Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten

Innhald

Til Stortinget

1. Sammendrag

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært å vurdere om Petroleumstilsynets tilsynspraksis sikrer helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen omfatter i hovedsak perioden fra 2013–2017.

Petroleumsvirksomhet innebærer risiko for ulykker som kan få store konsekvenser for mennesker, miljø og materielle verdier. Virksomheten skal derfor foregå på en forsvarlig måte og i samsvar med gjeldende regelverk i henhold til lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven) § 10-1. Et sentralt mål, som myndigheter, partene i næringen og arbeids- og sosialkomiteen har sluttet seg til, er at norsk petroleumsvirksomhet skal være verdensledende på helse, miljø og sikkerhet, jf. Innst. 385 S (2017–2018) Innstilling fra arbeids- og sosialkomiteen om helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten.

Arbeids- og sosialdepartementet har det overordnede ansvaret for forvaltningen av arbeidsmiljø, sikkerhet og beredskap i petroleumsvirksomheten. Petroleumstilsynet er underlagt Arbeids- og sosialdepartementet og er ansvarlig for å føre tilsyn med den tekniske og operasjonelle sikkerheten, inkludert beredskap mot uønskede handlinger og arbeidsmiljø. Rettighetshaverne i petroleumsvirksomheten er ansvarlig for at virksomheten til enhver tid utøves på en forsvarlig måte. Petroleumstilsynets hovedoppgave er, gjennom tilsyn og andre tilgjengelige virkemidler, å påvirke, følge opp og tilrettelegge slik at rettighetshaverne ivaretar dette ansvaret.

Utviklingen på helse, miljø og sikkerhetsområdet i norsk petroleumsvirksomhet har over mange år vært positiv. I tiden etter oljeprisfallet i 2014 har det imidlertid vært noen negative utviklingstrekk. Det har vært flere alvorlige hendelser, to dødsfall og antall personskader har økt i 2017. Omstillingene i sektoren som følge av oljeprisfallet har skapt utfordringer i trepartssamarbeidet mellom arbeidsgivere, arbeidstakere og myndigheter. Fra arbeidstakersiden er det i tillegg stilt spørsmål ved om Petroleumstilsynet har tilstrekkelig autoritet overfor selskapene.

Undersøkelsen omfatter Petroleumstilsynets tilsyn med selskapene, bruk av reaksjonsmidler, oppfølging av hendelser og bekymringsmeldinger, utstedelse av samtykke og samsvarsuttalelser og Arbeid- og sosialdepartementets styring av Petroleumstilsynet. Undersøkelsen bygger på en bred gjennomgang av Petroleumstilsynets tilsynspraksis blant annet basert på dybdestudier av fire innretninger/landanlegg, intervjuer, dokumenter, tilsynsdata, hendelsesrapportering og bekymringsmeldinger. Dybdestudiene omhandler Petroleumstilsynets oppfølging av produksjonsinnretningen Goliat, hendelsen på boreinnretningen Songa Endurance høsten 2016, hendelsene på Mongstad landanlegg i 2014 og 2016, og Nyhamna landanlegg. Valget av de fire dybdestudiene er basert på risiko og vesentlighet.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

  • Meld. St. 29 (2010–2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv med Innst. 333 S (2011–2012)

  • St.meld. nr. 12 (2005–2006) Helse miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten med Innst. S. nr. 197 (2005–2006)

  • Budsjettproposisjoner fra Arbeids- og sosialdepartementet med innstillinger for perioden 2016–2018

  • Vedtak om opprettelse av Petroleumstilsynet, jf. Kronprinsreg.res. 19. desember 2003.

  • Lov om petroleumsvirksomhet (petroleumsloven)

  • Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven)

Rapporten ble forelagt Arbeids- og sosialdepartementet ved brev 20. september 2018. Departementet har i brev 17. oktober 2018 gitt kommentarer til rapporten.

Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

Rapporten, riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet

14. november 2018 og statsrådens svar 28. november 2018 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.1 Hovedfunn

  • Petroleumstilsynets tilsynspraksis har for de undersøkte tilfellene hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet.

  • Enkeltepisoder viser at Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk ikke bidrar til å avdekke alvorlige sikkerhetsutfordringer.

  • Selskapene utbedrer ikke alltid regelverksavvik etter tilsyn, og Petroleumstilsynet følger ikke alltid godt nok opp at avvik rettes opp.

  • Petroleumstilsynet tar for sent i bruk strenge reaksjonsmidler når det er behov for det, og undersøker ikke godt nok om selskapene etterkommer pålegg.

  • Petroleumstilsynet følger i hovedsak opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte.

  • Petroleumstilsynet ga samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig.

  • Arbeids- og sosialdepartementet sikrer seg ikke relevant styringsinformasjon om Petroleumstilsynets effekt, og følger ikke opp at tilsynet ivaretar sitt ansvar for IKT- sikkerhet på en god nok måte.

1.2 Riksrevisjonens merknader

1.2.1 Petroleumstilsynets tilsynspraksis har for de undersøkte tilfellene hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet

Petroleumstilsynet skal legge premisser for, og følge opp, at aktørene i petroleumsvirksomheten holder et høyt nivå innenfor helse, miljø, sikkerhet og beredskap, jf. Kronprinsregentens resolusjon av 19. desember 2003. I likhet med i andre deler av næringslivet er det virksomhetene som er ansvarlig for helse, miljø og sikkerhet. Petroleumstilsynets oppfølging skal være systemorientert og risikobasert, og komme i tillegg til selskapenes egen oppfølging. At tilsynet er systembasert, betyr at det rettes mot relevante deler av selskapenes styringssystemer og eventuelle påfølgende verifikasjoner. At tilsynet er risikobasert, betyr at tilsyn rettes mot problemstillinger og virksomheter der helse, miljø og sikkerhetsforholdene er mest utfordrende og kritiske, mot forhold som kan gi risiko for uønskede hendelser eller tilstander, og hvor tilsynets innsats forventes å ha størst effekt. Tilsynsaktivitetene prioriteres ut fra helhetlige vurderinger av hvor risikoen er høyest, og tilsynsmetodikken tilpasses risiko og revisjonsobjekt.

Myndigheter og partene i næringen anser i hovedtrekk at dagens helse-, miljø- og sikkerhetsregime er robust og velfungerende, med et høyt sikkerhetsnivå. De har også tillit til at den nåværende system- og risikobaserte modellen for oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten er godt egnet. Undersøkelsen viser imidlertid at det er utfordringer på vesentlige områder. Til tross for tett oppfølging fra Petroleumstilsynet, gjennomførte granskinger, påpekninger av regelverksbrudd og virkemiddelbruk har selskapene i flere tilfeller nedprioritert å rette opp regelverksavvik:

  • Dybdestudien av Goliat viser at Petroleumstilsynets gjentatte dokumenterte avvik på områdene logistikk, arbeidsmiljø og tennkildekontroll i perioden 2012 til 2017 hadde begrenset effekt på selskapets sikkerhetsarbeid. Eni rettet ikke opp vesentlige regelverksavvik før det hadde gått uforholdsmessig lang tid.

  • Dybdestudien av Songa Endurance-hendelsen viser at Petroleumstilsynet gjentatte ganger har pålagt Equinor å sørge for læring fra alvorlige hendelser. Hendelsene har mer eller mindre de samme bakenforliggende årsakene. Riksrevisjonens vurdering er at Petroleumstilsynet ikke har fulgt opp godt nok at Equinor faktisk har lært av tidligere alvorlige hendelser. Equinors egen gransking av hendelsen i 2016 viste at økonomiske hensyn kom foran hensynet til sikkerhet. Dette bidro til at hendelsen inntraff.

  • Dybdestudien av gasslekkasjen på Mongstad viser at Petroleumstilsynet i perioden 2010 til 2012 påpekte flere regelverksavvik innenfor vedlikehold i sine tilsyn og granskinger. Equinors gransking av gasslekkasjen i 2016 viser at selskapet ikke har fulgt opp alle avvikene som Petroleumstilsynet påpekte. Kutt i bevilgninger til vedlikehold og manglende oppfølging av regelverksavvik medvirket til den alvorlige hendelsen i 2016. Petroleumstilsynet har hatt for stor tillit til at Equinor ville rette opp i regelverksbruddene.

  • Dybdestudien av IKT-sikkerhetshendelsen på Mongstad i 2014 viser at Petroleumstilsynets oppfølging av IKT-sikkerhet i Equinor har hatt liten effekt. Undersøkelsen viser at Equinor hadde IKT-sikkerhetsmessige utfordringer som tilsynet i liten grad har fanget opp.

I dybdestudiene er det flere eksempler på at Petroleumstilsynets tilsynspraksis har begrenset effekt på hvordan selskapene ivaretar sitt ansvar for helse, miljø og sikkerhet. Dybdestudiene viser at påpekninger av regelverksavvik og ilagte pålegg i flere tilfeller ikke følges opp av selskapene. Tre av de fire dybdestudiene involverer Petroleumstilsynets oppfølging av Equinor, enten direkte som operatør eller indirekte som rettighetshaver. Undersøkelsen viser at den tillitsbaserte modellen for oppfølging av petroleumsvirksomheten byr på utfordringer for Petroleumstilsynet når selskapene ikke tar tilsynets påpekninger på alvor. Equinor står for mer enn 70 pst. av all petroleumsaktivitet i Norge, og det er bekymringsfullt at heller ikke dette selskapet følger opp påpekninger fra Petroleumstilsynet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk, oppfølging og bruk av reaksjonsmidler i liten grad har hatt ønsket effekt.

1.2.1.1 Enkeltepisoder viser at Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk ikke bidrar til å avdekke alvorlige sikkerhetsutfordringer

Et av Petroleumstilsynets viktigste virkemidler for å kontrollere at selskapene etterlever regelverket, er tilsyn i form av revisjoner og verifikasjoner. Dybdestudiene viser at Petroleumstilsynet gjennomfører revisjoner og verifikasjoner, og avdekker regelverksbrudd. Dybdestudiene viser imidlertid også at alvorlige hendelser inntreffer som følge av regelverksavvik som Petroleumstilsynet kunne ha avdekket dersom de hadde tilpasset tilsynsmetodikken i større grad til risiko. På Mongstad var det mange indikasjoner på at Equinor hadde utfordringer med vedlikeholdet av anlegget.

Petroleumstilsynet hadde kunnskap om anlegget basert på gjentatte gasslekkasjer, hvorav noen alvorlige, og et betydelig vedlikeholdsetterslep. Likevel valgte Petroleumstilsynet i sitt tilsyn med vedlikehold på Mongstad i 2016 å gjennomføre et systemtilsyn uten verifikasjon av faktiske forhold på anlegget. I ettertid viste granskingen av hendelsen at flere regelverksbrudd var direkte medvirkende til den alvorlige gassulykken samme år. Riktignok viser Equinors egen gransking av hendelsen at selskapet var bedre kjent med problemene enn det Petroleumstilsynet ble opplyst om i tilsynet som ble gjennomført i 2016. Etter Riksrevisjonens vurdering er det likevel kritikkverdig at ikke Petroleumstilsynet i større grad kontrollerte den faktiske tilstanden på anlegget.

Tilsvarende viser dybdestudiene av Goliat og IKT-sikkerhetshendelsen på Mongstad at Petroleumstilsynet hadde informasjon og indikasjoner på sikkerhetsmessige utfordringer, men valgte å stole på at selskapene hadde kontroll. Dette var tilfelle når det gjelder tennkildekontroll på Goliat og IKT-sikkerhet i Equinor. Petroleumstilsynet gjennomførte ikke verifikasjoner av at Eni og Equinors planer, tiltak og prosedyrer ble omsatt i praksis. Det er Riksrevisjonens vurdering at Petroleumstilsynet hadde for stor tillit til selskapene i disse tilfellene. Sannsynligheten for at Petroleumstilsynet hadde avdekket vesentlige sikkerhetsutfordringer ville vært større dersom de hadde valgt tilsynsmetodikk som i større grad tok høyde for risiko og vesentlighet i sin oppfølging. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke gjennomførte verifikasjoner basert på tilgjengelig kunnskap om risiko og utfordringer.

1.2.1.2 Selskapene utbedrer ikke alltid regelverksavvik etter tilsyn, og Petroleumstilsynet følger ikke alltid godt nok opp at avvik rettes opp

Når Petroleumstilsynet avdekker regelverksbrudd i sine tilsyn, forventer tilsynet at selskapene retter opp disse innen en gitt frist. Dybdestudiene av Goliat og Mongstad viser at selskapene rapporterer skriftlig at regelverksbrudd er utbedret uten at dette er tilfelle. Petroleumstilsynet har erfaringer med at tiltak etter påviste avvik eller forbedringspunkter etter tilsyn kan bli nedprioritert i forbindelse med selskapenes interne budsjettprosesser. Dybdestudiene av Goliat og Mongstad viser at selskapene i noen tilfeller ikke opplyser Petroleumstilsynet om den faktiske HMS-tilstanden når de kommer på tilsyn. Riksrevisjonen mener Petroleumstilsynet i for liten grad verifiserer at muntlige og skriftlige tilbakemeldinger fra selskapene stemmer med virkeligheten.

Konsekvensen av dette kan være at selskapene ikke utbedrer regelverksbrudd, noe som kan øke risikoen for hendelser.

Petroleumstilsynet har i 2017 og 2018 trappet opp sin oppfølging av tidligere identifiserte regelverksbrudd. Dybdestudiene viser imidlertid at denne typen oppfølging først har blitt iverksatt etter at alvorlige hendelser har inntruffet eller som følge av mottatte bekymringsmeldinger. Petroleumstilsynet har for eksempel fulgt opp og verifisert planlegging og gjennomføring av boreaktiviteter i Equinor etter Songa Endurance-hendelsen. Tilsvarende er gjort etter gasslekkasjen på Mongstad i 2016. Tilsynet verifiserte også at Eni hadde etterlevd pålegget om stans i produksjonen på Goliat, som ble gitt på grunn av alvorlige avvik ved det elektriske anlegget, før Eni fikk gjenoppta produksjonen. Tilsynet som førte til pålegg om stans, var basert på en bekymringsmelding fra september 2017 om det elektriske anlegget på Goliat. Etter Riksrevisjonens vurdering er det positivt at Petroleumstilsynet har trappet opp sin oppfølging av tidligere regelverksbrudd. Riksrevisjonen mener likevel at det er kritikkverdig at Petroleumstilsynet i så stor grad forholder seg til møter og skriftlige redegjørelser fra selskapene når tilsynet vurderer hvordan regelverksbrudd er fulgt opp. Undersøkelsen viser i flere tilfeller at Petroleumstilsynet ikke gjennomfører verifikasjoner av at muntlige og skriftlige tilbakemeldinger fra selskapene stemmer med virkeligheten.

1.2.1.3 Petroleumstilsynet tar for sent i bruk strenge reaksjonsmidler når det er behov for det, og undersøker ikke godt nok om selskapene etterkommer pålegg

Petroleumstilsynet har flere lovfestede reaksjonsmidler til disposisjon der det avdekkes brudd på regelverket. De lovfestede reaksjonsmidlene inkluderer pålegg, tvangsmulkt, stans av virksomhet og overtredelsesgebyr. Bruken av reaksjonsmidler må stå i forhold til alvorlighetsgrad og vesentlighet. Petroleumstilsynet har i tillegg adgang til å anmelde saker til politiet.

Petroleumstilsynet bruker i liten grad reaksjonsmidler utover pålegg. Petroleumstilsynet vurderer pålegg som et veldig sterkt virkemiddel, og at dette ofte er mest effektivt for å få selskapene til å rette opp avvik. Dette framstår som et rimelig premiss når tilsynet kan ha tillit til at selskapene tar sitt ansvar på alvor og etterlever regelverket.

Undersøkelsen viser også at tilsynet tar i bruk pålegg ved det de vurderer som alvorlige funn. Petroleumstilsynet bruker derfor sjelden andre tilgjengelige reaksjonsmidler, og har bare brukt stans av virksomhet én gang i undersøkelsesperioden. Reaksjonsmidlene tvangsmulkt og overtredelsesgebyr har aldri blitt brukt.

Dybdestudien av Goliat viser at Petroleumstilsynet er for avventende med bruk av strenge reaksjonsmidler. De samme alvorlige avvikene ble avdekket i gjentatte tilsyn over flere år uten at tilsynet trappet opp bruken av reaksjonsmidler. Først høsten 2017, etter at plattformen hadde vært i drift i ett og et halvt år, påla Petroleumstilsynet Eni produksjonsstans. Da hadde tilsynet nok en gang avdekket manglende kontroll med tennkilder. Kontroll med tennkilder var også en forutsetning for Petroleumstilsynets samtykke til å ta i bruk innretningen, som ble gitt i januar 2016. Selskapet hevdet at de alvorlige regelverksbruddene var ordnet opp i, uten at de var det. Konsekvensen av at Petroleumstilsynet var avventende med å trappe opp bruken av reaksjonsmidler var at produksjon ble igangsatt på Goliat uten god nok kontroll med tennkilder. Etter Riksrevisjonens vurdering er det sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke har tatt i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor selskapet når det var påkrevd. Konsekvensen kan være at avvik ikke blir rettet opp i tide, og at risikoen for at alvorlige hendelser inntreffer øker.

Dybdestudien av Songa Endurance-hendelsen viser at pålegg gitt etter alvorlige hendelser der Equinor har vært operatør, ikke har hatt tilstrekkelig effekt. Fem alvorlige hendelser i perioden 2004–2016 har mange av de samme bakenforliggende årsakene. Disse årsakene har Petroleumstilsynet påpekt i tidligere tilsyn og granskinger, og Equinor har fått pålegg om å gjøre noe med dem. I påleggene etter hendelsene på Gullfaks C i 2010, på Heimdal i 2012 og på Songa Endurance i 2016 peker tilsynet på at Equinor må vurdere hvorfor tidligere iverksatte tiltak etter tidligere hendelser ikke har hatt effekt. Petroleumstilsynet har ikke fulgt opp pålegg gitt etter tidligere alvorlige hendelser godt nok. Selv etter den siste hendelsen i 2016 er det indikasjoner på at Equinor ikke har fulgt opp pålegg. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet i for stor grad stoler på planene og tiltakene som selskapene presenterer for å etterkomme pålegg, og i for liten grad undersøker at planer og tiltak stemmer med faktiske forhold. En konsekvens av dette kan være at Equinor ikke gjennomfører nødvendige planer og tiltak, og dermed ikke reduserer risikoen for nye alvorlige brønnkontrollhendelser eller gasslekkasjer der Equinor er operatør.

1.2.2 Petroleumstilsynet følger i hovedsak opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte

Alvorlige hendelser og ulykker som har eller kunne ført til død, alvorlig skade, akutt livstruende sykdom, svekking av sikkerhetsrelaterte barrierer som kunne ha satt innretningen i fare, og/eller akutt forurensning, skal rapporteres av operatøren til Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynet plikter å følge opp hendelsene og iverksette tilsyn eller gransking dersom alvorlighetsgraden tilsier det.

Dybdestudiene av Goliat, Songa Endurance-hendelsen, Nyhamna og Mongstad samt den generelle gjennomgangen av hendelseshåndteringen viser at Petroleumstilsynet i de fleste tilfeller følger opp hendelser som er rapportert fra selskapene. Tilsynet ser ut til å ha gode systemer for å motta og registrere hendelser, og måten hendelsene følges opp på, er sporbare i tilsynets saksbehandlingssystemer. Operatørene er pålagt å rapportere hendelser til Petroleumstilsynet med gitte tidsfrister. Det er imidlertid eksempler på at selskapene av ulike årsaker unnlater å rapportere hendelser.

Petroleumstilsynet har påpekt brudd på rapporteringsplikten i flere tilsyn de siste årene, men tilsynet har ikke inntrykk av at underrapportering er et utbredt problem.

Petroleumstilsynet skal følge opp og håndtere meldinger om bekymringsfulle forhold i henhold til lov og egne prosedyrer. Undersøkelsen viser at Petroleumstilsynet i de fleste tilfeller følger opp bekymringsmeldinger i tråd med de kravene som stilles til oppfølgingen. Gjennomgangen viser at saksbehandlingen til dels er mangelfullt dokumentert i Petroleumstilsynets arkivsystem. I mange tilfeller er Petroleumstilsynets oppfølging ikke godt nok dokumentert, selv om sakene har blitt håndtert korrekt i henhold til Petroleumstilsynets prosedyre. Konsekvensen av at oppfølgingen av bekymringsmeldinger ikke er enhetlig og utfyllende journalført og dokumentert, er at den offisielle informasjonen om saksbehandlingen ikke er fullstendig.

1.2.3 Petroleumstilsynet ga samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig

Petroleumstilsynet skal gi samtykke til å ta i bruk en innretning når det har tillit til at operatøren kan drive innretningen i henhold til krav i lover og forskrifter. Samtykke gis etter søknad fra operatøren og baseres på selve søknaden og på Petroleumstilsynets tidligere tilsyn, møter og erfaringer med operatøren.

Undersøkelsen viser at Petroleumstilsynet utviste for stor tillit til at Eni ville få Goliat klar før den ble tatt i bruk. Tilsynet var kjent med at Eni ikke hadde fullstendig oversikt over hva som var utført, og hva som gjensto av arbeid, på grunn av feilregistreringer i selskapets styringssystem. Petroleumstilsynet hadde derfor ikke pålitelig informasjon om gjenstående arbeid på Goliat på det tidspunktet det ga samtykke. Eni fikk samtykke til å ta i bruk Goliat under forutsetning av at Eni og Equinor kunne dokumentere at konkrete forutsetninger var oppfylt, og at det planlagte arbeidet for å ferdigstille plattformen var gjennomført. Petroleumstilsynet etterspurte ikke dokumentasjon på dette, ut over et møte der selskapene presenterte hva som var gjort, og hva som gjensto av planlagt arbeid. Petroleumstilsynet verifiserte heller ikke om forutsetningene for samtykket var oppfylt, eller om det planlagte arbeidet faktisk var gjennomført.

Petroleumstilsynet involverte Equinor som rettighetshaver for å gjennomgå og verifisere at Eni gjorde det som var nødvendig for å kunne starte opp driften på Goliat. Equinor utarbeidet en rapport etter sin gjennomgang som inneholdt flere kritiske funn, blant annet at det var stor usikkerhet omkring hva som gjensto av arbeid for å få kontroll med tennkilder. Rapporten forelå etter at samtykke ble gitt, og viste at det gjensto mye arbeid før forutsetningene for samtykket var oppfylt. Petroleumstilsynet etterspurte ikke Equinors rapport og verifiserte ikke at funnene var håndtert på en tilfredsstillende måte av Eni. Til tross for at Petroleumstilsynet stilte krav til Eni om å dokumentere at alle sikkerhetssystemer, var testet og funnet i orden, valgte tilsynet å stole på Eni og Equinors vurdering om at Goliat var klar til drift, uten å etterspørre dokumentasjon eller verifisere at sikkerhetssystemene var i orden.

Resultatene av Equinors gjennomgang, tilsynet med elektro og tennkilder i 2017, og pålegget som Petroleumstilsynet ga Eni i januar 2017 om å gå gjennom alle planene for ferdigstillingsarbeid, underbygger alle at samtykket til å ta i bruk Goliat ble gitt med for stor tillit til at Eni evnet å håndtere den komplekse arbeidsmengden som gjensto. Etter Riksrevisjonens vurdering tilsa tidligere erfaringer med selskapet at Petroleumstilsynet burde ha forsikret seg om at aktiviteter som gjensto før Goliat var klar til å tas i bruk, faktisk var gjennomført, før det ga samtykke til å ta i bruk innretningen. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke verifiserte at de utfordringene som hadde fulgt Goliat-prosjektet var utbedret før de ga samtykke.

1.2.4 Arbeids- og sosialdepartementet sikrer seg ikke relevant styringsinformasjon om Petroleumstilsynets effekt, og følger ikke opp at tilsynet ivaretar sitt ansvar for IKT-sikkerhet på en god nok måte

Arbeids- og sosialdepartementet skal fastsette overordnede mål, styringsparametere og krav til rapportering for Petroleumstilsynet, og utøve styring, oppfølging og kontroll med om tilsynet når målene som er satt.

Arbeids- og sosialdepartementet stiller gjennom tildelingsbrevet krav om at Petroleumstilsynet skal rapportere om effekter hos aktørene i petroleumsvirksomheten som følger av tilsynets innsats. Tildelingsbrevene gir føringer for hvordan dette skal måles og vurderes. Styringsparametere som skal måle effekt, er økt bevissthet, økt motivasjon og økt forebygging hos rettighetshavere. Målingen av effekt har i de senere årene vært basert på selskapenes kvalitative tilbakemeldinger til tilsynet i årlige møter. Etter Riksrevisjonens vurdering gir ikke kvalitative tilbakemeldinger fra selskapene god nok informasjon om tilsynets effekt.

De senere årene har Arbeids- og sosialdepartementet nedsatt utvalg som har vurdert tilsynets oppfølging av petroleumsvirksomheten. Arbeids- og sosialdepartementet har anledning til å nedsette uavhengig granskingskommisjon, jf. petroleumslovens § 10-10. Vilkårene for å nedsette en slik kommisjon er at det har skjedd en alvorlig ulykke eller en hendelse i virksomheten som har medført alvorlig fare for tap av liv eller større materiell skade eller forurensning av det marine miljø. Departementet har ikke benyttet seg av muligheten til å nedsette uavhengig granskingskommisjon siden West Vanguard-utblåsingen i 1985. Det har ikke vært storulykker i petroleumsvirksomheten innenfor Petroleumstilsynets ansvarsområde siden 1985. Det har imidlertid vært en rekke dødsulykker og mange alvorlige hendelser med storulykkepotensial. Hadde en uavhengig granskingskommisjon vært nedsatt, kunne denne ha gitt nyttig informasjon om hvordan Petroleumstilsynet følger opp selskapene i forkant av alvorlige hendelser.

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Arbeids- og sosialdepartementet ikke har sikret seg god og relevant informasjon om effekten av Petroleumstilsynets tilsynsvirksomhet på selskapenes arbeid med helse, miljø og sikkerhet. Uten god informasjon om effekten av Petroleumstilsynets arbeid, er det vanskelig for departementet å vurdere om tilsynet bruker ressursene på en måte som gir størst effekt.

Arbeids- og sosialdepartementet fikk ansvar for petroleumsloven § 9-3 Beredskap mot bevisste anslag i 2013 og delegerte ansvaret til Petroleumstilsynet samme år. Men departementet formulerte ikke dette som et mål i tildelingsbrev til Petroleumstilsynet før i 2015. I 2017 ble det presisert at målet også skulle gjelde IKT-systemenes evne til å stå imot operasjonelle feilhandlinger, etter at det i 2016 ble kjent at Equinor hadde blitt rammet av flere feilhandlinger fordi IKT-systemene ikke var beskyttet godt nok.

Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Arbeids- og sosialdepartementet har brukt så lang tid på å definere mål for Petroleumstilsynets ansvar for IKT-sikkerhet.

Petroleumstilsynet har ikke konkretisert hvilke krav til IKT-sikkerhet i selskapene som følger av petroleumsloven § 9-3 fordi tilsynet mener kravene til rettighetshaver når det gjelder beredskap mot bevisste anslag er dekket av eksisterende forskrifter. Ytterligere utdypning av petroleumsloven § 9-3 er ifølge Petroleumstilsynet utsatt i påvente av ny sikkerhetslov. IKT brukes i alle faser av petroleumsvirksomheten, og dersom selskapene ikke ivaretar IKT-sikkerheten, kan dette medføre risiko for helse, miljø og sikkerhet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at departementet i for liten grad har fulgt opp hvordan Petroleumstilsynet ivaretar sitt ansvar for IKT-sikkerhet slik det blant annet følger av petroleumsloven § 9-3.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og sosialdepartementet

  • sikrer at Petroleumstilsynet i større grad gjennomfører risikobaserte kontroller av at regelverksavvik utbedres og at pålegg etterleves

  • sikrer at Petroleumstilsynet tar i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor selskapene der dette er påkrevd, og trapper opp bruken av strengere reaksjonsmidler etter behov

  • utvikler en mer relevant måte å måle resultater og effekter av tilsynets virksomhet som dekker behovet for styringsinformasjon

  • sørger for at Petroleumstilsynet følger opp IKT-sikkerhet i petroleumsvirksomheten på en bedre måte

1.4 Departementets oppfølging

Statsråden for Arbeids- og sosialdepartementet understreker viktigheten av et høyt sikkerhetsnivå i petroleumsvirksomheten, og viser til regjeringens ambisjon om at petroleumsvirksomheten skal være verdensledende på helse, miljø og sikkerhet. Dette stiller også Stortinget og næringen seg bak. Ettersom petroleumsvirksomhet har et stort risikopotensial, er næringen strengt regulert gjennom konsesjonssystemet, og aktørene følges opp av et omfattende tilsynsregime. Aktørene er spesielt ressurssterke og driver høyteknologisk virksomhet som ifølge statsråden tilsier at tilsynsmyndighetenes oppfølging i hovedsak gjøres på et overordnet systemnivå. Petroleumstilsynet har gått bort fra detaljkontroll og over til en tilnærming med ansvarliggjøring av aktørene hvor tilsynet er basert på aktørenes systematiske oppfølging av egen virksomhet.

HMS-regimet slik det er i dag, har bred støtte og anses ifølge statsråden å ha hatt stor betydning for den positive utviklingen og det høye sikkerhetsnivået i norsk petroleumsvirksomhet. Statsråden viser også til at Meld. St. 12 (2017–2018) Helse, miljø og sikkerhet i norsk petroleumsvirksomhet fikk bred tilslutning i Stortinget i forbindelse med behandlingen.

Statsråden viser til Riksrevisjonens hovedmerknader som gjelder Petroleumstilsynets tilsynspraksis og bruk av reaksjonsmidler. Riksrevisjonen har tatt utgangspunkt i fire utvalgte dybdestudier og deler av Petroleumstilsynets virkemidler. Statsråden viser til at dette er prosjekter som må sies å være særskilt krevende, og er derfor ikke representative for norsk petroleumsvirksomhet og Petroleumstilsynets samlede tilsynspraksis.

Petroleumstilsynets strategi er basert på dialog og tillit, og tilsynet bruker sjelden formelle reaksjonsmidler. Fordelen med dette er ifølge statsråden at ansvaret er tydelig plassert hos selskapene, og det opprettholder et rom for å sende kraftigere signaler når tilsynet ikke har tillit til aktørenes egen oppfølging. Statsråden mener utviklingen kan tilsi at det i noen tilfeller er behov for at Petroleumstilsynet er tydeligere i sin reaksjonsbruk og basert på risikovurderinger etterprøver at avvik og pålegg blir fulgt opp.

Statsråden viser for øvrig til at Petroleumstilsynet i etterkant av Meld. St. 12 (2017–2018) er bedt om å tydeliggjøre og videreutvikle sin tilsynsstrategi og virkemiddelbruk. Statsråden framhever det som viktig at tilsynet er sterkt og tydelig, tilpasser seg utviklingen i næringen, og har kompetanse og kapasitet for å sikre legitimitet og autoritet i utøvelsen av myndighetsrollen. Statsråden har også bedt om videreutvikling av Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP), som kan bidra til å utvikle ytterligere kunnskap om utfordringer og risikoer i næringen.

Statsråden er tilfreds med at Riksrevisjonen har funnet at Petroleumstilsynet i hovedsak følger opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte, og har merket seg at det er potensial for å dokumentere saksbehandlingen av bekymringsmeldinger bedre i tilsynets arkivsystem.

Når det gjelder vurderingen av at samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig, viser statsråden til at dette har vært et krevende prosjekt. Departementet har derfor på bakgrunn av dialog med Petroleumstilsynet tildelt tilsynet et utredningsprosjekt. I prosjektet skal utfordringer og forbedringstiltak etter Goliat- utbyggingen samt noen flere utbyggingsprosjekter vurderes. Utredningen skal ifølge statsråden omfatte alle faser og brukes til læring og forbedring, både i næringen og for myndighetene.

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at de effektmålinger og effektrapporteringer som Petroleumstilsynet så langt har gjennomført, ikke har gitt kvalitativt god nok informasjon om effekter av tilsynets arbeid. Statsråden viser til at styringen tidligere var innrettet mot gjennomføring av aktiviteter, og at det har vært økt oppmerksomhet på effekter av tilsynets arbeid. Statsråden viser til at det å måle effekter av tilsyn er komplisert, og det jobbes derfor med å få på plass bedre styringsinformasjon om effekter av tilsynets arbeid. Det er blant annet gjennomført brukerundersøkelser i 2018 som vil kunne gi bedre informasjon om hvordan Petroleumstilsynets arbeid påvirker virksomhetene. Sammen med RNNP og erfaringer fra tilsynets arbeid vil dette kunne gi et godt grunnlag for å analysere og vurdere effekter. Ytterligere arbeid for å vurdere om Petroleumstilsynets innsats har effekt på lengre sikt og bidrar til måloppnåelse på de målene Stortinget har besluttet i Prop. 1 S vil ifølge statsråden kreve evalueringer og FoU. Statsråden har blant annet satt i gang et forskningsprosjekt (2018–2020) som skal se på effekter av virkemiddelbruk på arbeidsmiljøområdet. Dette omhandler i første omgang Arbeidstilsynet, men vil kunne gi nyttig kunnskap om effekter av virkemiddelbruk.

Statsråden viser for øvrig til at granskinger av hendelser og ulykker er en viktig kilde til informasjon om hendelsesforløp og bakenforliggende årsaker, og som kan gi nyttig informasjon om myndighetenes oppfølging. Departementet arbeider derfor med en vurdering av eksisterende granskingsordninger, hvor uavhengig gransking kan iverksettes ved behov.

Når det gjelder IKT-sikkerhet, viser statsråden til at dette er et viktig område, og at IKT-løsninger har vært i bruk over lang tid i petroleumsvirksomheten. Det har derfor over lengre tid vært oppmerksomhet om dette, for eksempel i forbindelse med diskusjoner som omhandler integrerte operasjoner og fjernstyring. Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at dette er et viktig område og som ikke blir mindre aktuelt i årene som kommer. Bevilgningene til Petroleumstilsynet er derfor økt på dette området og følges opp i styringsdialogen.

Statsråden kommenterer for øvrig at Riksrevisjonens anbefalinger som gjelder tilsynspraksis og bruk av reaksjonsmidler, er noe det arbeides med, blant annet som del av oppfølgingen av Meld. St. 12 (2017–2018). Statsråden vil i fortsettelsen ha oppmerksomhet mot å videreutvikle styringsinformasjon som vil gi grunnlag for analyser og vurderinger av effekter og ressursbruk i tilsynsvirksomheten.

Departementet vil også følge opp IKT-sikkerhet.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen finner det alvorlig at Petroleumstilsynets tilsynspraksis i de undersøkte tilfellene har hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet. Statsråden mener de fire dybdestudiene omhandler prosjekter som er særskilt krevende, og at disse ikke er representative for Petroleumstilsynets samlede tilsynspraksis.

Riksrevisjonen vil understreke at utvalget av dybdestudier er foretatt med bakgrunn i at dette er innretninger og anlegg som av ulike grunner har hatt et særlig behov for oppfølging fra Petroleumstilsynet. Petroleumstilsynet har også fulgt opp disse tettere enn det som er vanlig fra andre innretninger og anlegg. Riksrevisjonen vil også tilføye at Equinor har en sentral rolle i tre av dybdestudiene. Riksrevisjonen har ellers merket seg at statsråden vil følge opp anbefalingene, sørge for at Petroleumstilsynet tydeliggjør og videreutvikler sin tilsynsstrategi og virkemiddelbruk, og har bedt Petroleumstilsynet være tydeligere i sin reaksjonsbruk i enkelte tilfeller og etterprøve at avvik og pålegg blir fulgt opp.

2. Komiteens behandling

Befaring til Mongstad

Som ledd i behandlingen av saken gjennomførte komiteen 23. april 2019 et besøk til landanlegget på Mongstad. Hensikten med besøket var å sette seg bedre inn i forholdene som er beskrevet i rapporten fra Riksrevisjonen, og å lære mer om virksomheten på Mongstad, herunder hvordan tilsyn gjennomføres.

Foruten direktøren for Equinor Mongstad og flere konserndirektører, deltok bl.a. hovedverneombudet, representanter for fagforeningene, ordføreren i Austrheim kommune, varaordføreren i Lindås kommune samt representanter fra Arbeids- og sosialdepartementet og Petroleumstilsynet. Det ble holdt grundige presentasjoner om virksomheten på Mongstad og om sikkerhetsrutinene. Komiteen fikk videre orienteringer om hydrogenlekkasjen i 2016 og IKT-hendelsen i 2014. Det ble også gjennomført en befaring på området der komiteen fikk se installasjoner og besøke vaktsentralen.

Kontrollhøring 13. mai 2019

Komiteen avholdt en kontrollhøring i saken 13. mai 2019. Det ble besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

  • 1. Sikkerhetsregimet i Norge er basert på tillit, ansvarlighet og trepartssamarbeidet. Hvis vi som myndighet ikke kan ha tillit til selskapene, vil modellen falle sammen. Med bakgrunn i de funnene som kommer frem i Riksrevisjonens rapport:

  • Kan vi fremdeles basere sikkerhetsregimet i petroleumssektoren på tillit og trepartssamarbeidet?

  • 2. I Riksrevisjonens rapport står det at vi trenger et sterkere og mer kraftfullt tilsyn. Statsråden følger opp og sier at Petroleumstilsynet må være en tydelig etat som løpende tilpasser seg utviklingen i oljebransjen, og tar i bruk de virkemidlene og reaksjonsmidlene de har til rådighet når det er nødvendig.

Hva må Petroleumstilsynet gjøre/endre på i sin tilsynspraksis for å oppnå større effekt og betydning når det gjelder selskapenes praksis og oppfølging av helse, miljø og sikkerhet?

Følgende ble invitert til høringen:

  • Arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie

  • Petroleumstilsynet v/direktør Anne Myhrvold

  • Equinor ASA

  • AS Norsk Shell

  • Vår Energi AS

  • Norsk olje og gass

  • Norges Rederiforbund

  • Hovedverneombudene ved Mongstad, Goliat, Nyhamna og Trollfeltet (Songa Endurance)

  • Fagforeningene NITO, Tekna, Industri Energi, SAFE og Lederne.

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen, og referatet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Oppfølging etter henvendelse fra Kielland-nettverket

Komiteen mottok 4. februar 2019 en henvendelse fra Styret i Kielland-nettverket ved leder Kian Reme, med forespørsel om et møte. Det ble vist til at verken Stortinget, regjering, politi eller granskingskommisjon har vurdert en lang rekke nye opplysninger om Alexander L. Kielland-katastrofen etter at kommisjonen nedla seg selv høsten 1983. Kielland-nettverket så det derfor som nødvendig og riktig å drøfte denne situasjonen med komiteen, med sikte på gjennomføring av en ny og oppdatert gransking av katastrofen i 1980.

På bakgrunn av henvendelsen ble det arrangert et møte mellom representanter for Kielland-nettverket og ledelsen i komiteen 29. april 2019. Komiteen har i ettertid foretatt grundige vurderinger og kommet til at den ikke vil anbefale at Stortinget nedsetter en granskingskommisjon etter Stortingets forretningsorden § 19. Komiteen besluttet isteden at den i tilknytning til behandlingen av Dokument 3:6 (2018–2019) anbefaler at Stortinget med hjemmel i lov om Riksrevisjonen § 9 sjuende ledd første punktum, treffer vedtak om at Riksrevisjonen skal undersøke enkelte forhold i tilknytning til Alexander L. Kielland-ulykken.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Grethe Andersen, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes og uavhengig representant Ulf Leirstein, viser til Dokument 3:6 (2018–2019) – Riksrevisjonens undersøkelse av Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten – hvor målet har vært å vurdere om Petroleumstilsynets tilsynspraksis sikrer helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Komiteen viser til at rapporten omfatter perioden 2013–2017, og at undersøkelsen bygger på en bred gjennomgang av Petroleumstilsynets tilsynspraksis, blant annet basert på dybdestudier av fire innretninger og landanlegg. Dybdestudiene omhandler Petroleumstilsynets oppfølging av produksjonsinnretningen Goliat, hendelsen på boreinnretningen Songa Endurance i 2016, hendelsene på Mongstad i 2014 og 2016 og hendelser på Nyhamna landanlegg. I rapporten kommer det frem at Riksrevisjonen mener at Petroleumstilsynet har liten påvirkning på oljeselskapenes sikkerhetsarbeid.

Komiteen viser til at det er Stortingets klare forventning at petroleumsvirksomheten følger opp Stortingets vedtak om at helse, miljø og sikkerhetsarbeid skal ha topp prioritet. I oljenæringen er det risiko for alvorlige ulykker som kan få store konsekvenser for mennesker, miljø og materielle verdier. Komiteen mener derfor at det er viktig å få klarhet i om tilsynspraksisen til Petroleumstilsynet har den ønskede effekt på selskapenes arbeid med sikkerhet. Det vises til Stortingets behandling og Innst. 385 S (2017–2018) om helse og miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. I innstillingen slås det fast at norsk petroleumsvirksomhet skal være verdensledende på helse, miljø og sikkerhet. Ansvaret for sikkerheten er plassert hos rettighetshaverne i petroleumsvirksomheten og skal ivaretas av dem. Petroleumstilsynet skal gjennomføre tilsyn og bruke tilgjengelige virkemidler til å påvirke, følge opp og påse at rettighetshaver ivaretar dette ansvaret.

Komiteen viser til hovedfunnene i undersøkelsen som kan oppsummeres slik:

  • Petroleumstilsynets tilsynspraksis har for de undersøkte tilfellene hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet.

  • Enkeltepisoder viser at Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk ikke bidrar til å avdekke alvorlige sikkerhetsutfordringer.

  • Selskapene utbedrer ikke alltid regelverksavvik etter tilsyn, og Petroleumstilsynet følger ikke alltid godt nok opp at avvik rettes opp.

  • Petroleumstilsynet tar for sent i bruk strenge reaksjonsmidler når det er behov for det, og undersøker ikke godt nok om selskapene etterkommer pålegg.

  • Petroleumstilsynet følger i hovedsak opp hendelser på en god måte.

  • Petroleumstilsynet ga samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig.

  • Arbeids- og sosialdepartementet sikrer seg ikke relevant styringsinformasjon om Petroleumstilsynets effekt, og følger ikke opp at tilsynet ivaretar sitt ansvar for IKT-sikkerhet på en god nok måte.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet ga samtykke til å ta i bruk Goliat uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig. Petroleumstilsynet burde ha forsikret seg om at alt var i orden, og at det som gjensto av aktiviteter og utbedringer, var blitt gjennomført før de gav samtykke til å ta i bruk innretningen. Petroleumstilsynet involverte Equinor som rettighetshaver for å gjennomgå og verifisere at Eni gjorde det som var nødvendig for å kunne starte opp driften på Goliat, men rapporten fra Equinor ble ikke etterspurt før samtykke ble gitt. Petroleumstilsynet fikk ingen bekreftelse på om avvikene ble fulgt opp på en tilfredsstillende måte. De valgte å stole på Eni om at alt var i orden, noe som i ettertid viste seg å ikke stemme.

Komiteen mener også at dybdestudien av Songa Endurance-hendelsen vitner om at det er grunn til bekymring. Riksrevisjonens vurdering er at Petroleumstilsynet ikke har sikret seg at Equinor har lært av tidligere alvorlige hendelser. Equinors egen gransking av hendelsen i 2016 viste at økonomiske hensyn kom foran hensynet til sikkerhet, og at det var medvirkende årsak til at hendelsen inntraff. Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet i for stor grad stoler på planene og tiltakene som selskapene presenterer for å etterkomme pålegg, og i for liten grad undersøker at planer og tiltak er gjennomført.

Komiteen har merket seg at Petroleumstilsynet de siste par årene har styrket kompetansen innenfor IKT. Den økende digitaliseringen gjør petroleumsindustrien mer utsatt for angrep som følge av avanserte, digitale trusler og sårbarheter. Utviklingen går fort, og endringstakten er høy. Komiteen synes det er bra at Petroleumstilsynet har styrket arbeidet med IKT-sikkerhet, og at de vil følge opp næringens arbeid på dette området gjennom flere tilsyn.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger til Arbeids- og sosialdepartementet, som er følgende:

  • Sikre at Petroleumstilsynet i større grad gjennomfører risikobaserte kontroller av at regelverksavvik utbedres, og at pålegg etterleves

  • Sikre at Petroleumstilsynet tar i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor selskapene der dette er påkrevd, og trapper opp bruken av strengere reaksjonsmidler etter behov

  • Utvikle en mer relevant måte å måle resultater og effekter av tilsynets virksomhet som dekker behovet for styringsinformasjon

  • Sørge for at Petroleumstilsynet følger opp IKT-sikkerhet i petroleumsvirksomheten på en bedre måte

Komiteen registrerer at statsråden i sitt svar til Riksrevisjonen understreker viktigheten av et høyt sikkerhetsnivå i petroleumsvirksomheten og ønsket om å være verdensledende på helse, miljø og sikkerhet. Denne ambisjonen har tverrpolitisk støtte i Stortinget, og hele næringen stiller seg også bak denne ambisjonen.

Aktørene har selv et ansvar for HMS-arbeidet. Petroleumstilsynets ansvar er å følge med på at de gjør dette arbeidet i henhold til regler og krav. Tilsynet er derfor basert på aktørenes systematiske oppfølging av egen virksomhet. Petroleumstilsynets tilsynsarbeid er basert på dialog og tillit. Men dersom tilsyn med pålegg ikke blir fulgt opp, kan Petroleumstilsynet sette inn reaksjoner og ta i bruk de virkemidlene de har til rådighet.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen når den vektlegger betydningen av et sterkere og mer kraftfullt tilsyn og at Petroleumstilsynet noen ganger kan være tydeligere i sin reaksjonsbruk. Basert på risikovurderinger er det nødvendig å etterprøve at avvik og pålegg følges opp. Komiteen registrerer at statsråden er enig i dette.

Det vises til at Petroleumstilsynet i etterkant av Meld. St 12 (2017–2018) ble bedt om å tydeliggjøre og videreutvikle sin tilsynsstrategi og virkemiddelbruk. Komiteen har også merket seg at det er et potensial for å dokumentere saksbehandlingen av bekymringsmeldinger bedre i tilsynets arkivsystem.

Komiteen er tilfreds med Riksrevisjonens funn om at Petroleumstilsynet i hovedsak følger opp hendelser og bekymringsmeldinger på en god måte. Det vises til at Petroleumstilsynets aktiviteter er langt mer enn verifikasjoner og revisjoner. Tilsynets oppfølging omfatter også behandling av søknader og samtykker, ulike typer møter med selskapene, innsamling av hendelsesdata og analyse av risiko, gransking av hendelser og behandling av enkeltsaker i alle faser av virksomheten.

Komiteen finner det sterkt kritikkverdig at Goliat-plattformen ble tatt i bruk uten at plattformen var sikkerhetsmessig forsvarlig. Komiteen har merket seg at også statsråden tar dette på alvor. Komiteen registrerer at Petroleumstilsynet i ettertid har fått ansvar for et utredningsprosjekt hvor det skal være fokus på læring og forbedring med utgangspunkt i de utfordringene og forbedringstiltakene man hadde blant annet på Goliat-plattformen. Utredningen skal omfatte alle faser og vil bli et nyttig verktøy både for næringen og myndighetene.

Komiteen registrerer at de effektmålinger og effektrapporteringer som Petroleumstilsynet har gjennomført, ikke har gitt kvalitativt god nok informasjon om effekter av tilsynets arbeid. Det vises til at det jobbes med å få på plass bedre styringsinformasjon om effekter av tilsynets arbeid. Det er blant annet nylig gjennomført brukerundersøkelser som vil kunne gi bedre informasjon om hvordan Petroleumstilsynets arbeid påvirker virksomhetene.

Komiteen vil også bemerke at det er mange eksempler på at Petroleumstilsynets tilsyn har god effekt, og at det har en positiv innvirkning på selskapenes HMS-arbeid. Komiteen har i forbindelse med behandlingen av rapporten vært på befaring på landanlegget Mongstad. Dybdestudien i rapporten handler om en alvorlig gasslekkasje på Mongstad i 2016 og en IKT-sikkerhetshendelse i 2014. Equinors gransking av gasslekkasjen i 2016 viste at selskapet ikke hadde fulgt opp alle avvikene som Petroleumstilsynet påpekte i forbindelse med tilsyn som ble gjort i perioden 2010–2012. Ifølge Riksrevisjonen har Petroleumstilsynets oppfølging av IKT-sikkerheten i Equinor hatt liten effekt. I rapporten ble det vist til IKT-sikkerhetsmessige utfordringer i Equinor som Petroleumstilsynet i liten grad har greid å fange opp.

På Mongstad fikk komiteen en god presentasjon av virksomheten og hvordan det jobbes systematisk med HMS og sikkerhet i alle ledd. Vedlikeholdsarbeidet i bedriften er høyt prioritert. Tidligere hendelser og nestenulykker blir brukt som læringseksempler og inngår i det kontinuerlige risikoarbeidet. Det er innført et begrep; «Jeg er sikkerhet» som definerer standarden i bedriften. Alle har et ansvar for sikkerheten. Ledelsen i bedriften setter sikkerhet som første prioritet, med lav terskel for å stanse anlegg. Dette har gitt gode resultater, antallet alvorlige hendelser er redusert. Samarbeidet med Petroleumstilsynet fungerer godt. Partene opplever tillit til hverandre og har utarbeidet gode systemer for gransking ved hendelser og planer for tilsyn med oppfølging og evaluering.

Komiteen merket seg at ledelsen og tillitsvalgte på Mongstad mener at dagens modell er bra. De ønsker en videreføring av dagens system- og risikobaserte modell for oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten. De mente det er viktig å hegne om og styrke den tillitsbaserte modellen og passe på å innfri krav og pålegg som avdekkes ved tilsyn, slik at tilliten ikke undergraves.

Komiteen gjennomførte en åpen høring den 13. mai 2019, med operatørselskaper, arbeidsgiverforeninger, fagforeninger, hovedverneombud, Petroleumstilsynet og Arbeids- og sosialdepartementet ved statsråden.

Komiteen fikk gjennom høringen bekreftet at Riksrevisjonens rapport blir tatt på høyeste alvor. Både operatørselskapene, arbeidsgiverforeningene, fagforeningene, hovedverneombudene, Petroleumstilsynet og Arbeids- og sosialdepartementet var alle enige om at sikkerheten i petroleumsnæringen skal ha høyeste prioritet. Petroleumsvirksomheten har potensial for storulykker. Industrien opererer innenfor naturgitte og teknologiske vilkår som innebærer at feil og uhell kan skje som kan føre til alvorlige skader på mennesker, miljø og materielle verdier.

Komiteen registrerte at operatørselskapene sa seg enige i alvoret i de funnene og hendelsene som står omtalt i rapporten. De vektla hvilken viktig lærdom de har fått av hendelsene, og informerte om hva som er gjort av tiltak og endringer for å lukke avvik og styrke sikkerhetsarbeidet. Representanten fra Equinor sa:

«Arbeidet med å styrke sikkerhetsarbeidet er kontinuerlig, vi kan aldri si at vi har kommet i mål.»

Og videre:

«Sikkerhet er ferskvare og krever full oppmerksomhet til enhver tid, hver dag.»

Det fremkom i høringen en stor enighet om å fortsette med den tilsynsstruktur og den modellen vi har for et tillitsbasert tilsyn i petroleumsnæringen. Komiteen merket seg at det ble pekt på flere viktige områder for forbedringer som sammenfaller med det Riksrevisjonen påpeker i sin rapport. Det gjelder videreutvikling av partssamarbeidet i den enkelte virksomhet. Et velfungerende to- og trepartssamarbeid er en viktig forutsetning for HMS-regimet i norsk petroleumsvirksomhet. God og åpen kommunikasjon og gjensidig tillit og respekt for hverandres roller og ansvar er avgjørende for et trygt og godt arbeidsmiljø. Komiteen vil understreke viktigheten av at det legges til rette for at det blir attraktivt å ta på seg rollen som verneombud, og at verneombudene og tillitsvalgte får mulighet til å utøve sine verv på en god måte. I høringen kom det frem at verneombudene bør inkluderes bedre i arbeidet som skjer i forkant av tilsyn og inspeksjoner. Flere gav uttrykk for viktigheten av påfyll av kunnskap og kompetanse, både i forhold til regelverk og prosedyrer i næringen.

I høringen ble det pekt på viktigheten av at Petroleumstilsynet må bli enda tydeligere i sin oppfølging. Tilsynet må følge tettere opp at pålegg etterleves og avvik rettes opp. Statsråden sa at Petroleumstilsynet skal videreutvikle sin tilsynsstrategi, med en sterk og tydelig tilsynsoppfølging og ta i bruk hele bredden av virkemidler når det er nødvendig. Komiteen merket seg at flere tok til orde for flere uanmeldte tilsyn der det er mulig å få gjennomført. Komiteen vil understreke viktigheten av at utenlandske operatører på norsk sokkel får informasjon og opplæring i den norske modellen, vårt sikkerhetsregime, trepartssamarbeidet og den tillitsbaserte modellen vi bygger på. Under høringen sa direktøren for Petroleumstilsynet at de nå er tydeligere overfor nye aktører på å formidle og å oppnå forståelse for den norske arbeids- og sikkerhetskulturen når det gjelder tillitsbasert samarbeid og et godt partssamarbeid. Komiteen er tilfreds med at dette tas på alvor.

Komiteen mener Petroleumstilsynet må styrke sin tilsynsvirksomhet ytterligere, særlig gjelder dette for arbeid med installasjoner og anlegg som skjer utenfor landets grenser. Komiteen er særlig opptatt av at hele produksjonsprosessen må følges, slik at man er sikker på at de anlegg som kommer til norsk sokkel er i henhold til de krav og forordninger som blir stilt.

Komiteen viser til innspill fra Tekna, som hevder at tilsyn med digital sårbarhet er svært begrenset. De mener at det bør gjennomføres flere tilsyn på dette området. Tilsyn med digital infrastruktur krever avansert digital sårbarhets-kompetanse. Komiteen mener at Petroleumstilsynet bør tilføres ytterligere ressurser for å styrke sin kompetanse innenfor IT-sikkerhet.

Komiteen registrerer at dagens HMS-regime i petroleumsvirksomheten har bred støtte. Det er stor enighet i næringen og hos partene i arbeidslivet om at dagens tillitsbaserte modell har vært viktig for det høye sikkerhetsnivået i næringen og den positive sikkerhetsutviklingen de siste årene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke at det har vært rett å øke bevilgningene til Petroleumstilsynets tilsynsvirksomhet, men mener kuttet som tilsynet har fått gjennom regjeringens såkalte ABE-reform på 8,5 mill. kroner de siste årene, har vært med på å svekke tilsynets funksjoner.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og uavhengig representant Ulf Leirstein viser til at Petroleumstilsynets virksomhet som sådan har blitt styrket og ikke svekket de siste årene. Det vises her til statsrådens svar i høringen 13. mai 2019 hvor det fremgår at tilsynet samlet sett er betydelig styrket, selv om administrasjonen er redusert som følge av ABE-kuttet.

På spørsmål fra representanten Dag Terje Andersen DTA om hvor mye som var kuttet i virksomheten til Petroleumstilsynet som følge av ABE-reformen, svarte statsråden:

«Det er ca. 8,5 mill. kr de siste årene som er redusert som følge av ABE-kuttet. Tilsynet er styrket med 21 mill. kr i varig bevilgning og 15 mill. kr i 'kortere' bevilgninger i forbindelse med konkrete prosjekter. Samlet sett er det styrket, men i administrasjonen er det redusert med 8,5 mill. kr de tre siste årene.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det har vært lite fokus på hva slags lønns- og arbeidsvilkår som er stilt til ansatte som produserer produksjonsanlegg og installasjoner i utlandet, og flertallet er derfor opptatt av at dette arbeidet skal utføres av fagmedarbeidere som gjør installasjonene sikre og arbeidsplasser trygge når de tas i bruk i Norge.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet vil understreke viktigheten av et aktivt tilsynsarbeid i petroleumssektoren. Disse medlemmer viser i den sammenheng til påplussingen i partiets alternative budsjett for 2017, 2018 og 2019. Begrunnelsen for forslagene var nettopp å møte en periode med innsparinger og risiko for reduksjon av nødvendig vedlikehold med økt tilsynsaktivitet.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens rapport har alvorlige påpekninger.

Komiteen forventer at statsråden pålegger Petroleumstilsynet å arbeide videre med de utfordringene som er skissert i rapporten, slik at tilsynet kan fylle sin rolle på en sterk og tydelig måte.

Oppfølging etter henvendelse fra Kielland-nettverket

Komiteen viser til at Riksrevisjonens undersøkelse (Dokument 3:6 (2018–2019)) i hovedsak omfatter perioden fra 2013–2017. Det fremgår av undersøkelsen at utviklingen på helse-, miljø- og sikkerhetsområdet siden 2000 har vært positiv og at antallet alvorlige hendelser som kan forårsake storulykker, over tid har gått ned. Det fremgår videre at det tillitsbaserte tilsynet ble utviklet etter Alexander L. Kielland-ulykken.

Den 4. februar 2019, underveis i behandlingen av saken, mottok komiteen en henvendelse fra styret i Kielland-nettverket med forespørsel om et møte for å drøfte situasjonen med sikte på gjennomføring av en ny og oppdatert gransking av katastrofen i 1980. På bakgrunn av henvendelsen ble det arrangert et møte mellom representanter for Kielland-nettverket og ledelsen i komiteen 29. april 2019.

Komiteen viser til at havariet av Alexander L. Kielland-plattformen er den største arbeidsulykken i norsk historie. Ulykken ble gransket av en statlig undersøkelseskommisjon. Det ble også gjennomført et personskadeoppgjør. Det er nedlagt betydelig arbeid i å undersøke årsaker til hendelsen, men det hevdes at det fortsatt er enkeltmomenter i sakskomplekset som det kan reises spørsmål ved.

Komiteen har etter grundige vurderinger kommet til at den vil ikke anbefale at det nedsettes en stortingsoppnevnt granskingskommisjon med hjemmel i Stortingets forretningsorden § 19. Komiteen vil isteden vise til at Stortinget i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser, jf. lov om Riksrevisjonen § 9 sjuende ledd første punktum. Hensikten må være å få vurdert hvordan myndighetene har ivaretatt sitt ansvar når det gjelder:

  • Gransking og klargjøring av årsakene til at ulykken inntraff, og om granskingen har kartlagt ansvarsforholdene rundt ulykken tilstrekkelig.

  • Oppfølging av anbefalinger fra granskingsarbeidet, herunder implementering av tiltak for å forebygge og forhindre nye ulykker.

  • Oppfølging av de etterlatte.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber Riksrevisjonen om å undersøke hvordan myndighetene har ivaretatt sitt ansvar når det gjelder:

  • Gransking og klargjøring av årsakene til at Alexander L. Kielland-ulykken inntraff, og om granskingen har kartlagt ansvarsforholdene rundt ulykken tilstrekkelig.

  • Oppfølging av anbefalinger fra granskingsarbeidet, herunder implementering av tiltak for å forebygge og forhindre nye ulykker.

  • Oppfølging av de etterlatte.»

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:
I

Stortinget ber Riksrevisjonen om å undersøke hvordan myndighetene har ivaretatt sitt ansvar når det gjelder:

  • Gransking og klargjøring av årsakene til at Alexander L. Kielland-ulykken inntraff, og om granskingen har kartlagt ansvarsforholdene rundt ulykken tilstrekkelig.

  • Oppfølging av anbefalinger fra granskingsarbeidet, herunder implementering av tiltak for å forebygge og forhindre nye ulykker.

  • Oppfølging av de etterlatte.

II

Dokument 3:6 (2018–2019) – om Riksrevisjonens undersøkelse av Petroleumstilsynets oppfølging av helse, miljø og sikkerhet i petroleumsvirksomheten – vedlegges protokollen.

Vedlegg:

Vedlegget finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 11. juni 2019

Dag Terje Andersen

Bente Stein Mathisen

leder

ordfører