I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om et
norsk offentlig eierskapsregister for å sikre åpenhet om eierskap
i norske selskap og styrke innsatsen mot skattekriminalitet, korrupsjon
og hvitvasking.»
«Stortinget ber regjeringen påse at et slikt
register følger opp Financial Action Task Force sine anbefalinger
fra 2012 om internasjonale standarder for bekjempelse av hvitvasking
og bekjempelse av terrorfinansiering og spredning, og at registeret
følger opp EU-reguleringen på dette området.»
Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse
for forslagene.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Tore Hagebakken, Irene Johansen, Tor Arne Bell Ljunggren, Marianne
Marthinsen, Torstein Tvedt Solberg og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig
Sundbø Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde
og Siri A. Meling, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Tom
E. B. Holthe og Hans Andreas Limi, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans
Olav Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre Terje
Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen,
viser til at finansministeren har uttalt seg om forslaget i brev
av 9. april 2015 til finanskomiteen. Brevet følger som vedlegg til
denne innstillingen.
Komiteen viser videre til at
det ble avholdt åpen høring i Stortingets finanskomité 7. mai 2015
der Tax Justice Network - Norge, Finans Norge, IKT-Norge, Transparency
International Norge, Pressens Offentlighetsutvalg og Norsk Journalistlag
deltok.
Komiteen viser til forslagsstillernes
anførsel om at åpenhet om eierskap og selskapsstrukturer har vist
seg å være svært viktig i arbeidet mot skattekriminalitet, korrupsjon
og hvitvasking. I tillegg mener komiteen innsyn i
eierskapet i næringslivet er et viktig bidrag til et effektivt og omstillingsdyktig
kapitalmarked.
Norske aksjebøker er i dag åpne for innsyn hos selskapene.
Gjennom krav om innsending av årsregnskap til Regnskapsregisteret
i Brønnøysund, og offentlig tilgang til opplysningene, har dessuten
enhver mulighet til å skaffe informasjon om selskapets eiere ved
årsskiftene fra det sentrale regnskapsregisteret. For børsnoterte
selskaper, og andre selskap registrert i verdipapirregister, oppdateres
aksjonæroversiktene daglig i Verdipapirsentralen (VPS). Private
informasjonstilbydere har på basis av dette kunnet bygge databaser
som er tilgjengelige gratis eller mot betaling, og som gir mulighet
for krysskobling av selskaper og eierskap. Muligheten til enkelt
å kunne finne frem til et selskaps eiere i forbindelse med f.eks.
oppkjøp og fusjoner er et bidrag til at norsk bedrifts- og arbeidsliv
historisk har vist stor evne til omstilling og produktivitetsvekst. De
norske eierregistrene fremstår allerede som de kanskje mest åpne
i verden.
Komiteen mener likevel dette
ikke er tilstrekkelig. Den norske tradisjonen for åpenhet og innsyn
i eierforhold er videre enn de tradisjoner for beskyttelse av privat
informasjon som råder i selv våre nære naboland. En voksende internasjonal
aksept av behov for innsyn over landegrensene, og aksept av at ulike
lands skatte- og politimyndigheter må kunne samarbeide sømløst,
gir rom for håp om at innsynet i eierskap kan bli bedre internasjonalt
og dermed også i land utenfor Norge. Komiteen mener
dette kan være en viktig modernisering av en effektiv internasjonal
markedsøkonomi. Den vil også gi bedre mulighet for allmenhetens
innsyn og kontroll.
Det pågår initiativ på flere hold for å bedre innsynet
i eierskap generelt, og bakenforliggende eierskap spesielt. Komiteen vil
understreke at det er viktig å arbeide for løsninger som kan gi
innsyn i løpende eierskap og eierskapsendringer, fortrinnsvis også
endringer som skjer gjennom året. Utover selskapenes aksjebøker
og registreringen i VPS finnes det i dag ikke noe offentlig register
over et løpende eierskap i selskapene. Brønnøysundregistrenes informasjon
bygger på innleverte årsregnskaper, mens skattedirektoratets interne
register bare registrerer opplysningene for hvert årsskifte.
Komiteen mener det er viktig
å legge til grunn at Norge bør tilpasse seg de internasjonale standarder
for registrering som nå er under utvikling, bl.a. EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv.
I henhold til direktivet, som bl.a. følger opp FATFs anbefalinger,
skal selskaper og andre juridiske enheter pålegges å holde en oppdatert
oversikt over sine reelle rettighetshavere/eiere (ultimate beneficial
owners). Informasjon om reelt eierskap skal videre sendes inn til
et sentralt register, og alle med en «legitim interesse» skal ha
tilgang til registerinformasjonen. Det er fortsatt usikkert hvor
sanntidig og jevnlig oppdatert opplysningene ventes å være.
EU-reglene tar utgangspunkt i at det skal eksistere
et offentlig register over «beneficial ownership». Innsynet i registrene
er ikke tydelig definert, og vil kunne være sterkt begrenset. Ukrania
har vedtatt å opprette et register i samsvar med dette regelverket,
med tilgjengelighet for myndighetene og enkelte av selskapets nærstående,
der eierskapsgrensen er satt til 10 pst. Et lignende register under
utvikling i Danmark setter grensen for offentlig tilgjengelig informasjon
om eierskapet ved 5 pst. eierskap, tilsvarende den norske flaggeplikten
for børsnoterte selskaper.
Komiteen mener den norske registreringen
av slike interesser må være oppdatert utover bare årsskiftene, og
fortrinnsvis så ofte som det er praktisk og økonomisk forsvarlig
å kreve slik oppdatering. Kravene må imidlertid sees i sammenheng
med de rapporteringsplikter som for øvrig pålegges selskapene, og
ikke påføre norske bedrifter ulemper av betydning sammenlignet med
bedriftene i andre land.
Komiteen mener videre det er
en fordel både for retten til demokratisk innsyn, og for finansmarkedets
funksjonsmåte, at de norske eierregistrene forblir like åpne for
innsyn som de er i dag. Det innebærer at også informasjonen om «beneficial
owners» bør søkes gjort tilgjengelig for allmenheten. Definisjonen
av «beneficial owners» må ligge på et nivå som gjør at Norge fortsatt fremstår
som et foregangsland når det gjelder åpenhet om eierskapsspørsmål.
Komiteen vil understreke at det
er viktig at det norske kapitalmarkedet også er attraktivt for utenlandske
investorer. På samme måte som Norges finansielle interesser er tjent
med tilgang til andre lands kapitalmarkeder, er norsk næringsliv
tjent med tilgang på internasjonal investeringskapital på konkurransedyktige
vilkår.
Komiteen viser til at Stortinget
ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2014 ba regjeringen
om å «etablere en offentlig løsning med informasjon om eiere av
aksjeselskap som sikrer større åpenhet, med etablering i løpet av 2015». Komiteen har
fått opplyst fra finansministeren at Nærings- og fiskeridepartementet utreder
i samråd med Finansdepartementet mulighetene for bedre tilgjengelighet
for opplysninger om aksjeeiere. Bl.a. har Brønnøysundregistrene
på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet, og som et ledd
i dette arbeidet, utredet et forslag til elektronisk aksjeeierbok.
Det finnes i tillegg til dette alternativet flere mulige måter å
gjøre slike eieropplysninger tilgjengelige på, uten at registrene
over dette nødvendigvis må være statlig driftet. For komiteen er
det sentrale at opplysningene er riktige, oppdaterte og offentlig
tilgjengelige. Dette synes ikke tilstrekkelig ivaretatt i det forslaget
som forelå fra Brønnøysundregistrene.
Komiteen viser videre til at
Tax Justice Norway i samarbeid med en rekke andre organisasjoner
utreder alternative måter å etablere en norsk eierregistrering på. Komiteen legger
til grunn at regjeringen i sitt arbeid vil avvente denne utredningen,
og vurdere de løsninger som kommer frem i dette arbeidet på linje
med det alternativet som har kommet fra Brønnøysundregistrene.
Komiteen viser videre til at
utenlandske eiere kan velge å registrere seg gjennom såkalte forvalterkonti,
der den reelle eieridentiteten ikke fremgår. Slik registrering er
i utgangspunktet legitim og en internasjonalt velbrukt og praktisk måte
å organisere spesielt institusjonelle eieres mangfoldige eierskap
på. Komiteen vil ikke frarå at forvalterregistrering
fortsatt kan være tilgjengelig i Norge, på linje med de praktiske ordninger
som eksisterer i våre naboland. Det er imidlertid en forutsetning
for slik registrering at selskapet selv, og myndigheter som har
behov for det og allmenheten, til enhver tid kan få informasjon
om bakenforliggende eiere. Innsynet og åpenheten i forvalterkontoer
bør være mest mulig lik den som nå skal etableres for norske aksjonærer
i det nye registeret. Det er også viktig at Norge internasjonalt
arbeider for størst mulig grad av åpenhet om eierskapet også i andre
land, slik at det blir lettere å finne frem til eierskapskjeder
og bakenforliggende eiere også av mindre aksjeposter i andre land.
Finansministeren opplyser i sitt brev til Stortinget
at regjeringen 6. februar i år nedsatte et lovutvalg som har fått
i mandat å revidere det norske hvitvaskingsregelverket. Det inngår
i mandatet at utvalgets lov- og forskriftsforslag skal følge opp
kommende EØS-regler som svarer til EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv
og FATFs anbefalinger. Utvalget skal levere sin første delutredning
i november i år og sin andre og siste delutredning i august 2016. Komiteen forutsetter
at regjeringen kommer tilbake med en lovproposisjon som angir hvordan
kravene om registrering av «ultimate beneficial ownership» i det
kommende EU-direktivet bør følges opp i norsk lov når utvalgets
innstilling foreligger. I dette må det ligge en nærmere avgrensning
av begrepet endelig reell eier; løsninger som gjør forpliktelsen
om å holde en oppdatert oversikt over endelig reelt eierskap håndterbar,
særlig når utenlandske eierskap er involvert, samt regler om innsynet
i slike opplysninger. Komiteen mener det er spesielt
viktig for Norge å arbeide for større internasjonal åpenhet om slike
registre, siden vår tradisjon for åpenhet om slike spørsmål er større
enn i de fleste andre land.
Komiteen vil peke på at størst
mulig åpenhet i disse spørsmål vil bidra til å beskytte det økonomiske
systemet som man har bygget opp i Norge.
Komiteen slutter seg til forslagene
i det foreliggende dokumentet.
Komiteens tilråding fremmes av en samlet komité.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
I
Stortinget ber regjeringen fremme
forslag om et norsk offentlig eierskapsregister for å sikre åpenhet
om eierskap i norske selskap og styrke innsatsen mot skattekriminalitet,
korrupsjon og hvitvasking. Et slikt register må følge opp Financial
Action Task Forces anbefalinger fra 2012 om internasjonale standarder
for bekjempelse av hvitvasking og bekjempelse av terrorfinansiering
og spredning, og registeret må også følge opp EU-reguleringen på
dette området.
II
Dokument 8:57 S (2014–2015) –
representantforslag fra stortingsrepresentantene Marianne Marthinsen
og Hans Olav Syversen om å opprette et norsk offentlig eierskapsregister
for å sikre åpenhet om eierskap i norske selskap – vedlegges protokollen.
Jeg viser til brev fra Finanskomiteen 17. mars 2015
der forslag inntatt i Dokument 8:57 (2014-2015) fra stortingsrepresentantene
Marianne Marthinsen og Hans Olav Syversen er oversendt finansministeren
til uttalelse. Forslagstillerne fremmer forslag om at i) Stortinget
ber regjeringen fremme forslag om et norsk offentlig eierskapsregister
for å sikre åpenhet om eierskap i norske selskap og styrke innsatsen
mot skattekriminalitet, korrupsjon og hvitvasking, og ii) at Stortinget
ber regjeringen påse at et slikt register følger opp Financial Action
Task Forces anbefalinger fra 2012 om internasjonale standarder for
bekjempelse av terrorfinansiering og spredning, og at registeret
følger opp EU-reguleringen på dette området.
I likhet med forslagsstillerne mener jeg at
offentlighet rundt eierskap er viktig, og at tilgjengelig informasjon
om selskapseiere er et sentralt verktøy i innsatsen mot skattekriminalitet,
korrupsjon og hvitvasking. I tillegg vil åpenhet rundt eierskap
fremme en mer effektiv økonomi ved å legge til rette for restrukturering
og reallokering av ressurser i økonomien, for eksempel gjennom økt
oppkjøps- og fusjonsaktivitet i kapitalmarkedet.
Samtidig er det viktig at det norske kapitalmarkedet
også er attraktivt for utenlandske investorer. Norske særkrav kan
ha uheldige konsekvenser for utlendingers investeringslyst i den
norske økonomien. Jeg ønsker derfor velkommen internasjonale initiativ
som kan bidra til å styrke åpenheten utover Norges grenser, slik
som FATFs anbefalinger og kravene i EUs kommende fjerde hvitvaskingsdirektiv.
En slik økt internasjonal åpenhet vil også gi bedre innsyn i de
bakenforliggende utenlandske eierkonstruksjonene i norske selskapet
som – av helt legitime grunner – kan ligge i flere lag og spredt
over flere land. Ofte vil det ikke hjelpe oss å kjenne bare det
øverste og nest øverste laget i slike eierkjeder.
Regjeringen har derfor allerede igangsatt arbeid for
å sikre større åpenhet om eierskap i norske selskaper. Dette er
også i tråd med det Stortinget allerede har vedtatt i anmodningsvedtak
nr. 496 (2013-2014). Når det gjelder oppfølging av FATFs anbefalinger
og tilgjengeliggjøring av eierskapsinformasjon i tråd med EUs fjerde
hvitvaskingsdirektiv, nedsatte Regjeringen 6. februar i år et lovutvalg
som har fått i mandat å revidere det norske hvitvaskingsregelverket.
Det inngår i mandatet at utvalgets lov- og forskriftsforslag skal
følge opp kommende EØS-regler som svarer til EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv og
FATFs anbefalinger.
I tillegg til det arbeid som Dokument 8:57 (2014-2015)
og anmodningsvedtak nr. 496 (2013-2014) ber om, vurderer Regjeringen
dessuten ordninger for å skape bedre innsyn også i eierskapet til
andre verdipapirer enn aksjer. Også her er det samtidig viktig å
avveie den åpenhet et fritt kapitalmarked ønsker mot kompleksiteten som
kan bli skapt av norske særkrav. Det er ingen andre land som ennå
gir bedre innsyn i både ligningsopplysninger og aksjonærbøker enn Norge,
og for investorer i mange land fremstår den transparens vi allerede
fordrer om slike spørsmål som noe fremmed.
Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2014
ba Stortinget «regjeringen om å etablere en offentlig løsning med
informasjon om eiere av aksjeselskap som sikrer større åpenhet,
med etablering i løpet av 2015»
Vedtak nr. 496
(2013-2014), 16. juni 2014. Nærings- og fiskeridepartmentet
utreder i samråd med Finansdepartementet mulighetene for bedre
tilgjengelighet for opplysninger om aksjeeiere. Bl.a. har Brønnøysundregistrene
(BRREG) på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartmentet og som et
ledd i dette arbeidet, utredet et forslag til elektronisk aksjeeierbok.
Stortingsrepresentantene Marthinsen og Syversen
angir i representantforslaget at det i rapporten som nå er utarbeidet
av BRREG, legges uheldige begrensninger på offentlighetens tilgang
til og bruk av opplysningene i registeret. Jeg vil bemerke at BRREG
i sin rapport tilrår at aksjeeierboken til det enkelte selskap vil
være tilgjengelig for enhver i Altinn
etter innlogging via ID-porten. BRREG tilrår videre at såkalt utvidet tilgang,
det vil si maskinell tilgang til både gjeldende og historiske data
med mulighet for å sammenstille data på tvers av selskap, gis til offentlige
myndigheter, samt ulike aktører med «begrunnet behov», så som finansinstitusjoner som
skal foreta kundekontroll etter hvitvaskingsregelverket, bostyrer
i konkursbo og pressen.
Regjeringen har ikke tatt stilling til verken
det materielle innholdet i eller oppfølgingen av BRREGs forslag.
Nærings- og fiskeridepartementet og Finansdepartementet er i dialog
med hensyn til hvordan man best kan sikre utvidet transparens om
aksjeeierskap. Det vurderes også andre alternative løsninger enn
BRREGs forslag. Jeg mener at det løsningsforslaget som fremsettes for
å følge opp Stortingets anmodningsvedtak, dessuten må være slik
at det kan tilpasses de kommende kravene om registrering og tilgjengeliggjøring
av informasjon om «ultimate beneficial ownership» i det fjerde hvitvaskingsdirektivet,
som jeg omtaler nærmere nedenfor.
I representantforslaget vises det til at utenlandske
eiere kan velge å registrere seg gjennom såkalte forvalterkonti,
og slik skjule den reelle eieridentiteten. Jeg vil peke på at registrering
via forvalterkonti i utgangspunktet er en internasjonalt velbrukt,
legitim og rent praktisk måte å organisere spesielt institusjonelle
eieres mangfoldige eierskap på. Et forbud mot forvalterregistrering
for utenlandsk eierskap vil kunne bidra til svekket kapitaltilgang
til norsk næringsliv fra utlandet, og vil etter mitt syn kunne være
uheldig for konkurranseevnen til norsk næringsliv.
At eierskapet til en utenlandsk aksjonær er
registrert på en forvalterkonto, betyr ikke at det ikke er mulig
å få innsyn i hvem som er aksjeeier. Dersom selskapet eller en offentlig
myndighet krever det, plikter forvalteren å gi opplysninger om hvem
som eier de aksjer forvalteroppdraget omfatter, og om hvor mange
aksjer hver enkelt eier. Opplysningsplikten gjelder uavhengig av eventuelle
bestemmelser forvalter måtte være underlagt i sitt hjemland. Forvaltere
som i utgangspunktet er underlagt sekretessebestemmelser som hindrer
dem i å kunne oppfylle opplysningsplikten, må sikre seg juridisk
grunnlag for å kunne gi opplysninger gjennom nødvendige avtaler
med sine kunder (forhåndssamtykke). Når vi nå ser på hvordan det
skal etableres en løsning for å sikre større åpenhet om eierskap
i norske selskaper, mener jeg derfor vi må se på løsninger som tillater
fortsatt forvalterregistrering for utenlandske eiere på linje med
de praktiske ordninger som eksisterer i våre naboland.
Jeg vil videre vise til at offentlighet rundt
betydelige eierandeler i selskaper som er notert på regulert marked,
i stor grad er sikret gjennom flaggepliktreglene i verdipapirhandelloven.
Investorer som erverver aksjer i selskaper notert på børsen, må
sende melding om sitt erverv når vedkommendes beholdning av aksjer,
rettigheter eller stemmerettigheter når opp til eller overstiger
gitte terskelverdier i loven, der laveste terskelverdi er 5 prosent.
Utenlandske eiere som overstiger disse reglene i slike selskaper,
vil dermed være offentlig kjent. Norske eiere vil man som kjent
ha fullt innsyn om gjennom selskapets aksjebøker; en åpenhet som
ikke finnes i våre naboland. I tilknytning til aksjebøkene og til eksisterende
rapportering til BRREG er det etablert flere private, kommersielle
tjenester som gjør kobling av mange aksjonærdata og andre vesentlige
selskapsdata for aksjeselskap og allmenaksjeselskap gratis tilgjengelige
for almenheten via internett, og som mot betaling gir dypere innsyn
i registrerte selskapsopplysninger.
Hvitvaskingslovutvalget, som ble nedsatt 6.
februar i år, har fått i mandat å vurdere endringer i hvitvaskingsregelverket
for å følge opp FATFs anbefalinger og merknadene i FATFs evalueringsrapport
fra desember 2014. Lovutvalget skal også vurdere og fremsette forslag
til lov- og forskriftsendringer for å gjennomføre kommende EØS-regler
som svarer til EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv, som ventes vedtatt
i løpet av våren. Utvalget skal levere sin første delutredning i
november i år og sin andre og siste delutredning i august 2016.
En vurdering av hvordan kravene om registrering av «ultimate beneficial
ownership» i det kommende EU-direktivet bør følges opp, inngår i
lovutvalgets andre delutredning. Utvalgets forslag vil bli sendt
på høring før lovproposisjon med forslag til nødvendig regelverk
oversendes Stortinget.
I henhold til EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv skal
medlemsland pålegge selskaper å sitte på oppdatert informasjon om
sine «ultimate beneficial owners», og informasjonen skal, som det vises
til i representantforslaget, sendes inn til et sentralt register.
Informasjonen skal være tilgjengelig for den finansielle etterretningsenheten
(Økokrim v/Enheten for finansiell etteretning), andre offentlige
myndigheter, rapporteringspliktige etter hvitvaskingsdirektivet,
og personer eller organisasjoner med en «legitim interesse».
En «ultimate beneficial owner» - endelig reell eier
- er etter FATFs anbefalinger og direktivets definisjon en fysisk
person som kan utøve kontrollerende innflytelse i selskapet. Direkte
og indirekte formelt eierskap er relevant, men også underliggende
avtaler om kontroll og innflytelse i selskapet skal tas i betraktning.
Den nærmere avgrensningen av begrepet endelig reell
eier, løsninger som gjør forpliktelsen om å holde en oppdatert oversikt
over endelig reelt eierskap håndterbar, særlig når utenlandske eierskap
er involvert, grensedragningen mellom offentlighet og personvern
mv., er spørsmål som jeg mener må utredes nærmere, før en endelig løsning
om tilgjengelighet av endelig reell eierskapsinformasjon kan komme
på plass. Dette er kompliserte spørsmål, der det også er ønskelig
å arbeide for en viss internasjonal samordning av definisjoner og
praksis. Det er spesielt viktig for Norge, der tradisjonen for åpenhet
om slike spørsmål er større enn i de fleste andre land.
Jeg mener derfor det er viktig å avvente hvitvaskingslovutvalgets
utredning og ikke forskuttere en bestemt løsning før utredningen foreligger
og har vært sendt på høring. Det gir oss best mulighet for å etablere
et register som gir reell transparens og oppdatert innsyn, på en måte
som ikke pålegger selskapene rapporteringsplikter de vil ha vanskelig
for å kunne oppfylle. I tillegg er det bare en internasjonal dimensjon
som kan sikre oss effektivt innsyn også i det reelt endelig bakenforliggende
eierskapet.
Det vil også ha en verdi å se hen til erfaringer
fra andre land når det nå skal etableres et register som tilfredsstiller
EU- direktivets krav. Etter det jeg kjenner til, er det kun Ukraina
som så langt har etablert et register hvor endelig reelt eierskap skal
fremgå. Det danske eierskapsregisteret, som det vises til i representantforslaget,
inneholder informasjon om selskapets aksjonærer/andre stemmeberettigede
over bestemte terskelverdier. Jeg kjenner ikke til at danske selskaper
er pålagt en plikt til å registrere eventuelle bakenforliggende
eiere som kan utøve kontrollerende innflytelse i selskapet. I Danmark
har man heller ikke tilsvarende innsyn i eierskap som faller under
terskelgrensene på den måten vi lenge har hatt etablert i Norge.
Oslo, i finanskomiteen, den 28. mai 2015
Hans Olav Syversen | Sigurd Hille |
leder | ordfører |