Innledning

Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet i møte 10. april 2019 å igangsette forberedelser til egen sak til Stortinget vedrørende avtale mellom Norge og Finland om fisket i Tanavassdraget, jf. Stortingets forretningsorden § 15 første ledd annet punktum.

Bakgrunnen for saken var at kontroll- og konstitusjonskomiteen i forrige stortingsperiode sendte flere henvendelser til daværende klima- og miljøminister Vidar Helgesen om saken. Komiteen rettet videre 8. juni 2017 en henvendelse til konstitusjonell avdeling på Stortinget med anmodning om en vurdering av om Tanaloven ble fulgt i prosessen rundt inngåelsen av avtalen mellom Norge og Finland om fisket i Tanavassdraget. Komiteen mottok svarbrev fra konstitusjonell avdeling 19. februar 2019.

Komiteen sendte etterfølgende brev med spørsmål til klima- og miljøministeren 5. mars 2019 og fikk svarbrev 18. mars 2019. Komiteen sendte brev med nye spørsmål 26. mars 2019 og fikk svarbrev 5. april 2019. Komiteens korrespondanse med tidligere klima- og miljøminister Vidar Helgesen og klima- og miljøminister Ola Elvestuen følger som vedlegg 1-8 til innstillingen.

Sammenfatning av saken

Bakgrunn

Tanavassdraget er grensevassdrag mellom Norge og Finland og et av verdens største vassdrag med atlantisk laks. Laksefisket har meget stor betydning for lokalbefolkningen og for samene som urfolk. Fisket i Tanavassdraget har siden 1873 vært regulert gjennom bilaterale avtaler mellom Norge og Finland. Den forrige avtalen trådte i kraft 1. januar 1990. Avtalen har ifølge Prop. 54 S (2016–2017) over tid medført for stort fiskepress og en omfattende fisketurisme som både bidrar til fiskepresset og er til hinder for lokalbefolkningens fiskeutøvelse. Etter initiativ fra Norge ble forhandlinger om en ny avtale innledet i 2012.

Avtalen mellom Norge og Finland ble undertegnet 30. september 2016 og trådte i kraft 1. mai 2017, etter at Stortinget samtykket til inngåelse 28. mars 2017 og den finske Riksdagen 22. mars samme år. Samtykke fra Stortinget var nødvendig etter Grunnloven § 26 annet ledd, ettersom avtalen innebærer økonomiske utgifter for det offentlige.

Avtalens innhold

Hovedformålet med den nye avtalen er at fiskebestandene skal forvaltes på en økologisk, økonomisk og sosialt bærekraftig måte basert på best tilgjengelig kunnskap, slik at vassdragets kapasitet for lakseproduksjon og mangfoldet i fiskebestandene sikres.

Avtalen innebærer at forvaltningen av Tanavassdraget vil bygge på moderne og internasjonalt anerkjente prinsipper. Tiltakene som ligger i avtalen, skal sørge for at laksebestandene i elva gjenoppbygges samtidig som det opprettholdes et omfattende fiske til beste for lokalsamfunnene, rettighetshaverne og fritidsfiskere.

Avtalen forplikter partene til å samarbeide om overvåking av og forskning på fiskebestandene i Tanavassdraget. Avtalen forutsetter at partene i fellesskap utarbeider en forvaltningsplan for laksebestandene i Tanaelva som grunnlag for gjenoppbygging av svake bestander og bærekraftig utnyttelse på sikt.

Videre begrenses turistfisket med avtalen og bringes inn i mer ordnede former gjennom en vesentlig reduksjon av antall fiskekort for tilreisende fiskere og inndeling av grenseelvstrekningen i fiskesoner. I avtalen er fordelingen av lakseressursen mellom Norge og Finland rettet opp i norsk favør, med sikte på at ca. 2/3 av lakseressursen skal tilfalle Norge og ca. 1/3 Finland i samsvar med vassdragets lakseførende strekninger i de to landene.

Avtalen forutsetter videre at partene etablerer et felles elektronisk fangstregister og pålegger fiskerne å rapportere om fiskeinnsats og fangster til dette registeret. På norsk side har Tanavassdragets fiskeforvaltning i henhold til avtalen ansvaret for salg av fiskekort både til lokale fiskere og til tilreisende fiskere som skal kjøpe fiskekort av den norske kvoten på 11 000 kort.

Høringer og konsultasjon

Departementet avholdt to høringer i saken. Forslaget til avtale med fiskeregler ble sendt på høring fra 30. juni til 12. august 2016. Forslag knyttet til gjennomføringen av avtalen var på høring fra 1. oktober til 14. desember 2016. Sametinget og Tanavassdragets fiskeforvaltning ble konsultert om proposisjonen 12. januar 2017.

Sametinget avviste i konsultasjonene hele avtaleforslaget og de tilhørende fiskereglene. Sametinget var videre kritisk til forhandlingsprosessen, som etter deres mening bryter med intern rett og folkeretten. Tanavassdragets fiskeforvaltning var imot at det skulle fremlegges en proposisjon om samtykke til inngåelse av avtalen, og anbefalte at avtalen ikke vedtas av Stortinget. I den forbindelse viste Tanavassdragets fiskeforvaltning til prosessene som ledet frem til avtalen, og da særlig til siste fase av forhandlingene.

Med utgangspunkt i erfaringene fra forhandlingene slik de har forløpt siden 2012, og de betydelige interessekonfliktene mellom ulike brukere av vassdraget, var det departementets vurdering at gjenopptakelse av forhandlingene ikke ville ha ført til at Norge kunne oppnå et mer gunstig resultat.

Ifølge departementets vurdering var det heller ingen grunn til å anta at oppnevning av nye forhandlingsdelegasjoner med sterkere innslag av lokale interesser på begge sider ville være bedre egnet til å løse interessekonfliktene mellom ulike brukere av vassdraget og lede til et bedre forhandlingsresultat sett fra lokale interessenters side.

Ettersom den daværende forvaltningen av Tanavassdraget var problematisk, både med hensyn til kravene til et bærekraftig laksefiske og lokalbefolkningens fiskeutøvelse, og at Norge ikke lenger kunne stå bak en slik forvaltning, ville alternativet til å få en ny avtale på plass fra 2017 ifølge departementet ikke være å fortsette med daværende regime, men å si opp den daværende avtalen og gå over til nasjonal forvaltning av den norske delen av vassdraget fra og med 2018.

En nasjonal forvaltning ville ifølge departementet innebære et betydelig tilbakeskritt fra målsettingen om helhetlig forvaltning av Tanavassdragets laksebestander. Uten en bilateral avtale ville det ikke være noen klar begrensning for Finlands beskatning av laksebestandene og heller ikke noen angivelse av fordelingen mellom interessegruppene på finsk side av elven. Selv om det med en ren nasjonal forvaltning nok ville være mulig å gjennomføre en reduksjon i fiskepresset, ville det uten en avtale med Finland ikke finnes et felles rettsgrunnlag som kunne sikre en koordinert og helhetlig forvaltning.

Behandlingen i Stortinget

Energi- og miljøkomiteen avholdt høring i saken 23. februar 2017. Komiteens flertall viser i Innst. 228 S (2016–2017) til at rettighetshaverne, lokalbefolkningen og Sametinget har sterke innvendinger til både forhandlingsprosessen og innholdet i avtalen.

I den forbindelse viste komiteens flertall videre til at det lokalt ble fremholdt at forhandlingsprosessen ikke hadde vært god nok, og at avtalen innebar en urettferdig byrdefordeling med manglende proporsjonalitet med tanke på rettighetsforholdene i Tanavassdraget.

Komiteens flertall viste også til at både Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget hadde understreket at sentrale og avsluttende forhandlinger fant sted utenfor de ordinære forhandlingsmøtene, der de oppnevnte medlemmer fra Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget ikke fikk delta.

Komiteens flertall var av den oppfatning at regjeringen må inkludere både Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget i alle deler av forhandlingsprosessen på en fullgod måte, og fremmet derfor følgende tilråding til Stortinget:

«Stortinget ber regjeringen gjenoppta forhandlingene med Finland i den hensikt å inngå avtale mellom Norge og Finland om fisket i Tanavassdraget. Det forutsettes at rettighetshavere på både norsk og finsk side får en sentral rolle i disse forhandlingene.»

I uttalelsen fra utenriks- og forsvarskomiteen i saken anbefaler flertallet der derimot at Stortinget samtykker til inngåelse av avtalen slik den foreligger. Stortinget fattet beslutning om slikt samtykke den 28. mars 2017.

Rettsavgjørelser i det finske rettssystemet i perioden 1999–2003

I forbindelse med Stortingets debatt om Innst. 228 S (2016–2017) hevdet daværende klima- og miljøminister Helgesen at finske hytteeiere allerede hadde særlige rettigheter til fisket i Tana. Under debatten uttalte Helgesen følgende:

«Det er ikke noe nytt at ikke-fastboende grunneiere har fiskerettigheter i elva, men det nye er at den eksisterende rettigheten på finsk side nå blir regulert i avtalen.»

I brev av 29. juni 2018 fra Tanavassdragets fiskeforvaltning (TF) til Klima- og miljødepartementet ber TF om departementets redegjørelse vedrørende problemstillinger knyttet til fiskereglene i Tanaavtalen for ikke-fastboende som på finsk side eier grunn i tilknytning til Tanavassdraget. TF viser i brevet blant annet til at rettsavgjørelser i det finske rettssystemet i perioden 1999–2013 fastslår at det ikke var et krav etter finsk rett at tilreisende med grunn i tilknytning til Tanavassdraget fikk den noe utvidede fiskeadgangen, og at Tanaavtalens regler om dette derfor bygger på feil grunnlag.

I brev av 18. september 2018 fra Klima- og miljødepartementet til Tanavassdragets fiskeforvaltning fremgår det at den forrige Tanaavtalen fra 1989 ikke tilstod noen utvidet fiskeadgang til tilreisende fiskere med grunn i tilknytning til Tanavassdraget på finsk side. Under forhandlingene om den nye avtalen fremhevet finske myndigheter at denne gruppen i utgangspunktet har en fiskerett knyttet til eiendommen etter finsk lovgivning. Finske myndigheter la stor vekt på at dette var et forhold det måtte tas hensyn til i den nye avtalen, på grunn av nye bestemmelser i den finske grunnloven om vern av eiendomsretten. Norske myndigheter fant ikke under avtaleforhandlingene grunn til å betvile informasjonen som ble gitt av finske myndigheter på dette punktet, og tok utgangspunkt i at en avtale mellom to land forutsetter at det blir tatt gjensidig hensyn til interne rettighetsforhold, og at det derfor var nødvendig å reflektere rettighetene til ikke-fastboende personer med eiendom og fiskerett på finsk side i fiskereglene for grenseelvstrekningen. Departementet skriver følgende om kjennskapet til rettsavgjørelsene og implikasjonene av disse:

«Den nevnte serien av rettsavgjørelser i det finske rettssystemet i perioden 1999-2003, den påfølgende klagen til EMD og EMDs avvisning av denne i 2006, var ikke kjent for Klima- og miljødepartementet under avtaleforhandlingene. Departementet hadde derfor ikke anledning til å opplyse om disse til resten av delegasjonen.

Finske myndigheter redegjorde under avtaleforhandlingene for finske interne rettsforhold, og viste i den forbindelse til at ikke-fastboende med eiendom i tilknytning til Tanavassdraget, i utgangspunktet har en fiskerett etter finsk lovgivning. Det var dermed et krav etter den finske Grunnlovens bestemmelser om vern av eiendomsrett at gruppens fiskerettigheter ble gitt et visst innhold. Det ble også opplyst om at det ikke hadde vært nødvendig å ta tilsvarende hensyn ved inngåelsen av Tanaavtalen fra 1989, men at Grunnloven etter dette var endret, og en ny avtale måtte derfor være i tråd med Grunnlovens eiendomsrettighetsvern.»

Åpen kontrollhøring

Kontroll- og konstitusjonskomiteen besluttet i møte 10. april 2019 å avholde kontrollhøring i saken. Høringen ble avholdt 20. mai 2019. Komiteen besluttet at høringen skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

• 1. Regjeringen hevdet ved behandlingen av Innst. 228 S (2016–2017) at de finske hytteeierne allerede hadde særlige rettigheter før den nye avtalen. Var det korrekt informasjon til Stortinget?

• 2. Hvorfor har ikke statsråden informert Stortinget om den nye kunnskapen om den finske rettstilstanden departementet har blitt kjent med, slik det framkommer i Klima- og miljødepartementets svarbrev av 18. september 2018 til Tanavassdragets fiskeforvaltning?

Følgende ble invitert og møtte til høring:

• Klima- og miljøminister Ola Elvestuen

• Tidligere klima- og miljøminister Vidar Helgesen

• Sametinget v/sametingspresident Aili Keskitalo

• Tanavassdragets fiskeforvaltning v/leder Reidar Varsi

Stenografisk referat fra høringen følger som vedlegg til komiteens innstilling til Stortinget.

Finske hytteeieres rettigheter

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at statsråd Elvestuen i svarbrev av 18. mars 2019 til komiteen hevder at informasjonen som ble gitt til Stortinget ved behandling av Prop. 54 S (2016–2017), var riktig:

«[R]ettsavgjørelsene stadfester som nevnt at ikke-fastboende grunneiere på finsk side har en fiskerett, og samtidig at finske myndigheter hadde rett til å begrense rettighetene i tråd med Tanaavtalen av 1989.»

Ved behandlingen av Innst. S 228 S (2016–2017) i Stortinget 28. mars 2017 uttalte daværende statsråd Helgesen som svar på replikk fra Helga Pedersen:

«[D]et er ikke noe nytt at ikke fastboende grunneiere har fiskeretter i elva, men det nye er at den eksisterende rettigheten på finsk side nå blir regulert i avtalen.»

Videre uttalte han som svar til representanten Kirsti Bergstø:

«Det er altså rettighetshavere som allerede finnes i dag, det er ikke nye rettighetshavere.»

I dag vet vi at de finske hytteeierne i praksis ikke hadde særskilte fiskerettigheter etter den da gjeldende avtalen, og at det var bekreftet av det finske rettsvesenet at dette ikke var grunnlovsstridig etter den grunnlovsformuleringen som gjaldt ved inngåelse av avtalen av 1989.

Under komiteens kontrollhøring den 20. mai 2019 bekreftet tidligere statsråd Helgesen at dersom avtalen hadde blitt vedtatt slik den forelå som utkast da forhandlingsdelegasjonen ble oppløst i oktober 2015, ville de finske hytteeierne ikke fått slike særskilte rettigheter som de nå har fått.

Flertallet viser til at statsråden hevder at en ny formulering i finsk grunnlov gjorde det nødvendig å ta inn nye rettigheter i avtalen da denne skulle utformes. Det er ikke det samme som at rettighetene allerede var der.

Etter flertallets syn burde bortfall av den finske Riksdagens begrensningsrett, som hadde kommet til anvendelse ved inngåelsen av avtalen i 1989, vært problematisert ved inngåelsen av ny avtale.

I hovedsak som andre turistfiskere?

Det fremgår av Prop. 54 S (2016–2017) side 21, første spalte:

«Avtalen fastsetter imidlertid at denne rettighetsgruppen i all hovedsak blir behandlet som andre turistfiskere.»

I statsråd Elvestuens svarbrev av 18. mars 2019 til komiteen fremgår det likevel at reglene for finske hytteeiere på en rekke områder skiller seg vesentlig fra andre turistfiskere på finsk og norsk side:

«Tanaavtalens fiskeregler (Vedlegg 2 til avtalen) angir i § 5 (4) at inntil 1/3 av den finske døgnfiskekortkvoten på totalt 11 000 kort, kan reserveres for ikke-fastboende som på finsk side eier grunn i tilknytning til Tanavassdraget (såkalte finske hytteeiere). Av §§ 8 (3) og 9 (2) og (4) følger det at denne gruppen, ved kjøp av de avsatte kortene, tilstås en noe utvidet adgang til fisket i forhold til andre ikke-fastboende fiskere. Den utvidede adgangen består i at de avsatte kortene gir en noe tidligere sesongstart for stangfiske fra båt og fra finsk strand (fra 1. juni mot 10. juni for andre tilreisende fiskere). Videre gir disse kortene et noe lengre fiskedøgn for stangfiske fra finsk strand enn det som gjelder for andre tilreisende fiskere på finsk side (fra kl. 22 til kl. 22 mot kl. 22 til kl. 15 for andre tilreisende fiskere). I tillegg kan det med de avsatte kortene fiskes fra båt uten å medbringe lokal roer, noe øvrige tilreisende fiskere må. Dette er de eneste reglene som skiller tilreisende fiskere som eier grunn i tilknytning til Tanavassdraget på finsk side, fra øvrige tilreisende fiskere.»

Flertallet oppfatter disse særreglene som betydelige i forhold til andre turistfiskere.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og uavhengig representant Ulf Leirstein viser til at de finske ikke-fastboende grunneierne etter finsk rett hele tiden har hatt en fiskerett. I den bilaterale avtalen fra 1989 var ikke denne fiskeretten reflektert, selv om den var til stede etter finsk lovgivning, da begrensningene 1989-avtalen la på utøvelsen av denne rettigheten, var lovlige. Disse medlemmer viser til at det under forhandlingene om den nye avtalen var kjent at de finske hytteeierne ikke hadde særskilte rettigheter etter den da gjeldende avtalen, og at det var bekreftet av finsk rettsvesen at det ikke var grunnlovsstridig etter grunnlovsformuleringen som gjaldt ved inngåelse av avtalen i 1989. Disse medlemmer viser til at etter den finske grunnlovsendringen av 2000 måtte de eksisterende rettighetene også inkluderes i den bilaterale avtalen.

Komiteen viser til at det er åpenbart at en del forutsetninger for reforhandling av avtalen fra 2017, og norske parters aksept av den, nå er endret blant annet ved at man i Finland har gitt nye rettigheter til finske hytteeiere som gir dem økonomisk gevinst og involverer nye brukergrupper. På denne bakgrunn mener komiteen at det er viktig at statsråden tar initiativ overfor finske myndigheter for å ivareta norske interesser, påse at forutsetningene i avtalen ivaretas på en slik måte at ikke norske grunneiere blir skadelidende, og sørge for at målene om redusert fiskepress og forvaltning av fiskebestandene på en økologisk, økonomisk og sosialt bærekraftig måte ikke blir fraveket.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det under høringen ble sagt fra TF at

«for øyeblikket arbeides det på finsk side med å utvide denne retten, sånn at de hytteeierne også kan videreselge fiskekortene – dvs. spekulere, med gratis fiskerett på norsk side, som er fratatt oss».

Etter høringen har det blitt klart at slik mulighet for salg av fiskekort nå innføres for de finske hytteeierne. Dette viser at det å gå med på å innføre en helt ny rettighetsgruppe i forhold til den tidligere avtalen, får store konsekvenser ut over den tilstand som gjaldt på tidspunktet for inngåelsen av avtalen. Fiskekort kan ikke videreselges på norsk side, og flertallet forutsetter at statsråden tar opp denne problemstillingen med finske myndigheter med sikte på å få stanset denne muligheten.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Stortinget ber klima- og miljøministeren kontakte finske myndigheter med sikte på å frata finske hytteeiere i Tanadalen muligheten til å videreselge fiskekort.»

Informasjonsplikten

Flertallet viser til at Stortinget skal være trygg på at regjeringen legger fram alle relevante opplysninger som grunnlag for beslutninger.

Dette er nedfelt i Grunnloven § 82:

«Regjeringen skal meddele Stortinget alle de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av de saker den fremlegger. Intet medlem av statsrådet må fremlegge uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer.»

Ved behandling av Prop. 54 S (2016–2017) ble det framstilt som om de rettighetene finske hytteeiere fikk, var rettigheter de allerede hadde. Det er senere avklart at de ikke hadde slike rettigheter etter den forrige avtalen, noe som er bekreftet av finsk rett.

Det ble i samme proposisjon hevdet at de særlige fiskerettighetene finske hytteeiere har fått etter ny avtale, skiller seg lite fra andre turistfiskeres. Flertallet oppfatter imidlertid forskjellene som betydelige.

Flertallet viser til at det i forbindelse med høringsinnspill og konsultasjoner før regjeringens forslag til Stortinget i Prop. 54 S (2016–2017) ble fremmet, kom fram at mange var kritiske til avtaleforslaget. Mye av denne kritikken gikk nettopp ut på at det ble innført en ny rettighetsgruppe i tillegg til de som var omfattet av den eksisterende avtalen.

Det er neppe tvil om at informasjonen til de berørte kunne vært bedre dersom Tanavassdragets fiskeforvaltning og Sametinget hadde vært sterkere involvert i hele forhandlingsperioden. Men i alle fall etter en omfattende kritikk i høringsrunden, sågar fra fylkesmann og fylkeskommunen, burde statsråden sørget for å sette seg inn i og informere Stortinget om den faktiske situasjonen og de rettsavgjørelser som var fattet i Finland.

Flertallet anser mangelen på fullstendig informasjon som kritikkverdig.

Flertallet viser til at Stortinget i sitt vedtak i forbindelse med behandlingen av Innst. 228 S (2016–2017) ba regjeringen om i oppfølgingen av avtalen om fisket i Tanavassdraget i størst mulig grad å involvere lokale rettighetshavere og samer som urfolk.

Flertallet registrerer at statsråd Elvestuen har sagt nei til å møte Tanavassdragets fiskeforvaltning i forbindelse med oppfølging av denne saken, noe som neppe kan sies å dempe konflikten.

Flertallet vil understreke viktigheten av Stortingets anmodning om at lokale rettighetshavere og samer som urfolk involveres i den videre oppfølgingen av avtalen.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og uavhengig representant Ulf Leirstein viser til høringen, der tidligere og nåværende statsråd redegjorde godt for hvilken kunnskap de har hatt i forhandlingsøyeblikket, og hvordan både Sametinget og Tanavassdragets fiskeforvaltning har vært involvert i prosessen. Det er etter disse medlemmers mening ikke grunnlag for å rette kritikk mot regjeringens involvering, informasjon eller øvrige behandling av ny avtale.