Sammendrag

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen lovendringer som skal legge til rette for et effektivt samarbeid mellom offentlige organer i forbindelse med bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Det foreslås en bestemmelse i personopplysningsloven 2018 som åpner for at offentlige myndigheter kan utlevere personopplysninger til hverandre når det er nødvendig for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere arbeidslivskriminalitet.

Det følger av personopplysningsloven § 1 at personvernforordningen gjelder som norsk lov. Etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 1 er en personopplysning enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person.

Prinsippet om formålsbegrensning følger av forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b, som fastsetter at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene». Prinsippet om formålsbegrensning bidrar til å sikre at den enkelte har kontroll med hvordan egne personopplysninger blir behandlet, da prinsippet gir forutsigbarhet om hvilke formål opplysninger om en selv vil kunne bli brukt til.

Forordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder nærmere bestemmelser om behandling av personopplysninger for andre formål enn det de var innhentet for. Det følger av denne bestemmelsen at viderebehandling for nye, uforenlige formål ikke er tillatt uten et særskilt grunnlag for viderebehandlingen. All form for bruk av personopplysninger til nye formål kan betegnes som viderebehandling, i denne sammenhengen siktes det til viderebehandling i form av utlevering til en annen behandlingsansvarlig.

Adgangen til informasjonsutveksling mellom offentlige organer vil i tillegg være begrenset av reglene om taushetsplikt, jf. forvaltningsloven §§ 13 flg. I motsetning til formålsbegrensningen etter forordningen gjelder taushetsplikten uavhengig av om opplysningene skal utveksles for forenlige eller uforenlige formål.

Viderebehandling av personopplysninger kan også utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. I slike tilfeller vil viderebehandlingen bare være tillatt dersom den har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig.

Det ble i høringsnotatet vist til at personopplysningsregelverket ikke bør hindre nødvendig informasjonsdeling mellom etatene som arbeider for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. På denne bakgrunn ble det foreslått en bestemmelse som på nærmere vilkår tillater at offentlige myndigheter kan utlevere personopplysninger til andre offentlige myndigheter som har bruk for opplysningene i sitt arbeid mot arbeidslivskriminalitet.

Høringen ga bred støtte til å klargjøre adgangen til å utveksle personopplysninger i forbindelse med bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Det var noe uenighet blant høringsinstansene om det praktiske behovet for å utveksle ikke-taushetsbelagte personopplysninger, men departementet har merket seg at Arbeidstilsynet ga klart uttrykk for et praktisk behov for å utveksle slike personopplysninger i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet. Flere høringsinstanser påpekte imidlertid at gjeldende sektorlovgivning allerede gir adgang til å utveksle ikke-taushetsbelagte personopplysninger for disse formålene. Høringen viste likevel stor oppslutning om å klargjøre adgangen til slik utveksling av personopplysninger.

Høringen viste noe mer uenighet om hvorvidt en slik klargjøring bør gjøres i sektorlovgivningen eller i personopplysningsloven. Enkelte høringsinstanser mener at en klargjøring i sektorlovgivningen vil gjøre regelverket enklere og mer tilgjengelig for brukerne, mens andre høringsinstanser fremholder det motsatte synspunktet – at en klargjøring i personopplysningsloven vil være mer pedagogisk.

Slik det også ble påpekt i høringsnotatet om saken, mener departementet at en risiko ved å ta inn en bestemmelse om utveksling av personopplysninger i forbindelse med bekjempelse av arbeidslivskriminalitet i personopplysningsloven er at bestemmelsen kan misforstås dithen at den begrenser utleveringsadgangen på områder som ikke omfattes av den foreslåtte reguleringen. Som påpekt i høringsnotatet mener departementet at bestemmelser som gir grunnlag for utlevering av taushetsbelagte personopplysninger, også vil kunne gi rettslig grunnlag for utlevering av ikke-taushetsbelagte personopplysninger. Etter departementets syn vil det å presisere dette i enkelte slike bestemmelser, i stedet for å innta en særskilt bestemmelse i personopplysningsloven, innebære en ikke ubetydelig risiko for uheldige motsetningsslutninger ved anvendelse av likelydende bestemmelser der dette ikke er særskilt presisert. En klart avgrenset klargjøring i personopplysningsloven vil derimot innebære mindre risiko for misforståelser. På denne bakgrunn foreslår departementet at det tas inn en bestemmelse i personopplysningsloven om utveksling av ikke-taushetsbelagte personopplysninger i forbindelse med bekjempelse av arbeidslivskriminalitet.

Departementet foreslår at bestemmelsen kun skal åpne for utlevering av personopplysninger der dette er nødvendig for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere arbeidslivskriminalitet. Formuleringen er ment å sikre at alt arbeidet det offentlige gjør mot arbeidslivskriminalitet, faller inn under bestemmelsen. Alle offentlige organer som arbeider mot arbeidslivskriminalitet, vil kunne utveksle personopplysninger i medhold av bestemmelsen. Samtidig bidrar endringen til at bestemmelsen ikke dekker mer enn det som kan anses som bekjempelse av arbeidslivskriminalitet.

Departementet foreslår også en forskriftshjemmel som åpner for at innholdet i bestemmelsen kan klargjøres nærmere i forskrift ved at det kan angis hvilke organer som kan utveksle opplysninger i medhold av bestemmelsen. Forskriftshjemmelen er ment som en sikkerhetsventil som kan benyttes dersom det viser seg at det er et behov for å presisere eller begrense hvilke organer som kan utveksle personopplysninger etter bestemmelsen.

Når det gjelder spørsmålet om bestemmelsen åpner for utveksling av store mengder personopplysninger, vil departementet understreke at det må foretas en konkret vurdering av om vilkårene for utveksling foreligger i det enkelte tilfellet. Bestemmelsen åpner derfor kun for overføring av større mengder personopplysninger så langt vilkårene er oppfylt for hver enkelt opplysning.

Forordningen artikkel 6 nr. 4 krever at bestemmelser i nasjonal rett som åpner for viderebehandling for uforenelige formål,

«utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1».

De aktuelle formålene etter artikkel 23 nr. 1 er i dette tilfellet bokstav d om forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølging av straffbare forhold eller iverksettelse av strafferettslige sanksjoner, bokstav e om andre viktige mål av generell allmenn interesse og bokstav h om kontroll-, tilsyns- eller reguleringsfunksjon som, også midlertidig, er knyttet til utøvelse av offentlig myndighet i tilfellene nevnt i bokstav a–e og g. Som nevnt over vil det også kunne følge tilsvarende krav av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8.

Det er etter departementets syn klart at det å bekjempe arbeidslivskriminalitet er et mål som omfattes av et eller flere av de opplistede målene i artikkel 23 nr. 1. Det at utleveringsadgangen ikke gjelder særlige kategorier av personopplysninger eller taushetsbelagte personopplysninger, innebærer at bestemmelsen ikke utgjør et omfattende inngrep i privatlivet. Bestemmelsens innhold er noe uklart, men begrepet «arbeidslivskriminalitet» sett i sammenheng med uttalelsene i forarbeidene her, må likevel sies å med tilstrekkelig forutsigbarhet angi i hvilke tilfeller personopplysninger kan utveksles. Det er etter departementets syn klart at det er nødvendig å legge til rette for at offentlige myndigheter effektivt kan bekjempe arbeidslivskriminalitet. Da bestemmelsen ikke utgjør et omfattende inngrep i privatlivet, må inngrepet kunne sies å være forholdsmessig.

Forslaget skal legge til rette for mer effektiv bekjempelse av arbeidslivskriminalitet, noe som kan innebære besparelser for samfunnet. Det er imidlertid vanskelig å tallfeste eventuelle besparelser som en følge av forslaget. Forslaget innebærer ikke økte kostnader eller andre administrative konsekvenser for det offentlige. Forslaget er i hovedsak en klargjøring av hjemmelsgrunnlaget for utlevering av personopplysninger og vil trolig ikke føre til større endringer i berørte etaters arbeid.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jan Bøhler, lederen Lene Vågslid og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Peter Frølich, Guro Angell Gimse og Frida Melvær, fra Fremskrittspartiet, Himanshu Gulati og Solveig Horne, fra Senterpartiet, Jenny Klinge og Emilie Enger Mehl, og fra Sosialistisk Venstreparti, Petter Eide, viser til Prop. 115 L (2017–2018) om Endringer i personopplysningsloven (bekjempelse av arbeidslivskriminalitet). Justis- og beredskapsdepartementet foreslår lovendringer med formål om å legge mer til rette for et effektivt samarbeid mellom offentlige organer i forbindelse med bekjempelse av arbeidslivskriminalitet. Komiteen registrerer at det foreslås en ny bestemmelse § 12 a i personopplysningsloven av 2018 som åpner for at offentlige myndigheter kan utlevere personopplysninger til hverandre når det er nødvendig for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere arbeidslivskriminalitet. Formuleringen i forslaget til ny lovtekst er ment å sikre at alt arbeidet det offentlige gjør mot arbeidslivskriminalitet, faller inn under bestemmelsen. Alle offentlige organer som arbeider mot arbeidslivskriminalitet, vil kunne utveksle personopplysninger i medhold av forslaget til bestemmelsen.

Komiteen viser til at forslaget har sin bakgrunn i et politisk ønske om å styrke innsatsen mot arbeidslivskriminalitet. Komiteen viser til at regjeringen lanserte en strategi i 2015 som ble revidert i 2017. Kriminalitet i arbeidslivet er en økende utfordring som medfører alvorlige konsekvenser for berørte arbeidstakere, virksomheter og samfunnet for øvrig.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at hjemmelen er ment å klargjøre hvilke opplysninger som kan utleveres, og at Arbeidstilsynet klart har bedt om en slik løsning for å kunne gjøre et bedre arbeid. Dette medlem mener at arbeidslivskriminalitet er et svært viktig kriminalitetsområde fordi det undergraver en sentral del av det norske samfunnet, nemlig det organiserte arbeidslivet. Dette medlem vil derfor støtte forslaget, og viser for øvrig til Innst. 232 S (2017–2018) og til Dokument 8:160 S (2017–2018) om 10 konkrete tiltak for å gjøre kampen mot arbeidslivskriminalitet enklere og mer effektiv, hvor det ble fremmet flere konkrete forslag for å arbeide mot arbeidslivskriminalitet.