er flertallet opptatt av at det skal være reell frivillighet for de kommunene som deltar i sammenslåingsprosesser. Dersom kommuner etter en helthetlig vurdering og etter å ha innhentet synspunkter fra sine innbyggere konkluderer med at sammenslåing ikke er aktuelt på det nåværende tidspunkt, er dette en konklusjon flertallet mener må respekteres. Unntak fra dette frivillighetsprinsippet vil likevel kunne være aktuelt i helt spesielle situasjoner der enkeltkommuner ikke må kunne stanse endringer som er hensiktsmessige ut fra regionale hensyn.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at ett eksempel på et slikt unntak kan være en situasjon der tre kommuner i en region støtter en sammenslåing, mens den fjerde kommunen sier nei.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstrepartiviser til at regjeringen skriver i proposisjonen at «større kommuner vil kunne ha bedre kompetanse til å planlegge helhetlig, noe som også kan øke muligheten for innpass i NTP». Disse medlemmer vil advare mot at kommuner som ikke slår seg sammen, får mindre mulighet til å få realisert samferdselsprosjekter. Dersom regjeringen mener sammenslåing skal være frivillig, kan den ikke antyde at kommunesammenslåing vil få konsekvenser for samferdselsprioriteringene.

Kommuneøkonomi, tjenestetilbud, fagmiljøer

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, mener endringer i kommunestrukturen ikke er svaret på alle utfordringer kommunene står overfor. Flertallet viser til at ett av målene med endringene i kommunestrukturen, er å sikre gode og likeverdige tjenester til innbyggerne i hele landet. Flertallet mener god kommuneøkonomi og de ansattes kompetanse er de to viktigste enkeltfaktorene for å nå dette målet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti mener en god kommuneøkonomi er en forutsetning for utbygging av og styrking av kvaliteten på tjenestetilbud i kommunene. Disse medlemmer viser til at et av målene med endringer i kommunestrukturen er bærekraftige og økonomiske robuste kommuner. Disse medlemmer mener en god kommuneøkonomi er nøkkelen for å sikre dette.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener regjeringen gjør en feilvurdering når de starter sitt reformarbeid med et dårlig økonomisk opplegg for kommunene for 2015.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, viser til at satsing på de ansattes kompetanse vil gi sterkere fagmiljøer og et bedre tjenestetilbud til innbyggerne. Flertallet mener gjennomføring av en kompetansereform for både små og store, sammenslåtte og ikke sammenslåtte kommuner, er avgjørende for fremtidens tjenestetilbud og velferd i kommunene. Reformen må utformes, gjennomføres og finansieres i tett samarbeid mellom kommunene, de ansatte og staten.

Prinsippene for kompetansereformen skal være:

• Forventning til arbeidstakerne om at de skal holde seg faglig oppdatert

• Forventning til kommunen som arbeidsgiver om at den skal tilrettelegge for faglig utvikling og etter- og videreutdanning

• Tett kontakt mellom kommunene og forsknings- og utdanningsinstitusjonene

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil advare mot regjeringens varslede endringer i skattelementene i det kommunale inntektssystemet slik det fremgår av regjeringsplattformen. Etter disse medlemmers syn vil de endringene regjeringen skisserer føre til større forskjeller kommunene imellom når det gjelder inntektsnivå. Større forskjeller i inntektsnivå vil føre til større forskjeller i tjenestetilbud til innbyggerne. På generelt grunnlag vil disse medlemmer advare mot en slik politikk, men også rettet inn mot arbeidet med endringer i kommunestrukturen er dette uheldig, da mange kommuner vil kunne oppfatte disse endringene som en sparereform.

På bakgrunn av dette fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at skattens andel av kommunenes totale inntekter (40 pst.) og den symmetriske utjevningen i inntektssystemet for kommunene (60 pst.) beholdes på dagens nivå. Gjeldende ordning med at kommunene ikke mottar en andel av selskapsskatten, beholdes.»

Komiteen fremmer følgende forslag til vedtak:

«Stortinget ber regjeringen gjennom de årlige budsjettforslagene foreslå en vekst i kommunenes inntekter som setter kommunene reelt i stand til å bygge ut og styrke kvaliteten på skole og andre velferdstjenester, og i tillegg fullt ut dekke demografi- og pensjonskostnader.»

Økonomiske virkemidler

Der geografiske og samfunnsmessige hensyn tilsier endring av kommunegrenser eller sammenslåing av kommuner, mener komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, at staten positivt må stimulere til det. Flertallet merker seg at regjeringen viderefører prinsippene knyttet til dekning av engangskostnader og inndelingstilskuddet.

Flertallet viser til regjeringens forslag om reformstøtte, og at en ordførerundersøkelse gjennomført av Kommunal Rapport avdekker at de økonomiske gulrøttene ikke anses å være gode nok. Flertallet ber regjeringen vurdere om de økonomiske ordningene er tilstrekkelige.

Komiteen ber om at regjeringen innfører reformstøtte også til kommuner som etter sammenslåing har under 10 000 innbyggere, slik at ikke 10 000 innbyggere oppfattes som en minimumsstørrelse for kommunene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener ordningen med dekking av engangskostnader og støtte til sammenslåtte kommuner ikke skal være tidsavgrenset, slik regjeringen legger opp til i sitt forslag. Det vil være behov for økonomiske stimuleringsmidler også ut over den tidsplanen regjeringen har skissert.

Disse medlemmer viser til at regjeringen i proposisjonen gjennom konkrete forslag og varslede forslag, legger opp til å straffe kommuner, særlig de med lavt innbyggertall, som ikke deltar i kommunesammenslåinger.

Disse medlemmer viser til at regjeringen vil stramme inn på ordningen med inndelingstilskuddet etter reformperioden. I tillegg antyder regjeringen at den vil foreslå endringer i kompensasjonen for smådriftsulemper i det kommunale inntektssystemet. Disse medlemmer vil be regjeringen legge opp til reell frivillighet i sammenslåingsprosessen, og ikke antyde at det vil komme innstramminger for de som ikke følger regjeringens opplegg. Disse medlemmer viser til at kommunene er gitt ansvaret for store velferdsoppgaver som skole og eldreomsorg. På bakgrunn av dette har disse medlemmer tillit til at kommunene selv også er i stand til å håndtere spørsmål rundt kommunestruktur på en god måte. Disse medlemmer mener det må bestemmes lokalt om det skal avholdes folkeavstemminger. Disse medlemmer har tillit til at lokaldemokratiet og innbyggerne vet sitt eget beste.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om at økonomiske virkemidler til sammenslåingskommuner gis uten frist for tidspunkt for sammenslåing.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen i hovedsak viderefører gjeldende ordninger for økonomisk bidrag til kommuner som inngår i en kommunesammenslutning.

Forslaget til innføring av en egen reformstøtte er nytt og er presentert som en «gulrot» for kommuner som slår seg sammen, men med unntak av sammenslåtte kommuner under 10 000 innbyggere. Innføringen av en reformstøtte og forslaget om å målrette den til bare å gjelde store kommuner, er en form for overstyring av de lokale prosessene som viser at regjeringen er villig til å bruke svært sterke virkemidler for å tvinge fram kommunesammenslåinger etter egen modell.

Disse medlemmer viser til at regjeringen foreslår at de økonomiske virkemidlene som kommer sammenslåtte kommuner til del, bare skal gjelde ut 2017. Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener dette må endres for å unngå å presse fram kommunesammenslutninger som det ikke er faktisk støtte til lokalt.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om at dekning av engangskostnader og reformstøtte til kommuner som slår seg sammen, dekkes utenfor den ordinære inntektsrammen til kommunesektoren.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at de økonomiske virkemidlene som regjeringen ønsker å bruke i kommunereformen, representerer svært store kostnader. Det vises i denne sammenheng til at dekning av engangskostnader alene kan beløpe seg til 5 til 6 mrd. kroner. Reformstøtten kommer i tillegg. Kostnadene vil, om regjeringen får støtte for sitt opplegg, komme til utbetaling i en toårsperiode. Dersom pengene skal tas fra inntektsrammen til kommunesektoren vil dette gi svært store utslag i nedjustert ramme for kommuner som ikke blir sammenslått.

Interkommunalt samarbeid

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, mener det fortsatt vil være behov for interkommunalt samarbeid for å løse oppgaver på en rasjonell og hensiktsmessig måte selv etter endringer i kommunestrukturen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener det er paradoksalt at regjeringen varsler at den kan komme til å pålegge kommuner interkommunalt samarbeid – på tross av regjeringens motstand mot slikt samarbeid. Disse medlemmer vil beholde prinsippet om generalistkommuner og mener dette prinsippet undergraves dersom noen kommuner får andre oppgaver enn de fleste norske kommuner.

Regionalt nivå

Komiteen viser til representantforslag om utvikling av et nytt folkevalgt regionnivå til erstatning for fylkeskommunene (Dokument 8:26 S (2013–2014)) og sine respektive merknader og forslag til dette i Innst. 262 S (2013–2014).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at regionalt folkevalgt nivå og endringer i kommunestrukturen henger sammen. Flertallet mener det er behov for folkevalgt styring på regionalt nivå i Norge og at dette må være et grunnleggende prinsipp for arbeidet med endringer i kommunestrukturen. Oppgaver bør løses på et folkevalgt nivå nærmest mulig innbyggerne. Selv etter endringer i kommunestrukturen, vil det være oppgaver som mange kommuner er for små til å utføre og staten for langt unna til å utføre. Derfor har vi fortsatt behov for et folkevalgt nivå mellom kommune og stat. Eventuelle endringer i fylkesstrukturen må på samme måte som ved endringer i kommunestrukturen bygge på lokale ønsker.

Regjeringen har varslet en vurdering av hvilke nye oppgaver som kan tilføres primærkommune. Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre imøteser denne gjennomgangen. Det er viktig at regionalt nivå og deres oppgaver blir en del av denne gjennomgangen samtidig, siden det er et flertall i Stortinget for tre folkevalgte nivåer. Dette flertallet synes det er positivt at regjeringen så langt i arbeidet med kommunereformen har innhentet uavhengige faglige råd i prosessen og imøteser at det også skjer videre, bl.a. gjennom bruk av ekspertutvalg eller andre egnede måter.

Regjeringen har satt ned et ekspertutvalg som skal vurdere hvilke nye oppgaver primærkommunene kan tilføres. Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet imøteser denne gjennomgangen. Samtidig er det viktig at regionalt nivå og deres oppgaver blir en del av denne gjennomgangen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, mener det er særskilte utfordringer i hovedstadsområdet. Dagens administrative inndeling vanskeliggjør en helhetlig areal- og transportplanlegging. Flertallet mener det derfor er behov for en særskilt vurdering av inndelingen i hovedstadsområdet, eventuelt også andre storbyområder.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede særskilt etablering av et regionalt folkevalgt nivå i hovedstadsområdet. Målet er å slå sammen minimum Oslo og Akershus fylkeskommune, eventuelt også større deler av hovedstadsområdet. Kommunal- og moderniseringsministeren skal sammen med fylkesmannen i Oslo og Akershus ha et særskilt ansvar for denne prosessen.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre mener at en parallelt med kommunereformen må gjennomgå og sammenstille utredninger vedrørende et framtidig folkevalgt regionnivå og se disse i sammenheng med reformen. Disse medlemmer mener at en ved gjennomgangen av kommunenes oppgaver må inkludere oppgavene som skal ligge til et regionnivå, noe som vil redusere dagens antall av fylkeskommuner. Disse medlemmer er positive til fylkeskommuner som selv tar initiativ til å slå seg sammen til større regioner.

Disse medlemmer mener større regioner enn dagens fylkeskommuner vil åpne for at flere oppgaver kan løses regionalt. Det forutsetter at Stortinget og departementene gir fra seg makt til regionforsamlingene.

Disse medlemmer mener en del oppgaver er mest hensiktsmessig å legge til regionalt nivå. Disse medlemmer ønsker større og mer slagkraftige regioner enn dagens fylkeskommuner.

Disse medlemmer mener det fremtidige regionnivået må få hovedansvaret for helhetlig regional utvikling. En vellykket distrikts- og regionalpolitikk forutsetter at det tas utgangspunkt i egne regionale forutsetninger og behov. Disse medlemmer mener videre at statlig politikk må samordnes på regionalt nivå. Regionalisering av statlig virksomhet bør i størst mulig grad samsvare med de folkevalgt styrte regionene.

Disse medlemmer mener flere av virkemidlene som i dag forvaltes av staten, må overføres til regionene. Transport- og infrastrukturtiltak, personrettede og næringsrettede virkemidler må sees mer i sammenheng. Dette er alle oppgaver som krever politiske prioriteringer, som bør sees i sammenheng og som er for omfattende til at den enkelte kommune kan ivareta ansvaret. Disse medlemmer mener et politisk styrt regionnivå dermed vil være et nødvendig redskap for å legge makt og beslutninger nærmest mulig dem det gjelder.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til representantforslag fra Senterpartiet om styrking av barnevernet gjennom omorganisering av det statlige barnevernet og styrking av kommunenes rolle. I forslaget foreslås det at fylkeskommunene overtar Bufetats regionale virksomhet. Forslaget vil bli behandlet av Stortinget som egen sak og ikke i direkte tilknytning til kommunereformen, men forslaget er eksempel på at fylkeskommunen vil ha en viktig rolle i en framtidsrettet oppgavedeling mellom forvaltningsnivåene.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknader og forslag under behandlingen av Dokument 8:26 S (2013–2014) om utvikling av et nytt folkevalgt regionnivå til erstatning for fylkeskommunen og Innst. 262 (2013–2014).

Samisk språk og nynorsk

Komiteen merker seg at regjeringa er opptatt av samisk språk og vil vektleggje at samiske språkbrukarar ikkje skal koma dårlegare ut som følgje av endringar i kommuneinndelinga. Komiteen ber også om at forholdet til nynorsk som målform får same fokus slik at nynorsk som målform ikkje vert skadelidande som resultat av reforma.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er opptatt av å ta vare på samisk språk og vil vektlegge at samiske språkbrukere ikke skal komme dårligere ut som følge av eventuelle kommunesammenslåinger. Disse medlemmer ber regjeringen konsultere Sametinget om dette.

Disse medlemmer mener nynorsk som målform ikke må svekkes ved endringer i kommunestrukturen og mener regjeringen må ha en strategi for å sikre dette.

Godkjenning av låneopptak

Medlemene i komiteen frå Høgre, Framstegspartiet og Kristeleg Folkeparti viser til at regjeringa, på same måte som ved regionreforma, har sendt på høyring eit lovforslag om godkjenning av låneopptak. Desse medlemene er samd med regjeringa at dette er fornuftig for å unngå strategiske investeringar i opptakta til ny kommuneinndeling. Desse medlemene understreker at fylkesmennene si godkjenning skal vere ein sikkerheitsventil slik at ikkje kommunar som naturleg blir ein del av ein ny kommune skal gjere investeringar som kan vere uheldig sett med den nye kommunen sine auge.

Desse medlemene viser til at låneopptaksframlegget er i tråd med det regjeringa Stoltenberg II foreslo i høve til forvaltningsreforma. Framlegget er ikkje tenkt å handsame alle kommunar som ROBEK-kommunar og skal ikkje brukast til anna enn å vurdere heilt strategiske tilpassingar, og på ein ubyråkratisk måte. Desse medlemene viser til at lovlegheitskontroll ikkje er ein hensiktsmessig metode.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at det fremstår noe underlig at en regjering som påstår at den er opptatt av lokal frihet og handlingsrom, pålegger statlig tilsyn med låneopptak i samtlige norske kommuner over en periode på tre år. Disse medlemmer har tillit til at lokale folkevalgte styrer på en økonomisk ansvarlig måte. Disse medlemmer mener det er tilstrekkelig med ordinær lovlighetskontroll etter dagens regelverk.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen trekke tilbake lovforslaget om statlig godkjenning gjennom fylkesmannen av kommunale låneopptak og langsiktige leieavtaler.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti merker seg at regjeringen samtidig som den sier den ønsker å begrense statlig detaljstyring og gi mer makt og myndighet til kommunene, har sendt på høring et lovforslag om statlig godkjenning av låneopptak som i realiteten gjør alle kommuner til ROBEK-kommuner. Dette er en mistillit til det lokale folkestyret og til at også kommuner som vurderer sammenslåing med andre kommuner, opptrer ansvarlig og rasjonelt.

Et langt mindre inngrep, som i større grad ivaretar hensynet til det lokale selvstyret, er å foreta endringer i adgangen til å kreve legalitetskontroll og omfanget av en slik kontroll, noe som i stor grad ville dekket regjeringens behov.