5.1 Dagens rammeverk

5.1.1 Sammendrag

Statens pensjonsfond er en finansiell investor. Målsettingen er høyest mulig avkastning innenfor et akseptabelt risikonivå. Innenfor det overordnede finansielle målet skal fondet være en ansvarlig investor. Finansdepartementet har i mandatene for både SPU og SPN lagt til grunn at god avkastning på lang sikt anses å avhenge av en bærekraftig utvikling og av velfungerende markeder. En slik sammenheng antas særlig å gjelde for et stort, diversifisert og langsiktig fond som Statens pensjonsfond, hvor avkastningen over tid vil følge den globale verdiskapingen.

Fondets rolle som ansvarlig investor gjenspeiles i retningslinjer og rammer for Norges Banks og Folketrygdfondets arbeid med den ansvarlige forvaltningen av henholdsvis SPU og SPN. I mandatene for de to fondene er det vist til internasjonale prinsipper og standarder som FNs Global Compact, retningslinjer for eierstyring og selskapsledelse fra G20/OECD samt OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, se boks 5.1. Norges Bank og Folketrygdfondet legger disse standardene til grunn for sitt arbeid med ansvarlig forvaltning. Forvalterne deltar også i arbeidet med å videreutvikle slike internasjonale standarder.

Finansdepartementet, Norges Bank og Folketrygdfondet har sluttet seg til «Principles for Responsible Investment» (PRI). Dette initiativet retter seg mot kapitaleiere, kapitalforvaltere og profesjonelle aktører og støttes av to FN-partnere: Global Compact og finansinitiativet under FNs miljøprogram (UNEP FI). PRI angir seks prinsipper for ansvarlig investeringspraksis, som blant annet innebærer å ta hensyn til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring.

Norges Bank og Folketrygdfondet tar investeringsbeslutninger og utøver eierrettigheter uavhengig av departementet, i tråd med fastsatte mandater og retningslinjer. Det er verken ønskelig eller mulig å detaljregulere eller styre den operative forvaltningen av de to fondene fra Finansdepartementet. En slik arbeidsdeling har bred støtte i Stortinget, se boks 2.3 i meldingen. Figur 5.1 viser rolle- og ansvarsfordelingen for ansvarlig forvaltningsvirksomhet i Statens pensjonsfond.

Finansdepartementet har fastsatt etisk motiverte retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra SPU, se boks 5.2 i meldingen. Noen av kriteriene er basert på hvilke produkter selskapene produserer, som tobakk, våpen og kull. Andre kriterier er basert på selskapenes atferd, som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade. Norges Banks hovedstyre tar beslutninger om observasjon og utelukkelse av selskaper fra fondet, basert på tilrådinger fra Etikkrådet. Det er unntak for det produktbaserte kullkriteriet, der Norges Bank kan ta beslutninger uten en tilråding fra Etikkrådet.

Mandatet fra Finansdepartementet innebærer at SPU ikke er investert i rentebærende instrumenter utstedt av stater som er gjenstand for omfattende FN-sanksjoner eller andre internasjonale tiltak av særlig stort omfang, og der Norge har sluttet opp om tiltakene. Finansdepartementet beslutter hvilke land som omfattes av denne bestemmelsen. Landlisten vurderes jevnlig, ettersom internasjonale sanksjoner og tiltak endres over tid. For tiden er Nord-Korea og Syria utelukket fra investeringsuniverset etter denne bestemmelsen.

Hensyn til miljø, samfunnsforhold og selskapsstyring er en integrert del av forvaltningen av SPU og SPN. Viktige virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltning er å fremme prinsipper og forventninger basert på internasjonalt anerkjente standarder. Videre har Norges Bank og Folketrygdfondet dialog med selskaper om aktuelle tema og saker, og de stemmer på generalforsamlinger i selskaper som fondene er investert i. Risikohåndtering er også en viktig del av dette arbeidet.

Det vises til meldingen for nærmere omtale.

5.1.2 Komiteens merknader

Komiteen merker seg at elleve selskaper ble utelukket og seks satt til observasjon i 2017. Selskaper omfattet av kullkriteriet utgjorde 10 av dem som ble utelukket, og 2 av dem som er satt til observasjon. Ved utgangen av 2017 er i alt 133 selskapet utelukket og 19 satt til observasjon, hvorav kullkriteriet sto for vel halvparten av sakene.

Komiteen viser til at det i den åpne høringen fra flere organisasjoner ble pekt på at SPU fortsatt har investeringer i selskaper i kullindustrien, og reist spørsmål om kullkriteriene er tilstrekkelig stramme til å ivareta Stortingets intensjon om at fondet ikke skal være investert i kull.

Komiteen viser til merknaden i Innst. 290 S (2014–2015) hvor komiteen uttrykte

«at også praktiseringen av et nytt produktbasert kriterium bør kunne utvikles over tid blant annet basert på endringer i energiproduksjon og teknologiske forhold,»

og forutsetter at dette følges opp framover.

Komiteen viser til at det også skal vurderes uttrekk eller observasjon basert på atferd som grove brudd på menneskerettigheter eller alvorlig miljøskade. Når SPUs referanseindeks utvides til å omfatte land hvor det er grunn bekymring for menneskerettighetssituasjonen generelt, er det viktig at retningslinjene for observasjon og uttrekk gjennomgås og operasjonaliseres slik at de er tilstrekkelig robuste i forhold til utfordringene i disse markedene.

Komiteen viser i denne forbindelse også til rapporten fra Norges Banks representantskap for 2017 og omtalen av det uavhengige attestasjonsoppdrag om NBIMs ansvarlige forvaltning, hvor det understrekes at fondet har behov for å fortsette å utvikle prinsippene og aktivitetene knyttet til ansvarlig forvaltningsvirksomhet. Det pekes blant annet på behovet for en ytterligere formalisering og dokumentasjon av møtene med de eksterne forvaltere.

Komiteen viser til at Etikkrådet har foreslått enkelte endringer i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU knyttet til behandling av personopplysninger og behov for høring av selskaper ved utelukkelse etter produktkriteriene. Etikkrådet mener utkast til tilrådinger regelmessig kunne utgjøre taushetsbelagt innsideinformasjon, og at krav til å høre selskapet derfor bør utgå for produktsakene, noe departementet sier seg enig i.

Komiteen støtter denne endringen, slik at foreleggelsesplikten bare omfatter atferdskriteriene.

Komiteen ønsker en vurdering av om dagens kriterier for uttrekk fra kullselskaper er tilstrekkelig med tanke på å ekskludere selskaper med en betydelig kullrelatert virksomhet.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en vurdering i neste års stortingsmelding om Statens pensjonsfond av om dagens kriterier for uttrekk av kullselskaper fra SPU er tilstrekkelige med tanke på å ekskludere selskaper med en betydelig kullrelatert virksomhet.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til Innst. 242 S (2017–2018) fra familie- og kulturkomiteen, hvor det foreslås å be regjeringen «utrede grunnlaget for å trekke Statens pensjonsfond utland ut av pengespillselskaper med sikte på en vurdering i forbindelse med den årlige forvaltningsmeldingen om fondet».

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at Stortingets vedtak om at oljefondet ikke skal investere i kullbasert virksomhet, kun gjelder for gruveselskaper og kraftprodusenter som selv, eller konsolidert med enheter de kontrollerer, får 30 pst. eller mer av sine inntekter fra termisk kull eller baserer 30 pst. eller mer av sin virksomhet på termisk kull. Disse medlemmer viser til at kriteriet har fått virke i to år, og til nå har fondet ekskludert 69 kullselskaper. En gjennomgang av porteføljen gjennomført av Greenpeace og den tyske organisasjonen Urgewald, viser at fondet er investert i flere selskaper som bygger nye kullkraftverk, som for eksempel tyske Uniper og malaysiske Genting Group. Gjennomgangen viser at fondet er investert i 19 selskaper som er involvert i planlegging og bygging av kullkraftverk på over 1 000 MW.

Disse medlemmer viser til at dagens kullkriterium allerede åpner for at hovedstyret kan fatte beslutning om observasjon eller utelukkelse for kraftselskaper der 30 pst. eller mer av inntektene kommer fra kraftproduksjon, eller der kull utgjør mer enn 30 pst. av samlede energikilder for kraftproduksjon. Likevel er fondet fortsatt investert i 21 slike selskaper ifølge gjennomgangen, for eksempel tyske RWE og japanske Kyushu Electric Power, som begge har mer enn 30 pst. av kraften de leverer, fra kull.

Disse medlemmer mener innføringen av det kullbaserte uttrekkskriteriet i de etiske retningslinjene var et nødvendig og riktig grep. I begrunnelsen for finanskomiteens innstilling i 2015 viste komiteen til at det er «etiske aspekter tilknyttet virksomheten til en del kullselskaper». Når de nye retningslinjene nå har fått virke en stund, er det nødvendig å foreta justeringer av forskriften slik at den oppfyller Stortingets intensjon.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt peker på at fondet også er investert i andre selskaper som produserer store mengder kull, for eksempel sveitsiske Glencore og australske BHP Billiton, som er noen av verdens største kullprodusenter. Det er derfor et behov for et kriterium for eksklusjon som inkluderer selskaper som produserer store mengder kull i absolutte tall.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunnen fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med et forslag til endring av Retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utland på en måte som sikrer at:

• Selskaper som bygger eller planlegger å bygge nye kullkraftverk kan utelukkes fra fondet.

• Kraftselskaper der kullkraft utgjør mer enn 30 pst. av kraftproduksjonen kan utelukkes fra fondet.

• Selskaper som årlig produserer over 20 millioner tonn termisk kull kan utelukkes fra fondet.»

«Stortinget ber regjeringen vurdere om kullkriteriet og operasjonaliseringen av kriteriet er egnet til å unngå at fondet investerer i selskaper som bygger eller planlegger å bygge nye kullkraftverk, og som utvinner store mengder kull.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at SPU gikk inn i 34 selskaper i det saudiarabiske markedet i 2015, og at porteføljen i landet er økende. Disse medlemmer viser til notat til SPU fra Amnesty International 27. november 2017, som sannsynliggjør at investeringen i det statskontrollerte Saudi Telecom Company var i strid med oljefondets etiske retningslinjer og gjorde fondet medansvarlig for overvåking av fredelige menneskerettsforkjempere. Disse medlemmer viser til at det er betydelige prinsipielle menneskerettighetsutfordringer knyttet til investeringene i statseide selskaper i lukkete, repressive land.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunnen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om å gjennomføre en evaluering av menneskerettighetsdimensjonen i det etiske rammeverket og håndhevingen av det. Evalueringen må vurdere om SPUs risikoanalyser gir et robust nok grunnlag for investeringsbeslutninger, spesielt i land med grove brudd på menneskerettighetene og mangel på åpenhet. Videre må evalueringen omfatte en prinsipiell drøfting av risiko knyttet til investeringer i statseide selskaper i lukkete, repressive land og en drøfting av risiko knyttet til eierskap i telekomselskaper i land med manglende rettssikkerhet og utbredt overvåking.»

«Stortinget ber regjeringen foreta en ny og mer grundig gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for SPUs investeringer i statsobligasjoner, hvor åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger til grunn.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Miljøpartiet De Grønne mener utarbeidelsen av retningslinjer for fondets investeringer i statsobligasjoner er et viktig bidrag til systemisk stabilitet i den internasjonale finansøkonomien og et godt verktøy for Norges Bank i vurderingen av finansiell risiko. Disse medlemmer mener likevel det fortsatt er behov for å foreta en grundig vurdering av om det bør utvikles egne etiske retningslinjer for fondets investeringer i statsobligasjoner, hvor kriterier om åpenhet og ansvarlighet i offentlige budsjettprosesser hos utstederlandene ligger til grunn, samt vurdere risiko knyttet til illegitim gjeld. Vurderingen bør diskutere hvorvidt det er mulig å innføre et slikt sett med retningslinjer, herunder mulige avgrensninger og omfang. Disse medlemmer viser til de siste års utvikling av denne type retningslinjer som et resultat av finanskrisen og den påfølgende gjeldskrisen i Europa og ber regjeringen spesielt vurdere positiv filtrering gjennom eksisterende indekser eksempelvis fra IMF eller OECD. Disse medlemmer påpeker samtidig at en ikke ønsker at investeringspraksisen skal oppfattes som et utenrikspolitisk virkemiddel, og at objektive kriterier derfor er en sentral forutsetning for vurderingen av nye retningslinjer.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti og Rødt viser til at det på samme måte som for tobakk er store helseproblemer knyttet til alkohol. Det er også en økende forståelse av alkohol som utfordring når det gjelder utvikling i fattige land. Ikke minst rammes mange sårbare barn av foreldres alkoholmisbruk. Mange internasjonale alkoholprodusenter driver aggressiv markedsføring, særlig rettet mot unge og mot nye markeder i fattige land.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede grunnlaget for å trekke Statens pensjonsfond utland (SPU) ut av alkoholselskaper.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt vil understreke viktigheten av at Norges Bank nå har produsert et forventningsdokument på skatt og åpenhet. Samtidig er det viktig å understreke at dersom selskapsdialogen ikke fører frem, vil det være nødvendig med et sterkere «ris bak speilet», nemlig en trussel om at fondet trekker seg ut av selskaper som ikke oppfyller forventningene.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt fremmer på denne bakgrunnen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at uetisk skattepraksis og skatteunndragelse innlemmes blant uttrekkskriteriene i de etiske retningslinjene for SPU.»

Disse medlemmer ønsker å fremheve sivilsamfunnets viktige rolle i å bistå Stortinget og Norges Bank i forvaltningen av SPU. Et sterkt sivilsamfunn bidrar med nødvendig informasjon om de ulike selskapene SPU er investert i, og det er vanskelig for beslutningstakere å ta gode avgjørelser uten denne informasjonen. Disse medlemmer vil likevel understreke at mangelen på detaljert informasjon om NBIMs pågående eierskapsdialoger gjør dette arbeidet vanskeligere. Rapporteringen om klimarisiko er god og bør være et eksempel til etterfølgelse. Her er det målbare og metodisk etterprøvbare kriterier som ligger til grunn. Et lignende rapporteringsregime er nødvendig på feltene skatt, vann, menneskerettigheter og barns rettigheter.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunnen fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen instruere Norges Bank om å loggføre og offentliggjøre møter med selskaper, registrere tema som er tatt opp, vurdere antatt effekt, fremdrift og resultater av eierskapsdialogene.»

«Stortinget ber regjeringen instruere Norges Bank om å offentliggjøre land-for-land-rapporter fra selskapene på sine nettsider.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Miljøpartiet De Grønne vil vise til at Statens pensjonsfond utland har store deler av sine investeringer i unotert eiendom organisert gjennom datterselskaper i stater som Delaware i USA og Luxembourg i Europa, begge stater som faller innenfor betegnelsen skatteparadis.

Disse medlemmer vil påpeke at lukkede jurisdiksjoner brukes til å finansiere illegal virksomhet som narkotikahandel, våpensmugling, menneskehandel og omgåelse av FN-godkjente økonomiske sanksjoner.

Disse medlemmer viser til at fremvoksende markeder ble inkludert i Statens pensjonsfond utlands referanseindeks for aksjer første gang i 2000, og at man de siste år har investert mye mer i fremvoksende markeder. Investeringer i disse markedene bidrar til å spre risikoen mellom ulike land.

Disse medlemmer viser videre til at fondet har signalisert at investeringene i fattigere land, såkalte «frontier markets», vil øke i årene som kommer. Årsaken er behovet for risikospredning og utsiktene til lav vekst og svakere avkastningsmuligheter i rike land.

Disse medlemmer minner likevel om at man i flere år har vurdert å opprette eget fond eller investeringsprogram for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede markeder, noe som er i tråd med anbefalingene til Utviklingsutvalget og Norfund. Disse medlemmer ønsker at det opprettes et program for investeringer i fremvoksende markeder i fattige land.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland (SPU), med samme krav til forvaltningen som andre investeringer i SPU, med formål om å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på minst 20 mrd. kroner.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at Statens pensjonsfond utland har investert i flere selskaper som er ansvarlige for å bygge, eie og drifte Dakota Access Pipeline Project. Dette er en oljerørledning som er i konflikt med urfolksinteresser i USA, og som i tillegg innebærer en betydelig risiko knyttet til forurensning av drikkevann.

Disse medlemmer viser til at FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) er en del av lov om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Bestemmelser i denne typen konvensjoner skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning. Norge har også ratifisert ILO-konvensjon nr. 169 (ILO-169) om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Artikkel 27 i SP må oppfattes som en forpliktelse for den norske stat til ikke å investere i prosjekter som kan nekte eller vesentlig krenke retten urfolk har til å dyrke og utøve sin egen kultur. Disse medlemmer peker på at det er vist til at den omtalte oljerørledningen vil ødelegge gravplasser og det som oppfattes som hellige steder for Standing Rock Sioux-folket, og gi en risiko for at de kan få ødelagt drikkevannet sitt. Flere av bestemmelsene i ILO-169 må også kunne oppfattes som relevante i denne sammenheng, inkludert det krav som er satt til konsultasjoner i artikkel 6 og urfolks rett til naturressurser i artikkel 15.

Disse medlemmer viser til uttalelser fra Den norske kirke og Sametinget, hvor det anbefales å ta henvisning til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, samt ILO-169, inn i de etiske retningslinjene. Den norske kirke skriver blant annet at

«erfaringene fra Standing Rock illustrerer hvor stor risikoen er for at finansaktører bidrar til menneskerettighetsbrudd i saker som gjelder urfolk, og vi håper disse erfaringene nå kan bidra til at Stortinget tar grep for å redusere denne risikoen ved å innføre av SP og ILO 169 i retningslinjene».

Disse medlemmer viser til at denne tematikken ble behandlet i Innst. 353 S (2016–2017). Stortinget valgte da å ikke ta grep for å styrke hensynet til urfolks rettigheter i forvaltningen av SPUs investeringer. Disse medlemmer viser til at oljefondets investeringer i DAPL-selskaper fortsatt var på 11 mrd. kroner per 31. desember 2017, og at konflikten med urfolk i forbindelse med Dakota Access Pipeline Project fortsatt er uløst. Utbyggingen av oljerørledningen ble stanset av Barack Obama i 2016, men en av de første tingene Donald Trump gjorde som president, var å skrive under en presidentordre om å fullføre utbyggingen. Disse medlemmer mener at Stortinget bør endre sitt standpunkt fra 2017.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunnen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen ta inn henvisning til FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og International Labour Organization-konvensjonen nr. 169 (ILO-169) som grunnlag for SPUs etiske retningslinjer for investeringer.»