1.1 Innledning

I proposisjonen fremmes forslag om endringer i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven).

Det foreslås at det for rett til barne- og ektefelletillegg (forsørgingstillegg):

• stilles krav om bosetting og opphold i Norge for barn og ektefelle det mottas forsørgingstillegg for

• stilles krav om bosetting i Norge for mottakere av forsørgingstillegg til alderspensjon og uføretrygd

Det gis i dag barnetillegg til en rekke ytelser fra folketrygden, dagpenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og alderspensjon etter kapittel 19 i folketrygdloven (til personer født til og med 1962). Mottakere av alderspensjon etter kapittel 19 kan i tillegg motta ektefelletillegg.

Det ytes barnetillegg til kvalifiseringsstønad og tiltakspenger, og ektefelletillegg til uførepensjon som er omregnet til uføretrygd. Disse er i hovedsak regulert i forskrift. Tilsvarende endringer vil gjøres i forskrift 21. desember 2011 nr. 1471 om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad, forskrift 4. november 2013 nr. 1286 om tiltakspenger mv. og forskrift 3. juli 2014 nr. 947 om omregning av uførepensjon til uføretrygd, fra samme tidspunkt som endringer etter lovforslaget her trer i kraft.

Formålet med forslagene er å begrense velferdseksport, samt å stramme inn på offentlig støtte til foreldre som sender barn til land hvor de potensielt kan risikere å bli utsatt for tvang og omsorgssvikt, og på denne måten søke å forebygge slike handlinger.

Forslagene følger opp to ulike problemstillinger som til dels omfatter samme grupper, og hvor de foreslåtte endringene til dels har overlappende effekt. Det er hensiktsmessig å behandle forslagene samlet.

Det vises til proposisjonens kapittel 2, der bakgrunn for lovforslagene er nærmere redegjort for, herunder:

• Eksport av barne- og ektefelletillegg

• Barne- og ektefelletillegg til mottakere av alderspensjon og uføretrygd bosatt i land uten trygdeavtale

• Barn og ektefelle som er bosatt eller oppholder seg i utlandet

• Barn som oppholder seg i utlandet

Når det gjelder gjeldende rett og tillegg i enkelte andre land, vises det til proposisjonens kapittel 3.

Merknader til de enkelte bestemmelsene i folketrygdloven er nærmere redegjort for i proposisjonens kapittel 11.

Forslag til endringer i folketrygdloven, forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad og tiltakspengeforskriften har vært på høring med frist 8. februar 2019. 14 instanser og tre privatpersoner har avgitt realitetsuttalelse i saken.

Flertallet av høringsinstansene er positive til de foreslåtte endringene eller støtter intensjonen med forslagene. De som stiller seg negative til lovforslagene i sin helhet, er i all hovedsak de som direkte vil omfattes av regelendringene, herunder privatpersoner bosatt i utlandet og en interesseorganisasjon for norske statsborgere bosatt i Thailand.

Det vises til de enkelte kapitlene i proposisjonen der høringsinstansenes merknader er omtalt.

I høringsnotatet ble det foreslått endringer i barnetilleggene til kvalifiseringsstønad og til tiltakspenger, samt ektefelletillegget til uførepensjon som er omregnet til uføretrygd. Disse tilleggene er regulert i forskrifter. Tilleggene til disse ytelsene er ikke omtalt videre i proposisjonen.

Det blir heller ikke fremmet forslag til eventuelle endringer i reglene for utveksling av taushetsbelagte opplysninger mellom offentlige organer i proposisjonen her.

1.2 Krav om bosted og opphold i Norge for forsørgede barn som vilkår for rett til barnetillegg

1.2.1 Departementets vurdering og forslag

Norge har som følge av internasjonale avtaler og konvensjoner på trygdeområdet et begrenset handlingsrom for å innskrenke muligheten til eksport av forsørgingstillegg.

Barnetillegg er en ytelse som har som formål å bidra til forsørgelse av barn, og kan ytes i lang tid. For denne typen ytelser bør den forsørgede ha tilknytning til Norge. Ved å stille som krav at barnet må være bosatt og oppholde seg i Norge, sikres denne tilknytningen. I tillegg vil dette styrke kontrollmulighetene.

Den foreslåtte endringen har to ulike formål: begrense eksport av barnetillegg, samt bidra til å ivareta barn og unges rett til frie liv.

Norges forpliktelser gjelder i utgangspunktet på norsk territorium.

Den foreslåtte endringen kan også få betydning når en mottaker av alderspensjon eller uføretrygd er bosatt i et land uten trygdeavtaler, men mottar barnetillegg for et barn som er bosatt og oppholder seg i Norge med andre enn mottakeren.

Et vilkår om opphold i Norge vil gjelde alle barn bosatt i Norge. En innstramming i retten til barnetillegg ved utenlandsopphold når barnet er bosatt i Norge, er innenfor statenes handlingsrom under konvensjonen, noe som også ble lagt til grunn ved innstrammingen av barnetrygd ved utenlandsopphold. Grunnloven § 104 er heller ikke til hinder for å endre reglene.

Det foreslås derfor å innføre som vilkår for rett til barnetillegg at barn det mottas tillegg for, må være bosatt og oppholde seg i Norge.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 3-25 første ledd bokstav b, § 4-12 andre ledd, § 11-20 femte og nytt syvende ledd og § 12-15 første ledd bokstav b.

1.3 Krav om bosted og opphold i Norge for forsørget ektefelle som vilkår for rett til ektefelletillegg

1.3.1 Departementets vurderinger og forslag

Det foreslås at det ikke utbetales ektefelletillegg for ektefeller som ikke er bosatt og oppholder seg i Norge. Dette blant annet med hensynet til folketrygdens legitimitet.

Ektefelletillegg kan ytes til en alderspensjonist som har inntekt under et visst nivå og forsørger ektefelle. Tillegget kan ytes over lang tid. Den forsørgede, altså ektefellen, bør ha en viss tilknytning til Norge. Ved å stille krav om at den forsørgede ektefellen må være bosatt og oppholde seg i Norges sikres denne tilknytningen. Hensynet til kontroll støtter også opp under dette.

Av hensyn til harmonisering av reglene for forsørgingstilleggene er det en fordel om det er like regler for mottak av barn- og ektefelletillegg.

Det foreslås derfor å innføre som vilkår for rett til ektefelletillegg til alderspensjon at den forsørgede ektefellen er bosatt og oppholder seg i Norge.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 3-3 sjette ledd, § 3-24 første ledd bokstav b og § 19-8 sjette ledd bokstav b.

1.4 Krav om at mottakere av alderspensjon og uføretrygd må være bosatt i Norge for rett til barne- og ektefelletillegg

1.4.1 Departementets vurderinger og forslag

Ved krav om at mottakeren må være bosatt i Norge for å motta forsørgingstillegg, styrkes kontrollmulighetene, og risikoen for feilutbetalinger minsker.

Videre kan bosetting i andre land gi en mottaker av alderspensjon eller uføretrygd fra Norge høy levestandard sammenlignet med en mottaker bosatt i Norge. Ved bosetting i land med vesentlig lavere lønnsnivå enn i Norge vil forsørgingstillegget også kunne gis til familier hvor mottakeren selv, den forsørgede ektefellen eller den andre forelderen til det forsørgede barnet har forholdsmessig høy inntekt. Formålet med de behovsprøvde tilleggene er da ikke lenger til stede.

Det foreslås å innføre som vilkår for rett til barne- og ektefelletillegg til alderspensjon og uføretrygd at mottakeren er bosatt i Norge.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 3-24 første ledd bokstav a, § 3-25 første ledd bokstav a og § 12-15 første ledd bokstav a.

1.5 Unntak fra vilkår om opphold i Norge

1.5.1 Departementets vurderinger og forslag

Det foreslås unntak for ektefeller eller barn som er pliktige medlemmer ved bosetting i utlandet, og mottakere av alderspensjon eller uføretrygd som er pliktige medlemmer ved bosetting i utlandet, samt mottakere av arbeidsavklaringspenger som får behandling og tiltak i utlandet i tråd med aktivitetsplanen sin.

Det foreslås videre unntak fra vilkår om opphold i Norge for ektefelle og barn ved kortvarig opphold i utlandet. For å klargjøre hva som menes med tre måneder, foreslås det at unntaket knyttes til antall dager, nærmere bestemt 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode. Det vises i denne sammenheng til at arbeidsavklaringspenger og dagpenger gis per dag og utbetales etterskuddsvis hver 14. dag. Det er også presisert i lovteksten at perioden på 90 dager ikke trenger å være sammenhengende opphold i utlandet.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 3-24 første ledd, § 3-25 første ledd, § 4-12 andre ledd, § 11-20 femte ledd og § 12-15 første ledd.

1.6 Saksbehandling

Det fremgår av forslagene til de enkelte bestemmelsene at det er det totale utenlandsoppholdet i løpet av en tolvmånedersperiode som skal legges til grunn.

Reglene for opphør og innvilgelse av forsørgingstilleggene (dersom mottaker, barn eller ektefelle på nytt bosetter eller oppholder seg i Norge) ble ikke nærmere omtalt i høringsnotatet.

Reglene for utbetalingsterminer og tidspunkt for utbetalinger når rett til en ytelse oppstår eller opphører, følger av de generelle reglene i folketrygdloven § 22-12.

For månedsytelser som alderspensjon og uføretrygd (inkludert forsørgingstillegg) følger det at ytelsen utbetales fra og med måneden etter den måneden vedkommende fyller vilkårene for rett til ytelsen. Tilsvarende blir ytelsen satt ned fra og med måneden etter den måneden vilkårene for ytelsen ikke lenger er oppfylt. Dagpenger og arbeidsavklaringspenger (inkludert barnetillegg) gis per dag og utbetales vanligvis etterskuddsvis hver fjortende dag.

Når en mottaker av barne- eller ektefelletillegg melder ifra til Arbeids- og velferdsetaten om flytting eller opphold i utlandet ut over 90 dager, eller etaten på annen måte blir kjent med planlagt eller faktisk utenlandsopphold ut over den tiltatte perioden, må vedtak om opphør av forsørgingstillegg gjøres i tråd med de reglene som gjelder i dag.

Lengden på utenlandsoppholdet fastsettes ved å legge sammen antall dager forsørgede barn eller ektefelle har oppholdt seg, eventuelt skal oppholde seg, i utlandet, innenfor en periode på tolv måneder. Det vil si at dersom arbeids- og velferdsetaten får melding om at et barn det mottas forsørgingstillegg for, skal oppholde seg fire måneder utenfor Norge, skal det ved vurdering av om vilkårene for barnetillegg fortsatt er oppfylt, legges til grunn et utenlandsopphold fra utreisedato frem til hjemkomstdato. Tilsvarende vil gjelde dersom etaten får melding om at et utenlandsopphold faktisk har vart ut over den tillatte perioden. Dersom arbeids- og velferdsetaten har kommet frem til at barnet samlet sett har eller skal oppholde seg i utlandet i mer enn 90 dager (tre måneder) i løpet av de siste tolv månedene, må etaten fatte vedtak om bortfall av barnetillegget. Det er først når de 90 dagene er eller vil bli overskredet, at retten til tillegget ikke lenger er til stede.

For alderspensjon og uføretrygd, som gis per måned, innebærer utbetalingsreglene at forsørgingstillegget i enkelte tilfeller vil kunne utbetales ved utenlandsopphold som går ut over 90 dager i løpet av en tolvmånedersperiode. Dette skyldes at månedsytelser utbetales for hele kalendermåneden dersom vilkårene er oppfylt i starten av måneden, selv om vilkårene ikke er oppfylt hele måneden.

Dagens regler om tidspunktet for utbetaling av en ytelse vil tilsvarende gjelde dersom barn eller ektefelle kommer tilbake til Norge etter å ha bodd eller oppholdt seg i utlandet. Det må da søkes om ektefelle- eller barnetillegg på nytt. Arbeids- og velferdsetaten må i disse tilfellene vurdere om vilkårene for ytelsen for øvrig fortsatt er oppfylt.

1.7 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

1.7.1 Ikrafttredelse

Det foreslås at endringene trer i kraft 1. juli 2020.

Ved vurdering av om unntaket fra vilkåret om opphold i Norge er til stede (at utenlandsoppholdet ikke utgjør mer enn 90 dager de siste tolv månedene), skal utenlandsopphold forut for endringen ikke tas med i vurderingen av lengden på utenlandsoppholdet/utenlandsoppholdene.

Endringene gjøres gjeldende for både nye og løpende vedtak om barnetillegg eller ektefelletillegg. Det legges til grunn at det vil være forenlig med Grunnloven § 97 at innstrammingene gis virkning for personer som mottar forsørgingstillegg ved lovendringenes ikrafttredelse.

I Meld. St. 40 (2016–2017) Eksport av norske vedferdsytelser ble det varslet at regjeringen ville vurdere eksportforbud for barne- og ektefelletillegg utenfor EØS. Selv om det rent teknisk ikke foreslås en overgangsperiode for de løpende ytelsene, trer endringene først i kraft 1. juli 2020. Dette vil det gi de som i dag mottar tillegg for barn eller ektefelle som er bosatt eller oppholder seg i utlandet, tid til å omstille seg til de nye reglene.

Forslagene fører ikke til en vilkårlig eller utilsiktet virkning av en endring som har andre formål. Forsørgingstilleggene er en sosial ytelse, tilpasset de sosiale og økonomiske forholdene i Norge. Dette må ses i sammenheng med at de fleste ytelser fra folketrygden som hovedvilkår stiller krav om bosted og opphold i Norge. Et sentralt formål med endringene er å ivareta legitimiteten til folketrygden gjennom å begrense trygdeeksport, sikre arbeids- og velferdsetatens kontrollmuligheter og ivareta at formålet med tilleggene er til stede. Selv om det tidligere er gitt unntak fra et krav om opphold i Norge, legges det til grunn at forventninger om vern mot fremtidige endringer er svakere når en mottaker velger å eksportere et sosialt tillegg til land uten trygdeavtaler.

Ved vurderingen av hvor betydelig inngrepet er for barn eller ektefelle som er bosatt i Norge, men som oppholder seg i utlandet i perioder, må det ses hen til mottakerens mulighet for å tilpasse seg de foreslåtte endringene. Retten til forsørgingstillegg vil igjen være til stede så snart forsørgede barn eller ektefelle oppholder seg i Norge (såfremt de øvrige vilkårene er oppfylt). Dette taler for å gjennomføre endringen også for de som i dag mottar forsørgingstillegg.

1.7.2 Økonomiske og administrative konsekvenser

Krav til bosted i Norge for rett til forsørgingstillegg for mottakere av alderspensjon og uføretrygd er beregnet å gi en mindreutgift på 16,5 mill. kroner i 2020. Helårseffekten anslås til 33 mill. kroner. Av dette utgjør barnetillegg og ektefelletillegg til alderspensjon henholdsvis 5 og 13 mill. kroner, mens barnetillegg til uføretrygd utgjør 15 mill. kroner.

Det har ikke vært mulig å tallfeste de økonomiske konsekvensene av forslagene som gjelder krav om bosted og opphold i Norge for forsørgede barn eller ektefelle. Hverken Arbeids- og velferdsetaten eller kommunen har opplysninger om hvor barn eller ektefelle til mottaker oppholder seg til enhver tid. Forslaget antas likevel å gi noe innsparing, ettersom det innebærer en innstramning sammenlignet med dagens regler.

Et usikkerhetsmoment knyttet til anslagene er i hvilken utstrekning mottakerne vil tilpasse seg de nye reglene. Dette vil redusere anslåtte innsparinger.

Kostnadene ved endringer i fagsystemene til Arbeids- og velferdsetaten for alderspensjon og uføretrygd, samt endringer i brevløsninger og søknadsskjema, er estimert til om lag 6,2 mill. kroner. Kostnadene ved endringer i fagsystemene til dagpenger og arbeidsavklaringspenger, samt endringer i brevløsninger og søknadsskjema, er estimert å utgjøre mellom 1,2 og 1,3 mill. kroner.

Endringene vil medføre økt behov for manuelle vurderinger i saksbehandlingen for Arbeids- og velferdsetaten.