Innhald

25. Merverdiavgift

25.1 Merverdiavgift og transportvirksomhet

Sammendrag

Anmodningsvedtak nr. 482 (2014–2015) ble fattet av Stortinget 26. mars 2015 ved behandlingen av et representantforslag, Dokument 8:93 S (2013–2014), jf. Innst. 148 S (2014–2015). Vedtaket lyder som følger:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte legge til rette for at alle selskaper som driver transportvirksomhet i Norge, svarer merverdiavgift til den norske staten etter norske regler.»

Finansdepartementet omtalte vedtaket i Prop. 1 S (2015–2016) Finansdepartementet. Departementet uttalte at etter sin vurdering er gjeldende merverdiavgiftsregelverk tilpasset utviklingen i transportbransjen, slik at utfordringene på dette området først og fremst er knyttet til annet regelverk enn det som gjelder merverdiavgift. Departementet uttalte at det likevel ville undersøke nærmere om det kunne finnes andre egnede måter å utvikle merverdiavgiftsregelverket på, og komme tilbake til saken når dette var utredet nærmere.

Finanskomiteen viste i sin innstilling (Innst. 148 S (2014–2015)) til at den er bekymret for utviklingen i næringen, at omfanget av kabotasje er stigende og til at ulikhet i lønns- og arbeidsvilkår innebærer en konkurransefordel for utenlandske aktører. Den la videre vekt på at spørsmålet om merverdiavgiftsplikt også medfører tap av skatte- og avgiftsinntekter for det norske samfunnet. Det ble lagt til grunn at utenlandske aktører kan «kamuflere» kabotasje som internasjonal transport slik at de får refundert inngående merverdiavgift på innsatsfaktorer.

Etter en ny vurdering finner departementet at det ikke er grunnlag for å foreslå endringer i merverdiavgiftsregelverket på området. For å adressere Stortingets bekymring vil departementet likevel foreslå at avgrensningen og praktiseringen av gjeldende merverdiavgiftsfritak for direkte transport til og fra landet presiseres og vurderes nærmere. Det samme gjelder praktiseringen av registreringsgrensen for utenlandske transportører. Departementet vil også be Skatteetaten vurdere mer målrettede informasjonstiltak for å gjøre regelverket bedre tilgjengelig for alle som driver transportvirksomhet i Norge. Departementet viser også til oppfølgingen av anmodningsvedtak nr. 483 om Skatteetatens kontroll med transportnæringen, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Finansdepartementet.

I hvilken grad utenlandske næringsdrivende kan utføre oppdrag i Norge reguleres av lov 21. juni 2002 nr. 45 om yrkestransport med motorvogn eller fartøy (yrkestransportlova) og tilhørende forskrift. Regelverket hører inn under Samferdselsdepartementets ansvarsområde. Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å tillate kabotasje, det vil si innenlandsk transport av både gods og personer mot vederlag i et annet land enn der transportøren er hjemmehørende. Adgangen til kabotasje gjelder bare for transportører som er etablert i et EØS-land. For godstransport er det et vilkår at det fraktes last inn til Norge. Transportører kan ta tre oppdrag i Norge innen én uke etter at den internasjonale lasten er losset. Når det gjelder persontransport, kan kabotasje utføres «midlertidig» uten at dette er konkretisert nærmere.

Næringsdrivende skal registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret og beregne utgående merverdiavgift når avgiftspliktig omsetning og uttak til sammen har oversteget 50 000 kroner over en periode på 12 måneder, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd. Etter gjeldende merverdiavgiftsregler er både innenlandsk person- og godstransport merverdiavgiftspliktig. Dette gjelder uavhengig av om virksomheten blir utført av transportører som er etablert i Norge eller i utlandet. Næringsdrivende som ikke har forretningssted eller hjemsted i merverdiavgiftsområdet skal registrere seg ved representant, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 sjette ledd. Med merverdiavgiftsområdet menes det norske fastlandet og alt område innenfor territorialgrensen, men ikke Svalbard, Jan Mayen eller de norske bilandene, jf. merverdiavgiftsloven § 1-2. Det er vedtatt en forenkling av dette regelverket, som foreløpig ikke har trådt i kraft. Endringen omtales nærmere i punkt 25.1.3.

Transporttjenester som finner sted i merverdiavgiftsområdet er fritatt for merverdiavgift dersom transporten skal skje direkte til eller fra steder utenfor merverdiavgiftsområdet, jf. merverdiavgiftsloven § 6-28 første ledd. Fritak for merverdiavgift innebærer at det ikke skal beregnes utgående merverdiavgift på omsetningen og at det foreligger fradragsrett for inngående avgift. Vilkåret om direkte transport anses oppfylt når det er sluttet en avtale om sammenhengende transport fra et sted i merverdiavgiftsområdet til et sted utenfor merverdiavgiftsområdet eller omvendt. Utfyllende bestemmelser til § 6-28 er gitt i merverdiavgiftsforskriften §§ 6-28-1 til 6-28-3. Fritaket gjelder både for norske og utenlandske transportører, og er utformet etter de samme prinsipper som regelverket hos viktige handelspartnere i EU.

Innenlandsk person- og godstransport er som nevnt merverdiavgiftspliktig selv om virksomheten blir utført av transportører som er etablert i utlandet. Næringsdrivende som omsetter tjenester i kabotasjevirksomhet har dermed ikke valgfrihet når det gjelder registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Det foreligger registreringsplikt når omsetningen overstiger 50 000 kroner i en 12 måneders periode. Registrerte virksomheter vil ha fradrag for inngående merverdiavgift etter merverdiavgiftsloven § 8-1.

Departementet vil innledningsvis knytte noen merknader til betydningen for statens avgiftsinntekter av manglende etterlevelse av merverdiavgiftsregelverket på dette området. Innenfor det som er å definere som lovlig kabotasjevirksomhet kan det være virksomheter som unnlater å registrere seg og beregne utgående merverdiavgift, selv om de har nådd beløpsgrensen på 50 000 kroner. Det er likevel ikke grunn til å anta at staten taper store beløp på manglende registrering.

For omsetning av persontransporttjenester skal det beregnes merverdiavgift med redusert sats på 10 pst. Samtidig har de avgiftspliktige full fradragsrett for inngående merverdiavgift med 25 pst. Samlet sett er det dermed grunn til å anta at det skjer en utbetaling fra staten til de registrerte virksomhetene. En manglende etterlevelse av avgiftsregelverket hos utenlandske aktører vil derfor ikke isolert medføre et konkurransefortrinn sammenlignet med innenlandske aktører. Fordelen utenlandske aktører vil oppnå begrenser seg til det som kan spares av administrative kostnader. Likevel er det klart at gjeldende regelverk her skal følges.

Godstransport er merverdiavgiftspliktig med ordinær sats. Det er grunn til å anta at den største delen av godstransporten skjer til avgiftspliktig virksomhet, og at det dermed foreligger fradragsrett for merverdiavgiften. Svart omsetning vil derfor ikke innebære provenytap for staten, men vil derimot kunne medføre skjult avgiftsbelastning. For den delen av godstransporten som skjer til ikke-avgiftspliktige næringsdrivende og private, vil det imidlertid kunne være en fordel å unngå merverdiavgift på 25 pst. av transporten samt administrative kostnader ved etterlevelse.

Departementet har likevel foretatt en gjennomgang av gjeldende merverdiavgiftsregelverk i samarbeid med Skattedirektoratet for å undersøke om dette i for liten grad legger til rette for at alle selskaper som driver transportvirksomhet i Norge svarer merverdiavgift til staten etter norske regler.

Gjennom endringer i representantordningen for merverdiavgift er det allerede vedtatt en forenkling av gjennomføringen av merverdiavgiftsplikten for avgiftssubjekter som har avgiftspliktig omsetning i Norge, men som ikke har forretnings- eller hjemsted her, jf. Prop. 113 L (2015–2016) Endringer i merverdiavgiftsloven (utvidet adgang til direkte registrering). Etter gjeldende regelverk må avgiftssubjekt som ikke er etablert i Norge, registreres med representant i det norske Merverdiavgiftsregisteret. Endringen innebærer at avgiftssubjekter som er hjemmehørende i en EØS-stat som etter skatteavtale eller annen folkerettslig overenskomst med Norge skal utveksle opplysninger og bistå med innfordring av merverdiavgiftskrav, skal kunne registreres direkte i Merverdiavgiftsregisteret, uten å måtte bruke representant. Endringen vil legge bedre til rette for at aktører som ikke har forretningssted eller hjemsted i Norge, skal kunne drive virksomhet her på tilsvarende vilkår som norske næringsdrivende. Det framgår av nevnte proposisjon at lovendringene bør tre i kraft så raskt som mulig, men at det er behov for forberedende tiltak før omleggingen av representantordningen kan iverksettes.

Enkeltstående transportoppdrag i Norge som genererer under 50 000 kroner i omsetning, utløser ikke merverdiavgiftsplikt etter gjeldende regler. Denne registreringsgrensen gjelder for all merverdiavgiftspliktig virksomhet i Norge, og gjelder både norske næringsdrivende og utenlandske virksomheter. Selv om særskilte registreringsgrenser kompliserer regelverket og praktiseringen av dette, har departementet vurdert konsekvensene av eventuelt å innføre en registreringsgrense på kroner null for henholdsvis transportsektoren, transportoppdrag og utenlandske aktører i transportsektoren. En slik grense ville innebære at det skal beregnes merverdiavgift fra første krone ved omsetning i næringsvirksomhet og også omfatte kabotasjevirksomhet.

Innen transportsektoren er transportoppdragene av ulik art og omfang. Det vil dermed være vanskelig å finne gode kriterier for en avgrensning av tjenester utført av denne sektoren som sådan. En særskilt registreringsgrense vil derfor kunne gi ulik merverdiavgiftsbehandling ut ifra hvilke opplysninger som er registrert og hva slags annen omsetning virksomheten har.

En særskilt registreringsgrense kun for transportoppdrag må antas å ha liten betydning for større aktører, men vil kunne medføre at næringsdrivende med lav omsetning får registreringsplikt. Dette vil eksempelvis kunne gjelde næringsdrivende innen landbruket som tar på seg ett enkeltstående transportoppdrag. Den næringsdrivende vil etter gjeldende regelverk bli registrert i Merverdiavgiftsregisteret to hele kalenderår før virksomheten kan bli slettet. Dermed oppnås fradragsrett for inngående merverdiavgift for hele næringsvirksomheten i denne perioden. Virksomheter med lav omsetning har dessuten gjennomgående negativt merverdiavgiftsproveny, mens de legger beslag på en større andel administrative ressurser.

Departementet har også vurdert en særskilt registreringsgrense for utenlandske aktører i transportsektoren. En særskilt registreringsgrense for utenlandske aktører i transportsektoren vil gi næringsdrivende med lav omsetning økte administrative kostnader og medføre et negativt proveny når det gjelder persontransport. For godstransport vil provenyet bli positivt for den delen som ytes til ikke-avgiftspliktig virksomhet. Skatteetaten vil imidlertid få betydelig merarbeid ved gjennomføring av registrering, behandling av omsetningsoppgaver og kontrollarbeid.

Departementet antar at flertallet av utenlandske virksomheter som utfører lovlig kabotasjevirksomhet i Norge, vil være registreringspliktige etter gjeldende beløpsgrense. Misbruk av fritaket i merverdiavgiftsloven § 6-28 for direkte transport kan imidlertid skje ved at utenlandske næringsdrivende som har transportoppdrag direkte til Norge unnlater å beregne merverdiavgift for transport innenlands av varer som faktisk er lastet på i Norge. Misbruket kan fortsette ved at den næringsdrivende likevel søker om refusjon av inngående avgift. Dette innebærer brudd på både registreringsplikt, plikt til å beregne merverdiavgift og refusjonsregelverket. En måte å unngå dette på ville være å fjerne fritaket for direkte transport. Dette ville imidlertid kreve en større omlegging av gjeldende merverdiavgiftsregelverk som departementet ikke ser det hensiktsmessig å arbeide med nå. Uten fritaket for direkte transport vil norske næringsdrivende som eksempelvis transporterer varer fra Norge og til utlandet kunne bli avgiftspliktige for den delen av transporten som finner sted i Norge. Norske transportører nyter dessuten godt av tilsvarende fritak i andre land.

Departementet ser imidlertid at det kan være dårlig etterlevelse av merverdiavgiftsregelverket av utenlandske transportører som tar oppdrag i Norge, og vil derfor foreta en nærmere vurdering av avgrensingen og praktiseringen av fritaket for direkte transport med sikte på presiseringer. Det er viktig at fritaket har klare rammer og at det ikke har større rekkevidde enn det begrunnelsen tilsier. Som ledd i dette arbeidet vil departementet også be Skatteetaten om å vurdere praktiseringen av registreringsgrensen for utenlandske transportører, blant annet hvorvidt omsetningen som gjelder transport til eller fra utlandet, skal medregnes. Skatteetaten vil dessuten bli bedt om å vurdere mer målrettede informasjonstiltak for å gjøre regelverket bedre tilgjengelig for alle som driver transportvirksomhet i Norge. Departementet viser for øvrig til oppfølgingen av vedtak nr. 483 om Skatteetatens kontroll med transportnæringen, jf. Prop. 1 S (2016–2017) Finansdepartementet.

Departementet vil også vise til at det fra 1. juli 2015 er innført minstelønnsbestemmelser for godstransport på vei, herunder kabotasjekjøring, i Norge. Bestemmelsene framgår av forskrift 11. mai 2015 nr. 554 om allmenngjøring av tariffavtaler for godstransport på vei. Fra 1. oktober 2015 ble tilsvarende bestemmelser også innført for persontransport gjennom forskrift 27. mai 2015 nr. 815. Bakgrunnen for dette er ulike konkurransevilkår for utenlandske sjåfører og norske sjåfører, i form av lønns- og arbeidsbetingelser.

Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen i proposisjonens punkt 25.1 til orientering.

25.2 Nøytral merverdiavgift for helseforetakene

Sammendrag

Som varslet i Prop. 122 S (2015–2016) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2016foreslås det å innføre en ordning med nøytral merverdiavgift for helseforetakene fra 1. januar 2017.

Bakgrunnen for forslaget er at merverdiavgiften skaper en vridning når helseforetakene kan produsere tjenester med egne ansatte uten merverdiavgift, men blir belastet merverdiavgift dersom tilsvarende tjenester kjøpes av private virksomheter. Merverdiavgiften kan derfor motivere til egenproduksjon framfor å kjøpe tjenester fra private tilbydere. Innføringen av en ordning med nøytral merverdiavgift innebærer at helseforetakene vil få tilbakebetalt utgifter til merverdiavgift på varer og tjenester som inngår i driften av virksomheten. De tolv private institusjonene med langsiktige driftsavtaler med Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF, som årlig mottar oppdrags- og bestillerdokument, inkluderes i ordningen på linje med de statlig eide helseforetakene. For øvrige spesialisthelsetjenester som helseforetakene kjøper fra private eller gir tilskudd til, vil det bli gitt en indirekte kompensasjon ved at de regionale helseforetakene ytes 5 pst. av betalt vederlag eller tilskudd til slike private virksomheter.

Ordningen er ingen støtteordning, og det legges opp til at ordningen skal være budsjettnøytral for staten. På bakgrunn av regnskapstall for kjøp av varer og tjenester til driften i foretakene gjøres det et trekk i basisbevilgningene til de regionale helseforetakene i 2017 som kompenseres med bevilgninger basert på innsendte oppgaver over faktisk betalt og sjablongmessig beregnet merverdiavgift i løpet av året.

Det vises til nærmere omtale i Prop. 1 S (2016–2017) Helse- og omsorgsdepartementet.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, tar omtalen i proposisjonens punkt 25.2 orientering.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Prop. 1 S (2016–2017) fra Helse- og omsorgsdepartementet, hvor det foreslås innført en ordning med nøytral merverdiavgift for helseforetakene fra 1. januar 2017. Disse medlemmer vil presisere at mange oppgaver og funksjoner i norske sykehus allerede i dag er konkurranseutsatt, og at de styrings- og driftsmessige konsekvensene dette får, bør det følges med på. Disse medlemmer mener det ikke er behov for å gi ytterligere stimulans til konkurranseutsetting i helsesektoren ved å innføre nøytral merverdiavgift slik det også ble gjort rede for i Innst. 11 S (2013–2014).

Disse medlemmer er bekymret for at innføring av nøytral merverdiavgift og økt konkurranseutsetting av tjenester vil kunne medføre økte administrasjonskostnader og mer byråkratiske anskaffelsesprosesser for sykehusene, og at ordningen vil kunne forringe de ansattes lønns- og arbeidsforhold. Disse medlemmer vil understreke at de oppgaver som ofte nevnes som aktuelle for konkurranseutsetting som kantinedrift og renhold, er kritiske funksjoner for driften av våre sykehus og den behandlingen som skal gis til pasientene. Disse medlemmer støtter ikke regjeringens forslag.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet i sitt alternative statsbudsjett går imot innføring av nøytral merverdiavgift i helseforetakene. Dette medlem viser for øvrig til egne merknader i Innst. 2 S (2016–2017).