1.1 Hvorfor trenger vi en fullføringsreform?

Regjeringen legger i meldingen frem en rekke vurderinger og tiltak som skal legge grunnlaget for en fullføringsreform i videregående opplæring (VGO).

• Å fullføre VGO gir ungdom og voksne frihet til å velge sin vei videre i livet.

• Hvis flere fullfører VGO, betyr det at flere kan stille på samme startstrek, med like muligheter for å skape seg gode liv. Det er den viktigste grunnen til at regjeringen mener det er nødvendig med en fullføringsreform, og til at regjeringen har som mål at ni av ti skal fullføre og bestå VGO i 2030.

• Regjeringens fullføringsreform vil legge grunnlaget for store endringer i VGO.

• Regjeringen vil fjerne hindringer, snublesteiner og begrensninger slik at det blir tydelig at utdanningssystemets oppgave er å gi ungdom og voksne det tilbudet de trenger for å fullføre og bestå med studie- eller yrkeskompetanse.

• Regjeringen mener at kunnskapsgrunnlaget som legges frem i meldingen, tyder på at det er behov for å reformere VGO for å få bukt med fem gjenstridige problemer regjeringen peker på:

• VGO er i for liten grad tilpasset elever med svake faglige forutsetninger.

• Elevene får ikke det de trenger for å bli best mulig studieforberedt.

• Fagopplæringen dekker ikke elevenes og arbeidslivets behov godt nok.

• VGO er i for liten grad tilpasset den mangfoldige elevgruppa.

• VGO er ikke godt nok tilpasset voksne.

  • Problemene er nærmere beskrevet i meldingen kapittel 2.

1.2 Bedre muligheter til å fullføre

Regjeringen ønsker å gjennomføre en historisk utvidelse av retten til videregående opplæring (VGO), slik at de som begynner i VGO, får rett til opplæring frem til studie- eller yrkeskompetanse. I meldingens kapittel 3 omtales utvidelsen av dagens rett til VGO. Regjeringen vil:

• foreslå å utvide retten til VGO og gi alle elever rett til opplæring inntil de har fullført og bestått VGO med studie- eller yrkeskompetanse.

• For at alle om ønsker å fullføre VGO skal få best mulige forutsetninger for å få det til, vil regjeringen:

• vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommunene til å jobbe systematisk og forebyggende med elever som står i fare for ikke å bestå fag.

• foreslå at den utvidede retten til VGO innebærer at elever som ikke består fag, skal få mer opplæring underveis i opplæringsløpet.

• vurdere å innføre en fylkeskommunal plikt til å tilby et overgangstilbud for elever som har innvandret og har svake språkferdigheter og/eller faglige utfordringer.

• vurdere andre tiltak rettet mot elever som har dårlige norskferdigheter.

• vurdere å prøve ut frivillige innføringsfag i matematikk, norsk, samisk som førstespråk og engelsk.

• Regjeringen har som mål at flere skal få læreplass, og regjeringen vil:

• foreslå å innføre en ny rett til læreplass eller et likeverdig tilbud som del av opplæringsloven.

• videreføre og styrke Samfunnskontrakt for flere læreplasser en ny periode.

• videreutvikle lærlingklausulen for at den skal bidra til enda flere læreplasser, og vurdere tiltak for å sikre bedre etterlevelse av klausulen.

• foreslå å opprette et nytt likeverdig tilbud for dem som ikke får læreplass. Tilbudets innretning og innhold utvikles i samarbeid med partene i arbeidslivet, lærer- og elevorganisasjoner og fylkeskommunene.

• For å få til et inkluderende og godt utdanningsløp for alle, vil regjeringen:

• vurdere hvordan skolene kan få tilgang til kunnskap og kompetanse til å jobbe forebyggende med elevenes psykiske helse.

• vurdere å foreslå en plikt for kommunene og fylkeskommunene til å samarbeide om elevenes overgang fra grunnskolen til VGO.

• vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommunene til å følge opp elever som har fravær.

• lage en strategi for at elever med nedsatt funksjonsevne skal få et bedre tilbud.

• vurdere å foreslå en plikt for fylkeskommunene til å gi lærlinger tilgang til sosialpedagogisk rådgivning.

• vurdere å foreslå at oppfølgingstjenesten skal jobbe forebyggende.

• vurdere å utvide målgruppa for oppfølgingstjenesten til personer i alderen 16–24 år.

• vurdere å tydeliggjøre at PPT også skal jobbe forebyggende.

• videreutvikle lærekandidatordningen og praksisbrevordningen i lys av fullføringsretten.

1.3 VGO skal være en sentral arena for å lære hele livet

Regjeringen ønsker å legge grunnlaget for en ny og fleksibel opplæring spesielt organisert for voksne. Gjennom å tilpasse opplæringen til voksnes livssituasjon, både i tidsbruk, organisering og innhold, vil regjeringen tilrettelegge for at flere fullfører VGO. Regjeringen vil:

• foreslå en yrkesfaglig rekvalifiseringsrett som gir alle med fullført studie- eller yrkeskompetanse mulighet til å ta en ny yrkeskompetanse.

• foreslå at rekvalifiseringstilbudet i hovedsak gis som opplæring spesielt organisert for voksne.

• foreslå en rett til å velge opplæring spesielt organisert for voksne fra og med det året man fyller 19 år.

For å lage opplæringstilbud for voksne som er mer fleksible og tilpasset voksnes behov for å kombinere opplæring med jobb- og familieforpliktelser, vil regjeringen:

• legge til rette for at opplæring for voksne blir bedre tilpasset voksnes behov, og at opplæringen tar utgangspunkt i at sluttkompetansen skal være styrende for måten opplæringen organiseres på.

• foreslå at modulstrukturert opplæring skal være hovedmodell for all opplæring for voksne.

• utvikle modulstrukturerte læreplaner med tilpassede kompetansemål for voksne på nivået under VGO.

• modulstrukturere læreplanene i VGO for opplæring spesielt organisert for voksne.

• foreslå ny begrepsbruk for opplæring spesielt organisert for voksne til «forberedende opplæring for voksne» (FOV) for nivået under VGO og «Videregående opplæring for voksne» (VOV) for opplæring spesielt organisert for voksne i VGO.

• vurdere å foreslå endringer i opplæringsloven som åpner for at det kan tas moduler fra VGO samtidig som man fullfører opplæringen på nivået under.

En fullføringsrett og en rekvalifiseringsrett i VGO gjør det nødvendig å revurdere inntaksreglene til opplæring spesielt organisert for voksne. Regjeringen vil:

• vurdere om inntaksretten til VGO for voksne bør endres som følge av nye rettigheter i fullføringsreformen.

• sammen med fylkeskommunene se på hvordan inntaksordningen for voksne kan forbedres slik at voksne kommer raskere i gang med opplæringen.

Regjeringen vil sørge for bedre tilpasset livsoppholdstøtte gjennom Lånekassen for voksne i VGO. Regjeringen vil:

• foreslå endringer i Lånekassens regelverk slik at det er bedre tilpasset modulstrukturert opplæring.

• foreslå endringer i Lånekassens regelverk som følge av forslag om endringer i retten til VGO.

• vurdere endringer i flyktningstipendet for å sikre god sammenheng med introduksjonsprogrammet.

1.4 Mer fordypning, økt relevans. Struktur og innhold i videregående opplæring

For at flere skal fullføre og bestå VGO og samtidig lære mer av det som arbeidsliv og videre utdanning etterspør, vil regjeringen sette i gang endringer i struktur og inn-hold i opplæringen. Det er regjeringens mål at alle elever i VGO skal få mer fordypning, mer relevant opplæring og mer valgfrihet. Regjeringen vil:

• utrede en fag- og timefordeling der alle elever har mer tid til fordypning.

• at fellesfag utgjør en mindre andel av elevenes timeplan enn dagens fellesfag for elever på studieforberedende løp. Det bør også utredes hvor stor andel fellesfagene bør være for elever på yrkesfaglige løp;

• at utredningen skal legge til grunn at alle elever i begge løp skal ha en variant av matematikk, norsk og engelsk og et nytt fag som ivaretar andre sentrale sider ved formålet til opplæringen, som uttrykt i formålsparagrafen. Disse fagenes omfang og innhold kan variere mellom utdanningsprogrammene;

• at utredningen gjennomføres i samråd med berørte aktører og forankres hos disse.

• utrede om det er behov for at timene i noen fag skal samles på én termin.

For programfagene på studieforberedende utdanning vil regjeringen:

• gjøre en samlet gjennomgang av programfagene på studieforberedende utdanningsprogrammer for å øke relevansen for samfunns- og arbeidslivet.

• utrede hvordan det kan legges bedre til rette for at alle elever skal ha reell mulighet til å velge programfag fra andre utdanningsprogrammer.

• vurdere å gi større adgang til fjernundervisning for å gi alle elever et bredt tilbud om opplæring i flest mulig fag i hele landet.

• utrede hvordan UNG-ordningen kan videreutvikles, inkludert hvordan den kan omfatte høyere yrkesfaglig utdanning.

For yrkesfaglige programfag og yrkesfaglig fordypning vil regjeringen:

• utvikle formål og organisering av faget yrkesfaglig fordypning for å legge til rette for mer og bedre fordypning i fag- og yrkesopplæringen.

• vurdere hvordan forberedelse til læreplass kan bli en tydeligere del av innholdet i opplæringen på Vg2.

Regjeringen har vurdert tilbudsstrukturen i VGO, og regjeringen vil:

• beholde hovedlinjene i tilbudsstrukturen for de studieforberedende og yrkesfaglige utdanningsprogrammene.

• gå gjennom oppbyggingen av de studieforberedende utdanningsprogrammene, spesielt studiespesialisering, med sikte på økt fordypning, relevans og valgfrihet.

• oppnevne et nasjonalt råd for studieforberedende utdanningsprogrammer.

• videreutvikle den yrkesfaglige tilbudsstrukturen i tråd med endringer i samfunns- og arbeidslivet.

• gå gjennom organiseringen og plasseringen av små lærefag i tilbudsstrukturen, og vurdere om enkelte små lærefag bør tilbys som fagskoleutdanning eller opplæring spesielt organisert for voksne.

• vurdere hvordan fylkeskommunene kan få mer frihet og fleksibilitet i organiseringen av tilbudene for små lærefag.

• foreslå forbedringer i ordningen med kryssløp.

For påbygning til generell studiekompetanse vil regjeringen:

• at det fortsatt skal være mulig å ta påbygging til generell studiekompetanse både etter Vg2, og etter Vg3 eller fag- eller svennebrev.

• at innhold og omfang av påbygging til generell studiekompetanse skal utformes på nytt etter at fag- og timefordelingen er utredet, og i lys av eventuelle nye krav til generell studiekompetanse.

1.5 Vurdering i VGO – kunnskap og utfordringer

Vurderingssystemet skal gi elevene og lærlingene underveisvurderinger som bidrar til utvikling, og sluttvurderinger som er rettferdige, pålitelige og gyldige.

Underveisvurdering bør bidra til læring og ikke bidra til negativt stress. Regjering vil:

• vurdere flere tiltak for å sikre at underveisvurdering fremmer læring og ikke fører til negativt stress for elevene.

• utvikle digital støtte til underveis- og standpunktvurdering.

• nedsette en ekspertgruppe for å utrede pedagogiske, juridiske, teknologiske og etiske problemstillinger knyttet til læringsanalyse og eierskap til elevdata i skolen.

For at sluttvurderingen skal ha høy kvalitet og tillit i samfunnet, må den være gyldig, pålitelig og rettferdig. Regjeringen vil:

• styrke kvaliteten på standpunktvurdering gjennom kompetanseheving og støtte til lokalt arbeid med å etablere mer enhetlig vurderingspraksis nasjonalt.

• styrke kvaliteten på fag- og svenneprøven gjennom kompetanseheving og støtte til lokalt arbeid med å etablere mer enhetlig vurderingspraksis nasjonalt.

• vurdere mulige endringer i eksamen, blant annet i trekkordningen.

Regjeringen vil at kravene til å fullføre og bestå VGO fortsatt skal være høye, men de skal ikke være unødvendige snublesteiner for elevene. Regjeringen vil:

• vurdere modeller der ulike vektinger mellom eksamen og standpunkt kan gi bestått i faget.

• gjennomgå kravet til bestått vitnemål.

• endre inntaksforskriften for yrkesfag slik at programfag vektes tyngre enn fellesfag.

Realkompetansevurdering er viktig for at flere voksne kan få sin kompetanse vurdert på veien mot fullført utdanning, og for å sikre at voksne kan få dokumentert sine kvalifikasjoner og oppfylle vilkår for inntak til videre opplæring. Regjeringen vil:

• vurdere om det skal lages et nasjonalt rammeverk og/eller verktøy for realkompetansevurdering på VGO-nivå.

1.6 Kompetanse og kvalitet i VGO

For å fortsette å bygge kvalitet og kompetanse i VGO er det stadig behov for et godt datagrunnlag og forskning av høy kvalitet om denne delen av opplæringsløpet. Regjeringen vil:

• fortsette å styrke kunnskapsgrunnlaget om VGO gjennom gode rammebetingelser for forskningsmiljøene.

• vurdere å lyse ut forskningsoppdrag for å støtte gjennomføringen av tiltakene i fullføringsreformen og evaluere tiltakene som implementeres.

• styrke datagrunnlaget og stimulere til mer forskning om voksne i VGO.

• styrke kunnskapsgrunnlaget om samiske elever og lærlinger i VGO.

Lærerne i VGO er sentrale aktører for å lykkes med en reform av VGO. Regjeringen vil:

• kartlegge VGO-lærernes kompetanse i undervisningsfag.

• sørge for at eksisterende kompetansehevingstiltak skal bidra til å dekke behov for kompetanseutvikling skapt av fullføringsreformen.

• vurdere å styrke satsingen på Kompetanse for kvalitet slik at ordningen dekker behovene til lærere i VGO.

• vurdere tiltak for at flere lærere i VGO skal få kompetanse i norsk som andrespråk, spesialpedagogikk og digitalisering.

• vurdere behovet for kompetansepakker som støtte til implementeringen av ny fag- og timefordeling og modulstrukturert opplæring.

For å sikre god kvalitet i fag- og yrkesopplæringen vil regjeringen:

• utvikle en nettbasert kompetansepakke for å støtte innføringen av nye læreplaner i bedrift.

• utvikle modeller som bidrar til oppdatert og kvalitetssikret utstyr i VGO.

• videreføre arbeidet med fremragende fag- og yrkesopplæring og vurdere tiltak basert på forslag fra SRY.

• vurdere å etablere sentre for fremragende yrkesfag.

Regjeringen vil legge til rette for økt likestilling i fag- og yrkesopplæringen og bidra til bedre kjønnsbalanse i opplæringen. Regjeringen vil:

• videreføre og styrke tilbudet om karriereveiledning i VGO.

• i samarbeid med partene sette i gang et arbeid for økt likestilling i fag- og yrkesopplæringen.

• støtte opp om tiltak og initiativ som skal bidra til bedre kjønnsbalanse i yrker og utdanninger der rekrutteringen er skjev.

Regjeringen ser internasjonalt samarbeid som et godt virkemiddel for å styrke utdanningskvaliteten i Norge. Det er et mål at internasjonalisering skal være en integrert del av norsk utdanning på alle nivåer. Regjeringen vil:

• legge til rette for at internasjonalt samarbeid brukes aktivt i videregående opplæring, som et ledd i å gjøre elevene bedre forberedt for videre studier og arbeidsliv.

• legge til rette for at elever, lærlinger og lærere skal få mulighet til å delta i mobilitet.

• vurdere ulike løsninger for å gi alle elever et bredt tilbud i opplæring i fremmedspråk, herunder:

  • gi elever bedre muligheter for å fordype seg i fremmedspråk.

  • vurdere å åpne opp for mer fjernundervisning slik at alle elever kan få et bredt tilbud om opplæring i fremmedspråk.

  • utrede tiltak for å styrke fremmedspråk i grunnskolen.

  • vurdere et nytt programfag i fremmedspråk, med mer vekt på leseforståelse og muntlighet på laveste nivåene.

Regjeringen ønsker å videreutvikle og utvide godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring. Regjeringen vil:

• videreutvikle godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring.

• etablere en klagenemnd for godkjenningsordningen for utenlandsk fag- og yrkesopplæring.

1.7 Fylkeskommunenes helhetlige ansvar for regional kompetansepolitikk

I kapittel 8 går regjeringen gjennom oppgaver som det er særlig viktig at fylkeskommunene tar tak i for at gjennomføringen av de store tiltakene i fullføringsreformen skal bli vellykket: bedre dimensjonering, mer bruk av tilpassede opplæringsløp, større kapasitet og god karriereveiledning.

For å legge til rette for bedre dimensjoner vil regjeringen:

• vurdere tiltak for å styrke opplæring på og i lulesamisk språk.

• gi fylkeskommunene større mulighet og ansvar for at flere skal fullføre VGO, gjennom utvidet rett, plikter til å følge opp elevene tettere og plikt til å tilby overgangstilbud for elever som har svake norskferdigheter.

• legge til rette for at flere voksne kan fullføre VGO gjennom blant annet utvidet rett, rett til rekvalifisering og modulstrukturert opplæring.

• forbedre fylkeskommunenes kunnskapsgrunnlag og handlingsrom for dimensjonering av utdanning.

• i samarbeid med fylkeskommunene vurdere behovet for å videreutvikle digitale verktøy som kan benyttes for å effektivisere formidlingsprosessen.

God karriereveiledning er viktig for elevene i dag. Med endringene i VGO som er beskrevet i meldingen, vil mange elever gjøre flere valg på et tidligere tidspunkt. Det stiller enda større krav til karriereveiledningen i ungdomsskolen og i VGO. Regjeringen vil:

• utvikle kompetansestandarder for karriereveiledning i skolen basert på det nasjonale kvalitetsrammeverket.

• forbedre og videreutvikle videreutdanningstilbudet for dem som jobber med karriereveiledning i skolen.

• styrke og videreutvikle karriereveiledning.no.

• legge til rette for økt samarbeid mellom ulike aktører på veiledningsfeltet, spesielt mellom skolen, oppfølgingstjenesten og de fylkesvise karrieresentrene.

• vurdere om det bør lovfestes en plikt for fylkeskommunene til å gi lærlinger tilgang til rådgivning om utdannings- og yrkesvalg i oppfølgingen av NOU 2019:23 Ny opplæringslov.

Regjeringen vil at flere skal kunne fullføre VGO. Å samle ansvaret for grunnskoleopplæring og VGO for voksne på ett forvaltningsnivå er et mulig tiltak for å lykkes med det. Regjeringen vil:

• vurdere behovet for å overføre ansvaret for all opplæring for voksne til fylkeskommunene etter at forsøket med modulstrukturert opplæring er evaluert.

Flere av tiltakene i meldingen, og spesielt rett til rekvalifisering, gjør det nødvendig å se på hvordan fag- og yrkesopplæringen er finansiert. Regjeringen vil:

• vurdere hvordan finansieringen av VGO kan bidra til flere læreplasser.

• vurdere endringer i lærlingtilskuddet som følge av forslagene om utvidet rett til VGO og en yrkesfaglig rekvalifiseringsrett.