Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket

Dette dokument

Tilhøyrer sak

Alt om

Gå til alle tema
Søk

Innhald

Merknad

Klikk HER for vedlegg i pdf

Innhald

Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Bakgrunn

Fiskerinæringen er en viktig næring i Norge. I 2018 var det registrert over 11 000 fiskere og om lag 6 000 fiskefartøy, som til sammen leverte fisk til en verdi av 21 mrd. kroner.

For å sikre bærekraftige fiskebestander fastsettes det årlig en totalkvote som angir hvor mye det maksimale uttaket av fisk skal være. Reglene for hvem som kan fiske, når, hvordan og hvor mye kalles kvotesystemet. Gjennom kvotesystemet regulerer myndighetene hvordan totalkvoten blir fordelt mellom aktører i næringen.

Lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressursloven) fastslår at forvaltningen av fiskeressursene skal sikre tre hovedmål:

  • bærekraftige fiskebestander

  • samfunnsøkonomisk lønnsomhet

  • sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene

Det vil være konflikter mellom disse tre målene. Ettersom bærekraftig høsting av bestandene har etablert seg som et overordnet hensyn i fiskeriforvaltningen, er målkonfliktene i praksis mellom målet om lønnsomhet og målet om sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Det er myndighetenes oppgave å veie målene opp mot hverandre i forvaltningen av fiskeressursene.

Kvotesystemet er et viktig fiskeripolitisk virkemiddel som gradvis har blitt endret over tid. Kvotesystemet er komplekst, og det har blitt påpekt at det har legitimitetsutfordringer som følge av spenningene mellom de økonomiske og de sosiale målene.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan kvotesystemet og endringer i dette ivaretar prinsipper for fiskeripolitikken. Undersøkelsen har kartlagt endringer som myndighetene har foretatt i kvotesystemet, og belyser i hvilken grad disse endringene har påvirket

  • fiskeflåtens lønnsomhet

  • sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene

  • eierskapet til fartøy med kvote

  • flåtestrukturen

  • rekrutteringen til fiskeryrket

Fiskerinæringen blir imidlertid også påvirket av eksterne forhold, og den generelle effektivitetsutviklingen i samfunnet har innvirkning på antall fiskere og fartøy. Videre vil strukturelle samfunnsendringer som for eksempel fraflytting påvirke sysselsettingen og bosettingen i kystsamfunnene.

Undersøkelsen omfatter perioden 2004–2018 og tar blant annet utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

  • Lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressursloven), Innst. O. nr. 45 (2007–2008) og lovens forskrifter

  • Lov om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven), Innst. O. nr. 38 (1998–99) og lovens forskrifter

  • Lov om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven)

  • Innst. S. nr. 271 (2002–2003), jf. St.meld. nr. 20 (2002–2003) Strukturtiltak i kystfiskeflåten

  • Innst. S. nr. 238 (2006–2007), jf. St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten (strukturmeldingen)

  • Innst. 418 S (2012–2013), jf. Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon

Rapporten ble forelagt Nærings- og fiskeridepartementet ved brev 31. januar 2020. Departementet har i brev 2. mars 2020 til Riksrevisjonen gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

1.2 Hovedfunn

  • Endringene i kvotesystemet i perioden 2004–2018 har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten.

  • Etablerte fiskeripolitiske prinsipper er blitt utfordret ved at:

    • Eierskapet til fartøy med kvoter er konsentrert på færre hender.

    • Fartøy med kvoter eies i mindre grad av registrerte fiskere.

    • Flåtestrukturen er mindre variert, og fartøyene er færre og større.

    • Utenlandsk eierskap i fiskeflåten er økende, men fortsatt lavt.

    • Koblingen mellom fartøy og kvote er svekket.

  • Økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere.

  • Endringer i den minste kystflåten har negative konsekvenser for kystsamfunn.

  • Flere fiskeriavhengige kommuner har fått redusert fiskeriaktivitet.

  • Flere av endringene i kvotesystemet er ikke tilstrekkelig konsekvensutredet av departementet.

1.3 Utdyping av hovedfunn

1.3.1 Endringene i kvotesystemet i perioden 2004–2018 har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten

Den viktigste endringen i kvotesystemet i perioden 2004 til 2018 har vært innføringen av ordningen som har gjort det mulig å samle flere kvoter på ett fartøy (strukturkvoteordningen). Målet med ordningen var blant annet å legge til rette for en lønnsom fiskerinæring. Det har også vært endringer innenfor strukturkvoteordningen, slik som hevede kvotetak. Undersøkelsen viser at de fleste endringene i kvotesystemet i perioden har vært innrettet mot å bedre lønnsomheten i flåteleddet. Aktører i fiskeflåten og deres interesseorganisasjoner har i mange tilfeller vært pådrivere for disse endringene i regelverket, og de har raskt tilpasset seg dem.

Lønnsomheten i fiskeflåten har økt i undersøkelsesperioden. I gjennomsnitt har driftsmarginen i fiskeflåten økt fra 9 pst. i 2004 til i underkant av 19 pst. i 2018. Alle fartøygrupper har i dag lønnsom drift, og de har også god lønnsomhet sammenlignet med andre bransjer.

En lønnsom fiskeflåte er en forutsetning for samfunnsøkonomisk lønnsomhet og for at næringen kan bidra til sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.

Nærings- og fiskeridepartementet har pekt på at en grunnleggende årsak til lønnsomhet i fiskeflåten er at fisk er en naturressurs. Fisken er en viktig innsatsfaktor som er gratis å utnytte. Dette gjør at næringen kan høste en ressursrente. De viktigste fiskeriene er adgangsregulerte (lukkede), og kvotesystemet har blitt endret slik at det har blitt en utvikling mot at færre og mer effektive fartøy deltar i fisket. Dette har ført til at ressursrenten i stor grad har gitt ekstraordinær avkastning på de gjenværende kvotene.

Etter Riksrevisjonens oppfatning har lønnsomheten i flåten økt blant annet som følge av endringer i kvotesystemet i perioden 2004–2018. I tillegg har økte totalkvoter og høyere råstoffpris bidratt til økningen i lønnsomheten.

1.3.2 Etablerte fiskeripolitiske prinsipper er blitt utfordret

Stortinget har vedtatt følgende fiskeripolitiske prinsipper, som har vært sentrale i forvaltningen av fiskeressursene:

  • målet om spredt eierskap ved at eierskapet til fartøy med kvoter ikke skal konsentreres på for få hender

  • målet om en fiskereid flåte ved at fiskere skal eie fartøy med kvoter

  • målet om en variert flåtestruktur med fartøy i ulik størrelse

  • kravet i deltakerloven om at norske statsborgere skal være majoritetseiere i fartøy over 15 meter som driver kommersielt fiske

  • prinsippet om at en kvote tilhører ett bestemt fartøy, og kvoten kan bare fiskes med dette fartøyet

Endringene i kvotesystemet har bidratt til å utfordre disse prinsippene. Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at summen av endringene i kvotesystemet har fått, til dels utilsiktede, negative konsekvenser for fiskeriaktiviteten i mange kystsamfunn.

1.3.2.1 Eierskapet til fiskefartøyene konsentreres på færre hender

Stortinget har i behandlingen av strukturmeldingen uttalt at det er et mål at eierskapet til store deler av fiskeflåten ikke skal konsentreres på for få eiere. Det er fastsatt eierkonsentrasjonsbegrensninger i havfiskeflåten. Det er ikke fastsatt slike regler i kystflåten.

Undersøkelsen (jf. figur 1 i Riksrevisjonens dokument) viser at eierkonsentrasjonen har økt i både kyst- og havfiskeflåten. De ti største selskapenes andel av gruppekvoten har økt i alle fartøygrupper. De ti største selskapene i torsketrål eide i 2018 fartøy som hadde om lag 80 pst. av den totale torsketrålkvoten. Tilsvarende tall var 25 pst. i 2004. Undersøkelsen viser videre at de ti største selskapene i den største kystfartøygruppen i fisket etter torsk i 2018 eide fartøy med kvoter som utgjorde 34 pst. av gruppekvoten. Tilsvarende tall for 2008 var 18 pst.

I forbindelse med behandlingen av strukturmeldingen ba Stortinget regjeringen vurdere strengere eierskapsbegrensninger innenfor de ulike flåtegruppene for å hindre at eierskapet til store deler av fiskeflåten konsentreres på for få eiere. I 2007 kartla derfor departementet eierskapsbildet i kystflåten og fant at det på nasjonalt nivå var liten grad av eierkonsentrasjon. Departementet foreslo først en generell eierbegrensning på 5 pst. av gruppekvoten i de ulike gruppene i kystflåten. Å fastsette eierbegrensninger på et tidlig tidspunkt kunne bidra til å opprettholde det varierte eierskapet og sikre målet om lokale, selvstendige eiere. Departementet pekte på at tiltaket ville ha liten umiddelbar effekt, men at det gradvis ville slå inn i takt med eventuell fortsatt vekst for enkeltaktørene. Samtidig ville det gi aktørene rom til å utvikle virksomheten sin videre innenfor en forutsigbar ramme. Det ble likevel ikke innført eierbegrensninger i kystflåten fordi departementet vurderte det slik at det ikke var behov for dette, ettersom ingen aktører hadde store nok markedsandeler.

Undersøkelsen viser at eierkonsentrasjonen for de største kystfartøyene innenfor torsk og makrell har økt betydelig i undersøkelsesperioden. Den største eieren i disse gruppene eide i 2018 fartøy som hadde mer enn 5 pst. av kvotene.

Etter Riksrevisjonens vurdering har eierkonsentrasjonen i kystflåten økt betydelig og over den grensen som ble vurdert i 2007, uten at departementet har innført tiltak.

1.3.2.2 Fartøy med kvoter eies i mindre grad av registrerte fiskere

Det er et etablert prinsipp i fiskeripolitikken at fiskeflåten i hovedsak skal eies av aktive fiskere. I deltakerloven er det nedfelt begrensninger i adgangen til å eie fiskefartøy. Disse begrensningene har som formål å sikre at det er aktive yrkesfiskere som får adgang til å eie og drive fiskefartøy, og på den måten bidra til at fiskeflåten skal være fiskereid. I de fleste fiskerier med adgangsbegrensninger må eieren være aktiv fisker for å eie fartøy med kvote, og fiskeri må være eierens hovedaktivitet. Det er imidlertid lov å være minoritetseier i fartøy med kvote selv om fiskeri ikke er personens hovedaktivitet, så lenge majoritetseieren er aktiv fisker.

Det er et krav om at fartøyeieren må være registrert i fiskermanntallet som heltidsfisker for å delta i fiskeriene som er adgangsbegrenset gjennom deltakerloven. Dette gjelder blant annet for kystgruppene i fisket etter torsk, norsk vårgytende sild (NVG-sild) og makrell og i den konvensjonelle havfiskeflåten. Det er mulig å være aktiv fisker uten å være registrert i fiskermanntallet, for eksempel som minoritetseier eller som mannskap på fartøy. Minoritetseiere kan for eksempel være fiskeindustri, arvinger eller mannskap. Imidlertid vil de aller fleste majoritetseierne i fiskefartøy være registrert som heltidsfiskere i fiskermanntallet.

Undersøkelsen viser at det er kommet inn flere personer som ikke er registrerte fiskere, som minoritetseiere i fiskeflåten. Kvoteandelen som tilfaller registrerte fiskere i fiskermanntallet, gjennom at de har eierskap i fiskefartøy, er blitt redusert for nesten samtlige grupper i perioden fra 2008 til 2018. Denne kvoteandelen er blitt mest redusert i kystfisket etter makrell og NVG-sild, men den har også gått ned i kystfisket etter torsk.

Riksrevisjonen påpeker at prinsippet om en fiskereid flåte gradvis blir undergravet gjennom at fartøy med kvoter i mindre grad eies av registrerte fiskere.

1.3.2.3 Flåtestrukturen er mindre variert, og fartøyene er færre og større

Stortinget uttalte i behandlingen av stortingsmeldingen Verdens fremste sjømatnasjon at det er et politisk mål å opprettholde en variert fiskeflåte langs kysten. I strukturkvoteordningen er det en forutsetning at grunnkvotene til et fartøy som tas ut av fisket, skal tildeles fartøy i samme fartøygruppe som strukturkvote. Målet med en slik binding av strukturkvotene er å bidra til å opprettholde en størrelsesmessig differensiert flåte.

Undersøkelsen viser følgende:

  • Det har blitt betydelig færre fiskefartøy i alle grupper, unntatt i den minste kystfartøygruppen.

  • Den samlede fangstkapasiteten er redusert, men fordi hvert enkelt fartøy har større fangstkapasitet enn før, er ikke den samlede kapasiteten redusert like mye som reduksjonen i antall fartøy skulle tilsi.

I undersøkelsesperioden har departementet åpnet for at fartøyeieren i større grad skal stå fritt til å utforme fartøyet sitt, blant annet ved at størrelsesbegrensningene både for havfiskeflåten og for de største kystfartøyene har blitt utvidet betydelig. Større fartøy kan bidra til å skape trygge og mer attraktive arbeidsplasser for mannskap og gjøre at deler av flåten har større muligheter for å drive helårlig. Undersøkelsen viser at stadig flere fartøy har en faktisk lengde som er større enn hjemmelslengden, og at det finnes flere svært store fartøy i kystflåten som har en fangstkapasitet og mobilitet tilsvarende det et havgående fartøy har.

Riksrevisjonen konstaterer at friere fartøyutforming har gjort skillet mellom gruppene av kystfartøy utydelig. Dette gjelder spesielt innenfor kystfisket etter torsk, der fartøyene er inndelt i fire lengdegrupper (Finnmarksmodellen). Utvidede størrelsesbegrensninger har ført til at deler av kystflåten i praksis har blitt til en havgående flåte. Etter Riksrevisjonens oppfatning er det uheldig at departementet har åpnet for en slik utvikling, ettersom flåtestrukturen kan påvirke landingsmønsteret og dermed fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene.

1.3.2.4 Utenlandsk eierskap i fiskeflåten er økende, men fortsatt lavt

Et av vilkårene som Stortinget har fastsatt i deltakerloven for å fiske i lukket gruppe, er at fartøyeieren må være norsk statsborger eller likestilt med norsk statsborger. Utenlandske statsborgere kan imidlertid eie fartøy inntil 15 meters lengde med kvote dersom de er bosatt i Norge. De kan videre ha en eierandel på inntil 40 pst. i alle fartøy, også om de er bosatt i utlandet.

Undersøkelsen viser at utenlandsk eierskap i fartøy i lukket gruppe under 11 meter i fisket etter torsk er økende, men fortsatt lavt. I andre fartøygrupper er utenlandsk eierskap betydelig lavere eller ikke-eksisterende. I gruppen for fartøy under 11 meter i fisket etter torsk var det i 2018 om lag 1,3 pst. av kvoten som tilhørte fartøy med eiere med utenlandsk statsborgerskap (bosatt i Norge). Undersøkelsen viser imidlertid at utenlandsk eierskap i fartøy som deltar i åpen gruppe i fisket etter torsk, har økt. Andelen av torsk som i denne gruppen ble landet av fartøy med utenlandske eiere, var om lag 7 pst. i 2018, noe som utgjorde om lag 2 000 tonn. Tilsvarende andel i 2004 var 1 pst. Island, Litauen, Polen og Danmark er blant de vanligste utenlandske nasjonalitetene i åpen og lukket gruppe.

Fiskeridirektoratet har ikke oversikt over det totale eierskapet til utenlandske aktører som ikke er bosatt i Norge. Slikt eierskap utgjør trolig en større andel av totalkvoten enn det som eies av utenlandske statsborgere bosatt i Norge. Det islandske konsernet Samherji har minoritetseierskap i trålrederiet Nergård på 39,9 pst. Torsketrålerne eid av Nergård kunne fiske i overkant av 13 000 tonn torsk i 2018, og 39,9 pst. av dette utgjør om lag 5 200 tonn.

Riksrevisjonen konstaterer at myndighetene ikke har systematisert informasjon om hvor stor andel av kvoten som tilhører fartøy der utenlandske aktører er minoritetseiere. Riksrevisjonen påpeker at dette gjør det vanskelig å følge med på utviklingen i utenlandsk eierskap.

1.3.2.5 Koblingen mellom fartøy og kvote er svekket

Det følger av deltakerloven at ervervstillatelse og andre fisketillatelser (kvoter) ikke bare må knyttes til en bestemt fartøyeier, men også til ett bestemt fartøy. Fartøyet som koblingsnøkkel mellom fartøyeier og kvote er et grunnleggende prinsipp i norske fiskerier og innebærer at en kvote bare kan fiskes med det fartøyet som er tildelt kvoten. Dersom en fartøyeier ønsker økt kvotegrunnlag ved å samle flere kvoter på fartøyet, er det strukturkvoteordningen som skal benyttes med de begrensningene som ligger i ordningen, slik som kvotetak og avkortning for kystflåten.

Det er foretatt endringer i kvotesystemet som har gjort det mulig å fiske en kvote med andre fartøy enn det som kvoten egentlig er koblet til. Dette innebærer at kvoter kan gå på rundgang mellom fartøy, såkalt kvotehopping, og at det generelt er færre fartøy enn grunnkvoter. «Kvotehopping» er lønnsomt fordi å fiske flere kvoter på ett fartøy reduserer fangstkostnadene. Intensjonen med regelendringen var imidlertid å gjøre det enklere å gjennomføre ordinære salg og utskiftninger av fiskefartøy i løpet av reguleringsåret. «Kvotehopping» er dermed en omgåelse av intensjonene med reglene.

Undersøkelsen viser at en økende andel av kvoten er uten fartøytilknytning. Fiskeridirektoratet har uttalt at dette kan være en indikasjon på at «kvotehopping» foregår i større grad enn før. Undersøkelsen viser også at det i mange reguleringsgrupper er kvoter som med jevne mellomrom er uten fartøytilknytning, og dette indikerer at det systematisk blir brukt ordninger som innebærer at kvotene fiskes av fartøy som de formelt sett ikke tilhører. Etter Riksrevisjonens vurdering er det uheldig at en slik praksis har fått etablere seg, ettersom «kvotehopping» undergraver strukturkvoteordningen.

1.3.3 Økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere

Kvoter kjøpes og selges i dag i det private markedet under visse betingelser. Økt lønnsomhet i fiskeflåten, færre restriksjoner på omsetning og forventninger om fortsatt god lønnsomhet har ført til stor økning i kvoteprisene.

Det er en ressursrente som gir grunnlag for ekstraordinær avkastning i norske fiskerier. Når utviklingen har gått mot færre og mer effektive fartøy, er ressursrenten i stor grad kapitalisert i form av ekstraordinær avkastning på de gjenværende fisketillatelsene, og prisen på disse tillatelsene (kvoteprisene) har økt.

Undersøkelsen viser at kvoteprisene har økt betraktelig fram til 2017. Konservative anslag av kvoteprisen i kystfisket etter torsk viser at prisen har økt med opptil 5 ganger fra utgangspunktet i 2009. Den relative prisøkningen er høyest i fartøygruppen under 11 meter hjemmelslengde, som også er gruppen unge fiskere først kjøper seg inn i. Undersøkelsen viser videre at antall fiskere går ned, og at fiskernes gjennomsnittsalder går opp. For fiskeriavhengige kommuner er det viktig å rekruttere unge fiskere for å sikre at kvoter og fartøy forblir i kommunen når eldre fiskere trekker seg ut.

Undersøkelsen viser videre at endringer i kvotesystemet kan ha store konsekvenser for kvoteprisene. Et eksempel på dette er opphevelsen av fylkesbindingen, som gjorde det mulig å kjøpe og selge kvoter på tvers av fylkesgrensene. Opphevelsen av fylkesbindingen førte til at markedet for kvotene ble større, og at prisene økte. Det finnes ikke systematisert og offentlig tilgjengelig informasjon om kvotepriser i Norge, og undersøkelsen viser at det ved endringer i regelverket ikke blir utredet hvilke konsekvenser endringene kan ha for kvoteprisene. Økte kvotepriser har ført til økte barrierer for å etablere seg med eget fartøy og kvote i lukket gruppe.

Riksrevisjonen påpeker at økte kvotepriser har hatt negative konsekvenser for rekrutteringen til fiskeryrket, fordi det har ført til økte etableringsbarrierer i lukket gruppe. Riksrevisjonen viser til at nivået på kvoteprisene er viktig informasjon ved endring i fiskeriregelverket, blant annet fordi det har stor betydning for rekrutteringen til fiskeryrket. Videre gjør en manglende oversikt over kvoteprisene det vanskelig å styre fiskeripolitikken i tråd med målene som er satt av Stortinget. Etter Riksrevisjonens vurdering er det kritikkverdig at det ikke finnes systematisert og offentlig tilgjengelig informasjon om kvotepriser i Norge.

1.3.4 Endringer i den minste kystflåten har negative konsekvenser for kystsamfunn

Kjøp og salg av kvoter har bidratt til endring i landingsmønsteret

En fisketillatelse (kvote) kan formelt ikke kjøpes eller selges. I praksis kjøpes og selges kvoter i markedet ved at kjøperen og selgeren avtaler at tillatelsen skal overdras fra ett fartøy til et annet, eller fra én fartøyeier til en annen, med et forbehold om at fiskerimyndighetene tildeler kvoten til den nye kjøperen.

I undersøkelsesperioden har Nærings- og fiskeridepartementet endret regelverket slik at det har blitt betydelig enklere å kjøpe og selge kvoter. Blant annet har det blitt mulig å kjøpe og selge kvoter på tvers av fylkesgrensene og mellom fartøy uten at fartøyet også må overføres. Undersøkelsen viser at kjøp og salg av kvoter på tvers av fylkesgrensene har økt, og at dette har bidratt til endringer i hvor eierne av fartøy med kvoter bor.

Undersøkelsen viser videre at det i den minste kystflåten er en tydelig sammenheng mellom hvor eierne til fiskefartøy med kvoter er bosatt, og hvor fisken landes. Dette kommer av at de minste fartøyene er mindre mobile, og at de derfor oftere enn større fartøy lander fersk fisk i hjemkommunen sin. Fartøy under 15 meters lengde er svært viktige for fiskeindustrien langs hele kysten.

Undersøkelsen (jf. figur 2 i Riksrevisjonens dokument) viser at det har vært tydelige geografiske endringer i både kvoteandel og andel av landinger mellom 2008 og 2018.

Kjøp og salg av kvoter vil ha negative konsekvenser for kystsamfunnene som over tid mister kvoter til andre kystsamfunn. Riksrevisjonen vil påpeke at det er viktig for aktiviteten langs hele kysten at den geografiske fordelingen av kvoter ikke i for stor grad konsentreres i noen områder og reduseres i andre.

Det er færre små, lokale fiskemottak

Den minste kystflåten er avhengig av at det finnes fiskemottak i rimelig nærhet til fiskefelt og fartøyets hjemmehørende havn. Undersøkelsen viser at det har blitt betydelig færre mottak, og at de store mottakene mottar en større andel av landingene enn før. I områder der det ikke lenger finnes fiskemottak som kan ta imot fangstene, kan eiere av fartøy i den minste flåten bli tvunget til å selge fartøyene eller flytte.

Riksrevisjonen viser til at det er en gjensidig avhengighet mellom den minste kystflåten og fiskeindustrien, og at det er sannsynlig at en utvikling i retning av færre og større fartøy vil føre til færre og større landanlegg.

Innføringen av samfiskeordningen har hatt uheldige konsekvenser

I forbindelse med behandlingen av strukturmeldingen uttalte Stortinget at mulighetene for samfiske for de minste fartøyene (sjarkflåten) burde vurderes. Departementet innhentet innspill om samfiske fra Norges Fiskarlag og Norges Kystfiskarlag, men i 2009 meddelte de organisasjonene at de ikke ville arbeide videre med en samfiskeordning for fartøy under 11 meter. Departementet begrunnet beslutningen blant annet med følgende:

  • Det ville være nødvendig å kontrollere at fartøyeier på fartøy som utveksler kvoten, deltar i fisket av kvoten på det mottakende fartøyet, og at det ubenyttede fartøyet er utrustet og egnet til å drive fiske.

  • Ordningen innebærer ingen reell effektiviseringsgevinst dersom det ubenyttede fartøyet til enhver tid skal være utrustet og egnet til å drive fiske.

  • Det er fullt mulig også uten en samfiskeordning for to fartøyeiere å samarbeide for å få en sikkerhetsgevinst.

I 2010 ble det likevel innført en midlertidig samfiskeordning blant annet fordi torskesesongen i 2009 ble dårlig for svært mange og utsiktene for 2010 var tilsvarende svake. Videre var ordningen ønsket av næringen. Ordningen innebærer at et fartøy kan fiske hele eller deler av kvoten som er tildelt et annet fartøy. I høringssvaret til forslaget om å innføre samfiskeordningen i 2010 foreslo Norges Fiskarlag at det også burde åpnes opp for «samfiske med seg selv», noe som innebærer at to fartøy med samme eier kan fiske begge kvotene på ett av fartøyene. Dette forslaget ble avvist av departementet blant annet på grunn av kontrollhensyn.

Fiskeridirektoratet fant ikke grunn til å foreslå en videreføring av samfiskeordningen i 2011 fordi 1) ordningen var ment å være midlertidig, 2) den kystnære tilgangen på torsk var forbedret, og 3) mulighetene for kontroll av at begge fartøyeierne faktisk var om bord, var begrenset. Videre pekte Fiskeridirektoratet på at dersom samfiskeordningen ble videreført over tid, ville det trolig bli en utvikling der de samme fartøyene legges til kai, mens mer effektive fartøy fisker kvotene. Fiskeridirektoratet mente derfor at ordningen på sikt i praksis ville få preg av å være en form for strukturering.

Norges Fiskarlag var uenig med Fiskeridirektoratet. Fiskarlaget så på ordningen som en håndsrekning til fartøy som ikke hadde tilbud om å strukturere, og mente at den hadde vært med på å lette hverdagen til mange fiskere. Departementet besluttet at samfiskeordningen skulle videreføres for reguleringsåret 2011, og fra februar 2011 ble det mulig å «samfiske med seg selv».

Etter 2011 har samfiskeordningen, inkludert muligheten til «samfiske med seg selv», blitt videreført hvert år. Ordningen har bidratt til økt lønnsomhet for fartøy under 11 meter som har benyttet seg av den. I 2019 foreslo departementet å avvikle ordningen. Forslaget om avvikling ble begrunnet med at sjarkflåtens unntak fra strukturvirkemidlene blir omgått (skjult strukturering), og at de passive fartøyene har forfalt.

Kystflåten under 11 meter er unntatt fra strukturkvoteordningen på grunn av sin særlige betydning for kystsamfunnene. Samfiskeordningen har ført til at nesten 250 av om lag 1 100 fartøy i gruppen under 11 meter i praksis har blitt tatt ut av fisket, ved at de ikke benyttes til å lande fangst.

Etter Riksrevisjonens oppfatning har innføringen av samfiskeordningen vært en av de mest inngripende endringene i den minste kystflåten i fisket etter torsk. Mange fiskere har gjort investeringer og tilpasset seg ordningen. Gruppen av fartøy under 11 meter er unntatt fra strukturkvoteordningen på grunn av sin særlige betydning for kystsamfunnene. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at samfiskeordningen har fått virke i mer enn 10 år og i praksis har fungert som en strukturordning, når de negative konsekvensene var kjent på forhånd.

1.3.5 Flere fiskeriavhengige kommuner har redusert fiskeriaktivitet

I havressursloven står det at departementet i forvaltningen av fiskeressursene skal legge vekt på en fordeling som kan bidra til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Undersøkelsen viser at i perioden 2004–2018 har departementet gjennomført endringer i kvotesystemet som blant annet har gjort det mulig å samle stadig flere kvoter på ett fartøy, å bygge større fartøy, og enklere å kjøpe og selge kvoter.

I perioden 2004 til 2018 har det vært endringer i det geografiske landingsmønsteret. Landingene av ferskt og fryst råstoff har blitt mer konsentrert. Møre og Romsdal og Trøndelag har hatt en betydelig økning i landingene av NVG-sild. For landinger av makrell er det bare små endringer i den fylkesvise fordelingen. Torsk er den viktigste arten innen hvitfisk, både i landet kvantum og i verdi, og den har også relativt høy bearbeidingsgrad. Torsken har derfor stor betydning både for fiskeindustrien og for mange av de fiskeriavhengige kystsamfunnene. Nord-Norge har økt sin andel av landingene av torsk samlet sett, men det er forskjeller i utviklingen mellom fylkene. I Nordland har det vært en nedgang i landingene, mens Finnmark har hatt den største økningen av landinger i perioden.

Figur 3 i Riksrevisjonens dokument viser endringer i andel av landinger av fersk torsk fra 2004 til 2018. Fersk torsk blir i større grad bearbeidet enn fryst torsk. Derfor har landinger av fersk torsk sannsynligvis større innvirkning på sysselsettingen der den landes, enn det landinger av fryst torsk har. Noen av kommunene har fått en mindre andel av landingene av fersk torsk i perioden 2004–2018, mens andre kommuner har økt sin andel av landingene. Av kommunene som har økt andelen sin, ligger de fleste i Øst-Finnmark. I tillegg har for eksempel Øksnes i Nordland og Lenvik/Berg i Troms økt sin andel av landingene.

Utviklingen i fiskeindustrien er viktig for sysselsetting i kystsamfunnene. Det har blitt færre fiskeindustribedrifter i villfisknæringen på nasjonalt nivå. Undersøkelsen viser at 29 kommuner har mistet all villfiskindustri og 9 kommuner har mistet alle fiskemottak i perioden. I tillegg er det mange kommuner som har færre fiskemottak.

Sysselsettingen i fiskeindustrien var på samme nivå i 2018 som i 2004, selv om det ble landet om lag 100 000 tonn mer fersk torsk i 2018 enn i 2004. Fordi landingene er konsentrert til bestemte deler av året, er det stor andel sesong- og deltidssysselsatte.

Tilgangen til råstoff er viktig for fiskeindustrien. Andelen tilgjengelig råstoff for industrien minsker, blant annet som følge av at flåteleddet i større grad leverer råstoffet til egne anlegg. Undersøkelsen viser at en stadig mindre andel av fangsten bearbeides i Norge.

Departementet har hjemmel til å iverksette tiltak og spesialordninger for å styrke landindustri. I undersøkelsesperioden har departementet opprettet ordninger som har til formål å sikre industrien bedre tilgang på råstoff blant annet ved å flytte landingene av fersk torsk fra vinterfisket til andre deler av året. Riksrevisjonen påpeker at ordningene i begrenset grad har oppnådd dette målet, fordi de omfatter en liten mengde fisk, og fordi tidspunktet for oppstart ikke bidrar til økte landinger av fersk torsk utenfor sesong.

Undersøkelsen viser at landingene av fisk konsentreres til færre fiskemottak. Antall fiskemottak som hadde registrert fangst av torsk, ble redusert fra 258 i 2014 til 192 i 2018. Dette er en nedgang på 25 pst. Det har også vært en nedgang i antall mottak for sild, mens antall mottak for makrell er stabilt. Undersøkelsen viser videre at landingene av fisk fra de fleste fartøygruppene konsentreres hos de største fiskemottakene.

Fiskerinæringen blir påvirket av eksterne faktorer, som teknologisk og generell økonomisk utvikling og handelspolitikk og valutasvingninger. Videre vil sysselsettingen og bosettingen i kystsamfunnene bli påvirket av større strukturelle samfunnsendringer som fraflytting. Endringene som departementet har gjort i kvotesystemet, har imidlertid bidratt til endringer i fiskeflåten. Dette har igjen bidratt til geografisk konsentrasjon i landingene og til færre og større mottak og industribedrifter.

Riksrevisjonen merker seg at endringene i fiskeflåten har påvirket fiskeriaktiviteten langs kysten. Aktiviteten har økt i enkelte kystsamfunn, mens den har blitt redusert eller har forsvunnet fra andre kystsamfunn.

1.3.6 Flere av endringene i kvotesystemet er ikke tilstrekkelig konsekvensutredet av departementet

Det er et krav i forvaltningsloven om at en sak skal være så godt opplyst som mulig før forskrifter blir innført, endret eller hevet. Gjennom utredning og vurdering av virkningene av aktuelle tiltak skal det legges et godt grunnlag for beslutninger. Konsekvenser for distriktene skal utredes i forbindelse med endring av tiltak og reguleringer.

Kvotesystemet og det tilhørende regelverket er komplekst og basert på fullmaktslovgivning. Dette innebærer at det i stor grad er opp til regjeringen om regelendringer skal legges fram for Stortinget.

Før departementet sender regelendringer på høring, bestiller departementet data fra Fiskeridirektoratet for å belyse endringene. Likevel er det flere eksempler på at forslag til regelendringer ikke er tilstrekkelig utredet.

Et eksempel på dette er endringen av størrelsesbegrensningen på kystfartøy i 2008. Fram til 2008 hadde det vært en lengdebegrensning på 28 meter, men dette året ble denne skiftet ut med en begrensning i lasteromsvolum. Etter den nye regelen kunne fartøyet ha maksimalt 300 kubikkmeter lasterom. I høringsnotatet vurderer departementet det som vanskelig å se for seg noen stor økning i fartøylengde som følge av at grensen på 28 meter ble endret. Høringsnotatet inneholdt ikke noen analyse av mulige konsekvenser for størrelsen på fartøyene i gruppen «stor kyst». Resultatet ble at havgående fartøy på opptil 60 meter ble en del av kystflåten. Undersøkelsen viser at endringer i flåtestruktur kan ha konsekvenser for landingsmønsteret, som igjen har betydning for kystsamfunnene.

For at konsekvensene av regelendringer skal bli bedre belyst, gjør Fiskeridirektoratet i mange tilfeller ytterligere utredninger av konsekvenser og presenterer mer statistikk og informasjon i sitt formelle høringssvar enn det som står i høringsnotatet. For å sikre at høringsinstansene mottar et tilstrekkelig beslutningsgrunnlag, vil Riksrevisjonen påpeke at konsekvensene av forslag til regelendringer må være tilstrekkelig utredet før høringsnotatet sendes ut. Riksrevisjonen påpeker at dette er særlig viktig når regelverket er komplekst, og når endringene kan ha konsekvenser som er vanskelige å reversere.

Etter Riksrevisjonens vurdering er det sterkt kritikkverdig at departementet ikke i tilstrekkelig grad har utredet konsekvensene i forkant av endringsforslag, og at de ikke i større grad har vurdert hvordan endringene i kvotesystemet har påvirket fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene etter at de er blitt gjennomført.

1.4 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Nærings- og fiskeridepartementet å:

  • sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet

  • vurdere å innføre eierkonsentrasjonsbegrensninger for kystflåten og/eller andre tiltak for å begrense eierkonsentrasjonen

  • registrere og offentliggjøre utviklingen i kvoteprisene og gjennomføre tiltak som bedrer rekrutteringen til fiskeryrket

  • vurdere tiltak for å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene

  • vurdere tiltak for å hindre at økende andeler av kvoten mangler tilkobling til et fartøy

  • følge systematisk med på hvordan endringer i kvotesystemet påvirker landingsmønsteret og fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene

1.5 Departementets oppfølging

Fiskeriministeren mener at Riksrevisjonen har foretatt en omfattende og grundig gjennomgang av et komplekst forvaltningsregime, som forvaltningen vil kunne ha god nytte av i arbeidet med å videreutvikle og forbedre kvote- og tillatelsessystemet.

Statsråden viser til at flere utviklingstrekk i samfunnet har stor betydning for den strukturelle utviklingen i fiskerinæringen. Dette gjelder både den teknologiske utviklingen og den generelle økonomiske utviklingen, i tillegg til andre forhold som råstoffpriser, valutasvingninger, handelspolitikk og demografiske trender.

Statsråden mener at når det over tid er produktivitetsvekst i økonomien, er det langt på vei uunngåelig at antall fiskere reduseres, mens fangst per fisker øker. Etter statsrådens oppfatning kan derfor ikke målet om å legge til rette for sysselsetting og bosetting i distriktene forstås som et mål om å opprettholde et antall arbeidsplasser eller et antall bosatte i de enkelte distriktene, men heller som et mål om å balansere hensynet til økt lønnsomhet i næringen med hensynene til fordeling og til kystsamfunnene på en best mulig måte, samfunnsutviklingen for øvrig tatt i betraktning. Statsråden mener at målet må tolkes som at fiskeripolitikken samlet sett skal gi et bidrag til fiskerienes ringvirkninger i distriktene som er større enn hva som ville ha skjedd uten en slik fiskeripolitikk.

Lønnsomhet

Statsråden viser til at lønnsomhet er en avgjørende forutsetning for å opprettholde en levedyktig fiskerinæring i Norge, og er tilfreds med at Riksrevisjonen har funnet at endringene i kvotesystemet i undersøkelsesperioden har bidratt til økt lønnsomhet. Statsråden trekker særlig fram at hevingen av kvotetak ved flere anledninger er noe som har bidratt til økt lønnsomhet. Statsråden påpeker også at det eksisterer en ressursrente (grunnrente) som gir opphav til ekstraordinær avkastning i norske fiskerier, og at denne har betydning for lønnsomheten.

Fiskeripolitiske prinsipper

Statsråden viser til at Riksrevisjonen ser det som alvorlig at summen av endringene i kvotesystemet har fått til dels utilsiktede negative konsekvenser for fiskeriaktiviteten i mange kystsamfunn. Statsråden mener at det er uklart hvilke konkrete endringer i kvotesystemet Riksrevisjonen mener har medført disse utilsiktede konsekvensene, og det er uklart hvilke konsekvenser Riksrevisjonen egentlig mener er utilsiktede. Videre viser statsråden til at fiskerinæringen er en gjennomregulert næring, noe som krever omfattende forvaltning, og savner en problematisering av næringsaktørenes behov for fleksibilitet til å utøve og utvikle sin næringsaktivitet.

Statsråden viser til at det i undersøkelsesperioden ikke er gjort endringer i to av prinsippene, fiskereid flåte og norske statsborgere som majoritetseiere. Statsråden deler ikke uten videre Riksrevisjonens oppfatning om at prinsippet om en fiskereid flåte undergraves av at det har kommet inn flere personer som ikke er registrerte fiskere, som minoritetseiere i fiskeflåten. Statsråden viser til at det er innenfor deltakerlovens rammer at andre personer enn aktive fiskere kan eie minoritetsandeler i fiskefartøy. Videre viser statsråden til at utviklingen i utenlandsk eierskap i fiskeflåten er innfor kravene i deltakerloven.

Når det gjelder spredt eierskap, variert flåtestruktur og en kvote pr. fartøy, peker statsråden på at det er foretatt endringer i regelverk og/eller forvaltningspraksis i undersøkelsesperioden som kan ha direkte konsekvenser for disse prinsippene.

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at det er gode argumenter for å vurdere eierkonsentrasjonsregler i kystfiskeflåten på nytt, både fordi det er lenge siden departementet sist vurderte dette, og fordi det er en klar utvikling mot større eierkonsentrasjon.

Statsråden mener at det ikke uten videre er slik at det er friere fartøyutforming som er årsaken til at skillet mellom lengdegruppene i Finnmarksmodellen er utydelig. Statsråden deler likevel Riksrevisjonens oppfatning av at det kan være behov for en opprydding mellom de ulike lengdegruppene i Finnmarksmodellen.

Statsråden viser til at nybyggsordningen vil medføre at en større andel av kvotegrunnlaget enn ellers ikke fiskes av fartøyet som er tildelt den aktuelle kvoten. Statsråden er positiv til å foreta en ny vurdering av ordningen, særlig fordi dens innretning baserer seg på en avstemming av ulike motstridende politiske hensyn.

Økte kvotepriser og rekruttering

Statsråden er enig med Riksrevisjonen i at rekruttering til fiskerinæringen er viktig.

For øvrig mener statsråden at lukkingen av fiskeriene og ordninger som har konsentrert kvotene på færre enheter er grunnleggende forhold som i større grad skaper hinder for å etablere seg i næringen enn kvoteprisene. Statsråden viser til at høye kvotepriser avspeiler at det er sterk etterspørsel etter å delta i fiskeriene.

Statsråden slutter seg ikke uten videre til Riksrevisjonens kritikk om at det ikke finnes systematisert og offentlig tilgjengelig oversikt over kvotepriser. Statsråden viser til at kvotepriser er noe som avtales mellom private parter, og at fiskeriforvaltningen har mulighet til å skaffe seg relevant informasjon om kvotepriser ved behov. Statsråden er likevel innstilt på å foreta en nærmere vurdering av om en slik systematisering og offentliggjøring bør gjennomføres, og eventuelt hvordan.

Sysselsetting og bosetting

Statsråden viser til at det er en sentral fiskeripolitisk målsetting å trygge arbeidsplasser og bosetting i kystdistriktene. Statsråden er derfor enig med Riksrevisjonen i at forvaltningen bør følge systematisk med på hvordan endringer i kvotesystemet påvirker landingsmønsteret og fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene.

Statsråden mener at utviklingen i fiskeriaktiviteten i de enkelte kommuner må ses i sammenheng med den generelle samfunnsutviklingen. Statsråden peker på at Riksrevisjonens undersøkelse også viser at utviklingen i flere lokalsamfunn faktisk er positiv i den forstand at fiskeriaktiviteten øker.

Statsråden deler Riksrevisjonens oppfatning om at den minste kystflåten (sjarkflåten) er viktig for bosetting og levering av ferskt råstoff til fiskeindustrien.

Statsråden understreker at det er viktig at forvaltningen følger nøye med på utviklingen i den minste flåten og vurderer aktuelle tiltak. Videre viser statsråden til at regjeringen i kvotemeldingen langt på vei er enig med Riksrevisjonen i at det har uheldige sider at samfiskeordningen i torskefisket har fått virke som en skjult strukturordning i over 10 år.

Konsekvensutredning

Statsråden tar til orientering at Riksrevisjonen vurderer det som sterkt kritikkverdig at departementet ikke i tilstrekkelig grad har utredet konsekvensene i forkant av endringsforslag, og heller ikke i større grad har vurdert hvordan endringene i kvotesystemet har påvirket fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene etter at de er blitt gjennomført. Statsråden slutter seg til Riksrevisjonens synspunkt om at endringer i kvotesystemet skal konsekvensutredes i tilstrekkelig grad, og at forvaltningen også i tilstrekkelig grad må følge med på effektene av endringene i kvotesystemet.

Anbefalinger

Statsråden slutter seg i hovedsak til Riksrevisjonens anbefalinger og vil følge opp de enkelte anbefalingene.

Statsråden deler ikke Riksrevisjonens oppfatning om at det foreligger noe særskilt behov for å iverksette et arbeid med å systematisere og offentliggjøre kvotepriser. Statsråden tar likevel kritikken til etterretning og vil foreta en nærmere vurdering av om en slik systematisering og offentliggjøring bør gjennomføres.

1.6 Sluttmerknad

Riksrevisjonen merker seg at departementet mener at det er uklart hvilke konkrete endringer i kvotesystemet Riksrevisjonen mener har hatt utilsiktede konsekvenser.

Riksrevisjonen mener at de samlede regelendringene har bidratt til en negativ utvikling for fiskeriaktiviteten i flere kystsamfunn. Til tross for at den generelle samfunnsutviklingen kan forklare deler av den negative utviklingen, har departementets endringer i kvotesystemet også bidratt. For eksempel har hevede kvotetak, oppheving av fylkesbindinger og friere fartøyutforming hatt stor betydning.

Riksrevisjonen er enig i at det må tas hensyn til næringsaktørenes behov for fleksibilitet, men mener at det ikke trenger å være en motsetning mellom dette og målrettede virkemidler.

Riksrevisjonen merker seg at statsråden ikke deler Riksrevisjonens oppfatning på enkelte punkter, men likevel vil vurdere tiltakene og følge opp Riksrevisjonens anbefalinger.

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.

2. Komiteens behandling av saken

Som ledd i behandlingen av saken har kontroll- og konstitusjonskomiteen avholdt en åpen kontrollhøring 8. oktober 2020.

Iht. retningslinjer fra Stortingets presidentskap 25. august 2020 gitt på bakgrunn av koronasituasjonen ble høringen ikke gjennomført fysisk på Stortinget, men digitalt på Zoom. Den siste bolken med fiskeri- og sjømatministeren ble gjennomført fysisk på vanlig måte med samtykke fra Stortingets presidentskap.

Høringen omhandlet – men begrenset seg ikke til – følgende problemstillinger:

  • Er dagens fiskerinæring bærekraftig?

  • Hvordan kan staten sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene samtidig som lønnsomheten ivaretas?

  • Hvordan kan staten sikre økt verdiskaping og flere arbeidsplasser for fisk som landes i Norge?

  • I hvilken grad har Stortingets fiskeripolitiske prinsipper blitt utfordret, og hva må eventuelt gjøres?

    • Spredt norsk eierskap

    • Fiskerieid flåte

    • Variert flåtestruktur

    • Kvote følger fartøy

  • Er det behov for å gjøre endringer i kvotesystemet for å sikre hovedmålene?

    • Bærekraftige fiskebestander

    • Samfunnsøkonomisk lønnsomhet

    • Sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene

  • Hvordan ivareta rekrutteringen til fiskeryrket?

  • Hvilken betydning har offentlige kvotepriser for å ivareta de fiskeripolitiske målsettingene?

  • Hvordan ivaretar fiskeriforvaltningen balansen mellom lønnsomhet i fiskeflåten og lokalsamfunnsutvikling i utforming og forvaltning av regelverket for kvotefordeling?

  • Hvilken betydning har konsekvensutredninger for kvaliteten på forvaltningen?

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

  • Fiskeri- og sjømatminister Odd Emil Ingebrigtsen

  • Fiskeridirektoratet ved konstituert fiskeridirektør Per Sandberg

  • Nofima ved divisjonsdirektør Magnar Pedersen

  • Sametinget ved sametingsråd Silje Karina Muotka, sametingsrepresentant Ronny Wilhelmsen og sametingsrepresentant Sandra Andersen Eira

  • KS ved fylkesleder i KS Nord, Kari-Anne Opsal

  • Sjømatklyngen Senja ved styreleder Egil Johansen

  • Arena Fish 365 ved styreleder Ørjan Nergaard

  • Sjømatbedriftene ved administrerende direktør Robert Eriksson og sentralstyremedlem Tommy Torvanger

  • Sjømat Norge ved administrerende direktør Geir Ove Ystmark og direktør industri og handel, Sverre Johansen

  • Norges Råfisklag ved administrerende direktør Svein Ove Haugland

  • Norges Kystfiskarlag ved leder Tom Vegar Kiil

  • Norges Fiskarlag ved leder Kjell Ingebrigtsen

Arena Torsk ble også invitert til høringen, men takket nei til invitasjonen 29. juni 2020 med henvisning til at kvotepolitikk faller utenfor deres fokusområder. Norsk Sjømannsforbund ved områdeansvarlig Fiskeri, Ann Jorunn Olsen, meldte 8. oktober 2020 forfall til høringen pga. sykdom.

Det ble tatt stenografisk referat fra høringen. Referatet fra høringen følger som vedlegg til denne innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Leif Audun Sande, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket, Dokument 3:6 (2019–2020).

Komiteen viser til at havressursloven regulerer forvaltningen av fisket. Formålet med loven er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursane og det tilhøyrande genetiske materialet». Det er enighet om at havressurslovens formål om bærekraftig forvaltning er ivaretatt gjennom forvaltningen av kvotesystemet.

I Innst. O. nr. 45 (2007–2008) er de andre delene av formålet utdypet slik:

«Formålet med lova er også å sikre ei samfunnsøkonomisk lønsam hausting og utnytting av ressursane. Dette betyr at rammevilkåra legg til rette for verksemd som gjev eit overskot for samfunnet og inntektene av verksemda overstig summen av kostnader som inkluderer bruk av ressursar som er prissette i marknadane og andre ressursar samfunnet verdset.

Det er naturleg at omsynet til sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna får verknad for forvaltninga av fiskeressursane. Difor er formålet med lova også å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna. Korleis det skal gjerast og kva for verkemiddel som skal nyttast, vil delvis vere avhengig av politiske omsyn.»

Havressursloven § 2 slår fast at «dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». Tolkningen av formålet med loven må suppleres med de grunnleggende hensynene som framgår av § 7 andre ledd bokstav g om at det i forvaltningen skal legges vekt på at forvaltningstiltak er med og sikrer det materielle grunnlaget for samisk kultur.

Riksrevisjonens Dokument 3:6 (2019–2020) undersøker kvotesystemet i kyst- og havfisket. Målet med undersøkelsen har vært å vurdere hvordan kvotesystemet ivaretar prinsipper for fiskeripolitikken. Hovedfunnene er:

  • Endringene i kvotesystemet i perioden 2004–2018 har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten.

  • Etablerte fiskeripolitiske prinsipper er blitt utfordret ved at:

    • Eierskapet til fartøy med kvoter er konsentrert på færre hender.

    • Fartøy med kvoter eies i mindre grad av registrerte fiskere.

    • Flåtestrukturen er mindre variert, og fartøyene er færre og større.

    • Utenlandsk eierskap i fiskeflåten er økende, men fortsatt lavt.

    • Koblingen mellom fartøy og kvote er svekket.

  • Økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere.

  • Endringer i den minste kystflåten har negative konsekvenser for kystsamfunn.

  • Flere fiskeriavhengige kommuner har fått redusert fiskeriaktivitet.

  • Flere av endringene i kvotesystemet er ikke tilstrekkelig konsekvensutredet av departementet.

Komiteen viser til Riksrevisjonens anbefalinger til Nærings- og fiskeridepartementet om å:

  • sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet

  • vurdere å innføre eierkonsentrasjonsbegrensninger for kystflåten og/eller andre tiltak for å begrense eierkonsentrasjonen

  • registrere og offentliggjøre utviklingen i kvoteprisene og å gjennomføre tiltak som bedrer rekrutteringen til fiskeryrket

  • vurdere tiltak for å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene

  • vurdere å innføre tiltak for å hindre at økende andeler av kvoten mangler tilkobling til et fartøy

  • følge systematisk med på hvordan endringer i kvotesystemet påvirker landingsmønsteret og fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene

Komiteen understreker at alle deltakere på komiteens høring den 8. oktober 2020 beskrev Riksrevisjonens undersøkelse som en grundig og fyllestgjørende beskrivelse av utviklingen på området i perioden 2004–2018.

Komiteen påpeker at statsrådens svar til Riksrevisjonen om at havressurslovens formål «må tolkes som at fiskeripolitikken samlet sett skal gi et bidrag til fiskerienes ringvirkninger i distriktene som er større enn hva som ville ha skjedd uten en slik fiskeripolitikk», ikke er i tråd med Stortingets intensjoner med loven, jf. Innst. O. nr. 45 (2007–2008).

Havressurslovens tre overordnede målsettinger om bærekraftig utnyttelse av marine ressurser, samfunnsøkonomisk lønnsomhet og distriktspolitiske hensyn må vektes i utforming og forvaltning av kvotesystemet. Bedriftsøkonomisk lønnsomhet er en forutsetning for samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Men det er ikke nødvendigvis den mest bedriftsøkonomisk lønnsomme flåten som gir høyest samfunnsøkonomisk avkastning.

Komiteen viser til at fiskerinæringen er den nest viktigste eksportnæringen for Norge, og dersom den forvaltes på en bærekraftig måte, vil den være evigvarende.

Komiteen viser til at frem til begynnelsen på 2000-tallet var lønnsomheten i fiskeflåten lav, spesielt i kystfiskeflåten. Dette skyldtes for mange fiskefartøyer som hadde stor overkapasitet. Etter at fisket ble lukket og det ble satt inn tiltak for å få ned antall fiskefartøy, er høstingen i dag bærekraftig, og lønnsomheten er generelt god. Riksrevisjonens rapport gir imidlertid grunn til bekymring for at kvotesystemet fører til en ujevn fordeling av lønnsomheten mellom den minste og de større fartøygruppene.

Siden viltlevende fisk er gratis å utnytte, kan næringen høste en ressursrente såfremt ressursene forvaltes på en bærekraftig måte. Ved å begrense fisket og tildele kvoter til færre og mer effektive fartøyer har ressursrenten gitt en ekstraordinær avkastning på de gjenværende kvotene. Avkastningen ligger høyere enn for mange andre bransjer i Norge.

Ifølge Riksrevisjonen har endringene i kvotesystemet bidratt til større fartøyer, noe som igjen har ført til at landingene fra de fleste fartøygruppene konsentreres til de største fiskemottakene. Dette har igjen bidratt til geografisk konsentrasjon ved at aktiviteten har økt i enkelte kystsamfunn, mens den har blitt redusert i andre. Samlet sett har det blitt færre fiskemottak og fiskeindustribedrifter i villfisknæringen på nasjonalt nivå.

Komiteen viser til at en strukturering av fiskeflåten har vært nødvendig for å bedre lønnsomheten og for å tilpasse seg den generelle samfunnsutviklingen med økte krav til effektivitet og lønnsomhet. Dette er ikke et særtrekk for fiskerinæringen, men en utvikling de fleste næringer har vært igjennom. Komiteen viser til at lønnsomhet er avgjørende for å opprettholde en levedyktig fiskerinæring og legge til rette for sysselsetting og bosetting i distriktene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, deler Riksrevisjonens vurdering av at det er alvorlig at endringene i kvotesystemet har bidratt til å utfordre sentrale fiskeripolitiske prinsipper, fordi summen av endringene i kvotesystemet har fått til dels utilsiktede, negative konsekvenser for fiskeriaktiviteten i mange kystsamfunn.

Flertallet mener det er sterkt kritikkverdig at Nærings- og fiskeridepartementet ikke i tilstrekkelig grad har utredet konsekvensene i forkant av endringsforslag, og ikke i større grad har vurdert hvordan endringene i kvotesystemet har påvirket fiskeriaktiviteten i kystsamfunnene etter at de har blitt gjennomført. Det er kritikkverdig at det ikke finnes systematisert og offentlig tilgjengelig informasjon om kvotepriser i Norge.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil imidlertid også vise til Riksrevisjonens funn om at struktureringen av fiskeflåten fører til at lønnsomheten konsentreres på den største fiskeflåten.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at lønnsomhet for den største fiskeflåten gir få ringvirkninger i distriktene.

Komiteen viser til at etter hvert som fiskerimottakene sentraliseres, vil det bli stadig vanskeligere for den minste flåten å kunne levere sin fangst. Det blir lenger til mottaket, og mange fiskere må flytte eller legge ned sin aktivitet.

Komiteen viser til at selv om struktureringen fører til økt lønnsomhet, kan det samtidig legge press på det grunnleggende prinsippet i forvaltningen om sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.

Komiteen viser til at Riksrevisjonens rapport viser at utviklingen har ført til at fartøyene har blitt færre og større i undersøkelsesperioden. Utviklingen har etter komiteens vurdering naturlige årsaker med mer effektive og sikrere fartøyer, økt bekvemmelighet, redusert arbeidsbelastning mv. For å motvirke utviklingen mot stadig større kystfartøy og bidra til å opprettholde en variert flåte, er hjemmelslengde erstattet med faktisk lengde i forbindelse med behandlingen av kvotemeldingen (Meld. St. 32 (2018–2019)).

Komiteen mener meterbestemmelsen er utilstrekkelig for å nå målet, ettersom den ikke nødvendigvis begrenser den totale størrelsen på fartøyene. Vi har sett en negativ utvikling med unaturlig dype og brede fartøy som viser at en todimensjonal lengdebestemmelse utfordrer både sikkerhet, miljø, kapasitet og mottaksstruktur. Komiteen støtter forslaget om en ny ordning der hjemmelslengde erstattes med faktisk lengde, men da må det sikres at ressursene fordeles på de ulike fartøylengdegruppene på en måte som ivaretar målet om å opprettholde en variert flåtestruktur.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, erkjenner at denne utviklingen, inkludert vedtak i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 32 (2018–2019) om at det gis en overgangsperiode der fartøy med annen faktisk lengde enn hjemmelslengde kan velge å bringe fartøyets faktiske lengde i tråd med hjemmelslengde, jf. Innst. 243 S (2019–2020), også kan føre til en betydelig flytting av kvantum fra mindre kvotegrupper opp til større kvotegrupper, noe som igjen har ført til et press på den minste flåten. Flertallet viser til at dette også fører til at de mindre fartøyene taper betydelige kvoteandeler.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre, og uavhengig representant Ulf Isak Leirstein, viser til at dagens praksis for tildeling av kvoter har vært lik over lang tid og under flere regjeringer med forskjellig politisk flertall. For å sikre forutsigbare rammevilkår for næringen og en langsiktig bærekraftig forvaltning av villfiskressursene ble det kun gjort endringer i kvotesystemet ved behandlingen av kvotemeldingen våren 2020. Hovedprinsippene, hvor også fiskerne selv har vært med på utformingen av regelverket, ligger fast. I forbindelse med behandlingen av kvotemeldingen vedtok imidlertid Stortinget at strukturkvoter som utløper, skal fordeles til den fartøygruppen fartøyet tilhører når strukturperioden utløper, og at fordelingen skal skje relativt etter grunnkvote.

Komiteen viser til at sysselsettingen i fiskeindustrien har vært relativt stabil i perioden, som følge av økte totalkvoter av villfisk og økt produksjon av oppdrettslaks. Dette gjelder selv om antall fiskeindustribedrifter både i villfisknæringen og oppdrettsnæringen har gått ned.

God forvaltning av fiskebestandene har ført til at kvotene har økt de siste årene. For å kunne ta hånd om den økte råstoffmengden har de gjenværende fiskemottakene og fiskeindustribedriftene blitt større. Dette er etter komiteens syn en naturlig utvikling, siden det er fri etablering og avvikling innen fiskeindustrien i motsetning til fiskeflåten.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Riksrevisjonen finner at det med denne utviklingen følger en parallell sentralisering av mottakstrukturen som legger press på det grunnleggende prinsippet i havressursloven § 1 om sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.

Komiteen ser med en viss bekymring på at lønnsomheten i fiskeindustrien fortsatt er lav, selv om det også her har funnet sted en konsolidering. Komiteen vil understreke at det er viktig med en differensiert fiskeflåte for å sikre råstofftilgangen til fiskeindustrien.

Riksrevisjonen konkluderer med at en flåte som består av stadig færre og større fartøy, fører til at mange små mottak og industribedrifter langs kysten ikke lenger vil kunne betjene de store fartøyene. Komiteen vil påpeke viktigheten av at fiskeindustrien er til stede i hele landet.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at det er ikke er noen klar sammenheng mellom bosetting av eierne av fiskefartøyene og landingen av fisk. Ofte vil fisken landes på et annet sted enn der kvotene «hører hjemme», som oftest av praktiske årsaker, som for eksempel nærhet til fiskefelt. Unntaket er for små fartøyer.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at en stadig mindre andel av fangsten bearbeides i Norge. Landingsmønsteret påvirkes av tilgjengeligheten av fisk og endringer i fiskens vandringsmønster, men også av at stadig større andeler av fangstene leveres frossen, noe som ikke er lønnsomt for filetproduksjon, fordi ferskt råstoff er billigere. Fersk fisk leveres nær fangstområdene som stort sett er stabile, mens frossenfisk leveres til sentraliserte fryseterminaler, uavhengig av fangstområdene.

Komiteen viser til at kongekrabbe har fått stor kommersiell verdi og betydning for fiskeflåten i deler av Finnmark. Kongekrabbefisket har også betydning for landinger av torsk i dette området fordi det er krav til fiskere om at de må ha fangst i andre fiskerier for å få full kongekrabbekvote i åpen gruppe.

Komiteen viser til at formålet med pliktsystemet for industrieide torsketrålere er å sikre anlegg som bearbeider fisk, stabil råstofftilførsel fra torsketrålflåten. Dette skal bidra til å skape en lønnsom fiskeindustri og samtidig skape og oppnå stabil sysselsetting og bosetting.

Fersk fisk blir bearbeidet i større grad enn fryst fisk og er derfor viktigst for landindustrien. Mange anlegg har dessverre ikke fasiliteter for å tine fryst råstoff. Videre er fryst råstoff en global handelsvare, og den globale markedsprisen er høyere enn prisen for fersk fisk. Dette betyr at potensielle kjøpere må betale den globale markedsprisen for fryst fisk hvis de skal kjøpe leveringspliktig råstoff.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at økt bearbeiding i Norge sikres best gjennom en variert flåtestruktur som kan levere fisk hele året. Dette muliggjør å fiske kystnært når fisken er nær kysten, og langt til havs med den havgående flåten når fisken er på vandring.

Et annet forhold som påvirker bearbeidingen av fisk i Norge, er kostnadsnivået, og spesielt arbeidskraftkostnaden. Denne har stor betydning for hvor mye fisk som bearbeides. Den lave lønnsomheten i fiskeindustrien er også en viktig årsak til den lave bearbeidingsgraden. De økte totalkvotene for torsk de senere årene har ikke ført til mer bearbeiding i Norge, ettersom torsken blir eksportert som hel frossen eller fersk fisk.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at fisk ikke er en del av EØS-avtalen, og at dette er et reelt hinder for å utvikle mer videreforedling i Norge.

Et tredje flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, understreker betydningen av å sikre seriøsitet og anstendige lønns- og arbeidsvilkår både i fiskeindustrien og i fiskeflåten. Dette flertallet viser til at det flere ganger de siste årene er avdekket tilstander som vi som sjømatnasjon ikke kan være bekjent av. Dette flertallet ser det som helt uakseptabelt at arbeidsfolk blir utnyttet i sjømatnæringen, og understreker betydningen av at det sikres god kontroll for å avdekke kriminell virksomhet, og at ulovligheter slås hardt ned på, slik at useriøse aktører ikke svekker konkurranseforholdene i næringen og setter sjømatnæringens omdømme på spill.

Komiteen viser til at det finnes eierkonsentrasjonsbegrensninger/eierskapsbegrensninger i havfiskeflåten. Det har vært foreslått tilsvarende begrensninger for kystflåten, men så langt er ikke dette innført. Riksrevisjonens undersøkelse viser at eierkonsentrasjonen har økt i både kyst- og havfiskeflåten.

Problemstillingen ble behandlet i forbindelse med kvotemeldingen (Meld. St. 32 (2018–2019)), hvor flertallet i Innst. 243 S (2019–2020) mente at det ikke var behov for eierskapsbegrensninger på det nåværende tidspunkt for kystflåten, men at en ville følge utviklingen nøye fremover.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener det bør innføres eierskapsbegrensninger i kystfiskeflåten. Det pågår en betydelig eiermessig konsolidering i dag, og dette utgjør både en potensiell trussel i konkurransen om råstoffet og tilgangen til råstoff for bearbeiding i Norge. Dessuten mener flertallet at konsentrasjon av eierskap ikke er forenlig med sentrale prinsipper i fiskerilovgivningen, da det vesentlig svekker både gruppers og kystsamfunns muligheter til å delta i fiskeriene.

Komiteen viser til at kravet i deltakerloven om aktive fiskere innebærer at industrien ikke kan kjøpe seg inn i fiskeflåten på samme måte som fiskerne kan kjøpe seg inn i fiskeindustrien. Dette gjør at bedrifter eid av fiskerne kan oppnå en konkurransefordel gjennom å sikre tilgang på råstoff i forhold til den øvrige fiskeindustrien. Disse har imidlertid mulighet til å kjøpe seg inn som minoritetseier i fiskefartøy.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at fiskere i større grad starter eller kjøper fiskeindustrivirksomhet på land, noe komiteen ser kan skape uheldig konkurransevridning.

Riksrevisjonen konkluderer med at samfiskeordningen har hatt negative konsekvenser, og mener det er sterkt kritikkverdig at samfiskeordningen i praksis har fungert som en strukturordning for den minste kystflåten under 11 meter.

Komiteen viser til at samfiskeordningen kan gi noe bedre økonomi ved at kvotene blir fisket på mer effektive fartøy. Samfiskeordningen har også bidratt til økt sikkerhet gjennom at flere personer har deltatt samtidig under fisket. Problemet med ordningen er at den har fungert som en egen strukturordning for de minste fartøyene, men uten betingelsene om avkortning, tidsbegrensing og kondemnering.

Komiteen viser til at Stortinget i forbindelse med behandlingen av kvotemeldingen (Meld. St. 32 (2018–2019)) vedtok at samfiske med seg selv i torskefisket skal opphøre fra 31. desember 2025. For de andre gruppene vil ordningen bli videreført (Innst. 243 S (2019–2020)).

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener at samfiskeordningen i torskefisket ikke bør avvikles. Disse medlemmer mener det må innføres aktivitetskrav for de som driver med samfiske, for bedre å ivareta det som var intensjonen med ordningen.

Disse medlemmer mener det må vurderes å stille krav om fiske etter andre arter enn torsk, og om levering lokalt.

Komiteen viser til at som følge av økt lønnsomhet i fiskerinæringen har kvoteprisene økt tilsvarende. Dette har ifølge Riksrevisjonen gjort at kostnadene for å etablere seg i lukket gruppe har blitt for høye for unge fiskere, og at det har hatt negative konsekvenser for rekrutteringen til fiskeryrket. I tillegg har mange fiskere i lukket gruppe solgt seg ut og begynt å fiske i åpen gruppe.

Komiteen har merket seg at flere av deltakerne under høringen var uenige i dette. Sjømatbedriftene mener det aldri har vært bedre rekruttering til fiskeryrket enn i dag, og at det aldri har vært lettere å komme seg inn i yrket.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at spesielt Sametingets representanter i høringen, men også KS’ representant, ga sterkt utrykk for at rekrutteringen har blitt vanskeliggjort på grunn av høye kvotepriser og båtpriser, samtidig som det har blitt kuttet i kvotene, spesielt i åpen gruppe, der de fleste av de unge kommer inn. Flertallet viser også til at utviklingen med stadig færre fartøy gir stadig dårligere muligheter for lærlingplasser.

Komiteen viser til at åpen gruppe fungerer som en rekrutteringsarena for yngre fiskere og gjør det mulig for unge fiskere å komme inn i næringen uten store kostnader for deretter å ta steget over i lukket gruppe. Over halvparten av alle registrerte fiskefartøyer i Norge fisker i dag i åpen gruppe. Komiteen viser også til statsrådens redegjørelse under høringen, hvor det ble påpekt at den nye rekrutteringsordningen i åpen gruppe gjør det lett å starte opp for unge fiskere.

Komiteen viser til at det i dag settes av kvoter til ungdomsfiskeordning, skolekvoteordning og lærlingekvoteordning. Ordningene legger til rette for at skolene kan gjennomføre praktisk rettet undervisning og gjøre det lettere for unge å søke jobb på fiskebåt som lærling etter endt skolegang.

Komiteen viser til at næringen må være lønnsom for at fiskeryrket skal være attraktivt. Riktignok har økt lønnsomhet ført til økte kvotepriser, men uten en lønnsom næring vil ikke yrket tiltrekke seg unge fiskere.

Ifølge Riksrevisjonen ble ikke endringer i kvotesystemet tilstrekkelig konsekvensutredet før de ble iverksatt. Komiteen viser her til det Fiskeridirektoratet sa under høringen om at før kvoter tildeles, blir det holdt årlige reguleringsmøter, med fiskerinæringen både om høsten og på vårparten, med tydelige saksdokumenter hvor det skisseres fordelingskonsekvenser av de ulike forslagene. Komiteen vil understreke viktigheten av at alle endringer blir grundig utredet før de blir vedtatt. Etter komiteens oppfatning er dagens regelverk svært komplisert, og det er åpenbart et behov for å gjøre forenklinger for at legitimiteten til regelverket og forvaltningen ikke skal svekkes. Regelverket må være forståelig og oppfattes som rettferdig for alle aktørene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at det ikke finnes systematisert og offentlig tilgjengelig informasjon om kvotepriser. Derfor anbefaler Riksrevisjonen at det lages et register hvor utviklingen i kvotepriser registreres og offentliggjøres. Under høringen uttalte Fiskeridirektoratet at dette kunne gjennomføres ved at direktoratet foretok en nøye innsamling av opplysninger fra banker og finansinstitusjoner. Flertallet ber statsråden følge Riksrevisjonens anbefaling og etablere et slikt register.

Komiteen viser til at statsråden tar kritikken fra Riksrevisjonen alvorlig. Komiteen forventer derfor at statsråden følger opp de anbefalinger Riksrevisjonen kommer med, og ber om at statsråden orienterer Stortinget om oppfølgingen på egnet måte.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag til hvordan anbefalinger i Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket skal følges opp på en måte som ivaretar det tredelte formålet i havressursloven og sikrer en forsvarlig forvaltning av kvotesystemet som skaper tillit hos alle aktører i fiskerinæringen.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til komiteens høring den 8. oktober 2020, der representanter for sjømatindustrien påpekte at kvotepolitikken har blitt en politikk for å ivareta flåteleddet. Verdikjeden mellom sjø og den landbaserte industrien er ikke ivaretatt godt nok slik politikken utformes. En målrettet bruk av kvotesystemet for å sikre landindustrien nok fisk med rett kvalitet til rett tid er det viktigste grunnlaget for lønnsomhet i industrien og dermed for sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Hensynet til harmoni i verdikjeden må ivaretas bedre i utformingen av kvotesystemet.

Flertallet viser også til at det i høringen framkom svært ulike oppfatninger fra representanter fra ulike deler av fiskerinæringen om rapportens beskrivelse av konsekvensene av kvotepolitikken. Mens de små aktørene oppfatter utviklingen som uønsket og problematisk, anser de store aktørene utviklingen som tilfredsstillende. Det var gjennomgående enighet i høringen om at lønnsomhet i landindustrien er avhengig av en sammensatt og differensiert flåte. Forvaltningen av kvotesystemet må derfor i større grad ivareta alle aktører i fiskerinæringen.

Flertallet vil særlig fremheve at kvotesystemet styres gjennom en fullmaktslovgivning der endringene i regelverket i liten grad har vært fremlagt for Stortinget. Det vises her til særuttalelse fra Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo til NOU 2016:26 om legitimitetsutfordringer ved den utstrakte bruken av fullmaktslovgiving på området, der nødvendige midlertidige tiltak i en krisesituasjon har gått over i permanente ordninger uten noen prinsipiell diskusjon. Uttalelser fra både næringsaktører og fiskeriforvaltningen under komiteens høring den 8. oktober 2020 gir grunnlag for å stille spørsmål om det er avklart hvordan dispensasjoner gis etter denne fullmaktslovgivningen. Flertallet vil her understreke statsrådens aktive informasjonsplikt.

Flertallet påpeker at det er særlig alvorlig at vide fullmakter kombineres med at fiskeriforvaltningen ikke gjør konsekvensutredninger av tiltak før de gjennomføres, eller evalueringer i etterkant. Dermed har ikke fiskeriforvaltningen grunnlag for å vurdere hvordan de ulike reguleringstiltakene påvirker henholdsvis samfunnsøkonomisk og bedriftsøkonomisk lønnsomhet, sysselsetting og bosetting. Berørte lokalsamfunn får heller ikke mulighet til å vurdere konsekvensene av tiltak før etter at de er iverksatt. Flertallet vil særlig påpeke at under komiteens høring den 8. oktober 2020 understreket representanter fra både sjø- og landindustrien at Stortingets behandling av Meld. St. 32 (2018–2019), Et kvotesystem for økt verdiskaping – En fremtidsrettet fiskerinæring, etterlater stor usikkerhet i næringen fordi tiltakene i meldingen ikke er tilstrekkelig konsekvensutredet.

Samlet gir dette fiskeriforvaltningen en uheldig rolleblanding som ansvarlig for utforming, forvaltning og kontroll av det samme regelverket uten innspill eller vurderinger fra eksterne. Dette er særlig problematisk i lys av at fordelingen av kvoter mellom fartøygrupper i stor grad har vært bygget på innspill fra næringen selv. Komitéhøringen viste tydelig at noen næringsaktører er bedre ivaretatt enn andre, og at lokalsamfunn langs kysten og industri på land ikke ivaretas gjennom måten kvotepolitikken utformes på. Dermed ivaretas heller ikke havressurslovens tredelte målsetting.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er sterkt kritikkverdig at samfiskeordningen har fått virke i mer enn 10 år og i praksis har fungert som en strukturordning når de negative konsekvensene var kjent på forhånd.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:
I

Stortinget ber regjeringen komme tilbake med forslag til hvordan anbefalingene i Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket skal følges opp på en måte som ivaretar det tredelte formålet i havressursloven og sikrer en forsvarlig forvaltning av kvotesystemet som skaper tillit hos alle aktører i fiskerinæringen.

II

Dokument 3:6 (2019–2020) – Riksrevisjonens undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 10. november 2020

Dag Terje Andersen

Solveig Horne

leder

ordfører