Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen
frem forslag om lovendringer som vil gi politiet en utvidet adgang
til å benytte skjulte tvangsmidler ved etterforskning, avverging
og forebygging av alvorlige lovbrudd. Straffeprosesslovens regler
om skjulte tvangsmidler bygger på vanskelige vurderinger hvor hensynet
til effektiv kriminalitetsbekjempelse må avveies mot hensynet til
personvern og rettssikkerhet. Ubegrunnede inngrep i den enkeltes
rettigheter og private sfære må unngås. Et endret kriminalitets-
og trusselbilde kan imidlertid tilsi at adgangen til å benytte skjulte
politimetoder utvides.
Proposisjonen følger opp deler av Metodekontrollutvalgets
utredning NOU 2009:15 Skjult informasjon – åpen kontroll. Utredningen
har to overordnede temaer; behandling og beskyttelse av informasjon
i straffesaker og politiets bruk av skjulte tvangsmidler. Departementet
fant det hensiktsmessig å dele dette store lovarbeidet i to delproposisjoner.
Første delproposisjon – Prop. 147 L (2012–2013) om endringer i straffeprosessloven
mv. (behandling og beskyttelse av informasjon) – ble fremmet våren
2013 og vedtatt av Stortinget ved lov 21. juni 2013 nr. 86. Den foreliggende
proposisjonen omhandler behovet for endringer i reglene om politiets
bruk av skjulte tvangsmidler, som er behandlet i utredningen del
IV.
Det fremmes i proposisjonen blant annet forslag om
utvidet adgang til bruk av kommunikasjonskontroll, ransaking, romavlytting,
teknisk sporing, kameraovervåking og tvangsmiddelbruk i avvergende
og forebyggende øyemed. Videre foreslås det at det åpnes for bruk
av et nytt skjult tvangsmiddel, dataavlesing.
Den nye straffeloven trådte i kraft 1. oktober 2015.
Dette innebærer at mens Metodekontrollutvalget og høringsinstansene
refererer til straffeloven 1902, må departementet forholde seg til
gjeldende rett på tidspunktet for fremleggelse av proposisjonen
for Stortinget.
I proposisjonen kapittel 2 gjennomgås bakgrunnen
for forslaget, og de senere års utredninger og lovarbeid på dette
området. Departementet redegjør også for høringsnotater og høringen
av proposisjonens ulike problemstillinger.
Alle mennesker er i utgangspunktet frie individer
som beskyttes av et sett med grunnleggende rettigheter. Blant disse
er retten til personvern og rettssikkerhet. For at staten skal kunne
gjøre inngrep i disse rettighetene, må den kunne vise til et legitimt
behov og påvise at dette behovet er så tungtveiende at inngrepet
kan rettferdiggjøres. Behovet for å bekjempe kriminalitet kan være
et slikt legitimt hensyn.
I Metodekontrollutvalgets utredning del II redegjøres
det grundig for de sentrale prinsipper som ligger til grunn for
utvalgets vurderinger. Det vises til utredningen kapittel 6 om personvern, kapittel
7 om rettssikkerhet og kapittel 8 om behovet for effektiv kriminalitetsbekjempelse.
Videre behandler utvalget de særlige hensyn som gjør seg gjeldende
for de aktuelle inngrepene i de enkelte kapitlene om disse. For
sammenhengens skyld belyser departementet kort de aktuelle kryssende
hensyn i kapittel 3 i proposisjonen.
«Kriminalitetsbildet» er en samlebetegnelse
på den kriminalitet som samfunnet til enhver tid står overfor. Samfunnets
behov for beskyttelse defineres av risikoen for kriminalitet. Denne
risikoen er et produkt av sannsynligheten for at kriminelle handlinger
vil finne sted og konsekvensene av at slike handlinger inntreffer.
Metodekontrollutvalget gir i utredningen en oversikt over kriminalitetsutviklingen
og politiets utfordringer per 2009. Departementet har i tillegg
i proposisjonen sett hen til 22. juli-kommisjonens rapport (NOU
2012:14 Rapport fra 22. juli-kommisjonen), Politianalysen (NOU 2013:9
Ett politi – rustet til å møte fremtidens utfordringer) og trusselvurderinger
og årsrapporter de siste årene fra blant annet PST, Kripos, Direktoratet
for samfunnssikkerhet og beredskap, EOS-utvalget og KK-utvalget.
I proposisjonen kapittel 4 gis en oversikt over noen utviklingstrekk
i kriminalitetsbildet.
Grunnloven § 102 etablerer et generelt grunnlovsvern
for privatlivets fred og personlig integritet. Bestemmelsen ble
endret i forbindelse med grunnlovsreformen i mai 2014 (res. 14. mai 2014
nr. 628) trådte i kraft 18. mai 2014.
De ulike politimetoder som ransaking, romavlytting,
kommunikasjonskontroll, dataavlesing, visitasjon og spaning, vil
på forskjellige måter kunne gripe inn i de vernede interesser etter Grunnloven
§ 102. Det reiser spørsmål om i hvilken grad det er adgang til å
gjøre inngrep i dette vernet.
For lovgiver innebærer dette at en ved vurderingen
av hvilke metoder som lovgivningen skal gi hjemmel for og hvilke
rammer som skal settes for politiets bruk av disse metodene, må
foreta en avveining mellom de individuelle interessene og samfunnets
behov for å beskyttes mot og oppklare alvorlige lovbrudd. I tillegg
må en eventuell lovgivning være tilstrekkelig forutsigbar. Det er
også av betydning hvilke rettssikkerhetsgarantier som foreligger,
særlig i form av domstolskontroll. Det kan legges til at en i alle
fall etter Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) har
lagt stor vekt på hvorvidt lovgiver har konkretisert de samfunnsbehovene som
begrunner avveiningen, samt foretatt den nærmere avveiningen.
EMK artikkel 8 nr. 1 gir, i likhet med Grunnloven
§ 102, et generelt vern av privatlivets fred. Det fremgår uttrykkelig
av bestemmelsen at vernet omfatter den enkeltes privatliv, familieliv, hjem
og korrespondanse.
Politiets etterforskningsmetoder vil på forskjellig
måte kunne gripe inn i de sider av privatlivets sfære som er vernet
etter EMK artikkel 8. Spaning, infiltrasjon, kommunikasjonskontroll
og romavlytting vil kunne utgjøre inngrep i den enkeltes psykiske
integritet. Det vil særlig være tilfellet når slike metoder benyttes
skjult. Andre metoder, som for eksempel ransaking og visitasjon,
vil også gripe inn i den fysiske integritet.
Retten til respekt for privatlivets fred etter
EMK artikkel 8 nr. 1 innebærer ingen udelt rett for den enkelte
til å ha sitt privatliv i fred. Artikkel 8 nr. 2 angir hvilke betingelser
som må være oppfylt for at offentlige myndigheter skal kunne gjør inngrep
i de rettigheter som følger av artikkel 8 nr. 1. For det første
må formålet med inngrepet falle inn under et av de formål som er
angitt i bestemmelsen. Videre stilles det krav om at inngrepet har
hjemmel i lov (lovkravet). Endelig må inngrepet anses nødvendig
i et demokratisk samfunn.
Departementet redegjør i proposisjonen kapittel 5
nærmere for disse problemstillingene og skrankene for politiets
metodebruk.
Fellesspørsmål om tvangsmiddeladgang behandles
i kapittel 6 i proposisjonen.
Departementet foreslår at strafferammekrav skal beholdes
som grunnvilkår for å ta i bruk skjulte tvangsmidler. Departementet
finner ikke grunn til å foreslå at det stilles lempeligere krav
for å anvende straffeloven § 79 bokstav c, hvoretter strafferammen
forhøyes dersom en straffbar handling er utøvet som ledd i aktivitetene
til en organisert kriminell gruppe. Siden metodetilgangen er knyttet
til et strafferammekrav, har regelen betydning for det saklige virkeområdet
for de skjulte metodene. Departementet mener at en riktigere tilnærming
er å utvide metodetilgangen ved at det åpnes for bruk av skjulte
metoder ved enkelte alvorlige lovbrudd med strafferamme under ti
år, der det påvises et behov for dette og der utvidelsen er forholdsmessig.
Departementet støtter utvalget i at en ordning hvor
det kreves samtykke fra domstolen for å ta i bruk skjulte tvangsmidler,
alt i alt gir best rettssikkerhet, og går ikke inn for endringer
her. Videre mener departementet at det mest forsvarlige er at disse
sakene fortsatt fordeles blant dommerne etter et tilfeldighetsprinsipp.
Det foreslås heller ikke endringer i dommerfullmektigenes kompetanse,
ettersom det i alminnelighet ikke kan legges til grunn at de er
mindre egnet enn embetsdommere til å behandle slike saker.
Departementet ser en klar fordel i at samme
offentlig oppnevnte advokat gjør tjeneste ved rettens behandling
av alle begjæringer om skjulte tvangsmidler mot samme mistenkte
i en sak, siden dette vil gi advokaten en totaloversikt over tvangsmiddelbruken
i saken. Det foreslås derfor at samme advokat «så langt det er mulig» oppnevnes
for samtlige begjæringer om bruk av skjulte tvangsmidler mot mistenkte
i samme sak. Reservasjonen vil ta høyde for at regelen ikke skal
medføre forsinkelser hos domstolene. Departementet går ikke inn
for å utvide advokatens oppdrag ved at det lovfestes en rolle for
denne under gjennomføringen av tvangsmiddelet eller etter at tvangsbruken
er opphørt. Det vises til at utredningen er uklar med tanke på hva
oppdraget mer konkret ville bestått i. Den offentlig oppnevnte advokaten
bør også vareta tredjepersoners interesser.
Departementet ser et klart behov for at påtalemyndigheten
beholder den hastekompetansen den har under etterforskningen, og
foreslår ikke endringer i dagens regler. Når det gjelder Sjef PSTs
hastekompetanse i forebyggingssaker, foreslås det at denne utvides
til å omfatte forebygging av terrorhandlinger.
Departementet går ikke inn for utvalgets forslag om
at det skal gjennomføres muntlige forhandlinger ved begjæringer
om tillatelse til bruk av skjulte tvangsmidler. Det fremheves at
dagens ordning i stor grad legger til rette for at saker om skjulte
tvangsmidler blir tilstrekkelig belyst. Dommeren kan innkalle til
muntlige forhandlinger ved behov. Dessuten forutsettes den offentlig
oppnevnte advokaten å begjære muntlige forhandlinger dersom det
synes nødvendig av hensyn til sakens opplysning. En viktig innvending
mot forslaget er at muntlige forhandlinger kan forsinke gjennomføringen
av tvangsmidlene og svekke metodenes effektivitet.
Departementet mener at det også ved kommunikasjonskontroll
og romavlytting bør gjelde en hovedregel om underretningsplikt.
Disse metodene er inngripende, og personvernhensyn gjør seg i minst
like stor grad gjeldende her som ved de metodene en i dag har plikt
til å underrette om. På bakgrunn av innvendinger fra høringsinstanser
foreslår imidlertid departementet at det etter henleggelse – på
nærmere bestemte vilkår – gis adgang til å unnlate underretning.
Det foreslås dessuten å videreføre PSTs adgang til ikke å underrette
om bruk av skjulte metoder i forebyggende øyemed.
Departementet er enig med utvalget i at myndigheten
til å beslutte utsatt underretning bør ligge hos retten, og det
foreslås at dette også skal gjelde i saker om rikets sikkerhet.
Grunnen er at en domstolsbehandling synes best egnet til å avveie
behovet for hemmelighold mot hensynet til mistenktes personvern.
Siden beslag og utleveringspålegg er mindre inngripende metoder,
går departementet imidlertid inn for at påtalemyndigheten her kan
beslutte utsatt underretning i inntil åtte uker. Det foreslås dessuten
at retten gis en viss mulighet til å utsette underretning for lengre
tid enn åtte uker, i inntil fire måneder. Disse tiltakene vil gjøre
metodebruken noe mindre ressurskrevende, samtidig som mistenktes
og tredjepersoners interesser og rettssikkerhet synes tilstrekkelig
varetatt.
Departementet ser at en underretningsplikt kan skape
særlige utfordringer hvor skjulte tvangsmidler gjennomføres på anmodning
fra utenlandske myndigheter. Norske myndigheter kan ha vanskelig
for å begrunne utsatt underretning dersom etterforskningen for øvrig
gjennomføres av utenlandske myndigheter, og vil kunne trenge bistand
fra utlandet både for å få kjennskap til om mistenkte bør underrettes,
og for å gjennomføre selve underretningen. Det er videre grunn til
å spørre om det i slike saker er rimelig at byrden med å underrette
påhviler norske myndigheter. Det foreslås derfor at Kongen gis hjemmel
til å gi særregler om underretning ved gjennomføring av tvangsmidler
på begjæring fra utenlandske myndigheter.
Departementet foreslår i kapittel 7 i proposisjonen
en viss utvidelse av politiets adgang til å iverksette kommunikasjonsavlytting
og annen kommunikasjonskontroll, jf. straffeprosessloven § 216 a
og b, i etterforskningsøyemed. Det foreslås å åpne for kommunikasjonsavlytting
i saker som gjelder grov menneskesmugling, menneskehandel, frihetsberøvelse
og overgrepsbilder av barn. Disse lovbruddene representerer alvorlige
integritetskrenkelser, og de er i tillegg kjennetegnet av særlige
etterforskningsmessige utfordringer. Departementet finner derfor
at det er behov for å utvide politiets etterforskningsmessige verktøy
i bekjempelsen av disse kriminalitetsformene.
Departementet har i tillegg vurdert om det bør åpnes
for bruk av kommunikasjonsavlytting i saker om hallikvirksomhet,
grooming og ransforbund, men finner ikke å kunne fremme forslag
om dette. Bakgrunnen er at de nevnte kriminalitetsformene ikke anses
tilstrekkelig alvorlige til å begrunne et så inngripende virkemiddel
som kommunikasjonsavlytting. Til det er de personvernmessige konsekvenser
ved bruk av metoden for store.
På bakgrunn av høringsnotat 12. juli 2012 om kriminalisering
av forberedelse til terror mv. har departementet vurdert om det
bør åpnes for bruk av kommunikasjonsavlytting i saker om oppfordring,
rekruttering og opplæring til terror. På grunn av vansker med å
skaffe bevis i slike saker, samt alvorligheten av de handlinger
oppfordringen, rekrutteringen eller opplæringen kan lede til, finner
departementet at det bør gis adgang til slik metodebruk. Det samme
foreslås for hemmelig ransaking, skjult kameraovervåking på privat
sted, personnær teknisk sporing og dataavlesing.
Videre vurderes hvorvidt det bør være adgang
til å knytte en tillatelse til kommunikasjonskontroll til en bestemt
person (den mistenkte) og ikke bare et bestemt kommunikasjonsanlegg,
som er regelen i dag. Selv om en slik mulighet kan medføre tids-
og ressursmessige besparelser hos både påtalemyndigheten og domstolene,
mener departementet at hensynet til en grundig rettslig kontroll
taler mot dette. Departementet er derfor enig med Metodekontrollutvalget
i at det ikke bør åpnes for kommunikasjonskontroll knyttet til person.
Departementet slutter seg til utvalgets forslag om
å åpne for kommunikasjonskontroll ved at politiet bruker eget teknisk
utstyr for å lokalisere kommunikasjonsanlegg. I dag kan metoden
benyttes for å identifisere et anlegg, for dermed å kunne bestemme
hvilket kommunikasjonsanlegg den mistenkte benytter. Departementet
kan ikke se at personvernmessige eller andre hensyn taler mot at
det samme bør gjelde når man vil bringe på det rene hvor det aktuelle
kommunikasjonsanlegget befinner seg. Videre foreslår departementet
at det ikke lenger skal være noen forutsetning for å kunne kreve
utlevert lokaliseringsopplysninger fra nett- eller tjenestetilbyder, at
kommunikasjonsanlegget er i bruk. En mistenkt i en straffesak kan
neppe sies å ha en mer berettiget interesse i at politiet ikke vet
hvor han befinner seg når han ikke kommuniserer via et mobilanlegg,
enn når han bruker anlegget til kommunikasjon. Av hensyn til legalitetsprinsippet
foreslås det også at politiets bruk av såkalt stille SMS gis en
klar lovhjemmel. Dette innebærer at politiet kan sende en melding
over mobilnettet som ikke er synlig på mottakerens mobilanlegg,
men som likevel genererer trafikk – og dermed basestasjonsopplysninger
– som igjen kan brukes til å lokalisere det aktuelle anlegget.
I proposisjonen kapittel 8 foreslår departementet å
fjerne kravet om tilknytning til organisert kriminalitet ved bruk
av romavlytting i drapssaker. Selv om det er grunn til å utvise
stor varsomhet med å utvide anvendelsesområdet for romavlytting,
er forsettlig eller overlagt drap etter departementets syn en så
alvorlig forbrytelse at manglende metodetilgang ikke bør stå i veien for
oppklaring. Hva gjelder grovt ran og særlig grov narkotikaforbrytelse,
finner departementet ikke at det er grunnlag for å fjerne kravet
om tilknytning til organisert kriminalitet.
Departementet foreslår i proposisjonen kapittel
9 at personnær teknisk sporing – i likhet med hemmelig ransaking,
skjult kameraovervåking på privat sted og kommunikasjonsavlytting
– skal kunne benyttes ved mistanke om frihetsberøvelse og om oppfordring,
rekruttering og opplæring til terror.
I kapittel 10 i proposisjonen foreslår departementet
å åpne for hemmelig ransaking etter straffeprosessloven § 200 a
i saker om frihetsberøvelse, grov menneskesmugling, menneskehandel,
overgrepsbilder av barn og offentlig oppfordring, rekruttering eller
opplæring til terrorhandlinger, med tilsvarende begrunnelse som for
kommunikasjonskontroll.
Straffeprosessloven §§ 211 og 212 har særregler om
postbeslag, det vil si beslag av sending som besittes av postoperatør
eller tilbyder av tilgang til elektronisk kommunikasjonsnett eller
elektronisk kommunikasjonstjeneste. Departementet støtter Metodekontrollutvalget
i at særreglene om postbeslag i straffeprosessloven §§ 211 og 212
kan oppheves. Departementet støtter videre at opphevelsen av postkontrolloven
ikraftsettes. Behovet for postbeslag og postkontroll i saker om
rikets sikkerhet må søkes dekket gjennom de ordinære bestemmelsene
om beslag, utleveringspålegg og utleveringspålegg fremover i tid.
Departementet går inn for å åpne for utleveringspålegg
fremover i tid i forebyggende øyemed med hjemmel i politiloven § 17
d, i tråd med Metodekontrollutvalgets forslag.
Metodekontrollutvalgets forslag knyttet til
innhenting av trafikkdata er i all hovedsak fulgt opp ved vedtakelsen
av lov 15. april 2011 nr. 11 om gjennomføring av datalagringsdirektivet. Departementet
finner på det nåværende tidspunkt ikke grunn til å foreta endringer
i reglene om utlevering av trafikk- og lokaliseringsdata. Bestemmelsene
må vurderes samlet med øvrige lovendringer knyttet til datalagringsdirektivet, herunder
lagringsplikten, i lys av EU-domstolens avgjørelse 8. april 2014.
Departementet foreslår i proposisjonen kapittel 12
å presisere at politiets adgang til å iverksette skjult kameraovervåking
på offentlig sted, også gjelder overvåking som skjer fra offentlig
mot privat sted. Dette kan for eksempel være et inngangsparti. Departementet
kan ikke se at vektige hensyn taler mot en slik adgang, så lenge
det er tale om sted som er synlig fra et offentlig sted. Forslaget
er i tråd med Metodekontrollutvalgets forslag.
Departementet slutter seg videre til utvalgets forslag
om å åpne for skjult kameraovervåking på privat sted, unntatt i
private hjem. Kameraovervåking på privat sted må anses betraktelig mer
inngripende enn overvåking som skjer på offentlig sted, slik at
vilkårene for bruk av metoden bør være strenge. Departementet finner
det riktig å legge inngangsvilkårene på samme nivå som det som gjelder
for kommunikasjonsavlytting.
Bruk av tvangsmidler i avvergende og forebyggende
øyemed behandles i kapittel 13.
Departementet konkluderer med at det av formuleringen
«kriminelle tilfeller» i Grunnloven § 102 første ledd annet punktum
ikke kan utledes et krav om at det allerede må være begått en straffbar
handling for at det skal være adgang til tvangsmiddelbruk i private
hjem. Ved vurderingen av hvilken adgang det skal være til å benytte tvangsmidler
for å avverge og forebygge kriminalitet, må det først og fremst
tas stilling til om de lovhjemlede inngrep ivaretar legitime formål og
er forholdsmessige.
Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig
å innskrenke adgangen til bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed
på en slik måte Metodekontrollutvalget foreslår. Det bemerkes at
en slik innsnevring vil ha betydning for et stort antall saker der
grunnlovsspørsmålet uansett ikke vil komme på spissen. Dette fordi
innsnevringen vil gjelde generelt for all tvangsmiddelbruk i avvergende
øyemed, og således også for andre tvangsmidler enn ransaking og
romavlytting i private hjem.
Departementet mener at etterforskningsbegrepet i
dag er tilstrekkelig klart og at det er pedagogisk gunstig å beholde
dette i lovteksten. Slik tydeliggjøres det grunnleggende skillet
mellom bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed under påtalemyndighetens
og Riksadvokatens ledelse og ansvar, og bruk av forebyggende metoder
undergitt Politidirektoratet og Justis- og beredskapsdepartementet.
Departementet mener dessuten at det vil kunne gi svært uheldige
utslag å begrense muligheten til å bruke tvangsmidler i avvergende
øyemed til der det er sammenheng mellom en opprinnelig straffbar
handling og den som søkes avverget.
Departementet støtter utvalget og høringsinstansene
i at drap, uavhengig av hvilken sammenheng det inngår i, er en så
alvorlig og uopprettelig krenkelse av menneskelivet at politiet
bør ha anledning til å benytte tvangsmidler for å søke det avverget.
Departementet mener at tilleggskriteriet om organisert kriminalitet
derimot er berettiget og bør opprettholdes ved ran. Det bør fortsatt
være adgang til å bruke tvangsmidler i avvergende øyemed der det
er rimelig grunn til å tro at noen kommer til å begå grove narkotikaforbrytelser
som ledd i organisert kriminalitet. Selv om de skadelige følgene av
slikt lovbrudd er noe mer indirekte og langsiktige, er de av svært
alvorlig karakter, og departementet mener det ikke er tilrådelig
å svekke politiets evne til å bekjempe slikt narkotikalovbrudd.
Departementet støtter ikke utvalgets forslag
om å fjerne forberedelseshandlinger til terror som grunnlag for
å iverksette bruk av tvangsmidler i avvergende øyemed. Disse er
i seg selv alvorlige lovbrudd og har dessuten et så omfattende avledet
skadepotensial at hensynet til kriminalitetsbekjempelse bør veie
tyngre enn hensynet til personvernet. Departementet foreslår dessuten
at også offentlig oppfordring, rekruttering eller opplæring til
terrorhandlinger bør inntas i listen over lovbrudd som gir adgang
til avvergende bruk av tvangsmidler som ledd i etterforskning. Rekruttering
eller opplæring til terrorhandlinger vil senere kunne avføde nettopp
slike. Det anses nødvendig å kunne benytte tvangsmidler allerede
for å avverge de opprinnelige, forberedende lovbruddene.
Når det gjelder bruk av tvangsmidler i forebyggende
øyemed mener departementet at det reiser særlige personvernmessige
og rettssikkerhetsmessige spørsmål å tillate slik bruk, det vil
si uten at det er grunnlag for å iverksette etterforskning, og dette
tilsier at adgangen bør være snevrere i slike tilfelle. Det er således
ikke et mål i seg selv å oppnå en parallellitet mellom PSTs adgang
til tvangsmiddelbruk for å forebygge og for å avverge alvorlig kriminalitet.
En avveining mellom hensynet til kriminalitetsbekjempelse og samfunnssikkerhet
på den ene siden og rettssikkerhet og personvernhensyn på den andre
siden, tilsier at tvangsmidler bare bør kunne nyttes for å forebygge
de mest alvorlige straffbare handlingene som hører under PSTs ansvarsområde.
Enkelte av de lovbrudd der PST ber om utvidelser
vil imidlertid kunne innebære store og uopprettelige skader, nærmere
bestemt ulovlig omgang med masseødeleggelsesvåpen. Disse lovbruddene
er likestilt med andre alvorlige lovbrudd når det gjelder adgangen
til romavlytting i avvergende øyemed, som anses å være et svært
inngripende tvangsmiddel. Her foreslår departementet at adgangen
til å benytte tvangsmidler også i forebyggende øyemed utvides.
Departementet mener at det verken er hensiktsmessig
med et generelt forbud mot, eller en ubetinget adgang til, tvangsmiddelbruk
i private hjem i forebyggingsøyemed, slik henholdsvis Metodekontrollutvalgets
flertall og mindretall mener. Etter departementets oppfatning bør
lovgiver differensiere mellom de tre metodene – romavlytting, ransaking
og innbrudd ved dataavlesing – og også mellom ulike lovbrudd – terrorhandlinger,
spionasje og ulovlig etterretningsvirksomhet, attentat mot myndighetspersoner
og ulovlig befatning med masseødeleggelsesvåpen. En vurdering av
et inngreps forholdsmessighet vil måtte ta i betraktning alvorligheten
av det lovbruddet som søkes avverget og hvor sikre holdepunkter
en har for at en slik alvorlig straffbar handling vil bli begått. Departementet
understreker videre at graden av inngripen for det enkelte tvangsmiddel
vil være av stor betydning for vurderingen av hvorvidt det skal
være adgang til å benytte det i forebyggende øyemed. Departementet
konkluderer med at det under visse vilkår bør åpnes for skjult ransaking
og innbrudd ved dataavlesing for å forebygge terrorhandlinger, i
motsetning til øvrige lovbrudd angitt i politiloven § 17 d, samt
at enhver romavlytting i private hjem i forebyggende øyemed bør
forbys. Det understrekes at sjefen eller den assisterende sjefen
for PST, som fremmer beslutning om å begjære bruk av tvangsmidler
i forebyggingsøyemed, og domstolen i tillegg må foreta en forholdsmessighetsvurdering
i den enkelte sak, og blant annet se hen til hvor sikre holdepunkter
en har for at en terrorhandling vil kunne bli begått og hvor alvorlige
konsekvensene vil kunne bli.
Departementet foreslår at sjef PSTs hastekompetanse
utvides til å omfatte forebygging av terrorhandlinger. Det er viktig
at PST sikres tilstrekkelige virkemidler for å forebygge slik alvorlig
kriminalitet. Dagens trusselbilde er forskjellig fra 2005, og det
forebyggende arbeidet er blitt langt mer fremtredende siden den
gang. Det må også tas i betraktning at de handlinger som omfattes
av straffeloven §§ 131–134 om terror er meget alvorlige, og i dag
kan det synes inkonsekvent å la PST ha hastekompetanse i forebygging
av attentatsaker mot myndighetspersoner, men ikke i terrorsaker.
Faren for misbruk må dessuten sies å være minimal, ettersom PSTs
hastebeslutning vil overprøves av retten i etterkant og dessuten
vil inngå i EOS-utvalgets kontrollarbeid.
Det foreslås å videreføre PSTs adgang til å
unnlate underretting om bruk av skjulte tvangsmidler i forebyggende
øyemed. Særtrekkene ved den forebyggende virksomheten vil som regel
gjøre det nødvendig å holde opplysninger om bruken av tvangsmidlet
og opplysningene som bruken resulterte i, hemmelig for den som ble
utsatt for inngrepet.
I proposisjonen kapittel 14 foreslår departementet
at dataavlesing innføres som nytt, skjult tvangsmiddel med hjemmel
i straffeprosessloven nye §§ 216 o og 216 p.
«Dataavlesing» refererer ikke til noen klart
avgrenset fremgangsmåte, men brukes som samlebetegnelse for flere
utstyrs- og kunnskapsbaserte metoder for å skaffe tilgang til opplysninger
i et datasystem som ikke er offentlig tilgjengelig. Blant de mange
tenkelige variantene kan bruk av «trojanere» og annen tilsvarende
programvare trekkes frem. Slik programvare kan plasseres i mistenktes
datasystem for å gi politiet tilgang til mistenktes kommunikasjon,
lagret informasjon og andre opplysninger om bruken av datasystemet.
Departementet foreslår også at politiet skal ha tillatelse til å
gjøre fysisk innbrudd for å plassere og fjerne utstyr som er nødvendig
for å gjennomføre dataavlesingen.
Departementets forslag er i hovedsak begrunnet med
at det er et stort og udekket behov for effektiv tilgang til elektronisk
lagret og kommunisert informasjon. Informasjon produseres, bearbeides,
kommuniseres og lagres i dag ofte elektronisk og ved bruk av mobile
tjenester. Samtidig øker bruken av krypteringsløsninger og andre
metoder for beskyttelse av slik informasjon. Informasjonsbeskyttelsen
er ikke forbeholdt aktører med spesiell kunnskap og interesse, men
tilbys i dag ofte som «standardløsning». Metodekontrollutvalget
og sentrale høringsinstanser innen politiet og påtalemyndigheten
påpeker at den teknologiske utviklingen og bruken av krypteringsløsninger har
medført at politiet stadig oftere blir stående uten faktisk tilgang
til informasjon som det rettslig sett ellers har adgang til i medhold
av de eksisterende tvangsmiddelbestemmelsene om kommunikasjonsavlytting
og hemmelig ransaking.
Departementets forslag til nytt tvangsmiddel
gir mulighet til å oppfylle det ovennevnte behovet, ved at politiet
gis adgang til å følge med på mistenktes bruk av et datasystem over
tid, uavhengig av det tradisjonelle skillet mellom kommunikasjon
og lagret informasjon. Dette gir rom for å avdekke informasjon som
politiet i dag ikke får tilgang til gjennom kommunikasjonsavlytting
og enkeltstående hemmelige ransakinger, enten på grunn av kryptering
eller fordi informasjonen slettes fortløpende eller ikke blir lagret i
det hele tatt.
Departementet har også vurdert Metodekontrollutvalgets
forslag om å tillate dataavlesing i mer begrenset utstrekning, som
gjennomføringsmåte for henholdsvis kommunikasjonsavlytting og hemmelig
ransaking. Etter departementets vurdering er en slik løsning ikke
godt nok egnet til å møte utfordringene som den teknologiske utviklingen
har skapt. I tillegg utfordrer løsningen de alminnelige skrankene
for henholdsvis kommunikasjonsavlytting etter straffeprosessloven § 216
a og hemmelig ransaking etter § 200 a. Dette kan unngås ved å innføre
dataavlesing som selvstendig tvangsmiddel.
Tvangsmiddelet dataavlesing skal etter departementets
forslag kunne benyttes i samme typer saker og på lignende vilkår
som kommunikasjonsavlytting etter § 216 a. Det innebærer at metoden
bare skal kunne benyttes i saker som gjelder alvorlig kriminalitet,
og bare dersom strenge tilleggsvilkår er oppfylt.
Videre foreslår departementet at dataavlesing tilføyes
i oppregningen av skjulte tvangsmidler som kan benyttes i avvergende
øyemed etter straffeprosessloven § 222 d og som ledd i forebyggingen
av alvorlig kriminalitet etter politiloven § 17 d – på nærmere angitte
vilkår.
Lovforslaget vil medføre økte utgifter til Kontrollutvalget
for kommunikasjonskontroll. Det årlige behovet anslås å øke fra
0,7 mill. kroner til 6,0 mill. kroner. Merutgiftene vil dekkes innenfor
Justis- og beredskapsdepartementets gjeldende budsjettrammer.
Det foreligger ikke detaljerte data for medgåtte ressurser
knyttet til eksisterende lovgivning om politiets bruk av skjulte
tvangsmidler. Det er derfor vanskelig å tallfeste merkostnadene
ved lovendringer. Generelt vil en bedret evne til effektiv kriminalitetsbekjempelse
kunne lede til flere behandlede straffesaker og derved økte kostnader.
Men den preventive effekt som følger av at iretteføring av straffbare
forhold finner sted, vil også kunne lede til færre straffbare handlinger
på sikt. Forslagene kan derfor gi en samfunnsøkonomisk gevinst.
Eventuelle merutgifter dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.
Det vises til proposisjonen kapittel 15 for
en mer detaljert gjennomgang av de økonomiske og administrative
konsekvensene av lovforslaget.