1.1 Formålet med meldingen

Det er de siste årene satset mer på norsk jernbane for å bedre driftsstabiliteten og øke transportkapasiteten. Regjeringen vil, blant annet gjennom oppfølgingen av Meld. St. 26 (2012–2013) Nasjonal transportplan 2014–2023, videreføre og trappe opp denne satsingen. Regjeringen er opptatt av at sektoren er innrettet og organisert på en slik måte at samfunnet får mest mulig igjen for den økte ressursbruken.

Regjeringen har delt arbeidet med en ny politisk kurs inn i åtte satsingsområder, i tillegg til klima. Ett av disse er «Regjeringen vil bygge landet». Transportreformen er en viktig del av dette satsingsområdet og omhandler områdene veg, jernbane, plansystemer og finansiering. Formålet med Transportreformen er økt samfunnsøkonomisk lønnsomhet samlet sett i transportsektoren, med en finansiering innenfor de rammene som handlingsregelen setter. Dette er utgangspunktet for og det overordnede målet også med jernbanereformen.

I stortingsmeldingen legger regjeringen fram sine planer for reform av jernbanesektoren. Planene er utviklet med utgangspunkt i særnorske forhold og kunnskap om erfaringer i andre jernbaneland i Europa. Reformforslagene vil bidra til:

• en rasjonell plassering av hovedoppgaver og vil gi tydelige formål for organisasjonsenhetene gjennom at

• • det skilles klart mellom styrende og utførende enheter

  • myndighetsoppgaver er samlet i rene forvaltningsorganer uten tjenesteproduksjon

  • det er samsvar mellom oppgaver og virkemidler

• en mer forretningsmessig innretning på sektoren ved at

• • oppgaver overføres til private aktører etter konkurranse

  • det tilstrebes at statlig eide selskaper ikke gis fordeler i konkurransen gjennom særfordeler eller kontroll over strategiske innsatsfaktorer

  • etableringshindringer bygges ned for å legge til rette for god konkurranse

  • enhetene finansieres og organiseres slik at de får incentiver til effektiv drift

• en hensiktsmessig styringsstruktur ved at

• • markedsmekanismene benyttes for styring og koordinering så langt det er hensiktsmessig, og styrken til offentlige organer eller offentlege eide selskaper der det er nødvendig

  • utviklingen av sektoren vil være tydelig forankret i Nasjonal transportplan (NTP), men gir likevel operasjonell frihet på kort sikt

  • organisasjonsform og finansieringsmodell for hver enhet er tilpasset virksomhetens behov, men med politisk styring av ressursbruken og overordnede mål

• at kundens behov (privatpersoner og næringsliv) blir bedre ivaretatt enn i dag gjennom at

• • infrastrukturforvalter vil gis hensiktsmessige rammebetingelser, operasjonell frihet og et tydelig definert ansvar overfor togselskapene

  • det etableres et forretningsmessig forhold mellom infrastrukturforvalter og togselskapene

  • det blir konkurranse om å kjøre persontog, noe som vil komme privatpersoner og næringsliv til gode gjennom bedre tjenester

Forslagene vil medføre en betydelig omlegging av jernbanesektoren, og de strukturelle endringene er sentrale og må komme først. Reformgrepene åpner også for mer konkurranse, med mål om større kundefokus, større dynamikk og mer effektiv utnyttelse av ressursene. Imidlertid vil det være behov for vedvarende utvikling av organisering av jernbanen i Norge også etter at reformen er vedtatt og implementert, bl.a. når det gjelder videreutvikling av konkurransen om å kjøre tog og forholdet mellom staten og regionale aktører.

Det er ikke gjort grunnleggende endringer i organisasjonsstrukturen i norsk jernbanesektor siden 1996. Regjeringen foreslår derfor å gjøre strukturelle grep for å forsvare den betydelige satsingen på jernbanen. Kundeorientering står sentralt i reformen.

Mye ligger til rette for en reform av jernbanesektoren nå. Utfordringene jernbanen står overfor er godt kjent, jernbanen har en viktig rolle å spille i fremtidens transportløsninger og det er bred forståelse for behovene for en reform blant aktørene i sektoren.

Implementering av reformen vil være et omfattende arbeid. Sektoren og eksterne rammebetingelser vil kunne utvikle seg underveis i reformarbeidet. Dette kan gjøre det nødvendig med justeringer i de organisasjonsstrukturer som skisseres i meldingen. Det tas uansett sikte på en evaluering av de strukturelle grepene etter fem år.

Avgrensning av meldingen

Regjeringen har i meldingen ikke vurdert hvordan jernbanenettet bør utvikles i årene som kommer. Jernbanereformen omhandler heller ikke utbygging eller nedlegginger av jernbanestrekninger eller endringer i togtilbud. Dette er vurderinger som i første rekke må gjøres som ledd i NTP-arbeidet.

I stortingsmeldingen foreslår regjeringen flere grep som vil endre dagens organisering av jernbanesektoren. Endringene vil få betydning både for virksomhet som i dag er en del av staten, for virksomhet som drives i statlig eide selskaper, for næringslivet og for de reisende. Meldingen viser hvilke tiltak regjeringen vil gjøre for å oppnå effektiv ressursbruk og tilfredse kunder. Den interne organiseringen av nåværende eller kommende organisasjonsenheter er ikke tema for meldingen.

Jernbanereformen vil innebære at det foretas betydelige endringer av Jernbaneverket og NSB-konsernet. Samferdselsdepartementet har også vurdert om det er behov for å gjøre organisatoriske endringer knyttet til de oppgavene som i dag utføres av Statens jernbanetilsyn og Statens havarikommisjon for transport, men har kommet til at slike endringer ikke er nødvendige for å gjennomføre reformen.

1.2 Kjennetegn ved norsk jernbane i fremtiden

Regjeringen vil at norsk jernbane i fremtiden skal kjennetegnes ved følgende egenskaper:

• Jernbanen skal være sentral i løsningen på transportutfordringene

• Jernbanen som et offentlig ansvar

• Kunden i sentrum

• Langsiktige mål som styrende for utviklingen

• En sektor som er attraktiv for ansatte og leverandører

• Sterk statlig koordinering kombinert med aktører som har operasjonell frihet og hensiktsmessige rammebetingelser

• Sikkerhet og beredskap

For nærmere presisering av egenskapene vises til kapittel 2 i meldingen.

1.3 Utgangspunkt og rammebetingelser

En jernbane i vekst – som det satses på

Jernbanens viktigste fortrinn er lav marginalkostnad ved transport over lengre avstander, og evne til å forflytte store menneskemengder med begrenset arealbruk. Det første fortrinnet tilsier satsing på godstransport over store avstander, det andre fortrinnet tilsier transport av reisende inn og ut av store byer hvor arealknappheten er størst.

Det ventes en betydelig befolkningsvekst i Norge de neste 20–30 årene. Dette vil gi økt behov for transport, særlig på det sentrale Østlandsområdet og rundt de øvrige største byene. Ikke minst av hensyn til fremkommeligheten er det nødvendig at det utvikles ny infrastruktur for kollektivtransporten. Jernbanen, som et kapasitetssterkt og arealeffektivt transportmiddel, vil da være sentral. I klimaforliket er det et mål at veksten i persontransport i storbyområdene skal tas med kollektivtransport, sykkel og gange. For å lykkes med å overføre mer gods fra veg til bane, er det viktig at infrastrukturen er pålitelig.

I NTP 2014–2023 fremgår det også at strategien for utviklingen av togtilbudet på lang sikt innebærer at toget sammen med øvrig kollektivtransport, sykkel og gange skal ta veksten i persontransporten i storbyområdene.

Det felles europeiske jernbanemarked

EU fastsetter og videreutvikler et omfattende regelverk for jernbanevirksomhet. Dette regelverket gjøres normalt også gjeldende for Norge gjennom norsk lovgivning/regelverk i samsvar med EØS-avtalen. Målet med EUs jernbanereformer har vært å legge til rette for konkurranse på det europeiske jernbanenettet.

Til tross for et felles europeisk regelverk, er det fortsatt betydelige forskjeller mellom organiseringen av jernbanevirksomhet i de ulike europeiske landene. Någjeldende og kommende EU-regelverk vil imidlertid sette visse rammer for hva som er lovlig organisering. Disse rammene må det tas hensyn til ved reorganisering av sektoren.

Jernbanepakke IV er nå til behandling i Europaparlamentet og Rådet. Det endelige utfallet er ikke klart.

Fremtidig organisering av sektoren må også ta hensyn til reglene om offentlig støtte og reglene om offentlige anskaffelser.

Særtrekk ved jernbanevirksomhet

Jernbanen er et integrert, kapitalkrevende og meget rigid system der togtilbudenes utforming påvirker kapasitetsutnyttelsen, og driftsforstyrrelser kan få store ringvirkninger for øvrig trafikk. For å ivareta best mulig utnyttelse av tilgjengelig kapasitet er det behov for omfattende koordinering mellom rutemønstre, investeringer i rullende materiell og tiltak i infrastrukturen.

Det tar lang tid fra et behov er definert til et nytt togtilbud kan realiseres. Det er derfor viktig å planlegge med lange tidshorisonter.

Ved innføring av konkurranse må det tas stilling til hvilke tiltak som vil være nødvendige for å muliggjøre nyetableringer i det norske markedet.

Det har tradisjonelt vært begrenset betalingsvilje for kollektivreiser. For å legge til rette for at veksten i persontransport rundt storbyene skjer med kollektivtransport, må det offentlige fortsatt subsidiere store deler av kollektivtransporten. Dette gjelder både finansiering av infrastrukturen og gjennom offentlig kjøp av persontransporttjenester på jernbane.

Dagens organisering av statlig eid trafikk- og infrastrukturvirksomhet

Ved omorganiseringen i 1996 ble det innført et organisatorisk skille mellom infrastrukturvirksomhet og trafikkvirksomhet, gjennom at forvaltningsbedriften NSB ble delt i infrastrukturvirksomheten Jernbaneverket og trafikkselskapet NSB BA (nå AS). Jernbaneverket er infrastrukturforvalter og et ordinært forvaltningsorgan.

NSB AS (NSB) er et aksjeselskap 100 pst. eid av staten ved Samferdselsdepartementet. NSB har et avgrenset monopol til persontogtransport i Norge, og har en trafikkavtale med staten ved Samferdselsdepartementet om å drive bedriftsøkonomisk ulønnsom persontransport med tog.

Flytoget AS (Flytoget) er et aksjeselskap 100 pst. eid av staten ved Nærings- og fiskeridepartementet. Flytoget har en trafikkavtale med staten ved Samferdselsdepartementet om fortrinnsrett til tilbringertransport med tog på strekningen Oslo Lufthavn (OSL)–Oslo S med jevn timinuttersfrekvens og tyveminuttersfrekvens på strekningen Oslo S–Asker.

Statens jernbanetilsyn er en etat underlagt Samferdselsdepartementet og finansieres med årlige bevilgninger over statsbudsjettet, samt gebyrfinansiering av enkelte tjenester. Tilsynets ansvarsområde og organisering berøres ikke i denne meldingen.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) er en offentlig undersøkelseskommisjon. Kommisjonens ansvarsområde og organisering berøres ikke i denne meldingen.

Baneservice AS (Baneservice) er et aksjeselskap 100 pst. eid av staten ved Samferdselsdepartementet. Baneservice leverer entreprenør- og terminaltjenester til jernbane og sporvei i Skandinavia.

Organisatoriske og strukturelle utfordringer

Jernbanens utfordringer er godt kartlagte. Flere viktige deler av jernbaneinfrastrukturen er foreldet og nedslitt. Det er et beregnet etterslep i fornying av infrastrukturen på anslagsvis 17 mrd. kroner, i tillegg til kostnadene knyttet til utskifting/modernisering av jernbanens signalanlegg. Kapasiteten er mange steder fullt utnyttet og det eksisterer få omkjøringsveier. Dette gir stor sårbarhet og gjør det vanskelig å øke transportevnen. Jernbanevirksomhet fordrer store investeringer og høy utnyttelse av etablert infrastruktur. I så å si samtlige europeiske land har det offentlige tatt ansvaret for deler av sektoren.

I meldingens pkt. 3.5 er følgende nærmere beskrevet:

• Uhensiktsmessig/uklar oppgavefordeling i jernbanesektoren

• Svake incentivmekanismer

• Behov for mer overordnet og langsiktig styring

• Manglende konkurranse om å drive togtilbud

• Begrenset leverandørmarked for drift og vedlikehold av infrastruktur

• Uklart og varierende kundefokus

• Fleksibiliteten i utbygging og forvaltning/drift/vedlikehold bør økes

• Tidsperspektivet for strategisk planlegging bør utvides

Det tar lang tid å planlegge, beslutte og bygge ut jernbaneinfrastruktur. Ferdige anlegg har en lang levetid. Å ivareta en hensiktsmessig bruk av ressursene i sektoren fordrer at det legges et langsiktig tidsperspektiv til grunn. Det er derfor viktig at det utvikles langsiktige strategier for jernbane og det øvrige transportsystemet. Et 10-årig perspektiv for jernbanen er for kort. En mer langsiktig tilnærming ble lagt til grunn i gjeldende NTP, og det strategiske perspektivet vil videreutvikles i neste NTP.

1.4 Tiltak for å realisere langsiktige mål for jernbanen

Å drive jernbane på en effektiv, velfungerende og kunderettet måte forutsetter at et komplekst og sammensatt system av innsatsfaktorer fungerer godt sammen. I kapittel 4 i meldingen beskrives de grep regjeringen vil gjøre på hvert av ni hovedområder, jf. etterfølgende punkter 1.4.1–1.4.9.

1.4.1 Det offentliges rolle i jernbanesektoren – ansvarsfordeling

Dagens ansvarsfordeling i Norge sikrer at jernbanen fungerer som et nasjonalt system og at det er en rimelig sammenheng mellom fremtidig behov for togtilbud og utbygging av kapasitet. Kapasiteten i jernbanenettet utnyttes også godt.

I NTP 2014–2023 framgår det at strategien for utviklingen av togtilbudet på lang sikt innebærer at toget sammen med øvrig kollektivtransport, sykkel og gange skal ta veksten i persontransporten i storbyområdene. Målet er å møte etterspørselen i lokaltogtrafikken rundt de store byene, samtidig som det legges opp til forbedringer i regiontogtilbudet som gjør at pendleromlandet til og mellom byområdene utvides.

Regjeringen legger opp til å videreføre dagens modell for ansvarsdeling. Det er imidlertid viktig at regionale og lokale myndigheter (kommuner) i større grad enn i dag involveres i arbeidet med planlegging av togtrafikken mv.

Før staten konkurranseutsetter trafikkpakker, vil staten invitere til dialog med regionale myndigheter/kjøpsorgan slik at det legges til rette for et samlet sett best mulig kollektivtilbud i regionen med enkle overganger mellom tog og andre transportmidler, kundevennlige løsninger, mest mulig enhetlige takster og enkel avregning av billettinntekter (ved overgang mellom transportmidler) mv. Det er også viktig at man unngår parallellkjøring med offentlig subsidiert buss og tog med mindre togets mangel på kapasitet tilsier dette.

Et jernbanedirektorat med helhetlig ansvar for sektoren vil få et hovedansvar for gjennomføring av tiltakene. Jernbanedirektoratet vil kunne involvere regionale og lokale myndigheter i byområdene i arbeidet med bymiljøavtalene og inngå mer forpliktende avtaler der hver part bidrar til felles måloppnåelse. Direktoratet må også inneha koordineringsrollen mot regionale og lokale myndigheter, en rolle som i dag delvis ivaretas av NSB.

1.4.2 Et jernbanedirektorat med styrende og koordinerende oppgaver

Samferdselsdepartementet anser det som en helt nødvendig del av en jernbanereform å gjennomføre strukturelle grep i Jernbaneverket. Årsaken er tredelt:

• Det er et ønske om å styre politisk på overordnet nivå og overlate operative og faglige beslutninger til utøvende organer. Ved etablering av et infrastrukturforetak blir dette skillet tydelig,

• Jernbaneverket har i dag meget stort spenn i sine oppgaver, fra operative, kortsiktige produksjonsoppgaver til overordnede, langsiktige planleggingsoppgaver. Det er krevende å finne en felles organisasjonsform og rammebetingelser som fungerer godt for alle deler av virksomheten.

• Strategisk langtidsplanlegging, koordinering og styring av hele sektoren innenfor de overordnede rammer som Stortinget og Samferdselsdepartementet fastsetter, bør ivaretas av en aktør som har dette som sin rolle og hovedoppgave. Disse oppgavene bør ikke utføres av en organisasjon som også ivaretar operative produksjonsoppgaver innen en avgrenset del av sektoren. Det bør være en uavhengig aktør som definerer «spillereglene» i sektoren, ikke en aktør som selv er leverandør til togselskapene.

De myndighetsrelaterte oppgavene inkluderer:

• Langsiktig styring, for eksempel kapasitetsanalyser, utvikling av rutemodeller, samfunnsøkonomiske analyser, overordnet utrednings-, plan- og budsjettarbeid og koordinering av ressursene i sektoren.

• Oppgaven «kjøp av persontransporttjenester med tog» som i dag ivaretas av Samferdselsdepartementet. Oppgaven endrer karakter og blir mer omfattende ved innføring av konkurranse.

• Oppgaver som er nye som en følge av reformen. Dette gjelder blant annet å styrke deltakelsen fra regionale aktører i sektoren og ivareta avtalestyring på nye områder.

• Ansvaret for at sektorens utdannings- og kompetansebehov kan møtes.

• Ansvaret for Norsk Jernbanemuseum.

Regjeringen vil videreføre en mindre del av Jernbaneverket som et direktorat som får ansvaret for disse myndighetsoppgavene. Det foreslåtte direktoratet finansieres med en ordinær driftsbevilgning over statsbudsjettet, men vil forvalte midler (på adskilte budsjettposter) til kjøp av persontransport med tog, kjøp av infrastrukturtjenester og investeringsmidler til ny jernbaneinfrastruktur. Direktoratet vil få en sentral posisjon i styring og koordinering av sektoren, ved at det vil være kjøper av infrastrukturtjenester og utbyggingstjenester, kjøper av togtransport, langsiktig planlegger, koordinator mot andre forvaltningsnivåer og premissgiver for sektorens generelle innretning.

Selv om direktoratet er underlagt Samferdselsdepartementet, vil det være en aktør som gis muligheter til å initiere, utvikle og presentere forslag som angår utviklingen av kollektivtransportsystemet og jernbanen i lys av de transportbehovene direktoratet identifiserer.

Organisasjonsendringer i Transportreformen gjør det aktuelt med en vurdering av direktoratsfunksjoner på transportområdet. Dette omfatter blant annet strategisk planlegging, faglig støtte til departementet i arbeidet med statsbudsjettet, overordnet ansvar for drift og vedlikehold, kjøp av transporttjenester, forvaltning av økonomiske virkemidler m.m. Som ledd i det videre arbeid med reformen vil Samferdselsdepartementet foreta en nærmere gjennomgang av oppgavene i Statens vegvesen og Jernbaneverket/Jernbanedirektoratet for å få grunnlag for å vurdere ulike modeller for et eventuelt sektorovergripende transportdirektorat for veg og jernbane.

1.4.3 Etablering av et infrastrukturforetak

Det er infrastrukturforvalter (i dag Jernbaneverket) som er ansvarlig for forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av jernbaneinfrastrukturen. Infrastrukturforvalters rolle og oppgaver er detaljert regulert i jernbaneloven med forskrifter.

Jernbaneverket ivaretar i dag en lang rekke oppgaver av operativ karakter. Oppgavene kan deles inn i fire hovedgrupper:

• Infrastrukturforvaltning, drift og vedlikehold

• Trafikk og marked

• Utbygging

• Forvalte og utvikle eiendom

Mange av disse oppgavene har karakter av naturlige monopoler, det finnes ikke et effektivt marked for dem. Gjennomføring av oppgavene kan da best ivaretas av en statlig eid aktør.

Regjeringen vil opprette et statsforetak og legge ansvaret for slike oppgaver til dette foretaket. Foretaket vil ha en tydelig rolle som leverandør av fungerende jernbaneinfrastruktur, og vil ha et helhetlig ansvar for at denne er sikker og tilgjengelig for trafikk.

Statsforetaket skal eie, forvalte, drifte, vedlikeholde og fornye jernbaneinfrastrukturen, ivareta byggherrefunksjonen i utbyggingsprosjekter, utføre trafikkstyring og eie og forvalte eiendom. Forvaltningen av eierskapet av foretaket legges til Samferdselsdepartementet. Samferdselsdepartementet vil komme nærmere tilbake til hvor myndighetsoppgaver etter plan- og bygningsloven og oreigningslova skal plasseres.

Regjeringen legger opp til at foretaket gjennom sin finansieringsmodell gis forutsigbare rammebetingelser, operasjonell frihet og insentiver til effektiv drift. Foretaket vil ha tre inntektskilder:

• vederlag for infrastrukturtjenester fra staten (som blir den klart største inntektskilden)

• inntekter fra togselskap gjennom kjørevegsavgift og brukerbetaling

• inntekter fra eiendomsvirksomhet

Staten inngår fireårige avtaler med foretaket som rulleres i takt med NTP-rulleringen.

Selskapet gis adgang til å ta opp driftskreditt etter samme modell som utbyggingsselskapet for veg, jf. Meld. St. 25 (2014–2015) På rett vei – reformer i veisektoren. Dette innebærer at selskapets lån regnes fullt med i oljepengebruken og på en slik måte at aktiviteten i selskapet hensyntas i det budsjettmessige handlingsrommet.

Konkurranseutsetting av drifts- og vedlikeholdsoppgaver

Regjeringen vil at infrastrukturforetaket gradvis skal konkurranseutsette alle drifts- og vedlikeholdsoppgaver som er egnet for det, så snart rammebetingelsene ligger til rette.

Før graden av konkurranseutsetting kan økes vesentlig må kvaliteten på dokumentasjonen av eksisterende infrastruktur heves betraktelig, spesielt hvis leverandørene skal påta seg et større selvstendig ansvar for infrastrukturens tilstand.

Arbeidet med å dokumentere infrastrukturens tilstand vil pågå ytterligere en periode. Mens dette arbeidet pågår kan det skilles ut et mindre antall produksjonsselskaper fra infrastrukturforetaket, basert på dagens produksjonsmiljøer. De utskilte produksjonsselskapene selges, eller eierskapet overføres til Nærings- og fiskeridepartementet senest ved utlysning av konkurranse om drifts- og vedlikeholdstjenester som det enkelte selskap kan delta i konkurranse om.

Byggherrefunksjonen i utbyggingsprosjekter

Samferdselsdepartementet legger til grunn at statsforetaket som hovedregel bør ivareta byggherrefunksjonen i utbyggingsprosjekter. Årsaken til dette er at sammenhengen mellom utbygging og etterfølgende forvaltning, drift og vedlikehold er meget sterk innen jernbanen. Dette gjelder både faglig, operasjonelt og økonomisk.

Foretaket gis hensiktsmessig operasjonell frihet i gjennomføringen av prosjektene.

Konkurransenøytral og effektiv eiendomsvirksomhet i jernbanesektoren

Jernbanevirksomhet legger beslag på betydelige arealer og en stor bygningsmasse. Det alt vesentlige av eiendomsmassen i jernbanesektoren (Jernbaneverket og Rom Eiendom) er opprinnelig anskaffet for jernbaneformål. I forbindelse med delingen av forvaltningsbedriften NSB i 1996 ble eierskapet til grunneiendommene og bygningene som i det vesentlige er knyttet til infrastruktur lagt til staten v/Jernbaneverket, mens det nye selskapet NSB BA fikk tilført øvrig eiendomsmasse, herunder stasjonene.

Mange av eiendommene tjener flere formål, og bruken kan endres over tid. Det kan likevel skilles mellom tre hovedgrupper av eiendommer:

• Eiendom som er nødvendig for drift og vedlikehold av jernbaneinfrastrukturen

• Eiendom som er nødvendig for togselskaper eller togselskapenes kunder (serviceanlegg/brukernære eiendommer)

• Eiendom som ikke lenger er nødvendig for infrastrukturen og som kan forvaltes og utvikles uten at dette direkte vil påvirke jernbanedriften (utviklingseiendommer). Eiendommene kan være av stor betydning for utvikling av kollektivknutepunkt

For eiendom som er nødvendig for drift og vedlikehold av jernbaneinfrastrukturen foreslår Samferdselsdepartementet å legge forvaltning og eierskap til infrastrukturforetaket.

For eiendom som er nødvendig for togselskaper eller togselskapenes kunder legger regjeringen opp til at eierskap til og ansvar for jernbanestasjoner, godsterminaler, driftsbanegårder og verkstedeiendommer legges til infrastrukturforetaket. Bussgarasjer og andre eiendommer som er tilpasset for bussvirksomheten legges til Nettbuss.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at infrastrukturforetaket, i samarbeid med andre aktører, skal bidra til gode kollektivknutepunkter. Utviklingseiendom som vil kunne ha vesentlig betydning for langsiktig utvikling av kollektivtrafikken eies og forvaltes av infrastrukturforetaket. Utviklingseiendom som ikke har betydning verken for operasjonell drift av jernbanen eller langsiktig utvikling av kollektivtrafikken, selges.

For å bevare eiendomskompetansen overføres Rom Eiendom i sin helhet til infrastrukturforetaket. Eiendommer som ikke er relevante for jernbanevirksomheten avhendes.

Infrastrukturforetaket skal løpende vurdere hvilke eiendommer som er nødvendig for kjernevirksomheten og hvilke som kan frigis til utvikling.

Infrastrukturforetaket vil i all hovedsak drive med aktivitet som ikke inngår i et marked. Deler av virksomheten kan imidlertid ha et økonomisk tilsnitt, bl.a. eiendomsvirksomheten. Det vil bli gjort en gjennomgang av virksomheten som infrastrukturforetaket skal drive og etableres et tydelig skille mellom økonomisk og ikke-økonomisk virksomhet. Det skal tas hensyn til gjeldende statsstøtteregelverk.

1.4.4 Økt konkurranse om persontogtrafikk

Togtilbudene er viktige offentlige tjenester med samfunnsmessig betydning. Hovedandelen av togtilbudene kjøpes direkte fra NSB uten konkurranse. Billettinntektene dekker i gjennomsnitt om lag halvparten av kostnadene NSB har for å produsere togtilbudet, staten dekker resten. Staten dekker alle kostnader til utbygging og det alt vesentlige av kostnadene til forvaltning, drift og vedlikehold av infrastrukturen.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at staten også i fremtiden vil måtte dekke det meste av kostnadene ved jernbanen. For å få mest mulig ut av den statlige ressursinnsatsen, og for å innføre en større dynamikk, nytenkning og kundeorientering i persontogmarkedet, vil regjeringen innføre konkurranse om å drive persontogtransport på vegne av staten.

Hvilket trafikktilbud som skal leveres vil, som i dag, fastsettes av staten (ved direktoratet) gjennom trafikkavtaler, men flere togselskap vil ha anledning til å konkurrere om retten til å drive trafikken. Transporttilbudet inndeles i passende «pakker» som utlyses for konkurranse.

Regjeringen vil gradvis innføre konkurranse om persontransport med tog. Konkurranse vil bidra til å skape et best mulig togtilbud for kundene. Konkurransen om å drive persontogtrafikk innrettes derfor slik at togselskapene får en egeninteresse i å beholde og tiltrekke seg nye reisende.

Togselskapenes påvirkning på togproduktet er nærmere omtalt i pkt. 4.5.2 i meldingen.

Avtalene om å drive persontrafikk vil som hovedregel bli utformet som såkalte nettokontrakter. I slike kontrakter betaler kjøper et fastsatt vederlag for å drive trafikken, men det er togselskapet som beholder trafikkinntektene. Dette legger inntektsrisikoen over på togselskapet, og skaper et sterkt incitament for å utvikle kundegrunnlaget.

Hvordan trafikkpakkene utformes (dvs. hvilke rutetilbud som inngår i pakken), vil være et sentralt element ved konkurranseutsetting av persontogtrafikk.

Samferdselsdepartementet legger opp til at markedet deles inn i 6-8 trafikkpakker med et tilstrekkelig volum til å gi grunnlag for reell konkurranse. Første konkurranse antas å bli en trafikkpakke bestående av trafikk på Sørlandet/i Stavangerregionen (tentativ utlysning i 2016–2017), deretter en trafikkpakke som dekker nordlige deler av jernbanenettet. En trafikkpakke på Østlandet vil også lyses ut i en tidligere fase.

Etter hvert som staten som kjøper vinner mer erfaring med konkurranseutsetting av trafikkpakker og ser hvilke aktører som etablerer seg i det norske markedet, må behovet for tilpasninger i pakkestørrelse, varighet og elementene i fremtidige konkurranser vurderes.

Samferdselsdepartementet legger opp til at kjøpsfunksjonen plasseres hos jernbanedirektoratet. For de første pakkene vil departementet måtte ta en ledende rolle i planleggingen siden jernbanedirektoratet vil være i en etableringsfase og Samferdselsdepartementet i dag er det organ som innehar kjøpsrollen og besitter kjøpskompetansen.

1.4.5 Lik tilgang til togvedlikehold og rullende materiell

NSBs heleide datterselskap Mantena har en dominerende stilling i markedet for vedlikehold av togmateriell i Norge. Markedet har i liten grad vært preget av konkurranse.

Regjeringen vil legge til rette for at alle togselskaper har lik tilgang til vedlikeholdstjenester og at konkurransen i dette markedet blir reell mellom tilbydere av vedlikeholdstjenester. For å ivareta dette foreslås eierskapet til vedlikeholdsvirksomheten (Mantena) overført fra NSB-konsernet til Samferdselsdepartementet. Togselskapene vil stå fritt til å benytte det statlig eide selskapet til alle disse tjenestene eller velge å ivareta en eller flere funksjoner på annen måte. Samferdselsdepartementet vil følge utviklingen på området og gjøre de nødvendige tilpasninger etter hvert.

Samferdselsdepartementet vil sikre en konkurransenøytral forvaltning av verkstedeiendommene. Eierskapet til verkstedene vil bli overført fra NSB-konsernet til infrastrukturforetaket sammen med Rom Eiendom. Det vil bli vurdert hvordan det kan sikres konkurranse om å drive vedlikeholdstjenester på disse verkstedene.

Togselskapene er i dag selv ansvarlig for å anskaffe eget materiell. NSB er omfattet av lov om offentlige anskaffelser og har anskaffet sitt materiell etter omfattende konkurranser. For å sikre lave etableringsbarrierer og konkurranse om persontogtrafikk på like vilkår, vil Samferdselsdepartementet overføre rullende materiell fra NSB og stille dette til rådighet for togselskapene som vinner konkurransen om trafikkpakkene. Ved utlysning av trafikkpakker vil kjøper (direktoratet) beslutte om det skal være obligatorisk å bruke statens materiell eller ikke, og avgjøre konkret hvilket materiell det i så fall dreier seg om.

1.4.6 Virkemidler for tydeligere kunde-/leverandørforhold

Samferdselsdepartementet vil innføre brukerbetaling/kjørevegsavgift i tråd med gjeldende regelverk. Slike ordninger synliggjør kostnaden ved å benytte infrastrukturen og skaper dessuten en tydeligere kunde-/leverandørrelasjon mellom partene. Samferdselsdepartementet legger opp til å innføre kjørevegsavgift for bruk av kjøreveg, samt betaling for tilleggstjenester som togselskapene i dag i liten grad betaler for.

1.4.7 Endringer i NSB-konsernet

NSB-konsernet er det største transportkonsernet i Norge, og en solid og tradisjonsrik aktør. Selskapet har en omfattende og mangeartet virksomhet innen persontogtrafikk, godstransport, busstransport, vedlikehold og eiendom.

Som det er redegjort for i meldingen vil regjeringen overføre rullende persontogmateriell, og datterselskapene Rom Eiendom og Mantena fra NSB-konsernet til hhv. infrastrukturforetaket/Samferdselsdepartementet. Det vil også vurderes om salgs- og billetteringsløsninger og strategisk ruteplankompetanse bør overføres fra NSB til hhv. infrastrukturforetaket og jernbanedirektoratet. Utskillelse av deler av dagens NSB-konsern er nødvendig for å skape like konkurransevilkår og lave etableringshindringer for togselskapene i de kommende konkurranser om persontogtrafikk, og for å sikre at infrastrukturforetaket har de nødvendige virkemidler for å ivareta en god, trygg og tilgjengelig infrastruktur.

NSB videreføres som et samlet transportselskap, bestående av NSB persontog, Tågkompaniet AB, NSB Gjøvikbanen, Nettbuss, CargoNet og konsern- og fellesfunksjoner. Selskapet eies 100 pst. av staten. Dette selskapet skal ikke besitte produksjonsmidler som andre togselskap blir avhengig av.

Dagens trafikkavtale med NSB utløper 31. desember 2017. Denne erstattes med en ny trafikkavtale som tar høyde for at trafikken gradvis vil konkurranseutsettes.

Etter en overgangsfase hvor persontogtrafikken konkurranseutsettes, vil trafikkselskapet NSB være konkurranseutsatt i alle sine delmarkeder. De virksomhetsområdene som videreføres i trafikkselskapet NSB med datterselskaper omfatter om lag 10 000 årsverk. De ansatte i konsern- og fellesfunksjoner og ansatte i NSB Persontog, Tågkompaniet AB, NSB Gjøvikbanen, Nettbuss og CargoNet blir ikke direkte berørt av de organisatoriske strukturendringene i jernbanereformen. Ansatte i NSB Persontog vil etter hvert møte konkurranse fra andre togselskap.

1.4.8 Flytogets rolle og tilbringertjenesten til Oslo Lufthavn

Flytoget har per i dag fortrinnsrett og plikt til et fastsatt omfang av tilbringertransport til Oslo Lufthavn (OSL). Trafikkavtalen med Samferdselsdepartementet løper ut 31. januar 2028.

Regjeringen ønsker å konkurranseeksponere tilbringertrafikken med tog. Det foreligger verken prinsipielle eller reelle grunner til å unnta tilbringertrafikken for konkurranse. I vurderingen av hvordan og når konkurranseutsettingen skal gjennomføres vil hensynet til samfunnsøkonomisk lønnsomhet vektlegges. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med konkrete forslag på dette området.

Flytogets virksomhet er i dag i henhold til selskapets vedtekter begrenset til å drive tilbringertrafikken til OSL. For å legge til rette for økt konkurranse mener regjeringen at også Flytoget bør gis mulighet til å konkurrere om trafikkpakker utover tilbringertrafikken til OSL. Regjeringen vil derfor at staten som eier (ved Nærings- og fiskeridepartementet) fjerner den aktuelle begrensningen i selskapets vedtekter. Beslutningen om Flytoget vil delta i konkurranse om andre trafikkpakker ligger imidlertid hos styret i selskapet.

Reglene om offentlig støtte hindrer ikke Flytoget i å utføre både flytogtjenester og konkurranseutsatte tjenester.

1.4.9 Bedre rammebetingelser for godstransport på tog

Det samlede transportvolumet på bane (unntatt malmtrafikk) er lavere i dag enn i 2008. En forutsetning for å få til økt etablering og mer konkurranse er gode rammebetingelser for godstransport med tog.

Det er et overordnet mål i transportpolitikken å legge til rette for overføring av godstransport fra veg til bane. For å oppnå lønnsom drift må det være et tilstrekkelig stort marked for at togets relative fortrinn skal komme til sin rett. I en slik sammenheng er terminalstruktur (antall terminaler og deres lokalisering) og terminalkapasitet av avgjørende betydning.

Regjeringen har besluttet at ansvaret for driften av godsterminalene som i dag eies av Rom Eiendom overføres til Jernbaneverket. Jernbaneverket skal legge til rette for effektive og konkurransenøytrale tjenester på terminalene. Regjeringen legger opp til at også eierskapet til godsterminalene som i dag eies av Rom Eiendom overføres til infrastrukturforetaket. Dette vil legge enda bedre til rette for at terminalene utvikles på en enhetlig, konkurransenøytral og kostnadseffektiv måte. Regjeringen har også prioritert tiltak for å sikre rettferdige konkurransevilkår både internt i jernbanesektoren og på tvers av ulike transportmidler. Det er potensial for overføring til tog av godstransporter til og fra kontinentet som i dag går på veg. Hvis gods kommer inn til Norge med tog, er det større sjanse for at det vil gå videre med tog internt i Norge.

De fleste av de strukturelle tiltakene regjeringen varsler i meldingen vil også bidra til en bedret situasjon for godstransporten på tog.

Regjeringen vil følge utviklingen i godstransportnæringen tett og vil komme tilbake til Stortinget med en vurdering av rammebetingelsene for godstransport med jernbane i Norge i neste NTP.

1.4.10 Organisering i en reformert jernbanesektor

Etter at reformen er fullt ut gjennomført, kan sektoren framstilles som vist i figur 4.2 i meldingen.

Organisasjonsstrukturen skiller klart mellom hvilke oppgaver som skal ligge i statsforvaltningen, hvilke oppgaver som bør løses av statlig eide selskaper/foretak og hvilke oppgaver som bør løses i markedet.

Figur 4.2 Prinsippskisse reformert jernbanesektor

1.5 Forventede effekter av jernbanereformen

Forslagene til reform av jernbanesektoren er omfattende og vil ta tid å gjennomføre. I kapittel 5 i meldingen omtales nærmere de viktigste kvalitative og kvantitative effektene regjeringen antar vil kunne realiseres som en følge av reformen.

Jernbanereformen skal bidra til bedre effektivitet og mer hensiktsmessig ressursbruk i sektoren. Drivkraften for reformen er at togbrukerne skal få bedre togtilbud.

Regjeringen er opptatt av at eksisterende verdifull kompetanse i jernbanesektoren ivaretas i hele omstillingsperioden, blant annet ved at reformen gjennomføres på en forutsigbar og god måte. Ansatte skal få informasjon så tidlig som mulig om hva som skal skje og skal naturligvis involveres slik regelverket tilsier. Regjeringen er opptatt av at omstillingsperioden skal gjennomføres så smidig som mulig og raskt gi positive virkninger for de reisende og for togselskapene.

Kvalitative effekter

Målet er å styrke kundeorienteringen i jernbanesektoren. Intensjonen er at sektoren i sterkere grad vil vende oppmerksomheten mot kundene – og ikke mot staten – for å sikre inntektsgrunnlaget sitt.

Forslagene til ny organisering legger til rette for bedre samordning på flere områder. Et nytt jernbanedirektorat med konsentrerte planressurser og tilgang på sentral informasjon vil se utbygging av infrastruktur i sammenheng med fremtidige ruteproduksjon og materiellbehov.

Konkurranseutsetting av togproduksjon vil gi direktoratet som koordinerende enhet langt mer informasjon enn hva som er tilfellet i dagens situasjon, og konkurransen vil sende viktige signaler fra markedet til direktoratet og infrastrukturforetaket.

En ny ordning med kjørevegsavgift og innføring av en ytelsesordning vil styrke koordineringen mellom infrastrukturforetak og togoperatører.

For enkelte ansatte vil reformen gi nye oppgaver, roller og muligheter, for andre kan den skape usikkerhet og uønskede endringer. Samferdselsdepartementet vil i gjennomføringen av reformen legge til rette for at endringene får så små negative konsekvenser som praktisk mulig.

Regjeringen vil i reformarbeidet sikre et fortsatt koordinert og sømløst sikkerhets- og beredskapsarbeid innen jernbanen, med en tydelig myndighetsforankring som sikrer god samhandling og koordinering både i det forebyggende sikkerhets- og beredskapsarbeidet og i håndteringen av ulykker og større kriser. Dette gjelder særskilt innenfor arbeidet med å forebygge jernbaneulykker. Regjeringen prioriterer sterkt å ivareta sikkerheten i norsk jernbane også i en reformert sektor.

Regjeringen har lagt vekt på flere elementer i sin vurdering av om den foreslåtte reformen vil ivareta sikkerheten på minst samme nivå som i dag.

Å gjennomføre endringer i en så stor og kompleks sektor som jernbanesektoren vil i seg selv være krevende. Regjeringen vil vektlegge hensynet til sikkerheten i alle faser av reformarbeidet.

Kvantitative effekter

Reformens kvantitative effekter kan inndeles i etablerings- og omstillingskostnader (hva det vil medføre av ressursbruk å etablere de organisasjonsstrukturene som reformen forutsetter, og de kostnader som vil påløpe hos aktørene som en følge av at reformen begynner å virke) og økonomiske gevinster av reformen.

Regjeringen legger opp til betydelige endringer i NSB-konsernet og i Jernbaneverket. I forbindelse med de organisatoriske endringene vil det oppstå kostnader knyttet til selskapsdannelser, lokaler/flytting, informasjon, endringer av intern organisering/arbeidsprosesser, eventuell endring av IKT-systemer, opplæring av ansatte mv.

Etter at de strukturelle grep er gjennomført vil flere av enhetene måtte foreta omstillinger, særlig som følge av at det innføres konkurranse om oppgavene.

Reformen legger til rette for mer effektiv bruk av ressursene i jernbanesektoren. Regjeringen forventer at gevinstene i hovedsak kommer på tre hovedområder: bygging av infrastruktur, forvaltning, drift og vedlikehold av infrastruktur og persontogtrafikk.

1.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

Personalmessige konsekvenser

Omstruktureringsforslagene som presenteres i meldingen innebærer at mange av sektorens ansatte vil oppleve endringer på arbeidsgiversiden. Regjeringen vil legge vekt på å ha en inkluderende og forutsigbar prosess for de ansatte.

Behov for regelverksendringer

En reform av jernbanesektoren vil kunne medføre behov for endringer i dagens regelverk. Det må også gjøres en særskilt vurdering av forvaltningslovens og offentleglovas anvendelse på ulike enheter i ny organisasjonsstruktur. I pkt. 6.2 i meldingen gis en foreløpig vurdering av behovet for øvrige regelverksendringer.

Det legges opp til at infrastrukturforvalter etableres som et statsforetak.

Regjeringen tar sikte på å fremme en felles lovproposisjon for nødvendige regelverksendringer som følge av jernbanereformen i løpet av våren 2016.

Økonomiske rammebetingelser og konsekvenser

Det er et mål at forslagene til reform av jernbanesektoren skal bidra til bedre effektivitet og mer hensiktsmessig ressursbruk i sektoren. Det vil være implementerings- og omstillingskostnader knyttet til reformen, men gevinstpotensialet vurderes klart å overstige disse kostnadene.

Reformen vil innebære endringer i budsjettstrukturen og fullmaktene Stortinget inviteres til å vedta. Regjeringen vil komme tilbake til bevilgningsmessige konsekvenser av reformen i senere fremlegg for Stortinget.

Fremdriftsplan for reformen

Det vil være et langsiktig og omfattende arbeid å innføre reformen som er presentert i meldingen. Av hensyn til både jernbaneaktørene, de ansatte og de reisende bør reformen gjennomføres raskt.

Samferdselsdepartementet vil raskt starte arbeidet med implementeringen. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med nærmere orientering om fremdriften i reformarbeidet og invitere Stortinget til å fatte de nødvendige vedtak.