Staten sparer de løpende nettoinntektene fra petroleumsvirksomheten
i Statens pensjonsfond utland (SPU). Det årlige uttaket fra fondet
bestemmes ved behandlingen av statsbudsjettet. Retningslinjene for budsjettpolitikken
(handlingsregelen) sikter mot at petroleumsinntektene fases gradvis
inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning
av SPU. Mens kapitalen i fondet kun kan brukes én gang, kan realavkastningen
finansiere et varig høyere nivå på statens utgifter. Det finanspolitiske rammeverket
tilsier en investeringshorisont som i utgangspunktet er evig. Fondskonstruksjonen
er nærmere beskrevet i boks 2.1 i meldingen.
Det er et mål for departementet at det er stor
grad av åpenhet om forvaltningen av SPU. Åpenhet er en forutsetning
for bred oppslutning om fondskonstruksjonen og en robust og god
forvaltning på lang sikt. Bred oppslutning om hovedlinjene for forvaltningen av
fondet legger til rette for at en kan holde fast ved den langsiktige
investeringsstrategien, også i perioder med betydelig uro i finansmarkedene.
Evne til å holde fast ved den langsiktige strategien i urolige tider
er en nødvendig forutsetning for å oppnå god avkastning på sikt.
Formålet med SPUs investeringer er å oppnå høyest
mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko. Investeringsstrategien
for SPU er blitt utviklet gradvis og er basert på omfattende faglige
utredninger. Sentrale valg i investeringsstrategien er forelagt Stortinget.
Utgangspunktet for endringene har vært vurderinger av hvordan ulike
investeringsvalg forventes å påvirke forholdet mellom avkastning
og risiko på lang sikt.
Utviklingen av investeringsstrategien for SPU
er vist i figur 2.2 i meldingen. Figuren viser når endringene ble
vedtatt. Gjennomføringen av de enkelte endringene har i noen tilfeller
tatt flere år. Økningen av fondets aksjeandel fra 40 pst. til 60
pst. ble for eksempel gjennomført over en periode på to år fram
til sommeren 2009.
Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990
da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Den første overføringen
til fondet ble foretatt i mai 1996 på bakgrunn av et overskudd i
statsregnskapet for 1995. Fram til 1998 ble fondsmidlene forvaltet
på samme måte som Norges Bank den gang forvaltet valutareservene.
Til å begynne med var SPU derfor utelukkende investert i statsobligasjoner
og statsgaranterte papirer med høy kredittverdighet fra åtte land.
I 1998 ble aksjer inkludert i referanseindeksen for
fondet med en andel på 40 pst. Begrunnelsen var at det over tid
ventes en høyere avkastning av aksjer sammenliknet med obligasjoner.
Samtidig kan en oppnå en spredning av risiko ved å investere i flere aktivaklasser.
Investeringsuniverset ble utvidet til 21 land. To år senere, i 2000,
ble også enkelte framvoksende markeder inkludert i referanseindeksen
for aksjer. Referanseindeksen for obligasjoner ble fra 2002 utvidet
med ikke-statsgaranterte obligasjoner ut fra en vurdering av at
en bredere referanseindeks for renteinstrumenter er mer representativ
for fondets investeringsmuligheter og kan gi noe høyere avkastning.
I 2001 innførte departementet en ordning med
å utelukke investeringer ansett for å være folkerettsstridige etter
råd fra Petroleumsfondets folkerettsråd. Utelukkelser av enkeltselskaper
er ett av flere virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet.
I 2004 ble det fastsatt etiske retningslinjer for fondet. De etiske
retningslinjene ble evaluert i 2009. Evalueringen førte til nye
retningslinjer for ansvarlig forvaltningsvirksomhet. Etter Stortingets
behandling av fjorårets melding fastsatte Finansdepartementet nye
retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens
pensjonsfond utland med ikrafttredelse 1. januar 2015. Samtidig
ble det gjort endringer i mandatet til Norges Bank. Arbeidet med ansvarlig
forvaltningsvirksomhet og endringene som trådte i kraft ved årsskiftet,
er nærmere omtalt i avsnitt 4.4 og kapittel 5 i meldingen.
I 2007 ble det besluttet å inkludere delmarkedet for
små selskaper i referanseindeksen for aksjer og å øke aksjeandelen
fra 40 pst. til 60 pst. En høyere aksjeandel ble begrunnet med at
det forventes å bidra til høyere avkastning på lang sikt, samtidig
som risikoen fortsatt ville være akseptabel. I 2008 ble referanseindeksen
for aksjer utvidet med alle framvoksende aksjemarkeder definert
av indeksleverandøren FTSE, som avanserte framvoksende og sekundære framvoksende
markeder.
I 2008 ble det også besluttet å åpne for at
inntil 5 pst. av SPU kan investeres i eiendom. Oppbyggingen av eiendomsporteføljen
medfører at obligasjonsandelen i referanseindeksen reduseres tilsvarende.
Retningslinjer for investeringer i eiendom ble fastsatt 1. mars
2010, jf. Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2009. De første investeringene ble gjennomført i større byer i
Europa. Med virkning fra 1. januar 2013 ble mandatet for SPU endret
slik at eiendomsporteføljen kan investeres globalt. Norges Bank
skriver i strategiplanen for perioden 2014–2016 at den sikter mot
å bygge opp en global, men konsentrert eiendomsportefølje. Strategien
for eiendomsinvesteringene er å fokusere på forretnings- og kontorbygg
i et begrenset antall store byer og investeringer i globale distribusjonsnettverk. I
løpet av strategiperioden vil Norges Bank vurdere eiendomsinvesteringer
i utvalgte store byer utenfor USA og Europa. Forvaltningen av eiendomsporteføljen
er omtalt i avsnitt 4.1.
I 2010 ble det foretatt en bred gjennomgang
av Norges Banks forvaltning av SPU. Gjennomgangen medførte flere
endringer i rammene for bankens forvaltning av fondet. Det ble samtidig
varslet regelmessige evalueringer av forvaltningen. I 2014 ble det
foretatt en ny gjennomgang av bankens forvaltning av fondet, jf.
Meld. St. 19 (2013–2014).
I Meld. St. 17 (2011–2012) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2011 ble det lagt fram flere endringer i
referanseindeksen for aksje- og obligasjonsinvesteringene. Ut fra
en vurdering av blant annet valutakursrisiko hadde fondet fram til
og med 2011 en betydelig overvekt av investeringer i Europa. Nyere
forskning om valutakursrisiko på lang sikt tilsa at det ikke lenger
var grunnlag for en slik overvekt, og i 2012 ble det fastsatt nye
referanseindekser for både aksjer og obligasjoner som la mindre
vekt på hensynet til slik risiko. Formålet med endringene var å
få en enda bredere geografisk fordeling av fondets investeringer.
Overgangen til ny geografisk fordeling for aksje- og obligasjonsindeksene
er nå gjennomført. Basert på markedsverdier ved utgangen av 2011, anslo
departementet i Meld. St. 17 (2011–2012) at den nye geografiske
fordelingen av referanseindeksen for aksjer og obligasjoner ville
gi en samlet andel i Amerika/Afrika/Midtøsten på om lag 40 pst.,
og en andel i Europa og Asia/Oseania på henholdsvis 41 pst. og 19
pst. Andelen framvoksende markeder ble anslått til om lag 10 pst.
av referanseindeksen. Departementet viste i meldingen til at andelene
i de ulike regionene i den nye referanseindeksen ville avhenge av
markedsutviklingen, den relative utviklingen i BNP, samt av at nye
markeder tas inn eller ut av referanseindeksen. Ved inngangen til
2015 var referanseindeksens fordeling på Amerika/Afrika/Midtøsten,
Europa og Asia/Oseania henholdsvis om lag 44 pst., 38 pst. og 18
pst. Framvoksende markeder utgjorde om lag 9 pst. Det vises til
nærmere omtale i meldingen.
Komiteen viser til Meld. St.
21 (2014–2015) om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2014 med
tilhørende omtaler av resultater, vurderinger av forvaltningen,
investeringsstrategien.
Komiteen viser til at formålet
og bakgrunnen for investeringsstrategien i SPU er å understøtte
statlig sparing for finansiering av folketrygdens utgifter samt
å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelsen av inntektene fra
Statens petroleumsvirksomhet. Komiteen viser til
at målet for investeringene i SPU er over tid å oppnå høyest mulig
avkastning innenfor moderat risiko og innenfor et etisk rammeverk. Komiteen viser
videre til at SPU skal følge en ansvarlig investeringspraksis som
fremmer god selskapsstyring i de selskaper det investeres i, fremmer
åpenhet og som tar hensyn til miljø- og samfunnsmessige forhold.
I den forbindelse er det fastsatt etiske retningslinjer med tilhørende
kriterier for å utelukke selskaper fra investeringsporteføljen basert
på deres virksomhet. Komiteen understreker at dette
er kriterier som har stor samlet politisk oppslutning og i tillegg
er i henhold til anerkjente internasjonale standarder.
Komiteen påpeker at til tross
for at fondet ikke skal være et utenrikspolitisk verktøy, så vil
forvaltningen av verdens største statseide fond og endringer i denne
være av stor interesse og av enkelte kobles til det norske storting
og regjering.
Komiteen viser til at fondet
har stor risikobærende evne og kan fastholde sin investeringsstrategi selv
ved betydelige temporære verdisvingninger i aksjemarkedet.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
I Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2013 ble det gjort rede for en gjennomgang
av Norges Banks forvaltning av SPU. Gjennomgangen var blant annet
basert på råd og analyser som departementet innhentet fra en gruppe
internasjonalt anerkjente eksperter (Ang, Brandt og Denison) og
Norges Bank. Rådene fra ekspertene og Norges Bank ble nærmere omtalt
i meldingen og er tilgjengelig på departementets nettsider. Både
ekspertene og Norges Bank anbefalte at rammen for avvik fra referanseindeksen
fastsatt av departementet, målt ved såkalt forventet relativ volatilitet,
økes. Det ble vist til at en høyere ramme vil gi banken større mulighet
til å forbedre sammensetningen av investeringene sammenliknet med
referanseindeksen, noe som etter ekspertgruppens vurdering vil gi
et bedre forhold mellom avkastning og risiko.
Blant rådene som departementet mottok, var forslag
om en såkalt alternativkostnadsmodell. Med denne modellen vil dagens
referanseindeks for aksjer og obligasjoner benyttes som referanseindeks
for alle fondets investeringer, inklusiv unotert eiendom. Ekspertene
anbefaler at Norges Banks adgang til å ta vesentlig mer eller mindre
markedsrisiko enn referanseindeksen begrenses gjennom en ramme for
relativ volatilitet. Departementets videre arbeid med dette forslaget
er omtalt i avsnitt 2.3.
Ekspertene anbefalte at rammen for samlede avvik
økes til 1,75 prosentenheter. Norges Bank foreslo at rammen økes
til 2 prosentenheter.
Departementet skrev i fjorårets melding at en
ville arbeide videre med rådene som var mottatt, herunder rammen
for avvik, og komme tilbake til dette i meldingen om Statens pensjonsfond
våren 2015. Departementet arrangerte i den forbindelse et seminar høsten
2014 der rapporten fra Ang, Brandt og Denison ble presentert og
diskutert, med deltakelse fra både utenlandske og nasjonale eksperter.
I meldingen gjøres det rede for bakgrunnen for arbeidsdelingen
mellom departementet og Norges Bank, forhold som har betydning for
hvor stor rammen for avvik fra referanseindeksen bør være, rapporteringen
om Norges Banks avvik fra indeks, samt departementets vurderinger.
Komiteen viser til at SPU i 2014
oppnådde en nominell avkastning på 7,6 pst. målt i utenlandsk valuta.
Ved utgangen av 2014 var den samlede verdien av Statens pensjonsfond
6 616 mrd. kroner, etter en økning på 1 411 mrd. kroner i løpet
av året. Komiteen merker seg at den gjennomsnittlige
faktiske årlige realavkastningen av fondet siden 1997 har vært 4,0
pst. for SPU. Dette er i tråd med den forventede avkastningen lagt
til grunn i handlingsregelen. Forvaltningskostnadene er lave i internasjonal
sammenheng. Komiteen mener det er viktig å tilstrebe
at forvaltningen gjennomføres på en kostnadseffektiv måte.
Komiteen viser til at det vil
være betydelig usikkerhet om utviklingen i fondsverdien de neste årene.
Netto tilførsel av petroleumsinntekter vil avta. I 2014 var tilførselen
den laveste på 10 år. Rentenivået ser ut til å bli liggende lavt
og obligasjonsporteføljen vil ha lav løpende avkastning.
Komiteen slutter seg til at rammen
for avvik fra referanseindeksen fastsatt av departementet, målt ved
såkalt forventet relativ volatilitet, økes.
Komiteen mener utarbeidelsen
av forventningsdokumenter har vært vellykket, og har merket seg
at Norges Bank fremhever at dette arbeidet kan gi mer målrettet
eieraktivitet og analyse, og videre peker på at fondets klare posisjon
som en langsiktig investor kan bidra til å gi ekstra tyngde i eierskapsutøvelsen
om langsiktige problemstillinger som klimaendringer. Komiteen støtter
dette arbeidet, og har merket seg at Norges Bank vil vurdere nye
fokusområder for sitt arbeid med ansvarlige investeringer.
Komiteen har merket seg at Norges
Bank allerede har utarbeidet et dokument for å klargjøre overfor
selskaper hvilke forventninger banken har som investor relatert
til barns rettigheter og barnearbeid spesielt. Dokumentet er basert
på FNs konvensjon om barns rettigheter og ILOs konvensjoner som
omhandler barnearbeid.
Komiteen viser til at fondet
vokser i størrelse og at Norges Bank har fått mer erfaring med ansvarlige
investeringer. Komiteen viser til at omorganiseringen
av etikkarbeidet også gir bedre muligheter til å se eierskapsarbeid
og Etikkrådets arbeid i sammenheng.
Komiteen vil understreke at menneskerettigheter
er et område Stortinget er opptatt av, jf. Innst. 226 S (2014–2015)
fra utenriks- og forsvarskomiteen. Komiteen viser
videre til at Norges Bank allerede har oppnådd positive resultater
når det gjelder barns rettigheter, en viktig del av menneskerettighetene.
Komiteen mener flere forventningsdokumenter
vil kunne bidra til å skape åpenhet om arbeidet med eierskapsutøvelsen
og samtidig ivareta behovet for forutsigbarhet for selskapene. Komiteen anmoder
derfor Norges Bank om å vurdere om det bør utvikles et eget forventningsdokument
om menneskerettigheter, som også kan omhandle urfolks og arbeidstakeres
rettigheter.
Komiteen ber regjeringen omtale
dette arbeidet som en del av neste års forvaltningsmelding. Arbeidet
med eierskapsutøvelsen bør offentliggjøres årlig.
Komiteen påpeker samtidig at
Norges Banks arbeid med ansvarlige investeringer skal skje innenfor
deres mandat som finansiell investor.
Komiteen fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen be Norges Bank vurdere
om det kan igangsettes en utarbeidelse av forventningsdokument for
menneskerettigheter, og hvilke områder innen menneskerettigheter
det er mulig å inkludere i et slikt dokument.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen foreta en ny og
mer grundig gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer
for statsobligasjoner, hvor åpenhetskriterier hos utstederlandene
ligger til grunn.»
Komiteens medlemmer fra Venstre og
Sosialistisk Venstreparti vil understreke at menneskerettigheter,
arbeidstakeres og urfolks rettigheter må høyere opp på dagsordenen,
i alle ledd av den ansvarlige forvaltningsstrategien. Dette er viktig
for å styrke legitimiteten til fondet.
Forventningsdokumentene Norges Bank har utviklet
på områdene barns rettigheter, vann og klima gir tydelige signaler
overfor selskapene det investeres i. Det bør derfor utvikles tilsvarende
forventningsdokument på hele spekteret av menneskerettigheter, inklusive
urfolks, og arbeidstakerrettigheter. Forventningsdokumentet skal
baseres på hensynene til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold
i forvaltningen i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper
og standarder som FNs Global Compact, FNs veiledende prinsipper
for næringsliv og menneskerettigheter, OECDs retningslinjer for
eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale
selskaper.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at det
raskt utarbeides et forventningsdokument for menneskerettighetene
generelt, inkludert urfolks rettigheter, forankret i FNs erklæring
om urfolks rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169, og arbeidstakerrettighetene hjemlet
i ILOs kjernekonvensjoner.»
Disse medlemmer mener det er
særlig grunn til å se nærmere på om Stortinget i dag har en tilsynsfunksjon
som med tilstrekkelig kompetanse og innsyn sikrer parlamentarisk
kontroll med NBIMs virksomhet. Det er flere muligheter til å forbedre
dette. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til
EOS-utvalget, som er et uavhengig utvalg med eget sekretariat som
ser til at et viktig statlig organ handler i tråd med Stortingets
mandat.
Disse medlemmer vil påpeke at
det ikke foreligger en tilstrekkelig god praksis for å sikre at Norge
gjennom Statens pensjonsfond utland driver med ansvarlige utlån. Disse
medlemmer vil minne om at SPU før den arabiske våren brøt
ut, hadde investert i statsobligasjoner i Egypt, Tunisia og Bahrain,
og at fondet i dag har statsobligasjoner i Quatar, De forente arabiske
emirater, Egypt, Kina og Russland. Dette skjer samtidig som Norge
og EU har innført sanksjoner mot Russland. Disse medlemmer mener
Norge lenge har vært et foregangsland og en viktig pådriver for
gjeldsslette og ansvarlig utlån i internasjonale fora, og at det
derfor er naturlig å underlegge Statens pensjonsfond utland retningslinjer
for ansvarlige utlån. Norge har sluttet seg til FNs prinsipper for
ansvarlig låneopptak, og det er derfor naturlig at også SPU omfattes
av disse prinsippene.
Disse medlemmer mener det er
behov for en grundigere gjennomgang av muligheten for å utvikle
etiske retningslinjer for statsobligasjoner. Dette kan for eksempel
gjøres ved å etablere retningslinjer for investeringer i statsobligasjoner
der krav om åpenhet og demokratisk forankring i utstederlandet ligger
til grunn. Slike retningslinjer kan konkret romme krav om innsyn
i budsjettprosesser, parlamentarisk godkjennelse av låneopptak og
innsyn i utstederkontraktene for sivilsamfunnet i det aktuelle landet. Slike
retningslinjer må bygge opp under arbeidet med ansvarlig investeringspraksis
i Norges Bank og føre til økt sikkerhet for fondets investeringer.
Retningslinjene skal ikke komme i konflikt med prinsippet om at
SPU ikke skal være et utenrikspolitisk instrument.
Disse medlemmer peker på at det
er et paradoks at SPU i dag investerer i en rekke selskaper som
har registrert seg i sekretesseland, hvis fellestrekk er at de ikke
har et informativt offentlig selskapsregister, ingen eller svært
begrenset regnskapsplikt, ingen oppbevaringsplikt, ingen revisjonsplikt
og ingen plikt til å opplyse hvem som er reelle eiere. Slike sekretesseland
har som forretningsidé å tilby lovstrukturer som kan tilsløre eller
skjule informasjon om aktiviteter og eierforhold i selskapenes hjemland.
Dette skjer ofte på en slik måte at selskapene unngår å betale skatt
i sine hjemland eller de landene hvor de har fått tilgang til ressurser
eller hvor ressurser omgjøres til varer og tjenester. Konsekvensen
er at overskudd som burde gått til fellesskapet i selskapenes hjemland
eller der verdiskapningen skjer, i stedet tappes ut av landet.
Disse medlemmer peker på at det
omfattende hemmeligholdet kan motvirkes av utvidet land-for-land-rapportering
som krever at selskapene rapporterer inntekter, kostnader, skatt,
produksjon og investeringer, for alle land et selskap er registrert
i. Dette vil gi investorer innsikt i de sentrale regnskapstall,
som er verdifullt for alle investorer.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utarbeide forventningsdokument
for Statens pensjon utland på områdene finansiell åpenhet og land-for-land-rapportering.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til at en betydelig andel
av fondets midler er investert i statsobligasjoner. Disse
medlemmer understreker behovet for en grundigere gjennomgang av
muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for statsobligasjoner,
der åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger til grunn.
Departementet besluttet i 2008 å åpne opp for
å investere inntil 5 pst. av SPU i eiendom, jf. St.meld. nr. 16
(2007–2008) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2007. En enstemmig
finanskomité støttet forslaget om å åpne opp for eiendomsinvesteringer, jf.
Innst. S. nr. 283 (2007–2008). Oppbyggingen av eiendomsporteføljen
medfører at obligasjonsandelen i referanseindeksen reduseres tilsvarende.
Ved utgangen av 2014 utgjorde eiendomsporteføljen
2,2 pst. av fondets markedsverdi, mot 1,0 pst. ved inngangen til
året. Forvaltningen av eiendomsporteføljen i 2014 er omtalt i avsnitt
4.1. Deler av økningen i verdien av eiendomsporteføljen i 2014 skyldes
overføring av investeringer i 11 børsnoterte eiendomsselskaper fra
aksjeporteføljen til eiendomsporteføljen. Norges Bank skriver i
årsrapporten for 2014 at i mange av de aktuelle markedene for eiendomsinvesteringer
er eiendommer som banken ønsker eksponering mot, eid av børsnoterte
selskaper. For å sikre en bredere eiendomsportefølje og for å kunne
utnytte fondets fortrinn har banken overført deler av eiendomsinvesteringene
fra aksjeporteføljen til eiendomsporteføljen. Det vises til meldingen
for nærmere omtale.
Komiteen merker seg at eiendomsporteføljen økte
fra 1,0 til 2,2 pst. av fondets markedsverdi i løpet av 2014. Komiteen støtter
en skrittvis, erfaringsbasert framgang i de aktuelle markedene for
eiendomsinvestering, mot inntil 5 pst. av SPU. Med forventning om
lave markedsrenter i flere år fremover, blir investeringer i eiendom
og infrastruktur av betydning for fondets risiko og avkastning.
Komiteen har merket seg at regjeringen
har varslet at en vil sette i gang en utredning om den øvre grensen
for eiendomsinvesteringer skal endres og om det skal åpnes opp for
at fondet skal kunne investere i unotert infrastruktur, og at regjeringen
varsler at en vil komme tilbake med en grundig utredning i neste års
melding til Stortinget.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil vise til SPUs etiske
retningslinjer, der det heter at «Fondet skal ikke være investert i
selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer: produserer
våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære
prinsipper». Disse medlemmer viser til rapporten «Don’t
bank on the bomb», utgitt av den nederlandske organisasjonen Pax,
International Campaign to Abolish Nuclear Weapons (ICAN) og analyseselskapet
Profundo, som viser at Statens pensjonsfond – utland fortsatt er
investert i selskaper som er involvert i kjernevåpenvirksomhet,
og mener på denne bakgrunn at en ytterligere presisering av det
etiske regelverket rundt kjernevåpen er nødvendig. Disse medlemmer mener
at produksjon av hydrogen til kjernevåpen, utskytingssystemer for
kjernevåpen, utvikling av ubåter til utskyting av kjernevåpen og
bygging av missiler designet for kjernevåpen er alle eksempler på
virksomhet som åpenbart bør sier å være i brudd med de etiske retningslinjene. Disse
medlemmer mener innsatsen for å hindre at SPU investerer
i selskaper som produserer kjernevåpen eller sentralt tilleggsutstyr
til kjernevåpen, må styrkes, og at investeringer av den typen som
nevnt her bidrar til å legitimere og muliggjøre lands kjernevåpenkapasitet.
Disse medlemmer mener det ikke
er et tilstrekkelig argument mot uttrekk at utstyr og plattformer
for kjernevåpen også kan brukes til konvensjonelle våpen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen på egnet måte sørge for
at utelukkelsen fra Statens pensjonsfond utland av våpen som ved
normal bruk strider med grunnleggende humanitære prinsipper også
omfatter selskaper som produserer kjernevåpen, infrastruktur til kjernevåpen,
tilleggsutstyr til kjernevåpen eller tjenester knyttet til produksjon,
vedlikehold og bruk av kjernevåpen.»
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti har merket seg at Statens
pensjonsfond utland har registrert store deler av sine eiendomsinvesteringer
i stater som Delaware i USA og Luxembourg i Europa, begge stater
som faller innenfor betegnelsen skatteparadis.
Disse medlemmer vil i den sammenheng minne
om at finansielt hemmelighold er en helt sentral driver i utviklingen
av økonomiske og sosiale forskjeller globalt. Hemmeligholdsjurisdiksjoner, lovverk
som hindrer skatteinnkrevere relevant innsyn og selskapskonstruksjoner
som anonymiserer det reelle eierskapet er helt sentrale utfordringer
som må bekjempes for å opprettholde samfunnskontrakten og skattegrunnlaget
i både rike og fattige land.
Disse medlemmer mener det er
uheldig at Norge gjennom NBIMs beslutning om å registrere eiendom
i skatteparadis bidrar til å legitimere den globale skyggeøkonomien,
og minner om at Etikkrådet har uttalt at skatteunndragelse er å
anse som et «særlig brudd på etiske normer». Slike beslutninger vanskeliggjør
både Norges og OECDs arbeid mot skatteparadis. Disse medlemmer vil
også påpeke at dette medfører en betydelig omdømmerisiko for SPU.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med tiltak for å sikre at Statens pensjonsfond utland ikke benytter
seg av skatteparadis i sin virksomhet.»
«Stortinget ber regjeringen inkludere en evaluering
av Statens pensjonsfond utlands skatteetiske praksis i den årlige
Stortingsmeldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond, herunder
oppfyllelse av forventninger som angitt i Forventningsdokumentet
til skatt og åpenhet, resultat av iverksettelser av Beredskapsplanen
ved skatteunndragelser, skatteetisk begrunnelse for alle opprettelser
av datterselskap, omdømmerisiko ved investeringer i skatteparadis
og investorrisiko ved investeringer i skatteparadis.»
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti støtter
regjeringens forslag om å se nærmere på muligheten for å øke investeringene
i eiendom og unotert infrastruktur. Forventet avkastning på aksjer
og obligasjoner er lav fremover, særlig på grunn av forventet lav
vekst i rike land. Aldring av befolkningen holder forbruk og investeringer
nede. Derfor er det i utgangspunktet fornuftig å se etter andre
investeringsmuligheter, for å sikre målet om høyest mulig avkastning
innenfor moderat risiko.
Dessuten vil muligheten for investeringer i
unotert infrastruktur åpne for investeringer i unotert infrastruktur
for fornybar energi og unotert infrastruktur i fattige land, slik dette
medlem har ønsket. Investeringer i veier, broer, havner,
jernbane og kraftforsyning i fattige land kan ikke bare gi fondet
avkastning. Det kan trolig også i større grad bidra til utvikling
og komme hele befolkningen til gode, enn investeringer i disse landenes
aksjemarkeder.
Finansdepartementets langsiktige investeringsstrategi
for SPU angir en strategisk referanseindeks med en fast aksjeandel
på 60 pst. Markedsbevegelser fører til at aksjeandelen i den faktiske
referanseindeksen beveger seg bort fra den strategiske vekten på 60
pst. For eksempel vil en oppgang i aksjekursene relativt til kursene
på obligasjoner føre til at aksjeandelen i den faktiske referanseindeksen
øker. En høyere eller lavere aksjeandel vil endre avkastnings- og risikoegenskapene
til fondet sammenliknet med det som er lagt til grunn for valget
av en aksjeandel på 60 pst. Samtidig vil det være transaksjonskostnader forbundet
med å holde aksjeandelen i referanseindeksen på nøyaktig 60 pst.
til enhver tid. Det er derfor valgt en regel for tilbakevekting,
eller rebalansering, av aksjeandelen i referanseindeksen der aksjeandelen tillates
å variere noe rundt 60 pst. Når andelen i referanseindeksen blir
høyere enn 64 pst. eller lavere enn 56 pst., vektes andelen tilbake
til 60 pst. Regelen for tilbakevekting av aksjeandelen er tidligere
omtalt i Meld. St. 17 (2011–2012) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2011, Nasjonalbudsjettet 2013 og i Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen
av Statens pensjonsfond i 2013.
Når aksjeandelen i referanseindeksen endres
med fire prosentenheter eller mer på ett tidspunkt, vil det i praksis
ikke være mulig for Norges Bank å tilpasse fondets portefølje på
samme måte som indeksen på en kostnadseffektiv måte. Norges Bank
har i brev 25. februar 2015 pekt på at de vil bruke lengre tid på tilpasningen
av fondets aksjeandel enn tilbakevektingen av referanseindeksen,
for å sikre en kostnadseffektiv tilpasning.
Avvikene mellom porteføljen og referanseindeksen
trekker på rammen for forventet relativ volatilitet.
Banken må derfor reservere en andel av rammen for
avvik fra referanseindeksen for framtidige tilbakevektinger. En
moderat ramme for avvik kan også føre til at Norges Bank må vekte
tilbake den faktiske porteføljen i et annet tempo enn det banken
finner hensiktsmessig, ut fra hensynet til en kostnadseffektiv tilpasning.
Det kan også oppstå markedssituasjoner hvor Norges Bank ikke har
mulighet til å holde forventet relativ volatilitet innenfor rammen
ved en tilbakevekting. Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger av Norges Banks råd om å fastsette regler for en mer
gradvis tilbakevekting av aksjeandelen i referanseindeksen.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
I Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2009 la departementet fram anslag for langsiktig
realavkastning, risiko (volatilitet) og samvariasjon (korrelasjoner)
for globale porteføljer av aksjer, obligasjoner og eiendom. Disse
anslagene er omtalt i flere påfølgende meldinger til Stortinget,
senest i Meld. St. 27 (2012–2013) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2012.
Retningslinjene for budsjettpolitikken (handlingsregelen)
innebærer at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet skal fases
gradvis inn over tid, om lag i takt med utviklingen i forventet
realavkastning av SPU. Handlingsregelen er en retningslinje for
bruk av statens petroleumsinntekter over mange tiår. I tråd med
dette er departementets anslag for avkastning og risiko ment å gjelde
for et tidsrom som er langt nok til å inneholde mange oppgangs-
og nedgangstider i finansmarkedene. I et slikt langsiktig perspektiv
er forventet realavkastning av SPU anslått til om lag 4 pst. På
kortere sikt kan utsiktene i finansmarkedene avvike vesentlig fra
de langsiktige forventningene.
De langsiktige anslagene er blitt brukt til
å analysere utviklingen i den framtidige realverdien av SPU, samt
usikkerheten i denne. Slike analyser ble sist vist i Meld. St. 27
(2012–2013), der en horisont på fem år ble valgt for å belyse risikoen
for store svingninger i fondsverdien over kortere tidsrom. Departementet har
også lagt fram tilsvarende beregninger for lengre tidsperioder,
jf. Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2010.
Anslagene for avkastning, risiko og korrelasjoner
er også blitt brukt til å beregne forventet netto tilførsel av petroleumsinntekter
til fondet. Med netto tilførsel menes forskjellen mellom statens
netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som overføres til
SPU, og overføringen fra fondet til statsbudsjettet for å dekke
det oljekorrigerte underskuddet. Beregninger av netto tilførsel
ble sist vist i Meld. St. 15 (2010–2011).
I dette avsnittet presenteres oppdaterte framskrivinger
av verdiutvikling og netto tilførsel for SPU. Analysene er basert
på fondets størrelse ved utgangen av 2014 og anslag for statens
netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Anslagene for forventet avkastning
og risiko er ikke endret sammenliknet med tidligere, men det er
lagt vekt på å illustrere hvordan forventet verdiutvikling og netto
tilførsel påvirkes av alternative beregningstekniske forutsetninger
om forventet avkastning og bruk av petroleumsinntekter over statsbudsjettet.
Alternative forutsetninger for forventet realavkastning av SPU er
her 1 prosentenhet høyere eller lavere enn den langsiktige forventningen
på om lag 4 pst. realavkastning av SPU. Likeledes vises beregninger
der de årlige overføringene fra fondet til statsbudsjettet er 1
prosentenhet høyere eller lavere enn 4 pst. Det vises til meldingen
for nærmere omtale.
Komiteen merker seg departementets
langsiktige framskrivinger av SPUs realverdi. Et misforhold mellom
avkastning og bruk på 1 prosentenhet vil etter departementets beregninger
redusere forventet realverdi av fondet med om lag 8 pst. etter 10
år.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
I 2009 ble det besluttet å etablere særskilte
mandater for miljørelaterte investeringer i SPU innenfor en ramme
på 20–30 mrd. kroner. I Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2013 ble det lagt opp til å øke investeringene
i fornybar energi ved å øke rammen for de miljørelaterte investeringsmandatene
til 30–50 mrd. kroner. Stortinget sluttet seg til dette, og den
økte rammen for disse mandatene ble tatt inn i forvaltningsmandatet for
SPU med virkning fra 1. januar 2015.
Forvaltningen av de miljørelaterte investeringsmandatene
er underlagt samme krav til avkastning og risiko som fondets øvrige
investeringer. Det innebærer at de måles mot referanseindeksen departementet
har fastsatt og trekker på rammen for avvik fra referanseindeksen,
målt ved forventet relativ volatilitet. Investeringene besto ved
utgangen av 2014 hovedsakelig av børsnoterte aksjer, herunder selskaper
med virksomhet innen fornybar energi. I tillegg var det et lite
innslag av såkalte grønne obligasjoner. Markedet for slike obligasjoner,
der lånene på ulike måter øremerkes klimavennlige prosjekter, er
i en oppbyggingsfase.
De miljørelaterte investeringsmandatene har
gitt en gjennomsnittlig årlig avkastning på om lag 3,2 pst. siden
utgangen av 2009.
I Meld. St. 19 (2013–2014) skrev departementet at
en ville starte et arbeid med å vurdere virkningene av ytterligere
å øke investeringene innen fornybar energi, og at vurderingene ville
baseres på at det stilles samme krav til forvaltningen som andre
investeringer i SPU.
I brev 24. juni 2014 til Norges Bank viste departementet
til at en ønsket å utrede mulighetene for å gjennomføre en eventuell
økning av investeringer innen fornybar energi innenfor det eksisterende
programmet for miljørelaterte investeringsmandater. Departementet
ba i den forbindelse banken om å vurdere virkningen på forventet
avkastning og risiko av en ytterligere økning av rammen for de miljørelaterte investeringsmandatene,
og av en eventuell spissing innenfor de eksisterende mandatene mot
fornybar energi. Videre ble banken bedt om å anslå konsekvenser
for fondets eierandeler og kostnader, samt kommentere mandatenes
betydning for selskapenes kapitalkostnad eller -tilgang. Det vises
til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen viser til at dagens
investeringsstrategi for SPU innebærer betydelige investeringer
i miljørelaterte selskaper, og har merket seg at Norges Bank skriver
at sektoren i dag fremstår som mer moden enn da miljømandatene ble
etablert i 2009.
Komiteen har samtidig merket
seg at restriksjoner på bankens forvaltning vil kunne begrense mulighetene
for å skape meravkastning, og at teknologisk risiko og endringer
i rammebetingelser vil kunne gi store svingninger i avkastningen
fremover.
Komiteen har merket seg at Norges
Bank i 2014 etablerte et særskilt mandat for grønne obligasjoner,
og at banken mener slike investeringer vil kunne dempe markedsrisikoen
i miljømandatene. Komiteen viser til at en stor del
av disse obligasjonslånene finansierer fornybar energi, og har merket
seg at banken har mulighet til å fortsette å investere i grønne
obligasjoner innenfor miljømandatene.
Komiteen viser til vurderingen
av å øke fondets investeringer i fornybar energi, og har merket seg
at Norges Bank viser til at slike investeringsmuligheter i stor
grad befinner seg utenfor fondets investeringsunivers, og viser
videre til at regjeringen varsler at en vil komme tilbake til dette
i sammenheng med den igangsatte utredningen om SPU skal kunne investere
i unotert infrastruktur.
Komiteen har merket seg at regjeringen
samtidig foreslår å øke rammen for de miljørelaterte mandatene opp
til 30–60 mrd. kroner, med samme krav til avkastning og risiko som
fondets øvrige investeringer, og at en fortsetter å rapportere om
de miljørelaterte mandatene separat.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til behovet for å redusere
klimautslippene og mener det bør etableres et investeringsfond med
formål om å investere i bedrifter og prosjekter innenfor energi-
og miljøsektoren, med spesiell vekt på nyskapende og miljøvennlig
energiteknologi.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland
med formål om å investere i bedrifter og prosjekter innenfor energi-
og miljøsektoren, med spesiell vekt på nyskapende og miljøvennlig energiteknologi.»
Finansdepartementet nedsatte 4. april 2014 en ekspertgruppe
for vurdering av SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper
og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper.
I mandatet ble det vist til Innst. 141 S (2013–2014)
og Stortingets behandling av denne. Ekspertgruppen ble bedt om å
vurdere om utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper framstår
som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse og påvirkning for
å adressere klimaspørsmål og bidra til endringer fram i tid. Gruppen
ble også bedt om å gi råd om mulige kriterier for utelukkelse av
denne type selskaper.
Siviløkonom Martin Skancke ledet gruppens arbeid.
Med seg i gruppen hadde han professor Elroy Dimson (London Business
School), professor Michael Hoel (Universitetet i Oslo), dr. Magdalena
Kettis (Global Child Forum), dr.juris. Gro Nystuen (International
Law and Policy Institute) og professor Laura Starks (University
of Texas, USA).
Ekspertgruppen har hatt møter med Norges Bank,
Etikkrådet og Folketrygdfondet, samt med eksperter på klimaendringer,
økonomi og finans. I juni 2014 inviterte gruppen til et åpent møte
med eksterne interessenter for å få innspill. Enkelte oppfølgingsmøter
ble avholdt i august 2014. Presentasjoner fra påmeldte deltakere
og utvalgte forskere er tilgjengelige på departementets nettsider.
Gruppen la fram sin rapport 3. desember 2014. Rapporten
ble sendt på høring 17. desember 2014 med høringsfrist 6. februar
2015. Departementet har mottatt til sammen 27 høringsinnspill. Det
vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteen viser til rapporten
fra ekspertgruppen som vurderte SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper
og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper. Komiteen understreker
at det er bred politisk enighet om den finansielle målsettingen
for SPUs investeringer, at fondet har en lang tidshorisont, og at
god avkastning på lang sikt avhenger av en bærekraftig utvikling
i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand. Fondet skal
ikke være et klimapolitisk eller utenrikspolitisk virkemiddel.
Komiteen viser til at arbeidet
med ansvarlig forvaltning av fondet er en integrert del av forvaltningen. Komiteen har
merket seg at regjeringen i sin oppfølging av ekspertgruppens rapport
støtter gruppens forslag, deriblant å innføre et nytt adferdsbasert kriterium
for observasjon og utelukkelse av selskaper som på aggregert selskapsnivå
i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser. Komiteen støtter innføringen
av det nye adferdsbaserte kriteriet, og det videre arbeidet med
oppfølgingen av ekspertgruppens rapport for å forbedre og forsterke
fondets arbeid med ansvarlig forvaltning og eierskapsutøvelse. Komiteen har
merket seg at det nye kriteriet vil være uavhengig av bransje eller
sektor og av type klimagass, samt at det vil kunne fange opp at
normene på dette området kan utvikle seg over tid.
Komiteen har merket seg at Norges
Bank over tid har utviklet sitt arbeid med å integrere relevante forhold
knyttet til risiko fra klimaendringer i forvaltningen av SPU. Banken
har allerede gjennomført flere av endringene som ble foreslått i
ekspertgruppens rapport, og la frem en egen rapport i første kvartal 2015
om ansvarlig forvaltning. Komiteen har videre merket
seg at Norges Bank innenfor rammene for avvik fra referanseindeksen
foretar tilpasninger i porteføljen basert på risikovurderinger,
blant annet relatert til klima- og miljømessige forhold. Komiteen støtter
arbeidet til Norges Bank med rapportering og åpenhet rundt arbeid
med ansvarlig forvaltning og eierskapsutøvelse.
Komiteen viser til at finansiell
risiko som følge av klimaendringer er et område med potensial til å
påvirke fondets portefølje systematisk, og har merket seg at Norges
Bank vil øke sin analyseinnsats på dette området. Komiteen har
videre merket seg at departementet vil be Norges Bank foreta og
rapportere om en særskilt risikobasert gjennomgang av selskaper
i porteføljen der aktiviteter som utvinning av kull, kraftproduksjon
basert på kull eller kullbasert energiforedling utgjør en vesentlig
del av virksomheten.
Komiteen viser til at kriteriene
i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU er etisk motiverte. Komiteen mener
det er etiske aspekter tilknyttet virksomheten til en del kullselskaper
innen både gruvedrift og kraftproduksjon. Komiteen mener
på denne bakgrunn at det er hensiktsmessig med et eget produktbasert
kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse knyttet
til slike selskaper. Dette kommer i tillegg til det nye, atferdsbaserte
kriteriet som ikke vil være begrenset til særskilte sektorer. Komiteen ber
regjeringen komme tilbake i Nasjonalbudsjettet for 2016 med konkrete
forslag til hvordan følgende hensyn kan ivaretas gjennom et nytt
produktbasert kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse:
Kriteriet bør i utgangspunktet
omfatte gruveselskaper og kraftprodusenter som har en vesentlig del
av sin virksomhet knyttet til kull som brukes til energiformål. Komiteen ber
regjeringen be Norges Bank og Etikkrådet om vurderinger av hvordan
et slikt kriterium mest hensiktsmessig kan avgrenses og operasjonaliseres.
Kullkraftselskaper og gruveselskaper som selv eller gjennom enheter
de kontrollerer baserer 30 pst. eller mer av sin virksomhet på kull,
og/eller får 30 pst. av sine inntekter fra kull, bør i regelen omfattes av
vesentlighetsbegrepet. Komiteen mener at også praktiseringen
av det nye produktbaserte kriteriet bør kunne utvikles over tid
blant annet basert på endringer i energiproduksjon og teknologiske
forhold. Det vurderes i denne sammenheng ikke nye produktuttrekk
for andre virksomheter/sektorer enn det som er nevnt over.
Det forutsettes at de beslutninger hovedstyret
i Norges Bank fatter basert på det nye kriteriet, offentliggjøres
etter de samme regler som gjelder for eksisterende produkt- eller
adferdsbasert uttrekk.
Endringene i mandatet for forvaltningen
av SPU og de nye retningslinjene for observasjon og utelukkelse
som trådte i kraft ved årsskiftet, sikter mot en helhetlig kjede
av virkemidler og økt grad av integrasjon i arbeidet med ansvarlig
forvaltning. Det bør legges til rette for en kjede av virkemidler
også for det nye produktbaserte kriteriet, noe som det ikke har
vært lagt opp til for eksisterende produktrelaterte kriterier knyttet
til våpen og tobakk. Det innebærer blant annet at det bør legges
vekt på framoverskuende vurderinger knyttet til nytt produktbasert
kriterium, blant annet selskapers planer som vil endre andelen av virksomheten
knyttet til kull og andelen av virksomheten knyttet til fornybare
energikilder.
Kriteriet må sees i sammenheng med det
nye adferdsbaserte kriteriet.
Hensikten med de etisk motiverte kriteriene
i retningslinjene for observasjon og utelukkelse skal fortsatt være
å redusere risikoen for at fondet er investert i selskaper som medvirker
til eller selv er ansvarlig for grove normbrudd.
Komiteen legger til grunn at
det arbeides med sikte på iverksetting senest fra 1. januar 2016. Komiteen ber
regjeringen gjøre rede for erfaringene med de nye kriteriene i meldingen
om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2016, som legges frem
våren 2017, samtidig med den varslede redegjørelsen for det samlede
arbeidet med håndtering av finansiell risiko som følge av klimaendringer
i forvaltningen av fondet.
Komiteens medlemmer fra Venstre og
Sosialistisk Venstreparti er glade for at det nå er en samlet
komité som nå slår fast at det er hensiktsmessig med et eget produktbasert
kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse knyttet
til kullselskaper. Disse medlemmer gir derfor sin
tilslutning til merknadene over og understreker at dette er store
skritt i rett retning. Disse medlemmer mener at det
både er etiske og finansielle argumenter for dette.
Disse medlemmer mener primært
at Stortinget burde ha gått enda lenger og også fastsatt kriterier
i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU for de
mest forurensende olje- og gasselskapene, og at Stortinget også
primært burde fattet konkrete vedtak om å be regjeringen endre retningslinjene
(Forskrift 2014-12-18-1793) for observasjon og utelukkelse fra Statens
pensjonsfond utland § 2 (kriterier for produktbasert utelukkelse
av selskaper).
Disse medlemmer mener det er
grunn til å minne om at det i forbindelse med utarbeiding av retningslinjer
for offentlig eierskap de senere årene er tatt initiativer for nettopp
å utvikle nye finansielle instrumenter som på forretningsmessig
grunnlag kan bidra til å øke finansieringsmulighetene for klimavennlige
investeringer, på bekostning av det motsatte. Disse medlemmer ser
ingen grunn til at det samme skal legges til grunn for eierskapsutøvelsen av
SPU.
Etter disse medlemmers syn er
det ingen tvil om at SPUs håndtering av klimarelaterte investeringer
vil kunne påvirke andre store investorer og andre lands vilje til
å iverksette tiltak for å redusere utslipp av klimagasser. Dette
kan skje gjennom signaleffekter og ved at klare retningslinjer for
SPUs investeringer vil kunne bidra til å gjøre det lettere for andre
investorer å sette tilsvarende mål.
Å sikre at fondet ikke bidrar til farlige klimaendringer
er en oppgave for oljefondets etikkråd. Stortinget har ansvar for
å fastsette retningslinjer slik at fondets investeringer er i samsvar
med en forsvarlig klimapolitikk og ikke bidrar til farlige klimaendringer.
Dette er allerede fastslått i dagens retningslinjer for observasjon
og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utland, § 3 c) at alvorlig
miljøskade er kriterium for utelukkelse av selskaper.
Som det framgår av lov om Statens pensjonsfond §
2 annet ledd og § 7 er det Finansdepartementet som fastsetter kriterier
for observasjon og utelukkelse av enkeltselskaper eller sektorer
gjennom Retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra Statens
pensjonsfond utland (Forskrift 2014-12-18-1793).
Disse medlemmer mener derfor
at det beste ville være at Stortinget nå fatter de nødvendige vedtak
og henstillinger om uttrekk fra kullselskaper og de meste forurensende
petroleumsselskap.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag.
«Stortinget ber regjeringen endre retningslinjene (Forskrift
2014-12-18-1793) for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond
utland § 2 (kriterier for produktbasert utelukkelse av selskaper)
som følger:
Ny bokstav d) utvinner kull eller produserer
kraft fra kull.
Ny bokstav e) produserer eller utvinner olje
og gass som er særlig forurensende eller miljørisikabel.»
«Stortinget ber regjeringen endre retningslinjene (Forskrift
2014-12-18-1793) for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond
utland § 3 (kriterier for atferdsbasert observasjon og utelukkelse
av selskaper), bokstav c) til:
c) alvorlig miljø- og klimaskade.»
Disse medlemmer foreslår videre
at følgende uttrekkskriterier legges til grunn for å forstå ny bokstav
d) og e) i § 2 og endring av bokstav c) i § 3 i de foreslåtte endringene
over.
1. Rene kullgruveselskap
(mer enn 25 pst. av inntektene kommer fra utvinning av kull, eller
som produserer mer enn 20 mill. tonn kull årlig).
2. Kraftselskaper som baserer mer enn 25
pst. av samlet kraftproduksjon fra kull.
3. Selskaper som driver eller planlegger
produksjon av kull til flytende brensel eller kull til gass.
4. Selskaper som får minst 25 pst. av inntektene
fra kull, kullgruver eller kullkraft, eller hvor 25 pst. av energibruken
kommer fra kull.
1. Selskaper som søker
etter prosjekter som er avhengig av oljepriser som ikke er forenlig
med togradersmålet.
2. Selskaper som produserer eller er involvert
i utvinning av olje fra tjæresand.
3. Selskaper som produserer eller er involvert
i utvinning av olje og gass fra skifer.
4. Selskaper som driver petroleumsaktivitet
i svært sårbare områder, som f.eks. Arktis.
5. Selskaper med høyest utslipp per produsert
enhet (fat olje), f.eks. mer enn 25 pst. over snittutslipp.
6. Selskaper som utvinner de dyreste og
mest forurensende olje- og gassreservene, f.eks. mer enn 25 pst.
over snittkostnader.
Disse medlemmer mener at forvaltningen av
SPU har en betydelig signaleffekt overfor til store investorer internasjonalt,
og en endret politikk slik vi har skissert her vil derfor få store
ringvirkninger. Det vil også være en økonomisk mer bærekraftig forvaltning
enn fortsatte investeringer i energiformer som må reduseres og fases
ut, dersom vi skal ha mulighet til å nå togradersmålet. Dersom ikke
den globale oppvarmingen begrenses, raskt og betydelig, vil omfanget
av helseskadene for dagens barn og fremtidige generasjoner bli alvorlige.
Trolig mer alvorlige enn de samlede skadene tobakksrøyking har ført
til. Når SPU kan brukes som et redskap mot tobakk, kan og må det
brukes som et redskap mot de mest forurensende fossile kildene:
kull, olje og gass.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til at ekspertgruppen
som ble nedsatt for å se på kull, ikke hadde mandat til å se nærmere
på den finansielle risikoen ved fondets olje- og gassinvesteringer
i et nasjonalformueperspektiv. Likevel anbefalte gruppen å arbeide
for et mer solid grunnlag for å diskutere petroleumsprodusentenes
rolle i fondets portefølje, sett i lys av den generelle oljeprisrisikoen for
norsk økonomi. Flere høringsinstanser mener også at det bør arbeides
videre med disse spørsmålene.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede om uttrekk
fra petroleumsinvesteringene i oljefondet er hensiktsmessig i lys
av den generelle oljeprisrisikoen for norsk økonomi.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
understreke at verden står samlet overfor store klimautfordringer
i tiårene som kommer. Det er en tverrpolitisk erkjennelse i Norge av
at det er helt nødvendig med kraftfulle grep både innenfor og utenfor
Norge om vi skal unngå katastrofale og irreversible klimaendringer.
Det er et etisk spørsmål om fondet skal gjennomføre investeringer som
bidrar til at de globale utslippene av klimagasser øker. Men det
er også et spørsmål om å ta nødvendige grep for å sikre langsiktige
økonomiske interesser.
Dette medlem viser til Norges
Banks mandat for forvaltning § 2-1 første ledd hvor det står at
«god avkastning på lang sikt anses å være avhengig av en bærekraftig
utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand samt
velfungerende, legitime og effektive markeder». SPU er et globalt
fond med et langsiktig tidsperspektiv. Klimaendringene vil endre
lønnsomheten i ulike næringer, både direkte gjennom konsekvenser
av fysiske klimaendringer og indirekte gjennom samfunnets respons
på endringene i form av politiske tiltak for utslippskutt og klimatilpasning.
Endringene vil slå ulikt ut i ulike regioner og ha stor betydning
for verdien av fondets investeringer på lang sikt. Det er viktig
for fondets vurdering av risiko at klimaendringer og klimapolitikk
blir en del av risikovurderingene og at Norges Bank bygger opp sin
kompetanse på dette området.
Dette medlem merker seg at det
i analysene fra Mercer om langsiktige konsekvenser for de globale
kapitalmarkedene trekkes fram at global oppvarming vil føre til
økt usikkerhet rundt forventet framtidig avkastning. Dette
medlem vil derfor understreke at det også er i fondets langsiktige
økonomiske interesse å innta en aktiv posisjon for å redusere miljøødeleggelser
og utslipp som bidrar til klimaendringene. Dette medlem vil
videre vise til Institute of Energy Economics and Financial Analysis’
(IEEFA) rapport «The Case for Divesting Coal from the Norwegian
Government Pension Fund Global», som slår fast at SPU av finansielle
hensyn bør kraftig redusere sin eksponering mot kull.
Dette medlem viser til Dokument
8:6 S (2013–2014) Representantforslag fra stortingsrepresentantene
Snorre Serigstad Valen, Karin Andersen, Bård Vegar Solhjell og Heikki
Eidsvoll Holmås om å fase ut investeringene i fossil energi i Statens
pensjonsfond utland, samt Innst. 96 S (2013–2014). Dette
medlem vil understreke at SPU ikke bør foreta investeringer
som ikke er forenlige med de globale målene for å redde jordas klima,
og at dette er den viktigste begrunnelsen for å redusere den fossile
eksponeringa i oljefondet. Det bør derfor utarbeides en strategi
for å utfase de fossile investeringene i Statens pensjonsfond utland.
Som et nødvendig første steg bør fondet umiddelbart trekke investeringene i
de mest karbonintensive selskapene. Dette medlem vil
igjen vise til de forslag som ble fremmet av Sosialistisk Venstreparti
i Innst. 141 S (2013–2014) om å foreta en langt bredere vurdering
av uttrekk fra fossilselskaper, samt forslagene fra Sosialistisk
Venstreparti i Innst. 96 S (2013–2014), blant annet om å vurdere
utfasing av kull og tjæresand fra SPU. Et øyeblikkelig uttrekk av
de mest utslippsintensive investeringene, fulgt opp av en bredere
utredningen av hvordan en best kan redusere fossileksponeringen
i fondet, ville vært en fornuftig framgangsmåte for å få fortgang
i denne prosessen.
Dette medlem fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for
utfasing av investeringer i fossil energi i Statens pensjonsfond
utland.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at det
utarbeides retningslinjer for Statens pensjonsfond utland som pålegger
fondet å trekke seg ut av olje- og gassselskaper med 25 pst. høyere
karbonutslipp per produsert enhet enn bransjegjennomsnittet.»
Dette medlem viser til at Stortinget
i Innst. 141 S (2013–2014) ba om at det settes ned en ekspertgruppe
som skal «vurdere om utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper
framstår som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse og påvirkning for
å adressere klimaspørsmål og bidra til endringer fram i tid», samt
«gi råd om kriterier for eventuell utelukkelse av denne type selskaper». Dette
medlem skrev i Innst. 200 S (2013–2014):
«Stortingets vedtak framstår som en uforpliktende
gjennomgang, og etterlyser at det tas konkrete grep så raskt som
mulig.»
Det overordnede målet for investeringene gjennom
SPU er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko.
Fondets særtrekk som en langsiktig investor med en bred portefølje
av selskaper innebærer at klimaendringer og klimapolitiske tiltak
kan ha betydning for den framtidige avkastningen av SPU. Klimahensyn
har derfor i lengre tid stått sentralt i arbeidet med forvaltningen
av fondet, jf. avsnitt 2.7 i denne meldingen og omtalen i tidligere
meldinger om Statens pensjonsfond.
I Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2013 ble det vist til at forskning og utvikling
lenge har vært ett av virkemidlene i arbeidet med ansvarlig forvaltningspraksis
i SPU. Departementet skrev at en i 2014 la opp til å sette i gang et
arbeid for ytterligere å belyse risiko fra klimaendringer for fondets
framtidige avkastning. Det ble påpekt at dette arbeidet ikke ville
bli avgrenset til en konkret sektor eller et spesifikt produkt.
Det ble videre vist til at problemstillingene er omfattende og usikkerheten
stor, og at en siktet mot å komme tilbake til dette spørsmålet i
meldingene om Statens pensjonsfond framover. Det vises til nærmere
omtale i meldingen.
Komiteen viser til at klimahensyn
i lengre tid har stått sentralt i arbeidet med forvaltningen av SPU,
omtalt i merknader til avsnitt 2.7.
Komiteen har merket seg Norges
Banks arbeid med et eget forventningsdokument om klima, sist oppdatert
13. mars i år, der banken uttrykker klare forventninger om at selskapene
SPU er investert i, integrerer hensynet til klimarisiko i sin styring
av virksomheten. Komiteen har merket seg at dette
arbeidet i fondet er under utvikling, og er positiv til at en kontinuerlig
forbedrer arbeidet med å integrere hensynet til finansiell risiko
som følge av klimaendringene i forvaltningen av SPU.
Komiteen har merket seg at regjeringen
varsler at en vil omtale dette arbeidet i de årlige meldingene til
Stortinget, og videre varsler at en grundig vil gjennomgå det samlede
arbeidet med håndtering av finansiell risiko som følge av klimaendringene
i meldingen til Stortinget våren 2017.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.