1.1 Innledning

Norge skal ha trygge og robuste velferdsordninger som legger gode rammer for den enkeltes liv.

Adgangen til å motta trygdeytelser under opphold i andre EØS-land og forbudet mot diskriminering basert på nasjonalitet er derfor grunnleggende for å sikre et velfungerende indre marked. Dette er viktig både for EØS og Norge.

Som følge av nasjonal lovgivning, EØS-avtalen og bilaterale avtaler utbetales det hvert år norske velferdsytelser for betydelige beløp til personer bosatt i andre land. Dette omtales som velferdseksport.

I meldingen behandles to former for velferdseksport: eksport av trygdeytelser og eksport av utdanningsstøtte.

Spørsmålet er om man har oppnådd den rette balansen, slik at man både kan støtte opp om retten til fri bevegelse og sikre de nasjonale velferdsordningenes bærekraft på lang sikt. Velferdseksporten kan over tid utvikle seg til å bli en økonomisk utfordring, og det kan gi uheldige insentivvirkninger når ytelser tilpasset ett lands kostnadsnivå utbetales i andre land, hvor de gir betydelig bedre kjøpekraft.

Det er ikke ønskelig å innføre tiltak som begrenser adgangen til eksport av folketrygdens pensjoner og uføretrygd, da dette er ytelser som normalt er opptjent over lang tid med arbeid eller bosetting i Norge. Sykepenger, dagpenger, kontantstøtte og barnetrygd fremstår på den annen side som ytelser hvor det ikke ville være unaturlig med eksportbegrensende tiltak.

1.2 Bakgrunn

Hvert år er det en rekke nordmenn og andre som reiser ut av Norge med rett til å få utbetalt norske velferdsytelser. Det er også en markant økning i antallet nordmenn som ønsker å tilbringe tiden som alderspensjonist eller uføretrygdet i utlandet.

Det er også mange som ønsker å ta hele eller deler av utdanningen sin i utlandet.

I tillegg kommer det migranter som gjennom lovlig bosetting og arbeid i Norge blir medlemmer av folketrygden og opptjener rett til norske velferdsgoder som senere kan eksporteres.

Muligheten til fri bevegelse over landegrensene har medført fordeler for Norge, men den kan også innebære utfordringer.

I meldingen omtales noen av de mest sentrale utfordringene når migrasjonsbildet sees i sammenheng med gjeldende nasjonalt og internasjonalt regelverk med hensyn til opptjening og utbetaling av norske velferdsytelser.

Det vises til meldingens kapittel 1.2, der det redegjøres nærmere for:

• Legitimitet.

• Kontroll.

• Oppfølging.

• Arbeidsinsentiver.

• Migrasjon.

• Bærekraft.

2.1 Sammendrag

I meldingens kapittel 2 redegjøres det nærmere for regelverket som ligger til grunn for utbetalingene av norske trygdeytelser i utlandet. Trygdeeksporten er dels hjemlet i nasjonalt lovverk og dels i bi- og multilaterale folkerettslige avtaler. Den viktigste av disse avtalene er EØS-avtalen. I henhold til den relevante forordningen skal kontante trygdeytelser ikke «være gjenstand for reduksjon» fordi den aktuelle personen eller vedkommendes familiemedlemmer bor i et annet EØS-land. Dette innebærer altså at EØS-landene gjennom medlemskapet har påtatt seg en gjensidig folkerettslig plikt til å eksportere trygdeytelser. De begrensningene i handlingsrommet som følger av Norges folkerettslige forpliktelser, gjør det utfordrende å gjennomføre effektive tiltak mot trygdeeksporten.

2.2 Innledning

Folketrygdens bestemmelser om utbetaling av ytelser under opphold i utlandet er ikke felles for alle ytelsene, men er gitt i de forskjellige stønadskapitlene for hver enkelt ytelse. Bakgrunnen for dette er at ulike behov og ulike hensyn gjør seg gjeldende med hensyn til adgangen til å eksportere ytelser, blant annet avhengig av om det gjelder korttidsytelser eller pensjoner mv.

Folketrygdens ytelser gis i utgangspunktet bare til personer som er bosatt i Norge. I en del tilfeller kan imidlertid ytelsene utbetales selv om medlemmet oppholder seg i utlandet i korte perioder. For folketrygdens korttidsytelser åpnes det i særlige tilfeller også for å utbetale til medlemmer som oppholder seg i utlandet av andre årsaker enn ferie.

Langtidsytelser som pensjoner og uføretrygd utbetales til personer som fortsatt er medlemmer av folketrygden, selv om de oppholder seg kortvarig eller langvarig i andre land enn Norge. På nærmere vilkår kan pensjoner og uføretrygd også utbetales til personer som ikke lenger er medlemmer av folketrygden.

Trygdekoordineringsinstrumenter som EØS-avtalen, Nordisk konvensjon om trygd og bilaterale trygdeavtaler innebærer en utvidet eksportadgang.

For å få rett til ytelser fra folketrygden, som senere kan eksporteres, er medlemskap i folketrygden en forutsetning.

Det vises til meldingens kapittel 2.2, der det gis en oversikt over regelverket som regulerer hvem som blir medlemmer i folketrygden.

I meldingens kapittel 2.3 gis en nærmere omtale av det internasjonale rammeverket for trygdeeksporten. I kapittel 2.4 gis en oversikt over i hvilken utstrekning norske trygdeytelser i dag kan eksporteres til utlandet, ut fra bestemmelsene i folketrygdloven og Norges folkerettslige forpliktelser, herunder både korttidsytelser (dagpenger, sykepenger, pleiepenger, arbeidsavklaringspenger, foreldrepenger, engangsstønad og stønader til enslig mor eller far, barnetrygd og kontantstøtte) og uføretrygd og pensjoner.

2.3 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Lise Christoffersen, Arild Grande, Eigil Knutsen og Hadia Tajik, fra Høyre, Margret Hagerup, Heidi Nordby Lunde og Eli Wathne, fra Fremskrittspartiet, Hanne Dyveke Søttar og lederen Erlend Wiborg, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Sosialistisk Venstreparti, Solfrid Lerbrekk, og fra Venstre, Terje Breivik, merker seg at av ulike internasjonale avtaler som innebærer utvidet eksportadgang av norske trygdeytelser, er EØS-avtalen den viktigste.

Komiteen merker seg videre at regjeringen fastslår at

«De begrensningene i handlingsrommet som følger av Norges folkerettslige forpliktelser, gjør det utfordrende å gjennomføre effektive tiltak mot trygdeeksporten».

Komiteen registrerer at trygdekoordinering tar sikte på å løse de problemene av trygdemessig art som kan tenkes å oppstå som følge av at en person har bodd og/eller arbeidet i mer enn ett land. EØS-bestemmelsene forutsetter kun en koordinering av trygdesystemene til de enkelte nasjonalstatene. Formålet anses å sikre kontinuitet i trygdedekningen for den enkelte, samt unngå dobbel trygdedekning.

Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) trådte i kraft 1. januar 1994. Som følge av folkeavstemningen 23. juni 2016 har Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland imidlertid aktivert artikkel 50 i Lisboa-traktaten 29. mars 2017. Det forventes at dette også vil medføre at Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland vil tre ut av EØS-avtalen. Det vil følgelig være nødvendig med en separat utmelding av EØS, jf. EØS-avtalen artikkel 127.

Komiteen merker seg at Norges bilaterale trygdeavtaler alle har et mer begrenset saklig virkeområde enn koordineringsreglene innenfor EØS-området og i den nordiske konvensjonen. Hovedtemaet i de bilaterale trygdeavtalene er koordinering av uføretrygd og pensjoner.

Norges tidligste bilaterale trygdeavtaler ble inngått allerede på 1950-tallet. Norge har i dag bilaterale trygdeavtaler med flere land, blant annet enkelte EØS-land. Komiteen merker seg at når Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland forlater EU, vil avtalen mellom Norge og Det forente kongerike Storbritannia og Nord-Irland igjen få selvstendig betydning for trygdekoordineringen mellom de to landene.

Komiteen merker seg videre seg at EØS-avtalens trygdedel anses som et viktig redskap for å legge til rette for fri bevegelighet av personer innad i EØS-området. Komiteen understreker at myndigheten til å gi bestemmelser på trygdeområdet ikke er overført til Den europeiske union (EU), og at EØS-regelverket ikke åpner for noen harmonisering av de enkelte medlemsstaters lovgivninger. EØS-avtalen fastsetter at fri bevegelighet for arbeidstakere skal gjennomføres mellom EU-landene og EØS/EFTA-landene, og at dette ifølge stortingsmeldingen innebærer at all forskjellsbehandling av arbeidstakere fra EU-landene og EØS/EFTA-landene på grunnlag av statsborgerskap skal avskaffes hva gjelder sysselsetting, lønn og andre arbeidsvilkår.

Komiteen merker seg at trygdekoordineringen i EU-/EØS-forordningen bygger på fem grunnprinsipper, der det mest grunnleggende og viktigste prinsippet, ikke bare i forordningen, men også i EØS-avtalen, er prinsippet om likebehandling av nasjonaliteter. Videre gjelder prinsippet om at en person skal være dekket av ett, og bare ett, lands trygdelovgivning. Det tredje prinsippet gjelder sammenlegging av tid, slik at arbeidstakere sikres ved at alle tidsrom som de enkelte nasjonale lovgivninger tillegger betydning for å oppnå og beholde retten til ytelser og for beregningen av dem, blir lagt sammen. Det fjerde prinsippet (eksportabilitet) innebærer at kontantytelser som ellers kan utbetales i henhold til lovgivningen i et EØS-land eller forordningen, ikke skal være gjenstand for reduksjon, tillegg, suspensjon, tilbaketrekking eller konfiskering fordi den begunstigede eller hans/hennes familiemedlemmer bor i et annet EØS-land. Til sist gjelder proporsjonalitetsprinsippet, eller delpensjonsprinsippet, som innebærer at pensjoner utmåles i forhold til hvor lang opptjening vedkommende har i det enkelte land.

Komiteen vil vise til at ikke alle land eksporterer pensjoner. Eksempelvis gjelder dette Sør-Korea. Norske borgere som arbeider hele sitt yrkesaktive liv i et slikt land for så å vende tilbake til Norge for å pensjonere seg, vil være avhengig av skattefinansiert supplerende stønad og eventuelt økonomisk sosialhjelp med mindre vedkommende selv har betydelig oppsparte midler.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at bestemmelsene i de internasjonale avtalene griper inn i det nasjonale regelverket og sågar går foran dette dersom det er motstrid mellom de to regelsettene.

3.1 Sammendrag

Det vises til meldingens kapittel 3, der det gis en oversikt over regelverket for eksport av utdanningsstøtte. Norske statsborgere, samt EØS-arbeidstakere i Norge og deres familiemedlemmer, kan i utgangspunktet ha rett til utdanningsstøtte både i Norge og i utlandet. Det samme gjelder EØS-borgere som har varig oppholdsrett i Norge. EØS-borgernes rettigheter følger av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Alle som søker om støtte til utdanning i utlandet (eksport av utdanningsstøtte), må fylle visse krav til tilknytning til Norge. Disse kravene skal øke sannsynligheten for at støttemottakeren vil returnere til Norge etter endt utdanning. Dette er begrunnet i utdanningsstøtteordningens formål om å bidra til at det norske samfunnet og arbeidslivet får tilgang på kompetanse. Det redegjøres her både for det nasjonale og internasjonale regelverket.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til omtalen i meldingen og har for øvrig ingen merknader.

4.1 Sammendrag

Det vises til meldingens kapittel 4, hvor det presenteres statistikk og fremskrivninger for eksporten av trygdeytelser og utdanningsstøtte. Formålet er å gi en oversikt over velferdseksportens nåværende omfang og forventede utvikling på kort sikt.

4.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til omtalen i meldingen og har for øvrig ingen merknader.

5.1 Sammendrag

Det vises til meldingens kapittel 5, hvor det redegjøres for den debatten som har funnet sted i Europa om eksport av trygdeytelser. Det vises til at det har vært en relativt beskjeden motstand mot plikten til trygdeeksport. Debatten har i hovedsak handlet om de såkalte familieytelsene. Noen EU-land har tidligere tatt til orde for å få innført en mulighet for kjøpekraftsjustering av slike ytelser når de betales til utlandet. Det har imidlertid kommet sterke motforestillinger mot dette fra en rekke andre EU-land. Blant annet har Tyskland, Irland, Danmark og Østerrike tatt til orde for indeksering av eksport av barnetrygd. Flere land, deriblant Polen, Tsjekkia og Romania, har gitt uttrykk for at et slikt forslag vil være helt uakseptabelt, fordi det strider mot prinsippet om likebehandling.

Den tyske regjeringen har sendt brev til Kommisjonen, der de ber om at kjøpekraftsjustering settes på agendaen igjen. Dette er fulgt opp av en beslutning av 10. mars 2017, i det tyske Bundesrat som er sendt til Europaparlamentet i forbindelse med diskusjonen av Kommisjonens forslag.

Utviklingen i Europa vil bli fulgt tett. Det har blitt arbeidet systematisk for å påvirke EUs standpunkt i denne saken, og man har aktivt benyttet tilgjengelige kanaler for å oppmuntre EUs medlemsland til å arbeide for justeringer i det gjeldende trygdekoordineringsregimet. Dette arbeidet er nå intensivert. Det har blant annet vært avholdt møter med kommissær Marianne Thyssen hvor de norske ønskene om regelendringer har blitt lagt frem. Saken ble også drøftet i forbindelse med sosial- og arbeidsministermøtet på Malta 3. og 4. april 2017.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til omtalen i meldingen og har for øvrig ingen merknader.

6.1 Sammendrag

Det vises til meldingens kapittel 6, der det redegjøres for tiltak mot trygdeeksport.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til regjeringens målsetting om å redusere eksporten av norske velferdsytelser. Komiteen tar til etterretning at EØS-avtalen avgrenser hva Norge kan gjøre av innstramminger for å avgrense trygdeeksporten.

Komiteen gir sin tilslutning til at regjeringen følger opp skisserte tiltak under kapittel «6.4 Tiltak som foreløpig ikke er ferdig utredet, men som det vil kunne være naturlig å vurdere nærmere» i stortingsmeldingen og kommer tilbake til Stortinget med tilhørende forslag til vedtak.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at det i meldingen om velferdseksport varsles at regjeringen ønsker å innføre kjøpekraftjustering av barnetrygd og kontantstøtte. Det fremkommer av meldingen at dersom Stortinget er enig i dette, vil ESA bli kontaktet for å sikre at EØS-avtalen overholdes. Flertallet mener det er viktig å sikre bred forankring før ESA kontaktes. I departementets tidligere svar fremkommer det videre at ESA også vil bli konsultert mht. den nærmere utformingen av bestemmelsen. Flertallet mener derfor det ville vært prematurt å fremlegge et utkast til bestemmelse før forankring er avklart. Utformingen av bestemmelsen må utredes i tråd med utredningsinstruksen, og et forslag til lovbestemmelse vil bli fremlagt Stortinget på vanlig måte.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det ikke er avklart om levekårsjustering av barnetrygd og kontantstøtte til mottakere i andre EØS-land vil være i tråd med regelverket i det indre marked. Ifølge departementets svar på spørsmål fra komiteen er det heller ikke avklart om levekårsjustering også vil måtte omfatte barn av norske statsborgere som bor i andre land, men fortsatt er medlemmer av Folketrygden.

Disse medlemmer mener det er kritikkverdig at regjeringen ikke har sørget for en slik avklaring før saken behandles i Stortinget, slik at vurderingene og beslutningene kunne vært fattet på et sikrere og mer gjennomarbeidet grunnlag.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Senterpartiet var imot inngåelsen av EØS-avtalen, som har medført stor suverenitetsavståelse til Den europeiske union (EU). Senterpartiet vil erstatte EØS-avtalen med handels- og samarbeidsavtaler med EU for å sikre norske interesser. Dette medlem vil understreke at uten EØS-avtalens begrensninger ville Norges muligheter for å avgrense eksporten av norske velferdsytelser vært mye større enn de er i dag.