Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomiteen om Endringer i utlendingsloven mv. (videreføring av innstramninger mv.)

1. Innledning

Jeg viser til henvendelse av 17. november 2017 fra leder av Kommunal- og forvaltningskomiteen Karin Andersen.

I henvendelsen bes det om å få forslag til korrekt lovtekst der ingen av de midlertidige endringene blir videreført. Det bes videre om at det varsles eksplisitt dersom det kan medføre behov for andre endringer, hvis bare noen og ikke samtlige lovendringer som ble foreslått i Prop. 16 L (2015–2016) videreføres.

Det bes også om en helhetlig oversikt over endringer som i ettertid er gjort i lovverket som kan ha innvirkning på hvordan bestemmelsene nå må bli fortolket, og forslag til endringer som gjør at rettstilstanden på disse punktene gjenopprettes slik den var før vedtak ble gjort på bakgrunn av Prop. 16 L (2015–2016).

For å ikke forsinke framdriften av behandlingen i Stortinget, bes det om raskt svar til lederen og til komiteen.

2. Bakgrunn

Jeg viser til at endringene som ble foreslått i Prop. 16 L (2015–2016) ble vedtatt i form av en endringslov: Lov 20. november 2015 nr. 94 om endringer i utlendingsloven (innstramninger). Denne loven vil i det følgende bli omtalt som endringsloven av 2015.

Endringsloven av 2015 innebar at det ble gjort endringer i følgende bestemmelser i utlendingsloven¹:

§ 32 første ledd bokstav d (nektelse av realitetsbehandling av asylsøknad)
§ 76 annet ledd (instruksjonsrett)
§ 90 femte ledd (regler om fastsettelse av utreisefrist)
§ 105 første ledd (meldeplikt og bestemt oppholdssted)
§ 106 første ledd (pågripelse og fengsling)
§ 106 a første ledd (fare for unndragelse)
§ 107 første ledd (utlendingsinternat)

Det følger av del III i endringsloven av 2015 at endringene oppheves 1. januar 2018. I utgangspunktet innebærer dette at endringene i de nevnte bestemmelsene i utlendingsloven reverseres 1. januar 2018, og at de endrede bestemmelser i utlendingsloven blir slik de var forut for vedtakelsen. Flere av bestemmelsene i utlendingsloven har imidlertid blitt endret på ny i etterfølgende endringslover, og de vil derfor ikke nødvendigvis reverseres.

Ved lov 17. juni 2016 nr. 58 om endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II), ble det blant annet vedtatt følgende endringer:

§ 90 femte ledd ble flyttet til sjette ledd. I tillegg ble § 90 sjette ledd bokstav d utvidet til å omfatte alle saker som kan nektes realitetsbehandling etter § 32. I 2015 ble bestemmelsen endret slik at den omfattet alle grunnlagene i § 32 første ledd. Forut for lovendringen i 2015 henviste bestemmelsen bare til § 32 første ledd bokstav b (Dublin-sakene).
§ 105 første ledd bokstav e (som ble innført i 2015) ble utvidet slik at det også vil være grunnlag for pålegg om meldeplikt eller oppholdssted i saker som omfattes av § 32 femte ledd (krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere som ankommer direkte fra nordisk stat).
§ 106 første ledd bokstav g (som ble innført i 2015) ble utvidet slik at det også vil være grunnlag for pågripelse og fengsling i saker som omfattes av § 32 femte ledd.
§ 106 a første ledd bokstav k (som ble innført i 2015) ble utvidet slik at ved avgjørelsen av om det foreligger unndragelsesfare kan det også legges vekt på om utlendingens søknad om beskyttelse er nektet realitetsbehandlet etter § 32 femte ledd.
Det ble foretatt en lovteknisk forenkling ved at vilkårene i § 32 første ledd bokstav a og d ikke lenger er referert i § 105 første ledd bokstav e og § 106 første ledd bokstav g.

Ved lov 17. juni 2016 nr. 56 om endringar i utlendingslova (pågriping og fengsling i samband med 48-timarsprosedyren) og lov 17. juni 2016 nr. 58 om endringer i utlendingsloven mv. (innstramninger II), ble det foretatt endringer i punktoppstillingene i §§ 105, 106 og 106 a. Grunnen var at Stortinget vedtok nye grunnlag for tvangsmiddelbruk i utlendingssaker som gjelder asylsøkere med antatt åpenbart grunnløs søknad som skal behandles innen 48 timer, og i saker hvor det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere som ankommer direkte fra en nordisk stat.

Ved lov 31. mars 2017 nr. 14 om endringer i tinglysingsloven, inkassoloven og tvangsfullbyrdelsesloven mv. (teknologinøytralitet) ble det foretatt rettinger av feil i tegnsettingen og av ordet «eller» i punktoppstillingene i §§ 105, 106 og 106 a.

3. Konsekvensen av etterfølgende endringslover

Departementet viser til at endringslovene fra 2016 og 2017 ikke er midlertidige. Departementet legger derfor til grunn at selv om endringsloven av 2015 skulle bli opphevet 1. januar 2018, innebærer endringslovene fra 2016 og 2017 at § 90 sjette ledd bokstav d, § 105 første ledd bokstav e, § 106 første ledd bokstav g og § 106 a første ledd bokstav k fortsatt vil bli stående slik bestemmelsene lyder i dag.

Stortinget har så langt ikke gitt sin tilslutning til at noen av lovendringene fra november 2015 skal gjøres permanente. Dersom det ikke vedtas å videreføre innstramningene i endringsloven av 2015, vil bestemmelsene som er blitt endret siden antakelig måtte tolkes innskrenkende. Dette innebærer at det trolig må ses bort i fra reglene som ble innført i 2015, men at endringene som ble vedtatt i 2016 og 2017 fortsatt gjelder. (Hvilket utslag dette gir for den enkelte lovbestemmelse fremgår av departementets merknader nedenfor i punkt 4.2.)

I Prop. 149 L (2016–2017) varslet departementet at dersom Stortinget ikke skulle ønske å videreføre lovendringene fra 2015, bør det gis en endringslov som klargjør gjeldende rett (side 38). Dette anbefales også dersom bare noen av lovendringene som ble vedtatt på bakgrunn av Prop. 16 L (2015–2016) videreføres. Dersom det ikke gis ny lov, vil rettstilstanden bli uklar.

I punkt 4 og 5 nedenfor har departementet utformet lovforslag i tråd med anmodningen fra komiteen. I punkt 4 er det skissert hvordan lovforslaget bør lyde dersom ingen av lovendringene fra 2015 skal videreføres. I punkt 5 er det skissert hvordan lovforslaget kan utformes dersom bare deler av lovendringene fra 2015 skal videreføres. Departementet har merket seg at det bes om forslag til endringer som gjør at rettstilstanden «på disse punktene gjenopprettes slik den var før vedtak ble gjort» i Prop. 16 L (2015–2016). Ettersom det er foretatt lovendringer i 2016 som ikke var midlertidige, og som har vært på alminnelig høring, forstår departementet anmodningen slik at det bes om bistand til å utforme lovteksten slik de enkelte bestemmelsene i utlendingsloven kan lyde dersom det bare er endringene som ble innført på bakgrunn av Prop. 16 L (2015–2016) som eventuelt skal utgå.

4. Utkast til lovforslag hvor ingen av lovendringene fra 2015 (lov 20. november 2015 nr. 94) blir videreført

4.1 Utkast til lovforslag

Lov om endringer i utlendingsloven mv. (opphevelse av innstramninger mv.)

I

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:

§ 32 første ledd bokstav d skal lyde:

d) har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt, og hvor utlendingen vil få en søknad om beskyttelse behandlet.

§ 62 første ledd bokstav c skal lyde:

c) det ikke foreligger forhold som nevnt i § 66,

§ 76 annet ledd skal lyde:

Departementets alminnelige instruksjonsadgang gir ikke adgang til å instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolkning eller skjønnsutøvelse. Departementet kan instruere om prioritering av saker.

Ny § 86 a skal lyde:

§ 86 a Politiattest for tolker

Den som skal utføre oppdrag som tolk for Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda, skal legge frem uttømmende og utvidet politiattest, jf. politiregisterloven § 41, med mindre vedkommende har fremlagt slik attest i forbindelse med tidligere oppdrag. Krav om politiattest kan fravikes dersom situasjonen som begrunner tolkeoppdraget ikke tillater det eller det foreligger andre særlige forhold.

Dersom en tolk har anmerkning på politiattesten, skal det foretas en vurdering av om det straffbare forholdet har betydning for vedkommendes egnethet for oppdrag som tolk.

§ 90 sjette ledd bokstav d skal lyde:

utlendingen omfattes av § 32 første ledd bokstav b eller femte ledd,

§ 94 skal lyde:

§ 94 Søkerens rettsstilling under behandlingen av søknaden

Søkeren kan gis rett til å ta arbeid inntil søknaden er avgjort. Det er en forutsetning for tillatelsen at følgende vilkår er oppfylt:

a) det er gjennomført asylintervju av søkeren,
b) det er ikke tvil om søkerens identitet, og
c) det er ikke aktuelt å bortvise søkeren eller fremme tilbaketakelsesbegjæring overfor et annet land.

Det kan gjøres unntak fra kravet om gjennomført asylintervju i første ledd bokstav a dersom det er høy sannsynlighet for at søkeren vil få oppholdstillatelse etter § 28.

Er en søknad om beskyttelse avslått i første instans, gjelder en tillatelse gitt etter første ledd fortsatt dersom vedtaket er påklaget og gitt utsatt iverksetting. En klager som ikke allerede har tillatelse etter første ledd, kan etter anmodning gis slik tillatelse forutsatt at vilkårene i første ledd er oppfylt, og vedtaket er gitt utsatt iverksetting.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om varigheten av tillatelser til å ta arbeid etter første ledd og om tillatelser etter at det foreligger et avslag på søknaden i første instans.

Tillatelser etter første og tredje ledd gis av Utlendingsdirektoratet, som også kan gi politiet myndighet til å gi slike tillatelser. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for vedtak om slike tillatelser.

§ 105 første ledd bokstav e skal lyde:

e) utlendingens søknad om beskyttelse har blitt eller mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 femte ledd, eller

§ 106 første ledd bokstav g skal lyde:

g) utlendingens søknad om beskyttelse mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 femte ledd. Dette gjelder ikke hvis utlendingen er mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse, eller

[Tas inn dersom man ikke ønsker å videreføre gjeldende tidsbegrensning] § 106 femte ledd fjerde punktum oppheves. Nåværende femte punktum blir nytt fjerde punktum.

§ 106 a første ledd bokstav k skal lyde:

k) utlendingens søknad om beskyttelse er nektet realitetsbehandlet etter § 32 femte ledd, eller

§ 107 første ledd skal lyde:

En utlending som pågripes og fengsles i medhold av § 106 første ledd, skal som hovedregel anbringes i utlendingsinternat.

II

I lov 20. november 2015 nr. 94 om endringer i utlendingsloven (innstramninger) gjøres følgende endring:

Del III oppheves.

III

Del I gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.
Del II trer i kraft straks.

4.2 Merknader til utkastet

Dersom ingen av innstramningene videreføres, vil forslaget til tittel i Prop. 149 L (2016–2017) være misvisende. En mer passende tittel kan være «Lov om endringer i utlendingsloven mv. (opphevelse av innstramninger mv.)».

For øvrig nevnes det at lovforslaget ovenfor også inneholder endringer i §§ 62, 86 a og 94. Disse bestemmelsene var ikke en del av Prop. 16 L (2015–2016). Det vises til merknader i Prop. 149 L (2016–2017) side 54 med henvisninger.

Til § 32 første ledd bokstav d, § 76 annet ledd og § 107 første ledd

Endringene gjenoppretter rettstilstanden slik den var forut for lovendringene i 2015. Dette er også slik bestemmelsene vil lyde dersom endringsloven av 2015 oppheves 1. januar 2018, uavhengig av om det foretas noen ny lovendring.

Til § 90 sjette ledd bokstav d

Utlendingsloven § 90 sjette ledd innledningen og bokstav d lyder slik:

«Vedtak som innebærer at en utlending må forlate riket, iverksettes ved at utlendingen pålegges å reise innen en fastsatt frist. Fristen skal settes til mellom sju og tretti dager. Dersom det anses nødvendig, kan det settes en lengre frist. Det kan settes en kortere frist enn sju dager eller unnlates å gi en utreisefrist når

[…]

d) utlendingen omfattes av § 32,»

Forut for lovendringen i 2015 henviste bestemmelsen bare til § 32 første ledd bokstav b (Dublin-sakene). I 2015 ble bestemmelsen endret, slik at den omfattet alle grunnlagene i § 32 første ledd.

I 2016 ble § 90 sjette ledd bokstav d utvidet til å omfatte alle saker som kan nektes realitetsbehandling etter § 32. I praksis innebar dette en utvidelse til å omfatte saker hvor en asylsøker er nektet av realitetsbehandling av asylsøknad i medhold av § 32 femte ledd (krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere som ankommer direkte fra nordisk stat). Dersom endringene fra 2015 reverseres, samtidig som endringene i 2016 beholdes, bør det fremgår av § 90 sjette ledd bokstav d at det kan settes en kortere frist enn sju dager eller unnlates å gi en utreisefrist når utlendingen omfattes av § 32 første ledd bokstav b eller femte ledd.

Til § 105 første ledd bokstav e, § 106 første ledd bokstav g og § 106 a første ledd bokstav k

Utlendingsloven § 105 første ledd innledningen og bokstav e lyder slik:

«En utlending kan pålegges meldeplikt eller bestemt oppholdssted når

[…]

e) utlendingens søknad om beskyttelse har blitt eller mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 første ledd bokstav a eller d eller femte ledd, eller»

Utlendingsloven § 106 første ledd innledningen og bokstav g lyder slik:

«En utlending kan pågripes og fengsles når

[…]

g) utlendingens søknad om beskyttelse mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 første ledd bokstav a eller d eller femte ledd. Dette gjelder ikke hvis utlendingen er mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse, eller»

Utlendingsloven § 106 a første ledd innledningen og bokstav k lyder slik:

«Fare for unndragelse skal vurderes konkret i det enkelte tilfelle. For å avgjøre om det foreligger unndragelsesfare skal det foretas en totalvurdering hvor det blant annet kan legges vekt på om

[…]

k) utlendingens søknad om beskyttelse er nektet realitetsbehandlet etter § 32 første ledd bokstav a eller d eller femte ledd, eller»

Bestemmelsene i § 105 første ledd bokstav e, § 106 første ledd bokstav g og § 106 a første ledd bokstav k ble innført i 2015. De viste da opprinnelig bare til § 32 første ledd bokstav a (nektelse av realitetsbehandling av asylsøknad dersom søkeren har fått asyl eller annen form for beskyttelse i annet land) og § 32 første ledd bokstav d (nektelse av realitetsbehandling av asylsøknad dersom søkeren har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt).

I 2016 ble de nevnte bestemmelsene i §§ 105, 106 og 106 a utvidet slik at de også gjaldt i saker som omfattes av § 32 femte ledd (krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere som ankommer direkte fra nordisk stat). Dersom endringene fra 2015 reverseres, samtidig som endringene i 2016 beholdes, bør henvisningene til § 32 første ledd bokstav a og d strykes, samtidig som henvisningen til § 32 femte ledd beholdes.

Til § 106 femte ledd fjerde punktum

Utlendingsloven § 106 femte ledd fjerde punktum angir en tidsbegrensing på maksimal tid for frihetsberøvelse i medhold av § 106 første ledd bokstav g. Dersom denne bestemmelsen ikke videreføres, vil loven ikke angi noen tidsbegrensning for pågripelse og fengsling på dette grunnlaget, som fortsatt vil kunne være aktuelt dersom det foreligger en krisesituasjon med ekstraordinært høye ankomster av asylsøkere som ankommer direkte fra nordisk stat, jf. merknadene ovenfor. Det vil da være uklart hvor lenge utlendinger som faller inn under denne bestemmelsen kan holdes av politiet.

Dersom Stortinget ønsker å oppheve § 106 femte ledd fjerde punktum, bør nåværende § 106 femte ledd femte punktum flyttes til fjerde punktum. Hvis dette ikke gjøres, vil det oppstå en regelteknisk uheldig situasjon hvor § 106 femte ledd har et første, annet, tredje og femte punktum, men intet fjerde punktum.

5. Utkast til lovforslag hvor deler av lovendringene fra 2015 (lov 20. november 2015 nr. 94) blir videreført

5.1 Utkast til lovforslag

Lov om endringer i utlendingsloven mv. (videreføring av innstramninger mv.)

I

I lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:

[Tas inn hvis endring ikke ønskes videreført] § 32 første ledd bokstav d skal lyde:

d) har reist til riket etter å ha hatt opphold i en stat eller et område hvor utlendingen ikke var forfulgt, og hvor utlendingen vil få en søknad om beskyttelse behandlet.

§ 62 første ledd bokstav c skal lyde:

c) det ikke foreligger forhold som nevnt i § 66,

[Tas inn hvis endring ikke ønskes videreført] § 76 annet ledd skal lyde:

Departementets alminnelige instruksjonsadgang gir ikke adgang til å instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolkning eller skjønnsutøvelse. Departementet kan instruere om prioritering av saker.

Ny § 86 a skal lyde:

§ 86 a Politiattest for tolker

Den som skal utføre oppdrag som tolk for Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda, skal legge frem uttømmende og utvidet politiattest, jf. politiregisterloven § 41, med mindre vedkommende har fremlagt slik attest i forbindelse med tidligere oppdrag. Krav om politiattest kan fravikes dersom situasjonen som begrunner tolkeoppdraget ikke tillater det eller det foreligger andre særlige forhold.

Dersom en tolk har anmerkning på politiattesten, skal det foretas en vurdering av om det straffbare forholdet har betydning for vedkommendes egnethet for oppdrag som tolk.

[Tas inn hvis endring ikke ønskes videreført] § 90 sjette ledd bokstav d skal lyde:

d) utlendingen omfattes av § 32 første ledd bokstav b eller femte ledd,

§ 94 skal lyde:

§ 94 Søkerens rettsstilling under behandlingen av søknaden

Søkeren kan gis rett til å ta arbeid inntil søknaden er avgjort. Det er en forutsetning for tillatelsen at følgende vilkår er oppfylt:

a) det er gjennomført asylintervju av søkeren,
b) det er ikke tvil om søkerens identitet, og
c) det er ikke aktuelt å bortvise søkeren eller fremme tilbaketakelsesbegjæring overfor et annet land.

Det kan gjøres unntak fra kravet om gjennomført asylintervju i første ledd bokstav a dersom det er høy sannsynlighet for at søkeren vil få oppholdstillatelse etter § 28.

Er en søknad om beskyttelse avslått i første instans, gjelder en tillatelse gitt etter første ledd fortsatt dersom vedtaket er påklaget og gitt utsatt iverksetting. En klager som ikke allerede har tillatelse etter første ledd, kan etter anmodning gis slik tillatelse forutsatt at vilkårene i første ledd er oppfylt, og vedtaket er gitt utsatt iverksetting.

Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om varigheten av tillatelser til å ta arbeid etter første ledd og om tillatelser etter at det foreligger et avslag på søknaden i første instans.

Tillatelser etter første og tredje ledd gis av Utlendingsdirektoratet, som også kan gi politiet myndighet til å gi slike tillatelser. Forvaltningsloven kapittel IV til VI om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for vedtak om slike tillatelser.

[Tas inn hvis endring ikke ønskes videreført] § 105 første ledd bokstav e skal lyde:

e) utlendingens søknad om beskyttelse har blitt eller mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 femte ledd, eller

[Tas inn hvis endring ikke ønskes videreført] § 106 første ledd bokstav g skal lyde:

g) utlendingens søknad om beskyttelse mest sannsynlig vil bli nektet realitetsbehandlet i medhold av § 32 femte ledd. Dette gjelder ikke hvis utlendingen er mindreårig eller har mindreårige barn som også har søkt beskyttelse, eller

[Tas inn dersom man ikke ønsker videreføring av tidsbegrensning] § 106 femte ledd fjerde punktum oppheves. Nåværende femte punktum blir nytt fjerde punktum.

[Tas inn hvis endring ikke ønskes videreført] § 106 a første ledd bokstav k skal lyde:

k) utlendingens søknad om beskyttelse er nektet realitetsbehandlet etter § 32 femte ledd, eller

[Tas inn hvis endring ikke ønskes videreført] § 107 første ledd skal lyde:

En utlending som pågripes og fengsles i medhold av § 106 første ledd, skal som hovedregel anbringes i utlendingsinternat.

II

I lov 20. november 2015 nr. 94 om endringer i utlendingsloven (innstramninger) gjøres følgende endring:

Del III oppheves.

III

Del I gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.
Del II trer i kraft straks.

5.2 Merknader til utkastet

Dersom bare deler av innstramningene skal videreføres, mener departementet at den mest hensiktsmessige måten dette kan oppnås på, vil være å oppheve opphevelsesbestemmelsen i endringsloven av 2015 (del III), samtidig som det vedtas nye endringer i utlendingsloven som reverserer enkelte endringer fra 2015.

Når det gjelder merknader til de enkelte bestemmelser, vises det til punkt 4.2 ovenfor.

Stortinget.no

Vedlegg - Brev fra Justis- og beredskapsdepartementet v/statsråd Sylvi Listhaug til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 24. november 2017