Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Redegjørelse gitt i Stortinget 5. november 2019 av arbeids- og sosialministeren om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21

Dette dokument

  • Innst. 168 S (2019–2020)
  • Utgjevar: kontroll- og konstitusjonskomiteen
  • Sidetal: 278

Tilhøyrer sak

Alt om

Gå til alle tema

Merknad

Klikk HER for vedlegg i pdf

Innhald

Til Stortinget

Bakgrunn

Innledning

I en pressemelding datert 28. oktober 2019 varslet arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie at hun ville iverksette en egen ekstern gjennomgang for å granske hvordan EØS-regler kunne ha blitt praktisert feil siden 2012. Følgende fremgikk:

«Reglene for å ta med sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger fra Norge til et annet EØS-land mens man har vært bosatt i Norge, har ikke vært praktisert riktig siden EUs trygdeforordning kom i 2012. Det viser en ny gjennomgang av praksis i NAV. Reglene for personer bosatt i utlandet har vært praktisert korrekt.»

Arbeids- og sosialministeren la til at hun ville be Stortinget om å få holde en redegjørelse i saken.

Hun orienterte samme dag om saken på en pressekonferanse sammen med arbeids- og velferdsdirektør Sigrun Vågeng og riksadvokat Tor-Aksel Busch.

I Stortingets møte 5. november 2019 holdt arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie en redegjørelse om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21. Redegjørelsen følger som trykt vedlegg til komiteens innstilling.

Redegjørelsen hadde sin bakgrunn i en feil fortolkning og praktisering av retten til å ta med seg sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger ved opphold i andre EØS-land.

Feilen har pågått over mange år både i forvaltningen og rettssystemet uten å bli avdekket. Dette har fått store og alvorlige konsekvenser for mange mennesker.

Arbeids- og sosialministeren fokuserte i hovedsak på prosessen knyttet til innlemmingen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21 i juni 2012. Hun redegjorde deretter for enkelte forhold frem til 2017 og for det videre hendelsesforløpet frem til 28. oktober 2019.

Den 8. november 2019 oppnevnte regjeringen et granskingsutvalg som etter sitt mandat skal gjøre en grundig og fullstendig gjennomgang av feilpraktiseringen av adgangen til å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger ved opphold i et annet EØS-land og hvordan den alvorlige feilen kunne oppstå. Det fremgår at alle relevante sider av saken skal belyses.

Utvalget skal avgi sin innstilling 1. juni 2020. Utvalget kan avgi delinnstillinger.

Komiteens behandling

Spørsmål til ansvarlige statsråder

Som ledd i sin behandling av saken har komiteen sendt en rekke brev med skriftlige spørsmål til arbeids- og sosialministeren. Det er videre sendt brev til statsministeren, justis- og innvandringsministeren og Stortingets ombudsmann for forvaltningen.

Den omfattende korrespondansen i saken følger som vedlegg 2 til 43 til innstillingen.

Kontrollhøringer

Som ledd i behandlingen av saken har komiteen gjennomført kontrollhøringer 9. og 10. januar 2020.

Komiteen besluttet at høringene skulle omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger:

  • Hva er årsakene til og hvem har ansvaret for feil fortolkning og praktisering av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21?

  • Når og hvordan fikk arbeids- og sosialministeren første gang kunnskap om feilen?

  • Hvordan ble feilen fulgt opp av Arbeids- og sosialdepartementet?

  • Hva er status for oppfølging av dem som urettmessig har blitt rammet av feilpraktiseringen?

Følgende ble invitert og møtte til høring:

  • Statsminister Erna Solberg

  • Arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie

  • Justis- og innvandringsminister Jøran Kallmyr

  • Arbeids- og velferdsdirektør Sigrun Vågeng

  • Tidligere arbeids- og velferdsdirektør Joakim Lystad

  • Tidligere riksadvokat Tor-Aksel Busch

  • Tidligere utenriksminister Jonas Gahr Støre

  • Tidligere arbeidsminister Hanne Bjurstrøm

  • Tidligere arbeidsminister Anniken Huitfeldt

  • Tidligere arbeids- og sosialminister Robert Eriksson

  • Advokatforeningen

  • Trygderettens leder

I tillegg ble følgende tjenestemannsorganisasjoner invitert:

  • Fellesorganisasjonen (FO)

  • Norsk Tjenestemannslag (NTL)

  • Parat

  • AVYO

Stenografisk referat fra høringene følger som vedlegg til komiteens innstilling i saken.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Hans Inge Myrvold, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Leirstein, viser til redegjørelse holdt for Stortinget 5. november 2019 av daværende arbeids- og sosialminister Anniken Hauglie om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21. Statsråden informerte om at det hadde vært gjort feil fortolkning og praktisering av retten til å ta med seg sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger ved opphold i andre EØS-land. Komiteen merker seg at statsråden sa at feilen hadde pågått over mange år, både i forvaltningen og rettssystemet, uten at dette ble avdekket. Komiteen viser videre til at regjeringen 8. november 2019 satte ned et granskingsutvalg med mandat til å gjøre en grundig og fullstendig gjennomgang av feilpraktiseringen.

Komiteen mener det er svært alvorlig at feil lovanvendelse har rammet veldig mange mennesker. Særlig vil komiteen understreke alvoret i at mennesker har blitt dømt til å betale tilbake i mange tilfeller store pengebeløp og at flere er blitt satt i fengsel. Komiteen forutsetter at denne uretten blir rettet opp snarest.

Komiteen har lagt til grunn at tidsrommet komiteen skal vurdere, er sammenfallende med redegjørelsen, som i hovedsak handlet om perioden 2011/2012 og fram til november 2019. Komiteen forutsetter at granskingsutvalget vurderer om feilpraktiseringen skyldes forhold lenger tilbake i tid. Komiteen viser til at komiteen har avholdt kontrollhøringer 9. og 10. januar 2020, og at komiteen har stilt svært mange spørsmål gjennom korrespondanse med regjeringen.

Komiteen viser til at Trygderetten i brev av 28. oktober 2019 opplyste om at det fra juni 2017 til mars 2018 ble avsagt flere kjennelser der avslag fra Nav ble henvist til ny vurdering på grunn av manglende eller feilaktig vurdering av artikkel 21, men at det også kom flere saker i denne perioden hvor Nav fikk medhold i sin tolkning.

Komiteen har videre merket seg at NAV Klageinstans i brev av 21. november 2017 orienterte Arbeids- og velferdsdirektoratet om at Trygderetten hadde henvist en sak til ny behandling og stilt spørsmål ved etatens rundskriv og betydningen av EØS-forordningen.

Komiteen registrerer at Trygderetten sendte brev til en av klageinstansene i Nav 19. november 2018 og opplyste at retten vurderte å forelegge spørsmålet for EFTA-domstolen. Komiteen viser til at statsråden i sin redegjørelse informerte om at Arbeids- og sosialdepartementet fikk en uformell henvendelse fra Arbeids- og velferdsdirektoratet om dette, og at direktoratet deretter sendte et brev til departementet 20. desember 2018 hvor de uttalte at de anså regelverket som uklart og ønsket å diskutere saken. I møtet mellom departementet og direktoratet 18. januar 2019 har komiteen merket seg at departementet ba direktoratet gjøre rede for etatens praksis og vurdere om etatens forståelse av artikkel 21 var i tråd med forordningen. Komiteen har også merket seg at direktoratet i brev til departementet 24. januar 2019 vurderte at artikkel 21 også kommer til anvendelse på kortvarige opphold og at man fra norsk side dermed ikke kunne stanse eller avslå en kontantytelse på grunnlag av opphold i et annet EØS-land. Komiteen har særlig merket seg at i samme brev antok direktoratet at dette hverken ville ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Komiteen registrerer at Arbeids- og sosialdepartementet 22. februar 2019 ved e-post ga tilslutning til anvendelse på også kortvarige opphold, som ble bekreftet i brev av 5. mars 2019. Komiteen viser til at statsråden i redegjørelsen informerte om når departementet ble gjort kjent med at saken også omfattet det som handler om opphold i andre EØS-land med lengre varighet, og at det skjedde ved e-poster fra direktoratet 30. august og 2. september 2019. Komiteen vil påpeke det lange tidsrommet mellom 5. mars og 30. august 2019, da avklaringen 30. august hadde stor betydning for hvem som var omfattet av feilen, og omfanget.

Komiteen merker seg at statsråden i redegjørelsen informerte om at så langt hun kjente til, var dette første gangen departementet ble gjort kjent med at det kunne foreligge domfellelser som følge av feil lovanvendelse i Nav.

Komiteen har merket seg at Riksadvokaten formelt ble informert 16. oktober 2019.

Komiteen viser til opplysning om at Statsministerens kontor ble varslet om saken 18. oktober 2019, mens saken ble offentlig kjent i pressekonferanse den 28. oktober 2019.

Komiteen viser til at statsministeren i komiteens høring uttalte følgende:

«Jeg opplever at Arbeids- og sosialdepartementet etter 30. august har hatt høyt trykk på å rydde i denne saken, både klargjøre forholdene og få vite hvor store konsekvensene er.»

Komiteen viser for øvrig til statsministerens fremstilling av alle tiltak regjeringen har igangsatt for å rette opp feilene, men vil peke på viktigheten av fagstatsrådens oppfølging. Komiteen vil påpeke svikt da kontaktpunktet for berørte ble etablert. Opplysning til berørte om at de kan ringe et eget telefonnummer, og at de da kommer til Navs sentralbord, er etter komiteens syn ingen akseptabel måte å følge opp overfor dem det er begått urett mot. Komiteen deler statsministerens håp om at «saken blir en viktig test på om rettsstaten Norge kan rette opp i feilen på en god måte».

Komiteen viser til at ulike syn på om det foreligger en rettsanvendelsesfeil i denne saken, har kommet til uttrykk i mediene den siste tiden. Komiteen vil understreke at den har lagt regjeringens redegjørelse til grunn for sin behandling. Der ble det sagt at det har vært en feil fortolkning og praktisering av regelverket. Komiteen har ikke hatt innsyn i regjeringsadvokatens vurdering som lå til grunn for regjeringens redegjørelse, men baserer vurderingene i innstillingen på informasjonen som har kommet fram i statsrådens redegjørelse, korrespondansen med regjeringen og svarene fra høringen, hvor regjeringen har vært helt tydelige på at det er en rettsanvendelsesfeil. Etter at det regjeringsoppnevnte granskingsutvalget har lagt frem sin utredning, vil komiteen på ny gå inn i saken og avgi en innstilling basert på den oppdaterte kunnskapen man da vil ha om praktiseringen av regelverket.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil understreke alvoret i denne saken, der alle tre statsmakter, både storting, regjering og rettsapparatet har unnlatt å ta hensyn til at EØS-rettens bestemmelser har forrang foran nasjonalt regelverk. Dette har ført til at enkeltmennesker er urettmessig dømt og på uriktig grunnlag har fått betalingskrav og betalingsanmerkninger heftet ved seg. Flertallet peker på at denne saken viser at rettssikkerhet er et ulikt fordelt gode i Norge, og viser til uttalelsen fra generalsekretær Merete Smith i Advokatforeningen i høringen 9. januar 2020:

«Hvis det hadde vært en næringslivsleder som hadde blitt tiltalt for det samme forholdet og hadde kunnet gå til et advokatfirma og sagt «jobb så mye som det trengs, men få meg av dette», føler jeg meg rimelig sikker på at noen etter en tid hadde sagt: «Hallo, her er det noen EØS-regler som vi kan bruke.» Man hadde tatt dem fram i retten, og så ville det blitt oppdaget.»

Flertallet vil understreke at oppreisning og rettferdighet for ofrene er prioritet nummer én. For å oppnå rettferdighet for ofrene og gjenopprette tilliten til velferdsstaten er det videre viktig at den hele og fulle sannhet kommer på bordet, og at det tas ansvar for den verste rettssikkerhetsskandalen i nyere norsk historie.

Flertallet forutsetter at det nedsatte granskingsutvalget vil bidra til å kaste lys over perioden fra implementeringen av EUs trygdeforordning i 2012 eller tidligere, og frem til Trygderettens kjennelser fra juni 2017, blant annet hvorvidt feilen oppstod ved implementeringen av EU-forordningen i 2012 eller tidligere.

Flertallet vil se kritisk på eventuelle feil og mangler ved implementeringen av trygdeforordningen når granskingsutvalgets rapport foreligger.

Flertallet vil derfor i resten av sine merknader omtale nærmere perioden som redegjørelsen fra arbeids- og sosialministeren omhandlet, særlig fra juni 2017 til nå. Dette er perioden som starter da Trygderetten begynner å gi omforente kjennelser imot Navs praksis i de saker hvor trygdeforordningen blir behandlet, og handler særlig om det politiske ansvaret for at 33 mennesker ble uriktig dømt for trygdesvindel etter juni 2017.

Flertallet er av den klare oppfatning at omfanget av denne saken kunne blitt begrenset hvis Trygderettens signaler tilbake til 2017 hadde blitt fanget opp. Flertallet viser til at Trygderettens leder uttalte følgende i komiteens høring:

«Den første perioden er fra 2012 og fram til juni 2017, og i denne perioden ble 74 av de omtalte 159 sakene avgjort. Den første saken hvor Trygderetten tok opp artikkel 21, ble avgjort i august i 2014. Trygderetten opphevet den gang Navs vedtak fordi forordningen ikke var vurdert.»

Flertallet viser også til følgende uttalelse fra Trygderettens leder:

«Men i den andre perioden, som var fra juni 2017 og til og med mars 2018, ble det avsagt 38 kjennelser. På forespørsel fra departementet har vi gitt nærmere opplysninger om denne perioden. Også i denne perioden avsa Trygderetten kjennelser hvor Navs vedtak ble stadfestet, og også nå uten at problemstillinger knyttet til artikkel 21 ble omtalt. Stadfestelsene kan også i disse sakene ha vært riktig resultat, av samme grunn som jeg nevnte ovenfor.

I denne andre perioden opphevet eller henviste Trygderetten 12 vedtak fattet av Nav. Syv av vedtakene ble opphevet fordi Nav ikke hadde drøftet EØS-reglene, og ingen av disse sakene kom tilbake til Trygderetten. De kom altså ikke tilbake med en EØS-rettslig vurdering.»

Flertallet anser det som lite tillitvekkende at ingen tok problemstillingene rundt EØS-reglene på tilstrekkelig alvor, men bare forholdt seg til resultatene i enkeltsaker.

Flertallet har videre merket seg den tiden som går mellom at Trygderettens første kjennelser i 2017 begynner å komme, til «alarmen går» 30. august 2019. Flertallet viser til tidligere riksadvokat Tor-Aksel Busch sin uttalelse under kontrollhøringen 9. januar 2020 om at han allerede under pressekonferansen 28. oktober 2019 tilkjennega at påtalemyndigheten svært gjerne skulle vært underrettet tidligere om den tvil som bredte seg i Nav-systemet om hvorvidt rettsanvendelsen i deres anmeldelser kunne være riktig. Tidligere riksadvokat påpekte flere mulige tidspunkter der han kunne ha blitt informert: da Trygderettens avgjørelser ble kjent fra juni 2017, da Trygderetten 19. november 2018 skrev til klageinstansene i Nav at de vurderte å forelegge spørsmålet for EFTA-domstolen, i tilknytning til dialogen med departementet i januar 2019 eller når sakene ble stilt i bero i februar samme år. Formell orientering og kunnskap om de aktuelle feil fikk Riksadvokatembetet, etter en telefonisk henvendelse fra Nav 8. oktober 2019, først i et møte 16. oktober samme år. Etter flertallets oppfatning viser dette at Arbeids- og sosialdepartementet og Nav har sittet på informasjon om at egne feil har hatt alvorlige konsekvenser for mange menneskers liv og økonomiske situasjon, og har valgt å ikke dele informasjonen med det organ som raskt kunne handlet for å rette opp feilen.

Flertallet viser videre til det den tidligere riksadvokaten uttalte i høringen om Riksadvokatembetets plikt til å både stille nye saker i bero og ta opp igjen avgjorte saker dersom Riksadvokaten hadde blitt informert. Flertallet understreker derfor at flere uriktige domfellelser kunne ha vært unngått dersom Nav eller Arbeids- og sosialdepartementet hadde informert Riksadvokaten om de opplysninger de hadde på flere tidspunkt tidligere.

Flertallet viser videre til tidligere riksadvokats svar på spørsmål fra saksordfører:

«Eva Kristin Hansen (A): Ja, for du nevner de møtene som man har brukt å ha, hvor også Nav møter, og det har vært skrevet en del om at særlig på det ene møtet ble det orientert, liksom på gateplan, om at det var utfordringer i Nav. Hvordan fikk du kjennskap til de samtalene?

Tor-Aksel Busch: Det knytter seg til det møtet vi hadde den 26. september. Det ble ikke tatt opp i det formelle møtet, men på gangen etterpå møter en av deltakerne fra Nav en av mine statsadvokater som ikke hadde vært med på møtet, og de begynner å snakke om dette. Min statsadvokat hadde da gitt klart uttrykk for at her må Riksadvokaten inn – dere må orientere Riksadvokaten. Det kom frem at det var sendt brev til politiet som vi ikke hadde fått gjenpart av eller var gjort kjent med fra Nav. Slik sett ble jeg orientert senere samme dag, og vi ventet da på en henvendelse fra Nav, i tråd med det som var signalisert fra vårt kontor. Det kom i form av denne telefonsamtalen, vil jeg da tro, den 8. oktober. Det er det neste vi hører.»

Flertallet finner det uakseptabelt at Riksadvokaten ikke umiddelbart ble informert da alarmen gikk. At man heller ikke benyttet anledningen til å redegjøre for saken i det nevnte møtet, viser en grunnleggende mangel på respekt og forståelse for verdien av samhandling mellom de ulike organene.

Flertallet vil vise til den første trygderettskjennelsen som opphevet Navs praksis med henvisning til trygdeforordningens artikkel 21. Rutinemessig ble det satt fagmøte i Nav i september samme år for å vurdere kjennelsen. I dette fagmøtet blir det argumentert mot Trygderettens kjennelse. Et hovedargument var at Stortinget nettopp hadde vedtatt et fireukers tak for å ta med arbeidsavklaringspenger ut av landet, jf. Innst. 390 L (2016–2017) og Prop. 74 L (2016–2017). Flertallet peker på at når forholdet til trygdeforordningen ikke blir omtalt i proposisjonen, ble det oppfattet som et politisk signal, og at det uriktige skillet mellom kortvarige og langvarige midlertidige opphold i stor grad oppstår i fagmøtet på grunn av denne proposisjonen. Flertallet peker på at dette kan ha forsinket avdekkingen av alvoret i saken betydelig, og stiller spørsmål ved om opplysningsplikten overfor Stortinget ble ivaretatt i proposisjonen.

Flertallet viser videre til korrespondanse med regjeringen, hvor det i materialet kommer klart fram at NAV Klageinstans jobbet lenge med vurderinger rundt at lovverket var anvendt feil fram til direktoratet innså alvoret. Flertallet viser til at det høsten 2017 ble sendt et brev av 29. november fra NAV Klageinstans til Ytelsesavdelingen som først ble besvart 6. februar 2018. I dette brevet informerer NAV Klageinstans om følgende:

«Vi ønsker å informere om at NAV Klageinstans har mottatt flere henvendelser om opphold i Norge kan kreves for EØS-borgere som mottar kontantytelser og som er bosatt eller oppholder seg i et EØS-land. Jf. trygdeforordning 883/2004 artikkel 7 og 21.»

Etter flertallets syn kan det se ut som at regelverket oppfattes å omfatte utenlandske statsborgere i Norge og ikke nordmenn som reiser ut, noe som reiser spørsmålsstillingen om man ikke tok inn over seg at også nordmenn er EØS-borgere.

Flertallet viser videre til e-poster mellom NAV Klageinstans og direktoratet i perioden mai til august 2018, hvor det åpenbart er stor usikkerhet rundt tolkningen, men at det nå ser ut som at det legges til grunn at nordmenn er EØS-borgere. Det vises særlig til en e-post av 5. juli 2018 fra NAV Klageinstans, hvor følgende fremgår: «Det er behov for en avklaring om forståelsen av trygdeforordning 883/2004 art 21 (…)». I samme e-post kommer følgende fram: «Vi er usikre på hvilken avdeling i Direktoratet som 'eier' denne saken».

Flertallet mener det er svært urovekkende at det tar lang tid å få svar, og påpeker at det er direktørens oppgave å avklare hvem som har ansvaret for å klargjøre viktige spørsmål. Flertallet vil blant annet vise til e-poster i perioden 12.–17. oktober 2018 mellom NAV Klageinstans, NAV Ytelsesavdelingen og Arbeids- og velferdsdirektoratet, hvor det kommer fram at det er stor usikkerhet rundt kjennelsene i Trygderetten og en mulig ankesak. Videre vises det til e-post fra NAV Klageinstans til Ytelsesavdelingen 27. november 2018, hvor det purres på om Trygderettens kjennelse skal påankes. Flertallet er fullstendig klar over at det kan virke merkverdig å henvise til mange e-poster, men det er for å illustrere den forvirring som var internt på dette tidspunktet, og hvor vanskelig det var å få avklaringer. Flertallet viser til tidligere merknader fra komiteen om gangen i saken fra perioden november/desember 2018 fram til oktober 2019.

Flertallet viser til at Arbeids- og sosialdepartementet den 27. november 2018 mottok en e-post fra Arbeids- og velferdsdirektoratet om en konkret kjennelse fra Trygderetten som opphevet Navs praksis med henvisning til trygdeforordningen. Kjennelsen dreier seg om flere opphold i andre EØS-land, noen korte, noen lange. Det lengste oppholdet er på omkring 5 måneder. Flertallet merker seg at daværende arbeids- og sosialminister likevel i sin redegjørelse til Stortinget uttaler at departementet kun har vært i kontakt med direktoratet om såkalte «korte opphold – opphold av få ukers varighet». Flertallet understreker at statsråden med det feilinformerte Stortinget, da departementet hadde fått opplysninger om et lengre midlertidig opphold. Dette er av stor viktighet for saken, ettersom opphold av den lengden med så store summer i ytelser vanligvis vil bli straffeforfulgt og bety domfellelse for grovt bedrageri.

Flertallet viser videre til brev til fra Arbeids- og velferdsdirektoratet til Arbeids- og sosialdepartementet av 20. desember 2018, hvor Trygderettens ønske om å be EFTA-domstolen om en rådgivende uttalelse blir fremlagt. I dette brevets vedlegg nummer 5 vurderer NAV Klageinstans saken og skissere to mulige alternativer. Det ene alternativet innebærer i all hovedsak trygdeskandalen, slik den ble beskrevet av statsråd Hauglie i redegjørelsen for Stortinget 5. november 2019.

Flertallet mener at alarmen både kunne og burde ha gått i departementet ut fra opplysningene i brevet av 20. desember 2018 og e-posten 27. november 2018. Alvoret i saken ville blitt avdekket om departementet på dette tidspunktet hadde informert Riksadvokaten.

Flertallet peker på at resultatet på dette tidspunkt blir at departementet til slutt gir sitt samtykke til praksisendring kun for kortvarige midlertidige opphold, kommuniserer at praksisendringen kun skal gjelde fremover i tid, og vektlegger kontrollbehovet – altså tiltak fra Nav for å hindre at omfanget av eksport av de relevante ytelsene øker. Dette fremkommer i en rekke brev og e-poster fra departementet vinteren og våren 2019. Flertallet peker på at departementets beslutning nok en gang forsinker avdekkingen av alvoret i saken ytterligere og skaper forvirring internt i Nav, noe underlaget for Navs internrevisjonsrapport viser. Flertallet peker særlig på at NAV Kontroll på grunn av departementets kommunikasjon ikke så på saker bakover i tid, og derfor ikke avdekket straffesaker.

Flertallet har merket seg uttalelsene fra Nav-direktør Vågeng i komiteens høring, hvor hun medgir at det ikke har vært god nok samhandling mellom Arbeids- og sosialdepartementet og andre instanser, som Trygderetten og Riksadvokaten. I denne saken har det kommet klart fram at ansatte ikke nådde fram med sine innvendinger, jf. uttalelsene fra FOs representant:

«Det har kanskje utviklet seg en organisasjonskultur i deler av Nav som er preget av mistenksomhet og kontroll i møte med brukerne. Ansattes mulighet til å drøfte aktuelle faglige og organisatoriske problemstillinger er noe begrenset. Opplysningene i denne saken tilsier at flere deler av virksomheten meldte fra om det de oppfattet som feil tolkning av regelverket. Ingen tok det i tilstrekkelig grad på alvor, og direktoratet og departementet var sene til å følge opp meldingen fra linjen.»

Flertallet vil understreke direktørens og ledelsens ansvar og stiller spørsmål ved direktørens evne til å rette opp i de feil som er begått.

Flertallet har også merket seg direktør Vågengs uttalelse i komiteens høring:

«Jeg må først si at jeg opplever den formelle etatsstyringen fra departementets side overfor Nav som god. Vi har våre faste etatsstyringsmøter, vi har særmøter, og vi har fagmøter. I tillegg er det, som du nevner, en del uformell kontakt, eller mer arbeidsforberedende kontakt, i en rekke saker. Det er en del av den daglige kontakten mellom oss og departementet. Denne saken dreier seg også om EØS-rettens betydning og fortolkningen fra 2017 som Trygderetten snakket om i går, og det er der vi brukte noe tid før vi kom så langt at vi tok opp dette med departementet.»

På denne bakgrunn ville flertallet forventet at direktoratet hadde informert departementet om usikkerheten rundt håndteringen av de aktuelle sakene på et langt tidligere tidspunkt.

Flertallet viser til at en enstemmig komité den 3. desember 2019 ba om innsyn i dokument som omhandler møtet mellom daværende statsråd Anniken Hauglie og direktør i Arbeids- og velferdsdirektoratet, Sigrun Vågeng, 25. oktober 2019. Departementet avslo forespørselen i brev av 11. desember 2019. Komiteen gjentok ønsket om å få oversendt dokumentene på egnet vis i brev av 17. desember 2019, men fikk avslag i svar av 6. januar 2020. Flertallet mener det rammer tilliten til statsråden når informasjon blir holdt tilbake i en sak av et så stort alvor, og viser videre til Dokument 8:52 S (2019–2020) – representantforslag om utlevering av det omtalte møtedokumentet. Dette illustrerer hvordan informasjon holdes skjult for demokratisk innsyn og kontroll når alvorlige feil oppdages.

Flertallet understreker den utydelige kommunikasjonen og tidsbruken fra Arbeids- og sosialdepartementet når det gjelder å varsle andre relevante aktører. Særlig gjelder det Riksadvokaten, men flertallet vil også uttrykke undring over at man i en så alvorlig sak ventet over halvannen måned, helt til 18. oktober 2019, med å orientere statsministeren. Flertallet peker på at daværende statsråd Hauglie selv i høringen innrømmet at Riksadvokaten burde ha vært informert tidligere. Det ville ha medført at flere uriktige domfellelser hadde blitt stanset. Flertallet understreker videre at Stortinget ved minst to anledninger ikke har blitt informert riktig og fullstendig av Arbeids- og sosialdepartementet: i redegjørelsen der statsråden hevdet å kun ha vært informert om kortvarige midlertidige opphold frem til den 30. august, og i lovproposisjonen om 4 ukers tak for å ta med arbeidsavklaringspenger ut av landet i 2017. Til slutt peker flertallet på sakens alvor, de harde konsekvensene saken har medført for ofrene, og det politiske ansvaret for dette.

Flertallet vil utrykke at etter deres mening kunne ikke Stortinget hatt tillit til statsråden på grunnlag av dette, men viser til at statsråd Anniken Hauglie den 24. januar 2020 gikk av som arbeids- og sosialminister før kontroll- og konstitusjonskomiteen hadde fullført sin behandling av saken. Flertallet understreker at regjeringen likevel må holdes konstitusjonelt ansvarlig. Statsminister Erna Solberg er øverste ansvarlig for regjeringen og har uttrykt tillit til statsråd Hauglies håndtering av saken. Flertallet understreker derfor også at Solberg overfor Stortinget har ansvar i saken, og at statsministeren selv fikk informasjon i juni 2019 om praksisendringen i Nav uten å foreta seg noe på det tidspunktet.

Flertallet fremmer derfor følgende forslag:

«Regjeringens håndtering av sak om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21 er sterkt kritikkverdig»

Flertallet påpeker de folkevalgtes ansvar for å sikre borgernes rettigheter og rettssikkerhet gjennom å benytte tilgjengelig informasjon til raskest mulig å rette opp egne feil framfor å plassere ansvar hos andre. Informasjon som grunnlag for demokratisk innsyn og kontroll er grunnleggende i vårt demokratiske system og et hensyn som særlig må ivaretas når det avdekkes alvorlige brudd på individets rettigheter og rettssikkerhet. I lys av informasjonen som er kommet fram i denne saken, blir det uhyre viktig med en debatt i etterkant om hvordan Nav fungerer for å følge opp brukernes rettigheter og plikter som fundament i velferdsstaten. Flertallet imøteser utredningen fra det regjeringsoppnevnte granskingsutvalget, som skal legges fram innen 1. juni 2020 som grunnlag for regjeringens og Stortingets videre arbeid med å vurdere lov, regelverk og praksis på velferdsområdet, samt hvordan Nav fungerer for å ivareta disse.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, og uavhengig representant Ulf Leirstein, vil understreke alvoret i at en slik feil har kunnet oppstå, feil praksis har kunnet skje over lang tid, og at heller ikke påtalemyndigheten og domstolene i sitt arbeid har avdekket feilpraktiseringen tidligere.

For å best besvare spørsmålene som kontroll- og konstitusjonskomiteen har reist rundt denne saken mener disse medlemmer det er nødvendig å se på tre faser. Den første fasen er implementeringen av forordningen og forarbeidet knyttet til dette. Hvorvidt feilen strekker seg lenger tilbake enn dette, ligger innenfor granskingsutvalgets oppgave å finne svar på, og det kommenteres derfor ikke i våre merknader. Den neste fasen gjelder praktiseringen av forordningen frem til departementet ble formelt varslet. Den siste fasen omhandler statsrådens håndtering fra hun får kjennskap til feilpraktiseringen, og tiltakene som er iverksatt som en del av opprydningsprosessen.

Implementeringen av forordningen

Disse medlemmer viser til at for å sikre at en slik situasjon ikke oppstår igjen, må man gå tilbake til perioden hvor trygdeforordningen ble forberedt og innlemmet i norsk rett, for å forstå hvordan feilpraktiseringen kunne oppstå.

Disse medlemmer viser i den forbindelse til daværende statsråd Anniken Hauglies redegjørelse for Stortinget om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21 den 5. november 2019, hvor hun sier følgende:

«Det vil være naturlig å gå tilbake til inkorporeringen av forordningen i 2012, men det vil også være naturlig å vurdere praksis før 2012.»

Disse medlemmer viser også til det tidligere utenriksminister Jonas Gahr Støre uttalte under høringen den 9. januar 2020:

«For hele sakskomplekset, også årene før 2012, pågår det en gransking igangsatt av regjeringen. Jeg legger til grunn at man her vurderer det som har skjedd i hele EØS-avtalens virketid, fra avtalen trådte i kraft 1. januar 1995. Åtte ulike regjeringer har hatt ansvar i denne perioden.»

EUs trygdeforordning 883 fra 2004 ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens vedtak 76/2011. Forordningen gjelder fra 1. juni 2012 i Norge og ble inkorporert i norsk rett ved forskrift 22. juni 2012. Den tilhørende norske forskriften ble oversendt Nav 5. juli 2012 til orientering og uten føringer. Forut for beslutningen i EØS-komiteen i 2011 ble saken vurdert i relevante organer på departements- og direktoratsnivå og behandlet i spesialutvalget for trygd.

Det følger av historikken til forskriften at den ble behandlet i spesialutvalget for trygd i 2006 og 2009. Tidligere arbeidsminister Hanne Bjurstrøm oppga i høring 9. januar 2020 at vurderingene av forskriften ble gjort i spesialutvalget for trygd:

«Det ble gjort vurderinger, og det framgår for så vidt – hvis man går inn og ser på Lovdata og ser på forarbeidene til denne forskriften, ser man jo at dette har vært behandlet i spesialutvalg for trygd to ganger, én gang i 2006 og én gang i begynnelsen av 2009. Og det er der man har gjort de vurderingene om at dette ikke har vesentlig betydning for det norske handlingsrommet, osv. I spesialutvalg for trygd satt det en del relevante departementer, og der satt både Nav og Arbeidsdepartementet. Jeg antar – fordi jeg ikke har grunnlag for å ha sett at den vurderingen er gjort noen gang senere – at det er der man har gjort den vurderingen. Jeg var klar over at det tok veldig lang tid fra man implementerte forskriften i Norge, fra man startet forberedelsene.»

I spesialutvalget for trygd sitter flere departementer, blant annet Arbeids- og sosialdepartementet, i tillegg til Nav. Disse medlemmer finner det problematisk at det ikke finnes noen tilgjengelige referater fra møtene i spesialutvalget for trygd som viser behandlingen av trygdeforordningen og grunnlaget for vurderingene som ble gjort, når praksis er at slike referater skal føres. Disse medlemmer stiller seg også undrende til at ingen av statsrådene har kjennskap til dette utvalgets posisjon, vurderinger eller kompetanse.

Ansvaret for å sjekke om en ny EØS-forordning eller et direktiv er i samsvar med norsk rett, påhviler det enkelte fagdepartement. Det var Arbeids- og sosialdepartementet som var ansvarlig departement for utsendelsen av utkast til forskrift ved departementsforeleggelsen. Daværende justis- og innvandringsminister Jøran Kallmyr beskriver i høringen 10. januar 2020 at brevet ble sendt ut 16. mars 2012 til utvalgte departementer, men at:

«Brevet fra Arbeidsdepartementet omtalte verken det materielle innholdet i den underliggende forordningen eller forholdet mellom forordningen artikkel 21 og bestemmelser med oppholdskrav i folketrygdloven. Forordningen var heller ikke vedlagt i selve oversendelsen.»

Justis- og innvandringsministeren uttalte videre:

«Vi må også huske på at det spesielle i forordningen da den ble inkorporert i norsk rett, var det faktum at Arbeids- og sosialdepartementet på det tidspunktet ikke hadde identifisert at denne forordningen ikke var i samsvar med gjeldende norsk rett. Når man ikke identifiserer det, sender man ut på departementsforeleggelse at dette ikke er noe problem, altså adresserer man ikke at dette er et problem. Da er det så klart vanskelig for andre departement å oppfatte at dette er et problem. Så her er det en feil som blir gjort i begynnelsen, og så får man en rekke følgefeil etterpå.»

Disse medlemmer vil understreke at feilvurderingen i Arbeids- og sosialdepartementet i forkant av implementeringen i 2012, og derav den mangelfulle departementsforeleggelsen, gjorde at Stortinget fikk feil informasjon i 2012. Hadde vurderingen vært riktig, ville Stortinget hatt mulighet til å implementere forordningen i norsk rett på en måte som gjorde det lettere å forstå og praktisere forordningen riktig.

Under høringen 9. januar 2020 ble tidligere utenriksminister Jonas Gahr Støre, som hadde denne posisjonen da forordningen ble implementert, spurt hvilket ansvar det påhviler Utenriksdepartementet for saker man sender til Stortingets Europautvalg. Jonas Gahr Støre svarte:

«Det er til syvende og sist regjeringens ansvar å sørge for at en gjør grundig forberedelsesarbeid for gjennomføring av alle saker, alt som berører norsk rett og norske regler. Det er et overordnet ansvar å kvalitetssikre det.»

Og videre:

«Det er UDs ansvar å sørge for at dette er riktig sammensatt, at de er blitt hørt, og at utvalgene har gjort sitt arbeid. Men, som sagt, den faglige vurderingen av den enkelte sak må vi være trygge på at fagdepartementene og deres etater har vurdert.»

I klassifiseringen av forordningen som ble sendt Stortingets Europautvalg, ble forordningen vurdert av Arbeids- og sosialdepartementet til ikke å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet.

Som følge av dette praktiserte Nav forordningen feil i flere år.

Disse medlemmer viser at tidligere arbeids- og velferdsdirektør Joachim Lystad under kontrollhøringen den 10. januar 2020 fremhevet:

«… at implementeringsprosessen og lovfortolkningen knyttet til det selvfølgelig er det aller viktigste stedet for å legge grunnlag for en riktig praksis.»

Nav var delaktig i fortolkningen, men hadde ved flere anledninger i 2008–2009 bedt Arbeids- og sosialdepartementet om en klargjøring av hvordan ytelsene etter kapittel 11 skulle forholde seg til EØS-avtalen. Forespørslene ble avvist av departementet, som påpekte at den nye forordningen ikke ville medføre vesentlige materielle regelendringer verken når det gjelder stønads- eller lovvalgsregler.

Fra mars 2009 til november 2018 løftet ikke Nav spørsmål til departementet om de innholdsmessige følgene av forordningen igjen. Lystad svarte under høringen bekreftende på at måten departementet svarte Nav på i 2008–2009, kan ha vært medvirkende til at Nav ikke løftet spørsmålet på nytt i hans periode (2010–2015).

Disse medlemmer mener at forklaringen på hvordan feiltolkningen kunne oppstå, og ikke minst pågå i så lang tid, kan være måten forordningen ble implementert på i norsk lov i 2012.

Disse medlemmer registrerer så langt at Arbeids- og sosialdepartementet ikke identifiserte betydningen forordningen ville ha, eller motstriden mellom ordlyden i folketrygdloven og den nye forordningen. Departementsforeleggelsen ga ingen reell mulighet for andre departementers vurdering, fordi viktig informasjon manglet. Feilen ble heller ikke fanget opp i Utenriksdepartementet, som var ansvarlig for å sende forordningen til Stortingets Europautvalg. Det resulterte i en inkorporering i norsk lov som har vært vanskelig å tolke og benytte for jurister, domstoler og lovgivere.

Denne fremgangsmåten har også vært benyttet tidligere, slik at det også kan være grunn til å se på om forrige EØS-trygdeforordning ble tolket feil og implementert på en lite hensiktsmessig måte. Disse medlemmer ser derfor frem til granskingsutvalgets grundige og fullstendige gjennomgang av saken.

Ingen av de nevnte forordningene ble sendt på høring, da dette ikke var vanlig praksis. Regjeringen Solberg gjorde endringer i utredningsinstruksen i 2016, blant annet for å klargjøre at også forordninger i større grad må sendes på høring. Dette gir muligheten til å få flere innspill før forordninger inkorporeres, noe disse medlemmer mener er et av flere nødvendige tiltak for å sikre at forordninger som inkorporeres i norsk lov, ikke er i motstrid til den.

Oppdagelsen og praksisendring

Under opprullingen av denne saken er det avdekket mangler i Navs EØS-kompetanse og interne kommunikasjon, både mellom avdelinger på tvers i organisasjonen og oppover – men også mellom Nav og Arbeids- og sosialdepartementet (ASD).

Disse medlemmer viser til direktør Sigrun Vågengs uttalelse i høringen:

«I denne saken har vi ikke hatt god nok samhandling med Arbeids- og sosialdepartementet og andre instanser, som Trygderetten og Riksadvokaten. Det har heller ikke vært god nok kommunikasjon internt i ytelseslinjen i denne saken.»

Dette bekreftes også av de ansattes organisasjoner i høringen, som mente det var behov for å se på samhandlingen og kommunikasjonen mellom de ulike enhetene og nivåene i Nav.

Disse medlemmer viser til at tidligere riksadvokat Tor-Aksel Busch under høringen trakk frem at advokatembetet nær sagt uansett tidspunkt ville ha reagert med tiltak dersom de hadde blitt informert på det tidspunkt hvor det oppstod tvil om rettsanvendelsen. Den tidligere riksadvokaten mente at han burde ha vært varslet allerede da den første kjennelsen mot Nav kom i Trygderetten sommeren 2017. For disse medlemmer fremstår denne uttalelsen som å være basert på etterpåklokskap. Det er grunn til å påpeke at i en rettsstat som Norge er tilliten til systemene avhengig av at påtalemyndigheten foretar egne selvstendige vurderinger, spesielt i saker mellom innbyggerne og staten.

Som det kom frem under høringen, brukte Trygderetten over ett år fra juni 2017 og frem til høsten 2018 på å etablere en omforent praksis om at praktiseringen av regelverket var feil. Etter den første kjennelsen hvor det ble stilt spørsmål om praktiseringen, kom det fem påfølgende kjennelser hvor Navs praksis ble opprettholdt.

Disse medlemmer påpeker derfor at det ikke er korrekt at Trygderetten var omforent så tidlig som i juni 2017. Først høsten 2018 ga Trygderetten uttrykk for at de ønsket å få en rådgivende uttalelse fra EFTA-domstolen for å avklare rettstilstanden. Samtidig ønsket Nav å bringe en konkret sak inn for lagmannsretten.

Disse medlemmer viser til arbeids- og velferdsdirektør Sigrun Vågengs innlegg:

«Jeg ser det som litt vanskelig at vi skulle ha gått til Riksadvokaten allerede etter én sak, etter at vi hadde fått medhold i fem år. Vi visste ikke på det tidspunktet om det var en rettsanvendelsesfeil. Vi trengte flere dommer for å se hvordan dette hadde utviklet seg.

Når det er sagt, sa jeg allerede i min innledning at vi varslet Riksadvokaten for sent om det som Trygderetten kom med etter hvert. De burde vært varslet tidligere. Juni 2017, da den første kjennelsen kom, anser jeg i så fall ikke for å ha vært tidspunktet for det, men våren 2018, da vi begynte å se at her kunne det være noe, kunne vi ha gått til Riksadvokaten.»

Disse medlemmer viser til at i perioden frem mot at Trygderetten får en omforent praksis høsten 2018, er oppfølgingen i Nav preget av uklare ansvarsforhold, dette til tross for at det internt kom flere signaler om at praktiseringen kunne være feil. Dette understrekes av Juristforbundets tillitsvalgte i arbeids- og velferdsetaten, som i et brev til komiteen av 10. februar 2020 blant annet viser til at et av deres medlemmer ved e-post varslet Arbeids- og velferdsdirektoratet om feilpraktiseringen i august 2017. Hun fikk svar to måneder senere om at Nav ikke hadde kapasitet til å se på saken. På nyåret 2018 varslet vedkommende igjen. Juristforbundet oppgir at flere av deres medlemmer har meldt fra om Navs feilpraktisering av EØS-forordningen uten at Nav har tatt tak i dette.

Disse medlemmer viser videre til at det fra mai til august 2018 fremgår av e-poster mellom NAV Klageinstans og direktoratet at det var intern usikkerhet rundt tolkningen av forordningen. Dette gjaldt spesielt hvorvidt regelverket skulle forstås til også å omfatte norske borgere som reiser ut. Frem til da ser det ut til å ha vært en oppfatning at regelverket gjaldt utenlandske statsborgere i Norge. Den interne dialogen i Nav viser at det ikke var avklart hvilken avdeling i direktoratet som var den rette til å klargjøre forståelsen av trygdeforordningen. I oktober 2018 viser den interne korrespondansen mellom NAV Klageinstans, NAV Ytelsesavdelingen og direktoratet at det er usikkerhet i Nav rundt Trygderettens kjennelser.

Nav tok opp saken med departementet, først uformelt i november 2018 og så formelt i brev av 20. desember 2018. I dialogen som fulgte mellom departementet og Nav, kom man frem til at det var nødvendig og tilstrekkelig å åpne for korte opphold i andre EØS-land. I departementets svarbrev av 5. mars 2019 til Nav ble endringen omtalt som en praksisendring.

Da Nav skulle iverksette disse endringene, konkluderte en intern faggruppe med at dette ikke var tilstrekkelig. Mottakere av sykepenger og arbeidsavklaringspenger hadde rett til å motta ytelsene uavhengig av lengden på oppholdet, så lenge de øvrige vilkår var oppfylt.

Disse medlemmer registrerer at det var på dette tidspunkt konklusjonen var at Nav hadde anvendt loven feil, og at dette ikke kunne rettes opp med en praksisendring. En rekke personer hadde blitt anmeldt og tilbakekrevet ytelser uten at Nav hadde rettslig grunnlag for dette.

Statsråd Hauglies håndtering

Departementet ble varslet om dette 30. august 2019. På grunn av sakens alvor ba departementet om Regjeringsadvokatens vurdering. Regjeringsadvokaten sluttet seg til Navs vurdering 21. oktober 2019. Feilpraktiseringen ble offentlig kjent 28. oktober 2019.

Daværende statsråd Hauglie var tydelig på at man med dagens kjennskap burde ha informert Riksadvokaten tidligere, men at departementet ikke var klar over at problemstillingen var av den karakter som nå er kjent, før høsten 2019. Da departementet ble kontaktet av Nav ved årsskiftet 2018/2019, oppga hun i høringen at de snakket om «trygderettsaker, om forvaltningssaker som ikke fører til anmeldelse, fengsling eller straff på den måten». Statsråd Hauglie erkjenner at hun i ettertid ser at saken burde ha blitt løftet til Riksadvokaten samtidig som politidistriktene ble informert.

Statsministeren fremhevet at man kunne forhindret mye av det som har skjedd, dersom man hadde forstått omfanget og konsekvensene av Trygderettens kjennelser om feilpraktisering av forordningen tidligere. At Riksadvokaten ikke ble informert tidligere, henger sammen med at man på det tidspunktet ikke så at praksis ble feilvurdert i en rekke saker. «Ut fra det vi vet i dag, burde ingenting av dette ha skjedd», konkluderte hun. Disse medlemmer viser videre til statsministerens svar under høringen:

«Det er, som Anniken Hauglie sa i utspørringen tidligere i dag, et stort spørsmål å avgjøre, og man må ha et godt juridisk grunnlag, med en mistanke om at man over år – kanskje over tiår – har praktisert feil og dømt folk feil, for å kunne snu på det. Man må ha et godt grunnlag for å gjøre det. Hun iverksatte utover høsten i fjor de tiltakene som var helt nødvendige for å kunne trekke den slutningen, og hun har også lagt til rette for å rydde opp i dette.»

Disse medlemmer finner det vanskelig å klandre daværende statsråd Hauglie for sendrektighet i saken. Gitt sakens alvorlighetsgrad og det lange tidsrommet feilen hadde pågått, var det påkrevd at departementet brukte den nødvendige tid for å fremskaffe et forsvarlig og grundig beslutningsgrunnlag for å være sikker på at praksisen over mange år hadde vært feil.

Under høringen redegjorde statsråd Hauglie og statsministeren for tiltakene som er iverksatt. Statsministeren oppsummerte dette på følgende måte:

«For det første skulle en innsatsgruppe i Nav gå igjennom alle saker tilbake til 2012. De som urettmessig hadde betalt tilbake ytelser til Nav, skulle få stønaden de hadde krav på. Dette arbeidet pågår for fullt. 272 personer har fått behandlet sakene sine. 7,6 mill. kr er utbetalt til dem som har fått vedtakene omgjort. Nav har en ambisjon om å behandle de fleste sakene ferdig første halvår i 2020.

For det andre skulle Riksadvokaten gå igjennom aktuelle straffesaker og være i kontakt med Gjenopptakelseskommisjonen. Setteriksadvokaten varslet tidligere denne uken at det nå er 75 personer som antas å ha fått feilaktige fellende dommer, og for disse sakene finnes det også etablerte ordninger for rettshjelp og erstatning.

For det tredje varslet vi at regjeringen ville sette ned et uavhengig utvalg som skulle granske saken. Utvalget ble oppnevnt 8. november 2019 og skal levere sin rapport innen 1. juni 2020. Parlamentariske ledere på Stortinget fikk anledning til å gi innspill til utvalgets mandat og sammensetning, og utvalget er i full gang med sitt arbeid.»

Disse medlemmer viser også til at daværende statsråd Hauglie umiddelbart etter pressekonferansen ba om å få holde en redegjørelse for Stortinget om saken. Fra Arbeids- og sosialdepartementets pressekonferanse 28. oktober 2019 og frem til høringsdagene 9. og 10. januar 2020 ble det gjennomført ytterligere tiltak.

Nav har foretatt en internrevisjon som kartlegger hva som skjedde i Nav i forbindelse med at EØS-forordningen ble vedtatt og trådte i kraft, og hva som skjedde etter at Trygderetten avsa kjennelser som gikk imot Navs tolkning av regelverket høsten 2017, og frem til praksis ble endret i 2019.

Regjeringen har videre styrket Nav, Trygderetten og Riksadvokaten slik at de skal ha tilstrekkelig kapasitet til å gjennomgå saker som må behandles på nytt.

Daværende statsråd Hauglie viste i høringen 10. januar 2020 til følgende om tiltakene:

«Regjeringen har etablerert et særskilt rettshjelpstiltak uten behovsprøving, og det skal etableres en særskilt erstatningsordning med egen klagenemnd. Til nå har 272 personer fått behandlet saken sin på nytt. Det er tilbakebetalt til sammen 7,6 mill. kr. Nav har fått en ekstrabevilgning på 40 mill. kr, Trygderetten er styrket med 5 mill. kr.»

Som daværende statsråd Hauglie viste til i høringen, har Navs praksis blitt bekreftet av kompetente organer over flere år. Saken reiser omfattende spørsmål om lovgivningsteknikk, juridisk metodelære og metoden for innlemming av forordninger som har vært benyttet i hele perioden Norge har hatt EØS-avtalen. Lovtekster som er uforståelige for vanlige folk, er et demokratisk problem.

Disse medlemmer er enige med daværende statsråd Hauglie i hennes uttalelse i i høringen om betydningen av et tilgjengelig lovverk:

«Det er nok viktig, mener jeg, at aktørene, de som skal praktisere loven, faktisk også forstår hva som står i den.»

Med dette som bakgrunn har daværende statsråd Hauglie erkjent at det kan være behov for å endre ordlyden i folketrygdloven slik at den samsvarer med EØS-retten, og disse medlemmer viser videre til hennes uttalelse i redegjørelsen 5. november 2019:

«Jeg vil derfor vurdere om regler i folketrygdloven bør justeres, eller om det er behov for andre endringer for å sikre like god og tett oppfølging av alle som mottar sykepenger og arbeidsavklaringspenger, uavhengig av hvor i EØS-området de oppholder seg.»

Disse medlemmer registrerer at statsministeren i høringen påpekte at denne saken har avdekket sårbarheter ved lovgivningen når EØS-regelverket skal innlemmes i norsk rett. Dette omfatter blant annet måten lovene våre er utformet på, metoden vi har for innlemming av EØS-reglene, og hvilken praksis som sikrer riktig fortolkning og anvendelse i departementene og etatene.

Etter at hun fikk kjennskap til feilpraktiseringen av EUs trygdeforordning, har statsministeren igangsatt en gjennomgang av alle departementenes praksis hva gjelder departementenes implementering av EU-retten og hvordan de holder seg orientert om praksis i underliggende etater.

Disse medlemmer vil peke på den tillitsutfordring også vårt rettsapparat står overfor. Det at domstoler og påtalemyndighet har innrømmet feil, har ført til at Justis- og beredskapsdepartementet har initiert en samtale om behovet for kompetansepåfyll, med mål om å unngå at sånne feil skjer igjen.

Disse medlemmer finner det positivt at gode og målrettede tiltak raskt ble iverksatt for å ivareta de som er rammet, at daværende statsråd Hauglie selv ba om å få komme til Stortinget for å orientere om feil fortolkning og praktisering av EUs trygdeforordning, og at flere av tiltakene allerede var iverksatt.

Disse medlemmer vil understreke at det er flere spørsmål man fortsatt mangler svar på etter at høringene var ferdige 10. januar. Høringene har tydeliggjort at Nav i forkant av implementeringen etterlyste avklaringer ved minst to anledninger, men høringene har ikke gitt svar på hvordan Arbeids- og sosialdepartementet fulgte opp disse spørsmålene. Disse medlemmer mener at det har kommet noen svar, men ikke gode nok svar, på hvordan feilen kunne pågå så lenge i Nav. Det er også uklart for disse medlemmer hvorfor ikke Trygderetten, påtalemyndigheten eller domstolene klarte å fange opp problemstillingen før Trygderetten begynte å se dette i 2017.

Disse medlemmer forholder seg til at daværende statsråd i sitt svar til komiteen har fastslått at kontroll- og konstitusjonskomiteen har fått alle relevante dokumenter i saken. På bakgrunn av dette aksepterer disse medlemmer statsrådens beslutning om ikke å utlevere dokument fra møtet 25. oktober 2019 mellom statsråd Anniken Hauglie og Nav-direktør Sigrun Vågeng.

Disse medlemmer avventer granskingsutvalgets rapport for å få ytterligere kunnskap om alle faser i saken og få bedre innsikt i hvilke tiltak som gjøres for å sikre at noe tilsvarende ikke kan skje igjen.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti henleder oppmerksomheten på at allerede da EØS-avtalen ble framlagt for ratifikasjon i Stortinget, kom det klart fram at trygderettigheter som er opparbeidet i et EØS-land, skal kunne følge en person ut av landet, jf. St.prp. nr. 100 (1991–92). Det har siden da vært klart at EØS-rett griper inn i det nasjonale regelverket og går foran dersom det er motstrid mellom de to regelsettene. Dette ble senest uttrykt i Meld. St. 40 (2016–2017) Eksport av norske velferdsytelser. Stortingsflertallet har imidlertid ikke ønsket å slå dette fast som premiss for statsrådenes implementering av EØS-forordningene på trygdeområdet, jf. Innst. 108 S (2017–2018), dette på tross av at statsråden, etter to skriftlige spørsmål fra saksordføreren, til slutt bekreftet sitatet fra stortingsmeldingen. Statsråden sto i et krysspress etter stortingsbehandlingen, når komitéflertallet ikke kunne slutte opp om EØS-avtalens logikk. Kravet om innstramming av trygdeytelser var så sterkt at partiene som sluttet opp om EØS-avtalen, fortsatte å tone ned at den norske praksisen var i strid med EØS-avtalen. Dette viser etter disse medlemmers oppfatning at partiene som støtter Norges deltakelse i EØS-avtalen, har undervurdert forholdet til EØS. Forholdet mellom norsk lovgiving og EØS-rett burde ha vært grundigere drøftet med større alvor, både ved innlemming av Norge i avtalen og ved implementering av den enkelte forordning.

Komiteens tilråding

Komiteens tilråding I fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til redegjørelsen og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:
I

Regjeringens håndtering av sak om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21 er sterkt kritikkverdig.

II

Redegjørelse gitt i Stortinget 5. november 2019 av arbeids- og sosialministeren om praktiseringen av EUs trygdeforordning 883/2004 artikkel 21 – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 25. februar 2020

Dag Terje Andersen

Eva Kristin Hansen

leder

ordfører