Sammendrag

Proposisjonens hovedinnhold

Landbruks- og matdepartementet foreslår i proposisjonen en ny lov om forbud mot hold av pelsdyr.

Et forbud mot hold av pelsdyr krever hjemmel i lov, jf. legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Dette er også lagt til grunn i Meld. St. 8 (2016–2017) Pelsdyrnæringen, hvor det ble uttalt at et forbud mot å drive en næring er inngripende og krever klar hjemmel i lov. Departementet har vurdert om et forbud mot hold av pelsdyr bør hjemles i lov 19. juni 2009 nr. 97 om dyrevelferd, eller i en egen lov. I denne saken er bakgrunnen for det foreslåtte forbudet knyttet til formålet med dyreholdet. Regjeringen har kommet til at hold av pelsdyr medfører belastninger på dyrene som ikke kan forsvares ut fra formålet med dyreholdet, og tar derfor sikte på en styrt avvikling av næringen gjennom et forbud mot hold av pelsdyr. Begrunnelsen går dermed ut over de hensyn dyrevelferdsloven skal ivareta. Departementet mener derfor at forbudet bør hjemles i en egen lov.

Forslaget gjelder lovfesting av et forbud mot å holde dyr utelukkende eller primært for at dyrene eller deres avkom skal avlives med sikte på salg eller annen utnyttelse av pelsen. Det foreslås en avviklingsperiode frem til 1. februar 2025 for produsenter som holdt pelsdyr 15. januar 2018.

Det foreslås at loven gir hjemmel til å fastsette forskrift om kompensasjon for tap av retten til å holde pelsdyr og om tilskudd til omstilling. Innretning av kompensasjonsordningen er beskrevet i proposisjonen. Forslaget forutsetter at det fastsettes en forskrift med nærmere bestemmelser om søknad og utmåling.

Kapittel 2 i proposisjonen redegjør for bakgrunnen for lovforslaget, og i kapittel 3 omtales situasjonen for pelsdyrnæringen i Norge.

Høringen

Forslag til lov om forbud mot hold av pelsdyr ble sendt på høring 22. november 2018 med høringsfrist 31. januar 2019. Høringsnotatet ble sendt til de høringsinstansene som er listet opp i kapittel 5 i proposisjonen.

Departementets vurdering og forslag

Departementet konstaterer at det i høringen er fremmet sterke synspunkter både for og mot en styrt avvikling av pelsdyrnæringen gjennom et forbud mot hold av pelsdyr.

Lovprosessen

I høringsinnspillene rettes til dels sterk kritikk mot at det nå, mindre enn to år etter at Stortinget fattet vedtak om at det skulle arbeides for en bærekraftig utvikling av næringen, fremmes forslag om et lovforbud.

Det var en intensjon at pelsdyrutvalgets innstilling (NOU 2014:15) og den etterfølgende stortingsmeldingen skulle avklare om det skulle satses på en bærekraftig utvikling eller en styrt avvikling av pelsdyrnæringen. Departementet bemerker i proposisjonen at pelsdyrnæringen har vært omstridt og gjenstand for politisk diskusjon i en årrekke, og at mulig avvikling og samfunns- og foretaksøkonomiske konsekvenser av dette ble drøftet så sent som i Meld. St. 8 (2016–2017). Pelsdyrnæringen er også i en særstilling ved at det er flere politiske partier som har programfestet at de ønsker å avvikle den.

Noen høringsinstanser anfører at prosessen frem mot regjeringspartienes beslutning om å foreslå et forbud mot pelsdyrhold ikke er i tråd med at myndighetene skal legge til rette for åpenhet og en reell offentlig debatt. Det vises i denne sammenheng til Grunnloven § 100 sjette ledd. Grunnloven § 100 sjette ledd (bokmålsversjonen) lyder:

«Det påligger statens myndigheter å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.»

Spørsmålet om et forbud mot pelsdyroppdrett har vært gjenstand for offentlig høring og debatt i forkant av Stortingets vedtak i 2017. Også etter at regjeringspartienes intensjon om å foreslå en avvikling av næringen ble kjent, har det vært betydelig offentlig oppmerksomhet og debatt om saken. I siste høring har også betydningen av oppdretternes innrettelse etter Stortingets vedtak 10. januar 2017 vært fremme. Departementet kan derfor vanskelig se at det ikke har vært lagt til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale i spørsmålet om det skal innføres et forbud mot pelsdyrhold i Norge, jf. pkt. 6.3.1 i proposisjonen.

Rettslig adgang til å fastsette forbud

I høringsinnspill er det hevdet at et forbud mot hold av pelsdyr vil være i strid både med flere bestemmelser i Grunnloven og med EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1.

Lovavdelingen konkluderte med at det ikke er grunnlag for erstatning for økonomisk tap pelsdyroppdretterne måtte lide som følge av forbud, ut fra en analogisk anvendelse av Grunnloven § 105.

I rettspraksis har det blitt lagt vesentlig vekt på om den private parten måtte være forberedt på at restriksjoner kunne bli innført. Noen høringsinstanser argumenterer for at Stortingets anmodningsvedtak 10. januar 2017 om bærekraftig drift av pelsdyrnæringen har vesentlig betydning for vurderingen etter Grunnloven § 105. Det er på det rene at vedtak i Stortinget og de standpunktene nasjonalforsamlingen over tid inntar til et saksområde, kan ha betydning for hvilke forventninger som skapes blant de næringsdrivende. Forventninger bygd på slike grunnlag kan etter omstendighetene også være rettslig beskyttet i større eller mindre grad. Vedtaket som det her er vist til, innebærer imidlertid kun en anmodning til regjeringen, og det er ikke adressert til pelsdyroppdretterne. Det ble ved stortingsbehandlingen av Meld. St. 8 (2016–2017) heller ikke truffet andre vedtak rettet mot oppdretterne. På bakgrunn av dette, og at det over lang tid har vært usikkerhet omkring pelsdyrnæringen, kan departementet ikke se at Stortingets vedtak har særlig betydning for grunnlovsvurderingen. Når et forbud kombineres med departementets forslag om avviklingsperiode og kompensasjonsordning, anser departementet at det uansett er klart at det ikke er grunnlag for erstatning etter en analogisk anvendelse av Grunnloven § 105.

Forholdet til EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1 er omtalt på side 22–24 i proposisjonen.

Faglig grunnlag og begrunnelse for forbud

Høringsinstansene er delt i spørsmålet om det er faglig grunnlag for å innføre et forbud mot hold av pelsdyr i Norge. Det er for det første ulike synspunkter på om det er mulig å gi pelsdyr tilfredsstillende dyrevelferd i de driftssystemene som benyttes i næringen, og om dyrevelferden for pelsdyr kan sies å være tilfredsstillende ivaretatt i dag. Dernest er det ulike synspunkter på om det er riktig å legge vekt på en etisk vurdering av formålet med dyreholdet i en vurdering av næringen.

Dyrevelferdslovens «fanebestemmelse» er nedfelt i loven § 3 og fastsetter at

«[d]yr skal behandles godt og beskyttes mot fare for unødige påkjenninger og belastninger».

I merknaden til denne heter det blant annet at

«[i] vurderingen av om en påkjenning eller belastning er unødig, må det legges vekt på disses karakter og omfang, om de er påført av mennesker, hva som er formålet med å utsette dyr for dette og om handlingen er allment akseptert».

Det er i dag ikke noen alminnelig regulering i dyrevelferdsregelverket av hvilke formål det er tillatt å holde dyr for. I regelverket for bruk av dyr i forsøk setter imidlertid formålet grenser for bruken av dyr.

Høringsuttalelsene og den offentlige debatten om pelsdyrhold illustrerer at det blant organisasjoner og borgere er ulike vurderinger omkring formålets betydning for aksept av pelsdyrhold. For noen er det ikke formålet med dyreholdet som er avgjørende, men om dyrevelferden er tilstrekkelig god. Andre mener formålet med pelsdyrhold tilsier at det her må kreves et høyere nivå av dyrevelferd enn ved annet dyrehold. Et tredje synspunkt er at formålet med pelsdyrhold er uakseptabelt. Flere høringsinstanser har trukket frem at det er vanskelig å se forskjell på formålene pelsproduksjon og kjøttproduksjon ut fra en betraktning om hvor nødvendig produktet er.

Som Foreningen Norske Etologer påpekte i høringen, kan etiske vurderinger gjøres av alle, ut fra egne grunnprinsipper og etiske tankegang rundt husdyrhold, og at her teller ikke fagfolks etikk mer enn den vanlige borgers.

Pelsdyrutvalget uttalte også i NOU 2014:15 at

«[d]et er en politisk vurdering om kjennetegn ved formålet [for produksjonen] bør ligge til grunn for et lovforbud mot en næring».

Departementet legger til grunn at det er en kombinasjon av dyrevelferdsfaglige og etiske forhold som i sum kan begrunne et forbud mot hold av pelsdyr i Norge. Begrunnelsen går ut over de hensyn dyrevelferdsloven er ment å ivareta. Departementet mener derfor at forbudet bør fastsettes i en egen lov.

Det er Stortinget som gjennom lovgivningen definerer hvilke aktiviteter som ut fra overordnede samfunnsmessige hensyn anses skadelige eller uheldige. Det er altså primært et politisk spørsmål hvilke belastninger på dyr som kan aksepteres, og i hvilken grad formålet med en aktivitet kan legitimere belastninger.

Når regjeringen har kommet til at den vil foreslå en styrt avvikling av pelsdyrnæringen i Norge gjennom et forbud mot hold av pelsdyr, er begrunnelsen for dette at hold av pelsdyr medfører belastninger på dyrene som ikke kan forsvares når formålet med dyreholdet primært eller utelukkende er produksjon av pels, og at dette dyreholdet dermed ikke er samfunnsmessig ønskelig.

Forslag til kompensasjonsordning

En rekke høringsinstanser har tatt til orde for en vesentlig høyere kompensasjon til pelsdyroppdretterne enn det som fremgikk av departementets forslag. Departementets forslag i høringsnotatet og høringsinstansenes syn er omtalt i kapittel 7 i proposisjonen. Flere høringsinstanser mener fremtidig inntektstap bør kompenseres. Norges Pelsdyralslag har fått utarbeidet en vurdering fra Samfunnsøkonomisk analyse AS, der det er beregnet at full kompensasjon for tapt inntekt frem til pensjonsalder for alle pelsdyroppdretterne vil utgjøre om lag 1,78 mrd. kroner, mens full kompensasjon for tapt inntekt i 10 år etter avvikling vil utgjøre om lag 1,05 mrd. kroner. Departementet bemerker i proposisjonen at i denne analysen er det lagt til grunn høyere skinnpriser enn det som har vært langsiktig trendpris. Enkelte høringsinstanser mener også at kompensasjonsordningen bør utformes slik at pelsdyroppdretterne får sanert all gjeld de måtte ha knyttet til pelsdyrvirksomheten.

Departementet legger til grunn at det store flertall av pelsdyroppdrettere vil kunne finne annet inntektsgivende arbeid innen rimelig tid, og at samfunnets generelle ordninger vil komme til anvendelse der det er nødvendig. Det legges ikke opp til å kompensere for fremtidig inntektstap. I tillegg til avviklingsperioden vil imidlertid kompensasjonsordningen og ordningen med omstillingsmidler som foreslås etablert, kunne bidra til å lette overgangen for den enkelte.

Etter departementets vurdering bør kompensasjonsordningen gis en utforming som likebehandler oppdrettere uavhengig av deres personlige økonomiske situasjon. Det vil i en del tilfeller heller ikke være mulig å fastslå konkret hvor mye av den enkelte produsents gjeld som direkte kan henføres til pelsdyrvirksomheten.

Rettslig regulering av kompensasjonsordningen

Det er i høringen gitt uttrykk for at kompensasjonsordningen bør være en integrert del av loven. Departementet er enig i synspunktene som er fremmet om at det er en nær sammenheng mellom det foreslåtte lovforbudet og den kompensasjonsordningen som blir etablert, og at det derfor er hensiktsmessig at lovproposisjonen klargjør innholdet i kompensasjonsordningen og ordningen med omstillingsmidler. Reglene for økonomisk kompensasjon må imidlertid ta høyde for en rekke ulike forhold, blant annet regler for søknad, dokumentasjon, opplysnings- og bistandsplikt, offentlig kontroll, bestemmelser om når kompensasjon kan avkortes eller kreves tilbake, og foreldelsesfrist mv. Departementet vurderer det som hensiktsmessig at disse bestemmelsene nedfelles i forskrift, både for å kunne ha fleksibilitet for nødvendige endringer underveis ut fra erfaring med forvaltning av ordningen, og for å kunne innhente synspunkter på disse reglene gjennom en ordinær høringsprosess.

Oppsummering av departementets forslag til kompensasjonsordning

Med de endringer som er gjort på bakgrunn av høringen, kan departementets forslag oppsummeres slik:

  • 1. Kompensasjon til oppdrettere som avvikler før forbud mot hold av pelsdyr er vedtatt:

    Departementet vil innarbeide en bestemmelse i forskrift om kompensasjon som åpner for at også oppdrettere som har avviklet etter 15. januar 2018, men før forbud mot hold av pelsdyr er vedtatt, kan få kompensasjon.

  • 2. Kompensasjon for ikke-realiserbar kapitalbeholdning:

    Beregning av kompensasjon for ikke-realiserbar kapital suppleres med et tillegg basert på antall avlstisper slik det fremkommer i godkjent søknad om produksjons- og avløsertilskudd i første og andre søknadsomgang for 2017. For produsenter som eventuelt ikke har søkt produksjons- og avløsertilskudd, vil annen dokumentasjon vurderes. Det gis en kompensasjon på 420 kroner pr. avlstispe av mink og 840 kroner pr. avlstispe av rev.

    Kompensasjon for ikke-realiserbar kapitalbeholdning videreføres ellers som foreslått i høringen. Denne tar utgangspunkt i bokført verdi ved utgangen av ligningsåret 2017 for drifts- og anleggskapital som er brukt i pelsdyrvirksomheten pr. 15. januar 2018. Etter denne dato beregnes en fremskrevet verdi på avviklingstidspunktet, der det legges til grunn avskrivning med 7 pst. i året fra 2017 til og med det siste året med pelsdyrproduksjon ved virksomheten.

    Det kan etter individuell vurdering gis kompensasjon ut over dette til produsenter som har gjort investeringer etter at Meld. St. 8 (2016–2017) ble behandlet i Stortinget, men før 15. januar 2018.

  • 3. Kompensasjon for riving/opprydning:

    Forslaget om kompensasjon til delvis dekning av kostnader til riving/opprydning etter driften videreføres med inntil 50 mill. kroner totalt, som foreslått i høringen. Kompensasjonen gis for dokumenterte kostnader, men begrenses oppad til et standardisert beløp på om lag 250 kroner pr. avlstispe av mink og om lag 500 kroner pr. avlstispe av rev. Eiers egeninnsats kan inngå i dokumenterte kostnader, beregnet etter samme satser som det som gjelder ved pålagt sanering etter smittsomme sykdommer i plante- og husdyrproduksjonen (ltr. 48 i statens regulativ).

  • 4. Omstillingsmidler:

    Den foreslåtte ordningen med en egen omstillingspakke for omstilling til annen landbruksvirksomhet utvides til også å omfatte omstilling til virksomhet utenfor landbruket.

    Totalrammen for omstillingspakken utvides til 100 mill. kroner.

Departementet tar sikte på å sende forslag til forskrift om økonomisk kompensasjon på høring kort tid etter at Stortinget eventuelt har vedtatt lovforslaget.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Et forbud mot hold av pelsdyr vil påføre den enkelte oppdretter et økonomisk tap.

NIBIO har på oppdrag fra departementet i 2018 oppdatert den foretaksøkonomiske kalkylen som ble lagt til grunn i Menons rapport fra 2016. Sistnevnte rapport ble omtalt i Meld. St. 8 (2016–2017). Den nye kalkylen fra NIBIO er omtalt i kapittel 8 i proposisjonen.

Departementet bemerker i proposisjonen at for den enkelte pelsdyroppdretter vil tapet ved et forbud mot hold av pelsdyr reduseres tilsvarende størrelsen på den kompensasjonen vedkommende mottar. Ved at kompensasjonen for ikke-realiserbar kapital foreslås økt sammenlignet med høringsforslaget, vil denne kunne overstige den bokførte verdien av pelsdyrvirksomheten og dermed isolert sett gi en regnskapsmessig gevinst.

Forbudet vil også ha konsekvenser for andre, særlig ansatte i virksomheter i eller tilknyttet pelsdyrnæringen. Avviklingsperioden, alternative jobbmuligheter og samfunnets generelle ordninger vil redusere konsekvensene for disse.

Dersom en legger til grunn 2019 som siste år med pelsdyrproduksjon for alle pelsdyroppdrettere, tilsier dette en samlet kompensasjon for ikke-realiserbare kapitalbeholdninger på om lag 265 mill. kroner. Dersom avviklingen skulle fordele seg jevnt gjennom avviklingsperioden, blir beløpet om lag 220 mill. kroner.

Det standardiserte tillegget til kompensasjonen for ikke-realiserbar kapitalbeholdning vil totalt beløpe seg til om lag 85 mill. kroner. Det vil etter individuell vurdering kunne bli gitt kompensasjon ut over dette til produsenter som har investert i pelsdyrvirksomheten i tidsrommet januar 2017–januar 2018. Dette vil omfatte et fåtall produsenter og forventes på usikkert grunnlag å kunne beløpe seg til i størrelsesorden 10 mill. kroner.

Kostnader til delvis kompensasjon av kostnader til riving og opprydning vil beløpe seg til inntil 50 mill. kroner.

Det vil bli avsatt 100 mill. kroner til omstillingstiltak til annen virksomhet for pelsdyroppdrettere.

Utbetaling av den samlede kompensasjonen og omstillingsmidlene forventes å fordele seg på årene frem til og med 2025.

Staten vil ha besparelser knyttet til at behovet for tilsyn med pelsdyrvirksomheter faller bort, og til bortfall av avløsertilskudd til pelsdyroppdrettere. På den annen side vil forvaltning av kompensasjonsordningen medføre noe merarbeid for det offentlige. Dette vil bli gjort innenfor Landbruks- og matdepartementets til enhver tid gjeldende budsjettramme.